Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne)

Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1996-11-21
Recueil
[1996] 3 RCS 854
Numéro de dossier
24134, 24135
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24135, 24134
Contenu de la décision
Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854
David John Cooper Appelant
c.
Commission canadienne des droits de la personne Intimée
et
Lignes aériennes Canadien International Ltée Intimée
et entre
Noel Edwin Bell Appelant
c.
Commission canadienne des droits de la personne Intimée
et
Lignes aériennes Canadien International Ltée Intimée
Répertorié: Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne)
Nos du greffe: 24135, 24134.
1996: 18 juin; 1996: 21 novembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, McLachlin et Iacobucci.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif ‑‑ Commissions et tribunaux administratifs ‑‑ Droit de trancher des questions de droit, y compris des questions constitutionnelles ‑‑ Allégation de discrimination fondée sur l’âge examinée par la Commission des droits de la personne ‑‑ Loi disposant qu’il n’y a pas discrimination fondée sur l’âge si l’âge de la retraite obligatoire est établie suivant la norme en vigueur dans le secteur ‑‑ Recommandation de l’enquêteur nommé par la Commission que la plainte ne soit pas déférée devant un tribunal ‑‑ La disposition permettant la discrimination fondée sur l’âge est‑elle contraire aux dispositions sur l’égalité de l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ La Commission a‑t‑elle le pouvoir implicite de déférer l’affaire à un tribunal et de se prononcer ainsi en substance sur la constitutionnalité de la disposition? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15 , 24(1) ‑‑ Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 ‑‑ Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H‑6, art. 15c) .
Les appelants, qui devaient être mis à la retraite comme pilotes de ligne à l’âge de 60 ans conformément à leur convention collective, ont allégué la discrimination fondée sur l’âge, étant donné que la plupart des employés au Canada sont tenus de prendre leur retraite seulement à l’âge de 65 ans. Ils ont déposé des plaintes auprès de la Commission canadienne des droits de la personne en avril et en juillet 1990 et un enquêteur a été nommé. L’employeur a fait valoir qu’il n’y avait pas eu discrimination parce que la politique d’emploi constituait une exigence professionnelle justifiée. L’enquêteur a recommandé que la Commission rejette les plaintes des appelants. L’alinéa 15c) de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la Loi ), qui dispose qu’il n’y a pas discrimination si la mise à la retraite intervient à un âge normal selon les normes en vigueur dans le secteur, serait dans les faits invalidé par la Commission comme contraire à la Charte si cette dernière soumettait l’affaire à l’examen d’un tribunal. Les appelants ont saisi la Section de première instance de la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire visant à obtenir une ordonnance annulant la décision de la Commission et prescrivant à cette dernière de demander au président du Comité du tribunal des droits de la personne de constituer un tribunal pour examiner leurs plaintes. La requête a été rejetée et cette décision a été confirmée en appel. L’employeur a obtenu qualité pour agir après que l’autorisation de pourvoi eut été accordée. Après audition des plaidoiries des parties, qui étaient toutes d’avis que la Commission disposait à tout le moins d’une compétence limitée pour examiner la constitutionnalité de la Loi , la Cour a nommé un amicus curiae pour faire valoir les arguments militant contre l’existence d’une telle compétence. Il s’agissait de savoir si la Commission canadienne des droits de la personne ou un tribunal constitué par elle pour enquêter sur une plainte ont le pouvoir de statuer sur la constitutionnalité d’une disposition de leur loi habilitante. En particulier, la Commission pouvait‑elle ne pas tenir compte de l’al. 15c) de la Loi ?
Arrêt (les juges L’Heureux‑Dubé et McLachlin sont dissidentes): Les pourvois sont rejetés.
Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier et Iacobucci: La Loi ne donne pas à la Commission canadienne des droits de la personne compétence pour examiner la constitutionnalité de ses dispositions. La compétence de la Commission est circonscrite par les prescriptions de la Loi . De la même façon, un tribunal constitué à la demande de la Commission n’a pas non plus compétence pour se prononcer sur la constitutionnalité d’une disposition limitative de la Loi .
Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne constitue pas une source indépendante de compétence pour les tribunaux administratifs. La cour de justice doit donc, en faisant appel à l’interprétation des lois, se demander si, explicitement ou implicitement, le Parlement a inclus le pouvoir de trancher des questions de droit dans la loi habilitante du tribunal administratif. Dans l’affirmative, le tribunal peut, par application du par. 52(1) , se prononcer sur des questions constitutionnelles, dont celle de la constitutionnalité de sa loi habilitante. Il n’est pas nécessaire de déterminer si la Commission ou un tribunal constitué en vertu de la Loi est un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte .
Pour déterminer si un tribunal administratif a le pouvoir de se prononcer sur des questions de droit, diverses questions pratiques comme la composition et la structure du tribunal, la procédure qui est suivie devant lui, les voies d’appel existant contre les décisions qu’il rend et son expertise peuvent à bon droit être prises en considération. Ces considérations d’ordre pratique, dans la mesure où elles font ressortir l’économie de la loi habilitante, renseignent sur le mandat que le législateur a confié au tribunal administratif. Des considérations d’ordre pratique et fonctionnel peuvent par ailleurs appuyer ou réfuter l’existence d’une compétence en matière constitutionnelle, quoique de telles considérations ne puissent jamais prendre le pas sur l’intention du législateur.
La Loi prévoit un processus complet de traitement des plaintes en matière de droits de la personne. La Commission est un rouage essentiel de ce processus. La Loi ne renferme aucune disposition conférant expressément à la Commission le pouvoir de statuer sur des questions de droit et rien non plus dans l’économie de la Loi ne permet d’inférer que la Commission dispose de ce pouvoir. Si l’on considère la Loi dans son ensemble, le rôle de la Commission consiste à recevoir les plaintes et à en faire un examen préalable afin qu’elles soient traitées comme il convient. La Commission n’est pas un organisme décisionnel; cette fonction est remplie par les tribunaux constitués en vertu de la Loi . Si la Commission invalidait l’al. 15c) de la Loi (ce qu’elle ferait si elle déférait la plainte à un tribunal), elle exercerait en fait une fonction décisionnelle pour laquelle elle n’a reçu aucun mandat. Les organismes et tribunaux administratifs sont créés par la loi; il importe de respecter la volonté que le législateur a exprimée dans le texte de loi. Les fonctions d’administration et d’examen préalable qui sont dévolues à la Commission et l’absence de rôle décisionnel important indiquent manifestement que le législateur n’avait pas l’intention de conférer à cet organisme le pouvoir d’examiner des questions de droit.
Les articles 27 , 40 et 41 de la Loi ne font qu’habiliter la Commission à interpréter et à appliquer sa loi habilitante. Il ne s’ensuit donc pas qu’elle soit habilitée à se prononcer sur des questions de droit générales. Les organismes administratifs doivent tous, à des degrés variables, disposer du pouvoir d’interpréter et d’appliquer leur loi habilitante. Déterminer la question de la compétence sur une plainte donnée en se reportant aux dispositions de la Loi procède d’une démarche conceptuellement différente de celle qui consiste à examiner les dispositions de cette loi sous l’angle de la Charte . La première démarche constitue l’application de l’intention du législateur telle qu’elle ressort de la Loi , tandis que la seconde revient à ne pas tenir compte de cette intention.
Les avantages pratiques qui pourraient découler du pouvoir de la Commission d’examiner la constitutionnalité de sa loi habilitante sont limités. Premièrement, n’étant pas un organisme décisionnel, la Commission ne peut être considérée comme un forum approprié pour l’examen de questions constitutionnelles fondamentales. Permettre aux parties de soulever des questions de cette nature suppose nécessairement un processus plus complexe et plus long qui entraverait le processus d’examen préalable de la Commission. Deuxièmement, la Commission n’a pas d’expertise particulière en ce qui a trait aux questions de droit. Il serait plus efficace, pour les parties et pour le système en général, que le plaignant demande à la Cour fédérale ou à une cour supérieure provinciale de rendre un jugement déclaratoire d’inconstitutionnalité, étant donné que toute décision de la Commission sur la validité constitutionnelle d’une disposition de la Loi ferait l’objet d’une demande de contrôle judiciaire. Dans un tel cadre, la question peut être examinée comme il convient et sa solution peut bénéficier de l’expertise nécessaire.
Vu la compétence limitée de la Commission, il en découle logiquement qu’un tribunal constitué en vertu de la Loi est également dépourvu de la compétence pour déclarer inconstitutionnelle une disposition limitative de la Loi . Le législateur ne peut avoir eu l’intention de conférer aux tribunaux constitués en vertu de la Loi une compétence qu’ils ne pourraient jamais exercer.
Les paragraphes 50(1) et 53(2) de la Loi confèrent au tribunal constitué en vertu de ses dispositions le pouvoir d’examiner l’objet de la plainte qui lui est déférée par la Commission. Il s’agit d’abord et avant tout d’une enquête portant sur l’appréciation des faits. Au cours d’une telle enquête, un tribunal a compétence pour examiner des questions de droit, dont des questions relevant de l’interprétation des lois et des questions constitutionnelles. Lorsqu’il formule des conclusions juridiques, le tribunal n’a pas droit à l’application de la règle de la retenue judiciaire par la cour de justice siégeant en appel.
Le juge en chef Lamer: Bien que le contrôle judiciaire soit nécessaire pour préserver les valeurs constitutionnelles importantes, il prête en soi à la controverse dans une démocratie comme le Canada, parce qu’il confère à des représentants non élus le pouvoir de contester des décisions auxquelles on est arrivé grâce au processus démocratique. Comme principe constitutionnel, ce pouvoir doit en conséquence être réservé aux cours de justice et ne devrait pas être accordé à des organismes qui sont de simples créatures du législateur, dont les membres sont habituellement susceptibles d’être démis de leurs fonctions à chaque changement de gouvernement et dont les décisions dans certains cas sont rendues dans le cadre de lignes directrices établies par le pouvoir exécutif du gouvernement. Dans ses arrêts antérieurs, notre Cour a peut‑être mal compris et dénaturé le réseau de liens institutionnels entre le législatif, l’exécutif et le judiciaire en donnant aux tribunaux administratifs l’accès à l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . L’application de cet article devrait être réservée aux cours de justice parce que la tâche de déclarer non valide une loi adoptée par une législature élue démocratiquement relève exclusivement du judiciaire. (La question du rôle des tribunaux administratifs en rapport avec le par. 24(1) n’a pas été abordée.)
La prémisse sur laquelle s’appuient les autres membres de la Cour — à savoir que l’intention de conférer aux tribunaux administratifs le pouvoir d’interpréter des questions de droit en général implique l’intention de leur conférer le pouvoir de refuser systématiquement d’appliquer des lois qui contreviennent à la Charte — est douteuse. Premièrement, une telle déduction est artificielle. Un grand nombre, sinon la plupart, des tribunaux administratifs institués par le législateur fédéral et les législateurs provinciaux ont été créés avant l’adoption de la Charte en 1982. Les législateurs canadiens n’auraient pas pu envisager de conférer à ces tribunaux le pouvoir de refuser systématiquement d’appliquer des lois qui contreviennent à la Charte . Deuxièmement, cette déduction est vraiment illogique. Le législateur ne pourrait avoir l’intention de conférer à un tribunal administratif le pouvoir de se prononcer sur la constitutionnalité de sa loi habilitante que s’il avait adopté sciemment une loi douteuse sur le plan constitutionnel; sinon, l’octroi du pouvoir ne serait pas nécessaire. Le législateur n’adopterait pas sciemment une loi douteuse sur le plan constitutionnel. La présomption de constitutionnalité semble indiquer que le législateur tient pour acquis que les lois qu’il adopte sont constitutionnelles. Quoi qu’il en soit, si le législateur savait qu’une loi était douteuse sur le plan constitutionnel, mais qu’il l’a néanmoins adoptée, on ne voit pas facilement pourquoi il conférerait également au tribunal auquel il attribue la responsabilité de lui donner effet le pouvoir de conclure au caractère inopérant de diverses dispositions de cette loi.
Il faut retourner aux principes premiers de la Constitution pour bien comprendre le lien entre l’art. 52 et les tribunaux administratifs.
Les arrêts Douglas College, Cuddy Chicks et Tétreault‑Gadoury sont contraires au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs qui est l’une des caractéristiques fondamentales de la Constitution canadienne. Bien que la séparation des pouvoirs en vertu de la Constitution canadienne ne soit pas absolue, le droit constitutionnel canadien reconnaît une certaine notion de séparation des pouvoirs. L’existence des cours de justice découle de la séparation des pouvoirs tel qu’il appert de la jurisprudence concernant l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de l’interprétation jurisprudentielle du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 , qui établit que le Canada doit avoir une «constitution semblable dans son principe à celle du Royaume‑Uni».
Le statut constitutionnel du judiciaire, qui résulte de la séparation des pouvoirs, exige que certaines fonctions soient exercées exclusivement par des organismes judiciaires. Quoique le judiciaire ne détienne pas le monopole de l’interprétation des questions de droit, il doit néanmoins avoir une compétence exclusive en matière de contestations de la validité des lois en vertu de la Constitution du Canada, et notamment en vertu de la Charte . Seules les cours de justice jouissent de l’indépendance requise pour qu’on se fie à leur examen constitutionnel des lois lorsque cet examen amène une cour de justice à déclarer non valide un texte adopté par le législateur. De simples créatures du législateur, dont l’existence même peut prendre fin d’un trait de plume de sa part, dont les membres sont habituellement en fonction selon le bon plaisir du gouvernement au pouvoir, et dont les décisions dans certains cas sont à juste titre régies par des lignes directrices établies par la branche exécutive du gouvernement, ne conviennent pas pour cette tâche. L’indépendance des tribunaux se caractérise par l’inamovibilité, la sécurité financière et l’indépendance relativement aux questions administratives qui ont directement un effet sur l’exercice de leurs fonctions judiciaires. Dans le contexte d’une décision rendue en vertu de la Charte , ces caractéristiques aident à mettre les cours de justice à l’abri de l’ingérence, entre autres, des législatures élues et leur permettent de sauvegarder la suprématie des droits garantis par la Charte au moyen de l’art. 52 .
La jurisprudence s’appuie sur une distinction entre le refus d’appliquer la loi et la déclaration d’invalidité pour affirmer que les tribunaux administratifs n’empiètent pas sur le rôle du judiciaire. Beaucoup de tribunaux administratifs, toutefois, fonctionnent suivant une doctrine informelle du précédent. L’équivalence de fait entre le refus d’appliquer la loi et la déclaration d’invalidité montre de façon décisive que les tribunaux administratifs, lorsqu’ils refusent d’appliquer leur loi habilitante en vertu de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 , exercent sans droit le rôle des cours de justice. Les arrêts de notre Cour qui autorisent les tribunaux administratifs à outrepasser leur rôle constitutionnel ont par conséquent grandement besoin d’être révisés. Et pour les mêmes motifs, les tribunaux administratifs ne peuvent pas se voir conférer expressément le pouvoir d’examiner la constitutionnalité de leur loi habilitante.
Cette conclusion ne diminue pas le pouvoir de la Commission de déterminer si les plaignants sont visés par la compétence du gouvernement fédéral selon le partage des pouvoirs. Il existe une différence conceptuelle importante entre l’interprétation par la Commission de sa loi habilitante à la lumière du partage des pouvoirs et la mise en doute par la Commission de la validité de cette loi à la lumière de la Charte . Lorsqu’elle exerce le premier rôle, la Commission détermine simplement si elle a le pouvoir de statuer sur une question, parce que l’intention claire du législateur était qu’elle agisse seulement dans les limites des pouvoirs du gouvernement fédéral. En outre, ces remarques ne devraient être interprétées comme visant à diminuer l’obligation générale d’interpréter les lois à la lumière des valeurs exprimées dans la Charte .
Les arrêts Douglas College, Cuddy Chicks et Tétreault‑Gadoury vont également à l’encontre d’une deuxième caractéristique fondamentale de la Constitution canadienne, soit son engagement à l’égard de la démocratie parlementaire. La Loi constitutionnelle de 1867 a incorporé les aspects de la démocratie parlementaire qui ont revêtu une forme juridique. L’un de ces aspects est le rapport juridique entre l’exécutif et le législatif. Le rôle de l’exécutif consiste à réaliser l’intention du législateur. C’est le respect de la démocratie qui justifie ce rapport hiérarchique dans le Canada actuel, car les législatures sont des institutions représentatives qui doivent répondre de leurs actions devant l’électorat. La prise en charge par les tribunaux administratifs du pouvoir de statuer sur les questions relatives à la Charte inverse toutefois ce rapport hiérarchique. Au lieu de réaliser l’intention du législateur, la jurisprudence de notre Cour permet aux tribunaux administratifs de contester les décisions prises par une législature élue démocratiquement. Un tribunal administratif a, dans ces circonstances, usurpé inconstitutionnellement un pouvoir qu’il n’avait pas. Les rédacteurs de la Charte n’avaient pas l’intention de modifier aussi fondamentalement la nature du rapport entre l’exécutif et le législatif.
Les juges L’Heureux‑Dubé et McLachlin (dissidentes): Tout tribunal appelé à trancher des questions de droit dispose des pouvoirs afférents à cette tâche. Le fait que la question de droit porte sur les effets de la Charte ne change rien.
Deux principes connexes d’application générale s’appliquent. Premièrement, les organismes décisionnels, qu’il s’agisse de tribunaux judiciaires ou administratifs, sont tenus d’appliquer la loi, y compris la Charte . Deuxièmement, la décision d’un tribunal selon laquelle une règle de droit contrevient à la Charte n’est rien d’autre que l’application de la loi.
Les arrêts Douglas College, Tétreault‑Gadoury et Cuddy Chicks établissent deux principes connexes. Premièrement, un tribunal administratif qui dispose du pouvoir de statuer sur des questions de droit est habilité à se prononcer sur la validité de dispositions législatives particulières au regard de la Charte . Deuxièmement, dans la mesure où il exerce une fonction qui lui a été dévolue par sa loi habilitante, un tribunal administratif peut examiner et trancher des questions relatives à la Charte . En corollaire, ces arrêts énoncent un troisième principe, savoir qu’il n’est pas nécessaire que ce pouvoir lui soit conféré en termes explicites pour que le tribunal puisse appliquer la Charte .
Le pouvoir de la Commission d’examiner des questions de droit n’est pas prévu expressément dans la Loi , mais il peut s’inférer de ses termes. Un grand nombre de ses obligations ne pourraient être exécutées sans le pouvoir d’examiner des questions de droit en général et, plus particulièrement, celui d’examiner les effets de la Charte sur les dispositions législatives en matière de droits de la personne. Le législateur n’a pas voulu que la Commission, à qui il incombe d’interpréter la loi pour les fins de la partie I de la Loi (Motifs de distinction illicite), s’acquitte des fonctions qui lui sont conférées par la partie III (Actes discriminatoires et dispositions générales) sans exercer de pouvoir d’interprétation. La Commission jouit par conséquent d’un pouvoir d’interprétation pour déterminer s’il y a lieu de rejeter une plainte ou de la déférer à un tribunal. Aux termes de la Loi , le tribunal constitué pour examiner une plainte et en décider dispose lui aussi du pouvoir de prendre en considération et de trancher des questions de droit.
Un tribunal peut examiner la Charte dans l’exécution du mandat que lui confère le législateur. Diverses dispositions de la Loi étayent la conclusion non seulement que la Commission canadienne des droits de la personne est habilitée à examiner des questions de droit mais également qu’elle doit le faire. Cette obligation englobe la possibilité pour les organismes et les tribunaux constitués en vertu de lois sur les droits de la personne de conclure à l’invalidité de dispositions législatives. Cette possibilité a souvent été présumée sans contestation. La Commission est la gardienne du processus du tribunal et elle ne peut donc pas être empêchée d’examiner des questions de droit que le tribunal peut examiner puisqu’elle doit d’abord les étudier.
La Commission a par conséquent le pouvoir d’examiner la question de savoir si la Charte invalide le moyen de défense fondé sur «l’âge de la retraite en vigueur». Comme sa fonction ne consiste qu’à effectuer un examen préalable de la plainte, la Commission n’a pas à rendre de décision définitive; elle doit seulement déterminer s’il existe une possibilité raisonnable que la plainte soit accueillie. Dans le contexte des fonctions que lui attribue la Loi , la Commission a l’expertise nécessaire à cet égard. Si elle conclut à l’existence de cette possibilité, elle doit alors déférer la question à un tribunal, qui tient une audience complète et rend sa décision en conséquence. La décision du tribunal sur la question de droit est susceptible de révision par un tribunal d’appel. La décision du tribunal d’appel peut, à son tour, être déposée au greffe de la Cour fédérale comme décision de cette cour et faire l’objet d’un appel devant la Cour d’appel fédérale.
L’argument selon lequel l’arrêt McKinney c. Université de Guelph (où on a jugé qu’une disposition établissant à 65 ans l’âge de la retraite obligatoire contrevenait à l’art. 15 de la Charte , mais était justifiée par l’article premier) reposait sur la conclusion de la Cour selon laquelle 65 ans constituait l’âge de la retraite «en vigueur» pour l’emploi en cause et qu’il s’ensuivait qu’une disposition législative prévoyant la mise à la retraite à l’âge en vigueur pour l’emploi visé devait également être justifiée aux termes de l’article premier, procède d’une simplification à outrance du processus que suppose l’article premier de la Charte . L’article premier fait intervenir beaucoup plus qu’un usage habituel ou «en vigueur». Il se peut qu’un usage habituel soit injustifiable en raison de l’énormité de la violation ou du peu d’importance des objectifs qu’il est censé poursuivre. Il faut examiner chaque affaire en fonction de ses propres circonstances.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêts appliqués: Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; arrêts mentionnés: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Syndicat des employés de production du Québec et de L’Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Gould c. Yukon Order of Pioneers, [1996] 1 R.C.S. 571; Canada (Procureur général) c. Druken, [1989] 2 C.F. 24; Public Service Alliance of Canada c. Qu’Appelle Indian Residential Council (1986), 7 C.H.R.R. D/3600; Nealy c. Johnston (1989), 10 C.H.R.R. D/6450; Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892.
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêts critiqués: Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; arrêts mentionnés: Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; R. c. Power, [1994] 1 R.C.S. 601; Renvoi: Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Hills c. Canada (Procureur général), [1988] 1 R.C.S. 513; R. c. Nova Scotia Pharmaceutical Society, [1992] 2 R.C.S. 606; Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319.
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
Re Rosen, [1987] 3 C.F. 238; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Insurance Corporation of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. 145; Re Shewchuk and Ricard (1986), 28 D.L.R. (4th) 429; Canada (Procureur général) c. Druken, [1989] 2 C.F. 24; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 11d), 15 , 24(1) , (2) .
Code des droits de la personne, 1981, L.O. 1981, ch. 53, art. 9a).
Labour Code, R.S.B.C. 1979, ch. 212.
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H‑6, art. 7 , 10 , 15a), c), 26 , 27(1) e), f), g), (2) , 40 , 41c), 43 [par. (2), abr. & rempl. L.R.C. (1985), ch. 31 (1er suppl.), art. 63], 44(1), (2), (3)a), b) [abr. & rempl., ibid., art. 64 ], 47(1), 49 [abr. & rempl., ibid., art. 66 ], 50, 50(1), (3), 53(1), (2)c), 55, 56(2), (3).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 , 97 , 98 , 99 , 100 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7, art. 18 [abr. & rempl. 1990, ch. 8, art. 4], 18.1 [aj. ibid., art. 5 ], 57 [abr. & rempl. ibid., art. 19 ].
Loi de 1971 sur l’assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, ch. 48.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228.
Doctrine citée
Anisman, Philip. «Jurisdiction of Administrative Tribunals to Apply the Canadian Charter of Rights and Freedoms ». In Special Lectures of the Law Society of Upper Canada 1992: Administrative Law: Principles, Practice and Pluralism. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992.
Evans, J. M. «Administrative Tribunals and Charter Challenges» (1989), 2 C.J.A.L.P. 13.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada (3rd ed. 1992). Scarborough, Ont.: Carswell, 1992.
Kuttner, Thomas. «Courts, Labour Tribunals and the Charter » (1990), 39 R.D. U.N.-B. 85.
Macaulay, Robert W. and James L. H. Sprague. Practice and Procedure Before Administrative Tribunals, vol. 2. Toronto: Carswell, 1995 (loose-leaf).
McAllister, Debra M. «Administrative Tribunals and the Charter : A Tale of Form Conquering Substance». In Special Lectures of the Law Society of Upper Canada 1992: Administrative Law: Principles, Practice and Pluralism. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992.
Priest, Margot. «Charter Procedure in Administrative Cases: The Tribunal’s Perspective» (1994), 7 C.J.A.L.P. 151.
Roman, Andrew J. «Tribunals Deciding Charter of Rights Questions: The Trilogy of the Supreme Court of Canada — Douglas College, Cuddy Chicks, and Tétreault‑Gadoury» (1992), 1 Admin. L.R. (2d) 243.
Taman, Larry. «Jurisdiction of Administrative Tribunals to Consider Charter Arguments». In Neil R. Finkelstein and Brian MacLeod Rogers, eds., Administrative Tribunals and the Charter. Toronto: Carswell, 1990.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (1994), 22 C.H.R.R. D/90, 167 N.R. 17, 25 Admin. L.R. (2d) 275, qui a rejeté les appels contre les jugements de la Section de première instance (1992), 22 C.H.R.R. D/87, 54 F.T.R. 96, qui avait rejeté des demandes de contrôle judiciaire. Pourvois rejetés, les juges L’Heureux‑Dubé et McLachlin sont dissidentes.
David John Cooper, en personne.
Noel Edwin Bell, en personne.
René Duval et William F. Pentney, pour l’intimée la Commission canadienne des droits de la personne.
Rhys Davies et Jennifer Duprey, pour l’intimée Lignes aériennes Canadien International Ltée.
Andrew Raven et David Yazbeck, pour l’amicus curiae.
//Le Juge en chef//
Version française des motifs rendus par
Le Juge en chef --
Introduction
1 Les présents pourvois sont les derniers d’une série d’arrêts rendus par notre Cour, dans lesquels elle a examiné le pouvoir des tribunaux administratifs de se prononcer sur la constitutionnalité de leur loi habilitante. Bien que mes collègues ne soient pas d’accord sur l’issue des présents pourvois, ils s’entendent néanmoins sur la proposition de droit principale: les tribunaux qui ont le pouvoir de statuer sur des questions de droit en général ont le pouvoir de refuser d’appliquer — et par conséquent de rendre inopérantes — les lois qu’ils jugent inconstitutionnelles, puisque, selon l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 , la Constitution est la loi suprême du Canada. Je suis d’accord avec eux pour dire que cette proposition découle d’arrêts antérieurs de notre Cour et qu’elle nous lie maintenant. Cependant, j’espère qu’une formation plénière de notre Cour aura éventuellement la possibilité de réexaminer cette proposition.
2 Quoique des raisons pratiques justifient le réexamen de cette proposition, je m’attacherai surtout à examiner certaines des caractéristiques fondamentales de l’ordre constitutionnel canadien. Le Canada est une démocratie parlementaire et est donc fondé sur la conviction que ceux qui exercent le pouvoir public devraient en répondre devant l’électorat. La loi est le symbole ultime de ce pouvoir public, car elle reflète le jugement mesuré et réfléchi du législateur lui‑même sur une question d’ordre public. Au Canada, les décisions de nos institutions démocratiques sont soumises au contrôle judiciaire, qui permet aux cours de justice d’annuler les textes adoptés par ces législateurs lorsque ces textes contreviennent aux normes constitutionnelles. Bien que le contrôle judiciaire soit nécessaire pour préserver les valeurs constitutionnelles importantes, dans une démocratie comme le Canada il prête en soi à la controverse, parce qu’il confère à des représentants non élus le pouvoir de contester des décisions auxquelles on est arrivé grâce au processus démocratique. Pour ce motif, il me semble que, comme principe constitutionnel, ce pouvoir doit être réservé aux cours de justice et ne devrait pas être accordé à des organismes qui sont de simples créatures du législateur, dont les membres sont habituellement susceptibles d’être démis de leurs fonctions à chaque changement de gouvernement et dont les décisions dans certains cas sont rendues dans le cadre de lignes directrices établies par le pouvoir exécutif du gouvernement.
3 Je crains que, en cherchant à donner effet le plus possible à la promesse de la Charte canadienne des droits et libertés de protéger les droits, notre Cour ait peut‑être mal compris et dénaturé, dans ses arrêts antérieurs, le réseau de liens institutionnels entre le législatif, l’exécutif et le judiciaire qui continuent de former la base de notre système constitutionnel, même depuis l’adoption de la Charte . Cette dénaturation découle du fait d’avoir donné aux tribunaux administratifs l’accès à l’art. 52 . Mais, à mon avis, seules les cours de justice du pays peuvent recourir à cet article, parce que la tâche de déclarer non valide une loi adoptée par une législature élue démocratiquement relève exclusivement du judiciaire. Je tiens à préciser très clairement dès le début de mes motifs que je ne traite pas du rôle des tribunaux administratifs en rapport avec le par. 24(1) de la Charte .
4 Je suis conscient non seulement que cette conclusion va à l’encontre de la jurisprudence établie de notre Cour, mais également que j’ai donné mon appui dans deux de ces arrêts antérieurs, Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, et Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22. Toutefois, je veux indiquer très clairement la raison pour laquelle j’ai adopté ce point de vue ainsi que celle pour laquelle je veux reconsidérer la question maintenant.
5 Les principaux principes qui régissent le rapport existant entre l’art. 52 et les tribunaux administratifs ont été énoncés par notre Cour dans l’arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570. La primauté de Douglas College a été soulignée par la Cour dans Cuddy Chicks, où le juge La Forest a dit, à la p. 13, que l’arrêt Douglas College:
. . . a énoncé le principe fondamental selon lequel le tribunal administratif à qui l'on a conféré le pouvoir d'interpréter la loi a aussi le pouvoir concomitant de déterminer si la loi est constitutionnelle. [Je souligne.]
Je n’ai pas pris part à la décision de notre Cour dans Douglas College. Au moment d’examiner l’application de l’arrêt Douglas College dans les arrêts Cuddy Chicks et Tétreault‑Gadoury, je me suis senti, comme il se devait, lié par cet arrêt antérieur. De plus, en l’espèce, je suis également d’avis que le juge La Forest a raison quant à l’interprétation qu’il donne et à l’application qu’il fait de Douglas College. Toutefois, j’ai toujours cru et je continue de croire que ces arrêts sont en désaccord avec certains des principes fondamentaux de la Constitution canadienne. Je fais valoir mon point de vue maintenant parce que notre Cour a pu disposer de six années pour examiner les conséquences de ces arrêts et réfléchir sur le raisonnement qui les sous‑tend. À mon avis, cette expérience indique nettement que le temps est venu pour notre Cour de réexaminer la question.
La question en litige dans le présent pourvoi
6 J’aborde ce problème conceptuel en me reportant à la question pratique que mes collègues évoquent dans le présent pourvoi — le législateur avait‑il l’intention de conférer à la Commission canadienne des droits de la personne, et aux tribunaux qui se prononcent sur la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6 , le pouvoir de trancher des questions de droit générales? Les juges La Forest et McLachlin sont d’accord pour dire que ce pouvoir n’a pas été octroyé expressément aux organismes en question. Cependant, ils ne partagent pas la même opinion quand il s’agit de déterminer si ces organismes ont le pouvoir implicite d’examiner des questions de droit en général. Le juge La Forest invoque la nature non décisionnelle de la Commission pour ne pas lui reconnaître le pouvoir de statuer sur les questions de droit en général, et donc sur la Charte . Il en déduit logiquement que les tribunaux constitués par la Commission ne peuvent pas examiner de contestations fondées sur la Charte de la Loi canadienne sur les droits de la personne , parce que de telles contestations n’iront pas plus loin que la Commission. En outre, il ne trouve rien dans les dispositions de la Loi qui permette de déduire que le législateur avait l’intention d’accorder à ces tribunaux le pouvoir de statuer sur les questions de droit en général. Par contre, le juge McLachlin s’appuie sur des dispositions précises de la Loi qui régissent la Commission et ses tribunaux, pour inférer l’intention du législateur que ces organismes puissent examiner les questions de droit en général, et donc les contestations de leur loi habilitante fondées sur la Charte .
7 Mais en toute déférence, cet exercice souffre d’un grave défaut, car la prémisse sur laquelle s’appuient mes collègues — à savoir que l’intention de conférer aux tribunaux administratifs le pouvoir d’interpréter des questions de droit en général implique à son tour l’intention de leur conférer le pouvoir de refuser systématiquement d’appliquer des lois qui contreviennent à la Charte — est douteuse. Et j’affirme cela, pour deux raisons. Premièrement, une telle déduction est artificielle. Un grand nombre, sinon la plupart, des tribunaux administratifs institués par le législateur fédéral et les législateurs provinciaux ont été créés avant l’adoption de la Charte en 1982. Les législateurs canadiens n’auraient pas pu envisager de conférer à ces tribunaux le pouvoir de refuser systématiquement d’appliquer des lois qui contreviennent à la Charte . Comme le mentionne Andrew J. Roman dans son article intitulé «Tribunals Deciding Charter of Rights Questions: The Trilogy of the Supreme Court of Canada — Douglas College, Cuddy Chicks, and Tétreault‑Gadoury» (1992), 1 Admin. L.R. (2d) 243, à la p. 254:
[traduction] Une enquête de ce genre risque d’être une rationalisation après coup dans le cas de presque chacun des tribunaux administratifs, car la plupart d’entre eux ont été créés bien avant l’adoption de la Charte . Comment le législateur aurait‑il pu avoir une quelconque intention en ce qui concerne la Charte ? Manifestement, une telle conclusion a posteriori quant à l’existence d’une «intention du législateur» n’est que conjecture et supposition. [En italique dans l’original.]
(Voir également Debra M. McAllister, «Administrative Tribunals and the Charter : A Tale of Form Conquering Substance», dans Special Lectures of the Law Society of Upper Canada 1992: Administrative Law: Pinciples, Practice and Pluralism, à la p. 150; Margot Priest, «Charter Procedure in Administrative Cases: The Tribunal’s Perspective» (1994), 7 C.J.A.L.P. 151, à la p. 154.)
8 De plus, déduire le pouvoir de refuser systématiquement d’appliquer des lois qui contreviennent à la Charte du pouvoir d’interpréter et d’appliquer la loi en général me semble vraiment illogique. Le législateur ne pourrait avoir l’intention de conférer à un tribunal administratif le pouvoir de se prononcer sur la constitutionnalité de sa loi habilitante que s’il avait adopté sciemment une loi douteuse sur le plan constitutionnel; sinon, l’octroi du pouvoir ne serait pas nécessaire. Mais il est très difficile d’imaginer un cas où le législateur saurait qu’il est en train d’adopter une loi douteuse sur plan constitutionnel. La présomption de constitutionnalité semble plutôt indiquer