Terre-Neuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E.

Terre-Neuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2004-10-28
Référence neutre
2004 CSC 66
Recueil
[2004] 3 RCS 381
Numéro de dossier
29597
Juges
McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.
En appel de
Terre-Neuve-et-Labrador
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 29597
Contenu de la décision
Terre-Neuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E., [2004] 3 R.C.S. 381, 2004 CSC 66
Newfoundland and Labrador Association of Public and
Private Employees Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de Terre-Neuve, représentée par
le Conseil du Trésor et le ministre de la Justice Intimée
et
Procureur général du Québec, procureur général du Nouveau-
Brunswick, procureur général de la Colombie-Britannique,
procureur général de l’Alberta, Association canadienne
pour l’intégration communautaire, Société canadienne
de l’ouïe, Conseil des Canadiens avec déficiences, Syndicat
des employés d’hôpitaux, Syndicat des fonctionnaires
provinciaux et de service de la Colombie-Britannique,
Association des sciences de la santé, Fonds d’action et
d’éducation juridiques pour les femmes, et Congrès du
travail du Canada Intervenants
Répertorié : Terre-Neuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E.
Référence neutre : 2004 CSC 66.
No du greffe : 29597.
2004 : 12 mai; 2004 : 28 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps et Fish.
en appel de la cour d’appel de terre-neuve-et-labrador
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits à l’égalité — Discrimination fondée sur le sexe — Équité salariale — Entente accordant l’équité salariale aux employées du secteur des soins de santé — L’article 9 de la Public Sector Restraint Act, qui reporte les réajustements salariaux, porte-t-il atteinte au droit à l’égalité? — Dans l’affirmative, cette atteinte est-elle justifiable? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15(1) — Public Sector Restraint Act, S.N. 1991, ch. 3, art. 9.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Limites raisonnables — Critère de l’arrêt Oakes — Séparation des pouvoirs — Y a-t-il lieu d’ajouter la reconnaissance explicite du principe de la séparation des pouvoirs au critère de l’arrêt Oakes? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 .
En 1988, le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador a signé une entente accordant l’équité salariale aux employées du secteur des soins de santé, y compris celles que le syndicat appelant représente dans le cadre des négociations collectives. En 1991, le même gouvernement a déposé la Public Sector Restraint Act, qui reportait de 1988 à 1991 l’augmentation promise au titre de l’équité salariale (art. 9) et annulait les arriérés pour les années 1988 à 1991. L’article 9 avait pour effet d’effacer l’obligation d’environ 24 millions de dollars que la province avait alors. Le gouvernement a justifié cette mesure par le fait qu’il traversait une crise financière sans précédent dans l’histoire de la province. Le gouvernement a adopté d’autres mesures draconiennes destinées à réduire le déficit de la province, dont le gel des échelles salariales des employés du secteur public, la fermeture de lits d’hôpitaux et le gel des prêts et bourses d’études per capita et des subventions de péréquation destinées aux conseils scolaires. Il a également mis à pied presque deux mille employés et mis fin à l’application du régime d’assurance-maladie à certains services. Des griefs ont été déposés au nom de certaines employées touchées par la réduction des dépenses au titre de l’équité salariale. Le conseil d’arbitrage a ordonné au gouvernement de respecter les conditions initiales de l’entente sur l’équité salariale, en concluant que l’art. 9 de la Loi violait le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés et que cette violation ne pouvait pas être sauvegardée par application de l’article premier. Lors du contrôle judiciaire, le juge des requêtes a annulé la décision du conseil d’arbitrage et rejeté les griefs. Il a reconnu que l’art. 9 de la Loi violait le par. 15(1) , mais il a estimé que cette violation était justifiable au sens de l’article premier. La Cour d’appel a confirmé la décision du juge des requêtes. Ce faisant, l’un des juges d’appel a proposé que la reconnaissance explicite du principe de la séparation des pouvoirs soit ajoutée au critère relatif à l’article premier.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté. L’article 9 de la Public Sector Restraint Act est constitutionnel.
Le gouvernement provincial a signé, en 1988, une entente sur l’équité salariale qui a changé le paysage juridique en créant des droits contractuels exécutoires destinés à mettre fin à la discrimination salariale au moyen d’un processus contractuel liant toutes les parties. Ce processus a fait de l’équité salariale, argument de politique générale, une obligation juridique réelle profitant aux employées d’hôpitaux. La Public Sector Restraint Act avait pour but de réduire le salaire auquel les femmes avaient droit en vertu de leur contrat de travail et l’effet recherché était de continuer à leur verser un salaire inférieur à celui des hommes exerçant des fonctions équivalentes. L’adoption de la Loi, le 18 avril 1991, a fait en sorte que les employées d’hôpitaux se sont retrouvées dans une situation pire que celle dans laquelle elles étaient le 17 avril 1991.
Les facteurs contextuels énumérés dans l’arrêt Law amènent à conclure que cibler un droit acquis à l’équité salariale constitue de la discrimination au sens du par. 15(1) de la Charte . Premièrement, il y a désavantage préexistant étant donné que les « emplois occupés par des femmes » sont chroniquement sous-payés et que la Loi perpétuait et renforçait l’idée que les femmes peuvent être moins bien rémunérées simplement parce qu’elles sont des femmes. Deuxièmement, le report de l’équité salariale ne correspondait donc pas aux besoins, aux capacités ou à la situation propres aux demanderesses. En fait, c’était plutôt le contraire. Troisièmement, la Loi n’avait aucun objet d’amélioration en ce qui concernait la population active. Quatrièmement, étant donné que le travail est un aspect important de la vie, le droit touché par la Loi revêtait une grande importance. Somme toute, l’art. 9 de la Loi confirmait une politique de discrimination fondée sur le sexe que le gouvernement provincial avait lui-même dénoncée trois ans auparavant.
L’article 9 de la Public Sector Restraint Act est justifiable au sens de l’article premier de la Charte . La nécessité de remédier à la crise financière était un objectif législatif urgent et réel au printemps de 1991. La crise était grave. Les coûts nécessaires pour réaliser l’équité salariale selon l’échéancier initial représentaient une dépense importante. La baisse de la cote de crédit et son incidence sur la capacité d’emprunt du gouvernement ainsi que les coûts supplémentaires liés aux emprunts nécessaires pour financer la dette de la province étaient des questions très importantes. En outre, le gouvernement ne discutait pas seulement de droits par opposition à des dollars, mais également de droits par opposition à des lits d’hôpitaux, à des mises à pied, à des emplois, à l’éducation et à l’aide sociale.
Les tribunaux continueront de faire montre d’un grand scepticisme à l’égard des tentatives de justifier, par des restrictions budgétaires, des atteintes à des droits garantis par la Charte . Agir autrement aurait pour effet de déprécier la Charte étant donné qu’il y a toujours des restrictions budgétaires et que le gouvernement a toujours d’autres priorités urgentes. Cependant, les tribunaux ne peuvent pas fermer les yeux sur les crises financières périodiques qui, pour être surmontées, forcent le gouvernement à prendre des mesures pour gérer ses priorités.
La réaction du gouvernement à la crise financière qu’il traversait était proportionnelle à son objectif. Premièrement, comme les versements au titre de l’équité salariale représentaient une partie importante du budget, il existait un lien rationnel entre leur report et la possibilité d’éviter une crise financière grave. Deuxièmement, les mesures prises par le gouvernement afin de régler le problème auquel il faisait face étaient conçues de manière à ne porter qu’une atteinte minimale à des droits. Malgré l’ampleur de la crise financière, le gouvernement a mis en œuvre le programme d’équité salariale, mais à un rythme plus lent. En outre, le gouvernement a entrepris de consulter le syndicat afin de trouver d’autres mesures possibles. Les emplois et les services ont subi des réductions majeures. La crise financière qui était exceptionnelle commandait des mesures exceptionnelles. En pareils cas, le législateur doit disposer d’une marge de manœuvre raisonnable. Troisièmement, selon la prépondérance des probabilités, l’effet préjudiciable d’un report de la réalisation de l’équité salariale ne l’emportait pas sur l’importance de préserver la santé financière d’un gouvernement provincial aux prises avec une crise financière temporaire mais grave. Les facteurs déterminants à cet égard sont la gravité de cette crise, conjuguée à l’importance relative de la somme de 24 millions de dollars requise pour réaliser l’équité salariale conformément à l’échéancier initial. Les mesures financières prises par la province ont été plus bénéfiques que pernicieuses malgré les effets préjudiciables qu’elles ont eus sur les employées d’hôpitaux.
Bien qu’elle soit l’une des caractéristiques déterminantes de notre régime constitutionnel, la séparation des pouvoirs ne peut pas être invoquée pour nuire à l’application d’une disposition écrite particulière de la Constitution comme l’article premier de la Charte . L’article premier lui-même manifeste un aspect important de la séparation des pouvoirs en définissant certaines limites explicites de la souveraineté législative. Le contrôle judiciaire des mesures gouvernementales remonte à une époque bien antérieure à l’adoption de la Charte . Depuis la Confédération, les tribunaux sont tenus par la Constitution de s’assurer que le Parlement et les législatures respectent le partage des pouvoirs législatifs. La Charte a assujetti à de nouvelles limites le pouvoir du gouvernement dans le domaine des droits de la personne, mais le contrôle judiciaire de ces limites amène les tribunaux à jouer, à l’égard de la séparation des pouvoirs, le même rôle qu’ils ont joué dès le début, c’est-à-dire celui d’arbitre mandaté par la Constitution. Ce ne sont pas les tribunaux qui imposent des limites au législateur, mais bien la Constitution.
La séparation des pouvoirs est un principe constitutionnel important, mais le critère de l’arrêt Oakes, qui repose lui-même sur le texte de l’article premier, fournit déjà le cadre approprié pour l’examen des exigences du principe de la séparation des pouvoirs dans des situations où on allègue qu’une mesure législative est incompatible avec des droits consacrés par la Constitution. Il y a lieu de rejeter au complet les propositions voulant qu’il appartienne plutôt au demandeur de prouver que l’exercice du droit garanti par la Charte invoqué est raisonnable, que la Cour soustraie à tout examen fondé sur la Charte les mesures législatives qui comportent des « stratégies » et que la Cour refuse de se demander quelles étaient, le cas échéant, les mesures moins attentatoires dont le législateur disposait pour réaliser ses objectifs de politique générale.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Ferrel c. Ontario (Attorney General) (1998), 42 O.R. (3d) 97; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Dagenais c. Société Radio-Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; R. c. Find, [2001] 1 R.C.S. 863, 2001 CSC 32; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Renvoi relatif à l’art. 193 et à l’al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123; R. c. Heywood, [1994] 3 R.C.S. 761; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54; Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; R. c. Lee, [1989] 2 R.C.S. 1384; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, 2003 CSC 37; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441; Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15(1) .
Public Sector Restraint Act, S.N. 1991, ch. 3 [abr. & rempl. 1992, ch. P-41.1], art. 5, 9.
Doctrine citée
Abella, Rosalie Silberman. « Employment Equity » (1987), 16 Man. L.J. 185.
Morgan, Edmund M. « Judicial Notice » (1944), 57 Harv. L. Rev. 269.
Terre-Neuve. House of Assembly. Preliminary Report (Hansard), 41st General Assembly, 3rd Sess., vol. XLI, No. 11, March 19, 1991.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador (2002), 221 D.L.R. (4th) 513, 220 Nfld. & P.E.I.R. 1, 657 A.P.R. 1, 103 C.R.R. (2d) 1, 2003 CLLC ¶230-019, [2002] N.J. No. 324 (QL), 2002 NLCA 72, confirmant une décision de la Cour suprême de Terre-Neuve, Section de première instance (1998), 162 Nfld. & P.E.I.R. 1, 500 A.P.R. 1, 51 C.R.R. (2d) 323, [1998] N.J. No. 96 (QL). Pourvoi rejeté.
Sheila H. Greene et Paula M. Schumph, pour l’appelante.
Donald H. Burrage, c.r., et Justin S. C. Mellor, pour l’intimée.
Isabelle Harnois, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick.
George H. Copley, c.r., et Neena Sharma, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Roderick Wiltshire, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
William Holder et Lesli Bisgould, pour les intervenants l’Association canadienne pour l’intégration communautaire, la Société canadienne de l’ouïe et le Conseil des Canadiens avec déficiences.
Joseph J. Arvay, c.r., et Catherine J. Parker, pour les intervenants le Syndicat des employés d’hôpitaux, le Syndicat des fonctionnaires provinciaux et de service de la Colombie-Britannique et l’Association des sciences de la santé.
Karen Schucher et Fiona Sampson, pour l’intervenant le Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes.
Mary Cornish et Fay C. Faraday, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Binnie _ La Cour est appelée à examiner, en l’espèce, quel genre de crise financière gouvernementale suffit (s’il y a lieu) pour justifier la restriction d’un droit ou d’une liberté garantis par la Charte canadienne des droits et libertés . Le syndicat appelant affirme que des considérations financières ne sauraient en aucun cas justifier une telle restriction. Par conséquent, les mesures prévues pour atteindre l’équité salariale n’auraient pas dû être sacrifiées comme elles l’ont été lorsque la province a connu une crise financière au printemps de 1991. Le gouvernement intimé répond que la Cour ne doit pas remettre en question les crédits budgétaires votés par l’Assemblée législative lors de cette grave crise financière inattendue. Le juge Marshall de la Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador s’est non seulement laissé convaincre par le point de vue gouvernemental relatif aux faits, mais il a ajouté que la jurisprudence concernant l’article premier de la Charte devrait être récrite de manière à prescrire explicitement le respect du principe de la séparation des pouvoirs à chacune des étapes du processus. Il a conclu que si la jurisprudence était ainsi récrite, la déférence judiciaire encore plus grande qu’il préconise à l’égard des choix des pouvoirs législatif et exécutif permettrait de justifier la loi en cause dans la présente affaire.
2 À mon avis, la séparation des pouvoirs est généralement une préoccupation dans la jurisprudence relative à l’article premier et a notamment joué un rôle décisif dans l’arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, comme nous le verrons plus loin. En toute déférence, je ne partage pas l’avis du juge Marshall que la jurisprudence actuelle de notre Cour portant sur l’article premier ne reflète pas le libellé de cet article. Par conséquent, bien que je souscrive, en définitive, à la conclusion du juge Marshall, je parviens à ce résultat d’une manière plus orthodoxe.
3 Le 24 juin 1988, le gouvernement provincial a signé une entente accordant l’équité salariale aux employées du secteur des soins de santé, y compris celles que l’appelant représente dans le cadre des négociations collectives. Moins de trois ans plus tard, alors que les employées en question n’avaient pas encore touché l’augmentation qui leur avait été promise, le même gouvernement a déposé un projet de loi visant à reporter cette augmentation de trois ans, c’est-à-dire jusqu’en 1991. Le gouvernement a justifié cette mesure par le fait que son déficit budgétaire avait, contre toute attente, augmenté au point de compromettre la cote de crédit de la province sur les marchés financiers internationaux. L’Assemblée législative a adopté, avec effet rétroactif au 31 mars 1991, la Public Sector Restraint Act, S.N. 1991, ch. 3 (la « Loi »), qui correspond maintenant à S.N.L. 1992, ch. P-41.1. Le syndicat appelant fait valoir que la Loi a assujetti les employées d’hôpitaux à des compressions budgétaires constituant un traitement discriminatoire au sens du par. 15(1) de la Charte . Les tribunaux de Terre-Neuve ont convenu que la Loi avait des effets discriminatoires, mais qu’étant donné la crise financière à laquelle faisait alors face le gouvernement provincial, cette mesure était justifiable au sens de l’article premier de la Charte . Comme je l’ai déjà dit, je souscris à cette conclusion et je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
I. Les faits
4 Les conventions collectives qui, depuis un certain nombre d’années, liaient le gouvernement et les syndicats du secteur public interdisaient notamment la discrimination fondée sur le sexe (art. 4.01). Cette interdiction n’avait pas empêché les parties de négocier, au fil des ans, des conventions collectives qui, ont-elles fini par reconnaître, prévoyaient dans le cas des catégories d’emplois à prédominance féminine des salaires inférieurs à ceux versés, pour des fonctions équivalentes, aux membres des catégories d’emplois à prédominance masculine. Le 24 juin 1988, le gouvernement a reconnu l’existence d’une discrimination systémique. L’entente sur l’équité salariale qui a résulté entre le gouvernement et les principaux syndicats du secteur public, dont l’appelant, n’a pas en soi réalisé l’équité salariale, mais a établi un processus et une méthode destinés à en assurer la réalisation. L’idée était d’enclencher le processus d’équité salariale dans le secteur hospitalier et au sein de Newfoundland Hydro et, finalement, [traduction] « de réaliser l’équité salariale dans tous les secteurs » de la fonction publique provinciale (Newfoundland Preliminary Report (Hansard), vol. XLI, no 11, 19 mars 1991, p. 363).
5 L’entente sur l’équité salariale prévoyait que le premier réajustement serait calculé à partir du 1er avril 1988 et que, par la suite, les réajustements se traduiraient par des augmentations échelonnées sur quatre ans à un taux annuel n’excédant pas 1 pour 100 de la masse salariale de 1987 relative à chaque [traduction] « regroupement » d’emplois défini dans l’entente. Le reliquat des sommes nécessaires pour réaliser l’équité salariale serait versé au complet au cours de la cinquième année, soit le 1er avril 1992. L’entente créait un comité directeur sur l’équité salariale dans le secteur hospitalier, qui serait composé d’un nombre égal de représentants des syndicats et du gouvernement.
6 La tâche complexe consistant à établir l’équivalence des fonctions dans les diverses catégories d’emplois et à calculer les réajustements salariaux nécessaires pour réaliser l’équité s’est révélée plus longue que prévu. L’analyse financière a finalement été complétée le 20 mars 1991. Le gouvernement a alors estimé à 24 millions de dollars le coût immédiat de la mise en œuvre des premières phases de l’équité salariale dans le secteur des soins de santé.
7 Au moment où il a reçu ces estimations de coûts, le gouvernement provincial traversait ce que le président du Conseil du Trésor a qualifié de crise financière sans précédent dans l’histoire de la province. Les déficits budgétaires réels et prévus avaient augmenté au point de compromettre sérieusement la cote de crédit de la province sur les marchés financiers. Voici ce qu’il a affirmé devant l’Assemblée législative :
[traduction] Pour la première fois de notre histoire, il pourrait y avoir des limites à ce que nous pouvons emprunter [. . .]. Nous ne pouvions pas courir le risque de voir notre cote de crédit baisser davantage.
. . .
Nous étions aux prises avec un terrible problème qui devait être réglé dans l’intérêt de la population de la province.
(Hansard, op. cit., p. 359 et 361)
8 L’Assemblée législative a réagi, le 18 avril 1991, par l’adoption de la Public Sector Restraint Act qui était rétroactive au 31 mars 1991, soit environ trois semaines avant la fin de l’année financière de la province.
9 L’article 5 de la Loi était censé geler les salaires de tous les salariés du secteur public — depuis les ministres du Cabinet jusqu’aux employés d’hôpitaux — pour une période d’un an qui a ensuite été prorogée jusqu’au 31 mars 1993. (Une exception était prévue pour les augmentations d’échelon salarial et celles résultant de la reclassification d’un emploi.) L’équité salariale était partiellement exemptée du gel. Elle devait encore être réalisée, mais le premier réajustement prévu pour le 1er avril 1988 a été reporté au 31 mars 1991. Il était prévu qu’aucune somme ne serait versée pour la période de trois ans commençant le 1er avril 1988 et se terminant le 31 mars 1991. Selon le président du Conseil du Trésor, la Loi avait pour effet [traduction] « d’efface[r] l’obligation d’environ 24 millions de dollars que nous avions alors » (Hansard, op. cit., p. 362-363 (je souligne)).
10 En fin de compte, le gouvernement et le syndicat ont convenu (sans que cela nuise à la position du syndicat dans le présent litige) qu’au lieu de procéder, comme prévu, à des versements échelonnés sur une période de cinq ans, l’objectif d’équité salariale serait réalisé au moyen d’une série de réajustements n’excédant pas 2 pour 100 des salaires individuels annuels, jusqu’à ce que l’équité salariale des travailleurs et des travailleuses soit atteinte.
11 En avril 1991, des griefs portant sur plusieurs questions, dont l’omission d’effectuer les réajustements au titre de l’équité salariale, ont été déposés au nom de certains salariés touchés par cette mesure. Les parties ont, par la suite, convenu de s’en tenir aux griefs relatifs à l’équité salariale.
II. Disposition législative pertinente
12 Public Sector Restraint Act, S.N. 1991, ch. 3
[traduction]
9. (1) Par dérogation aux modalités d’une entente sur l’équité salariale contenue dans une convention collective ou ajoutée, à la suite d’un accord, à une convention collective en vigueur, aucune entente sur l’équité salariale ne doit comporter une disposition prévoyant l’application rétroactive de l’entente.
(2) Toute disposition d’une entente sur l’équité salariale qui prévoit l’application rétroactive de l’entente est nulle et sans effet.
(3) Par dérogation aux autres dispositions de la présente loi, une entente sur l’équité salariale peut être négociée ou mise à exécution, mais la date du premier réajustement au titre de l’équité salariale est celle convenue pour l’effectuer.
(4) Le présent article s’applique peu importe que l’entente sur l’équité salariale soit conclue ou que la date du paiement des réajustements au titre de l’équité salariale soit convenue avant ou après l’entrée en vigueur de la présente loi.
(5) Dans le présent article, « entente sur l’équité salariale » s’entend d’une entente dans laquelle un employeur du secteur public et un groupe de salariés du secteur public reconnaissent la pratique salariale qui est fondée principalement sur l’équivalence relative des fonctions exercées, indépendamment du sexe des salariés, et qui interdit notamment à l’employeur d’établir ou de maintenir la disparité salariale fondée sur le sexe de ses employés qui exercent des fonctions équivalentes ou comparables.
III. Les décisions antérieures
A. Conseil d’arbitrage (le président D. L. Alcock et les membres J. Sack, c.r., et R. S. Noseworthy, c.r.), les 4 et 14 avril 1997
13 Le conseil d’arbitrage a jugé qu’il avait compétence pour examiner les griefs étant donné que l’entente sur l’équité salariale du 24 juin 1988 était incorporée dans les conventions collectives pertinentes.
14 Le paragraphe 9(1) de la Public Sector Restraint Act avait pour effet de supprimer la période de rétroactivité de trois mois comprise entre la date de la signature de l’entente sur l’équité salariale (24 juin 1988) et le début de l’année financière 1988-1989, le 1er avril 1988. Qui plus est, le conseil d’arbitrage a souligné que le premier réajustement (c’est-à-dire l’augmentation) était reporté du 1er avril 1988 au 31 mars 1991, et que le droit des employés à des arriérés pour la période de 1988 à 1991 était éliminé (ou « effacé », comme l’a dit le président du Conseil du Trésor).
15 Le conseil d’arbitrage a décidé à l’unanimité que la Loi violait le par. 15(1) de la Charte étant donné que le [traduction] « gouvernement savait que l’art. 9 aurait des répercussions économiques néfastes sur les femmes qui, de l’aveu général, étaient victimes de discrimination fondée sur le sexe » (p. 86). Dans l’entente sur l’équité salariale, le gouvernement avait entrepris de corriger ce qui, de son propre aveu, constituait de la discrimination, et l’Assemblée législative ne pouvait pas, sans violer le par. 15(1) , annuler au moyen d’une loi le plan de redressement convenu. Le conseil d’arbitrage a écrit (p. 87) :
[traduction] En réduisant les réajustements prescrits par l’entente sur l’équité salariale, l’art. 9 de la Public Sector Restraint Act avait des répercussions néfastes et disproportionnées sur les salariées du secteur public en les privant de l’équité salariale avec les salariés des catégories d’emplois à prédominance masculine dont la rémunération est proportionnelle à la valeur de leur travail.
16 En ce qui concerne la tentative du gouvernement de justifier l’atteinte aux droits à l’égalité, le conseil d’arbitrage a reconnu que [traduction] « la Public Sector Restraint Act avait pour but de réduire un déficit croissant dans des circonstances où la santé financière et le bien-être de la province étaient compromis » (p. 96). Il a dit :
[traduction] Les économies que l’on cherchait à réaliser proviendraient de la réduction des dépenses prévues en matière de négociation collective. Elles résulteraient, pour la plupart, de restrictions salariales. Le reste (estimé par M. Baker à environ 24 millions de dollars) devrait provenir d’un groupe de femmes victimes de discrimination systémique fondée sur le sexe qui attendaient cet argent à titre de réparation partielle de cette discrimination.
17 Le conseil d’arbitrage a conclu à la majorité que, malgré l’existence d’un lien rationnel entre les restrictions salariales et la solution du dilemme financier devant lequel se trouvait la province, la Public Sector Restraint Act ne pouvait pas être sauvegardée par application de l’article premier parce que le gouvernement n’avait pas démontré qu’il avait envisagé d’autres moyens moins draconiens ou moins injustes de régler ses problèmes financiers, comme les congés sans solde, le partage d’emploi, la retraite anticipée ou la réduction des cotisations aux régimes de retraite à l’égard de tous les salariés du secteur public. Les membres majoritaires du conseil d’arbitrage ont donc déclaré que l’art. 9 de la Public Sector Restraint Act était nul et sans effet et a ordonné au gouvernement de respecter les conditions initiales de l’entente sur l’équité salariale.
18 Le membre désigné par le gouvernement, Ronald S. Noseworthy, c.r., qui était en partie dissident, a reconnu que la Public Sector Restraint Act violait le par. 15(1) de la Charte du fait qu’elle avait des répercussions néfastes sur les membres de catégories d’emplois à prédominance féminine en les privant des réajustements au titre de l’équité salariale prévus pour les années 1988 à 1991. Il était toutefois d’avis que la Loi était une mesure législative [traduction] « d’urgence » qui était sauvegardée par application de l’article premier. Elle avait un lien rationnel avec l’objectif urgent et réel de rétablissement de l’ordre dans les finances de la province. Elle satisfaisait également au critère de proportionnalité. D’autres mesures auraient pu être prises, mais une « grande déférence » s’impose à l’égard de l’Assemblée législative « lorsqu’elle répartit des ressources limitées entre des groupes d’intérêts opposés » (p. 132). Il a estimé que la Public Sector Restraint Act était une mesure législative valide et que les griefs devaient, par conséquent, être rejetés.
B. Cour suprême de Terre-Neuve, Section de première instance (1998), 162 Nfld. & P.E.I.R. 1
19 Lors du contrôle judiciaire, le juge Mercer a reconnu que l’art. 9 de la Loi violait le par. 15(1) de la Charte parce qu’il [traduction] « avait des répercussions économiques néfastes sur une catégorie de salariés qui, de l’aveu même du gouvernement, étaient victimes de discrimination systémique fondée sur le sexe » (par. 55). Les répercussions étaient particulièrement importantes pour les salariées qui étaient retraitées, qui avaient subi des blessures au travail ou qui avaient touché une indemnité de départ entre le 1er avril 1988 et le 31 mars 1991, parce qu’elles perdaient complètement les paiements auxquels elles avaient droit au titre de l’équité salariale. « L’article 9 constituait donc le fondement légal du maintien de la discrimination fondée sur le sexe après la date à laquelle le gouvernement était tenu de l’éliminer » (par. 55).
20 Quant à l’article premier de la Charte , le juge Mercer a estimé qu’en période de restrictions budgétaires majeures l’objectif de réduction des dépenses était suffisamment important pour justifier la restriction du droit garanti par le par. 15(1) de la Charte . L’article 9 de la Loi supprimait les réajustements au titre de l’équité salariale pour les années financières 1988 à 1990. L’existence du lien rationnel nécessaire avec l’objectif visé était donc établie.
21 En ce qui concerne la proportionnalité de la réponse législative, le juge Mercer a conclu que les tribunaux devaient faire montre de déférence à l’égard du législateur lorsqu’il réagit à des problèmes sociaux, y compris lorsqu’il doit concilier les droits opposés de différents secteurs de la société. L’économie de 24 millions de dollars que permettait de réaliser le report des réajustements au titre de l’équité salariale était un élément de solution d’un plus grand problème financier de 200 millions de dollars. Pour régler ce problème, le gouvernement avait envisagé diverses solutions, dont le recours à des emprunts, à des augmentations d’impôt, au gel budgétaire et à la réduction de ses dépenses. Le syndicat avait reconnu d’emblée que l’équité salariale pouvait être réalisée au moyen de réajustements échelonnés. La Loi avait pour effet de reporter, et non d’annuler, la mise en œuvre de l’entente sur l’équité salariale. Selon le juge Mercer, la Loi n’avait, sur le groupe touché des employées d’hôpitaux, aucune répercussion grave disproportionnée aux avantages généraux des restrictions budgétaires pour l’ensemble de la province.
22 Le juge Mercer a donc annulé la décision majoritaire du conseil d’arbitrage et rejeté les griefs.
C. Cour d’appel de Terre-Neuve (2002), 221 D.L.R. (4th) 513, 2002 NLCA 72
23 Le juge Marshall a reconnu que l’art. 9 était discriminatoire et a souscrit à la conclusion du juge des requêtes que le conseil d’arbitrage avait eu raison de décider à l’unanimité que l’art. 9 de la Public Sector Restraint Act portait atteinte aux droits à l’égalité garantis par le par. 15(1) de la Charte . Il estimait toutefois que, même si le gouvernement n’avait, au départ, aucune obligation constitutionnelle de s’attaquer au problème de la discrimination salariale, une fois qu’il l’avait fait, il ne pouvait pas renier son engagement sans violer le par. 15(1) .
24 Pour ce qui est de la justification, le juge Marshall a conclu que l’article premier de la Charte doit être [traduction] « harmonisé avec le principe de la séparation des pouvoirs en empêchant les tribunaux de jouer le rôle d’arbitre qui tranche de manière irrévocable la question de la justesse des stratégies relevant des organes politiques du gouvernement » (par. 351).
25 Étant donné que, selon lui, les exigences de proportionnalité formulées dans l’arrêt Oakes risquaient de faire des tribunaux, plutôt que des autres branches du gouvernement, l’arbitre qui décide de manière irrévocable quels choix de politique générale sont dans le meilleur intérêt de la population de la province, le juge Marshall a proposé, au par. 365, que la reconnaissance explicite du principe de la séparation des pouvoirs soit ajoutée au critère relatif à l’article premier :
[traduction] Il est donc nécessaire de réexaminer les trois éléments du critère de proportionnalité [énoncés dans l’arrêt Oakes] et, à défaut de les reformuler complètement, au moins de les peaufiner afin d’en assurer l’harmonisation avec la séparation des pouvoirs.
26 À son avis, l’ampleur même des difficultés financières que laissait entrevoir la croissance anticipée des déficits budgétaires au début de 1991 démontrait que la réduction et le contrôle des déficits budgétaires étaient un objectif urgent et réel. Il existait un lien rationnel entre les restrictions budgétaires et cet objectif. Un examen attentif des [traduction] « explications budgétaires approfondies » données dans le Hansard permettait amplement au juge des requêtes de conclure que le gouvernement avait envisagé diverses solutions dont le recours à des emprunts, à des augmentations d’impôt, au gel budgétaire et à la réduction de ses dépenses.
27 Le fait que la mesure législative contestée ait retardé la réalisation de l’équité salariale au lieu de la supprimer montrait qu’un [traduction] « effort raisonnable » avait été déployé pour réduire au minimum l’atteinte. L’objectif urgent et réel du contrôle et de la réduction des déficits budgétaires anticipés l’emportait sur les effets préjudiciables de la restriction des droits à l’égalité garantis par la Constitution.
28 L’« harmonisation » avec le principe de la séparation des pouvoirs obligeait les tribunaux à faire montre de déférence envers les choix de politique générale que les représentants élus avaient faits pour répondre aux besoins de la collectivité ou de la société.
IV. Questions constitutionnelles
29 Le 29 octobre 2003, la Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes :
1. L’article 9 de la Public Sector Restraint Act, S.N. 1991, ch. 3, porte-t-il atteinte au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
2. Dans l’affirmative, cette atteinte constitue-t-elle une limite raisonnable prescrite par une règle de droit dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
L’appelant ajoute une autre question :
3. La Cour d’appel a-t-elle commis une erreur en ajoutant un autre volet à l’analyse fondée sur l’article premier, savoir l’exigence que le tribunal détermine expressément à chaque étape s’il y a eu manquement au principe de la séparation des pouvoirs?
V. Analyse
30 L’équité salariale est l’une des questions les plus épineuses et controversées de notre époque dans le monde du travail. Il ne fait aucun doute que, pendant les années 1980, les employées d’hôpitaux de Terre-Neuve-et-Labrador (et d’ailleurs) touchaient des salaires inférieurs à ceux des hommes exerçant des fonctions équivalentes. Dès 1988, l’équité salariale était devenue un enjeu important des négociations collectives entre le gouvernement provincial et les syndicats du secteur public.
31 La signature de l’entente sur l’équité salariale, le 24 juin 1988, a été une réalisation importante. Il est indubitable que les syndicats du secteur public l’ont obtenue en faisant des concessions sur d’autres points. Les progrès réalisés sur une question aussi importante ne doivent pas être écartés à la légère. Pourtant, la Public Sector Restraint Act avait non seulement pour effet de reporter de 1988 à 1991 le début des réajustements au titre de l’équité salariale consentis par le gouvernement provincial, mais encore elle supprimait l’obligation de verser des sommes par ailleurs payables aux employées sous-payées des hôpitaux pour les trois années financières prenant fin le 31 mars 1991. Pour les employés qui avaient pris leur retraite avant 1991, la Loi signifiait qu’ils ne profiteraient pas de l’entente conclue par leur syndicat. Le gouvernement provincial soutient néanmoins que la Public Sector Restraint Act est tout à fait valide pour les motifs suivants : (1) étant donné que (selon le gouvernement) la Charte ne fait pas de l’équité salariale une obligation constitutionnelle, il ne saurait y avoir d’obstacle constitutionnel à l’annulation de l’entente intervenue à cet égard, encore moins au « report » de sa date de prise d’effet; (2) de toute façon, la Public Sector Restraint Act n’établit aucune distinction susceptible d’être qualifiée de discriminatoire au sens du par. 15(1) de la Charte ; (3) si on conclut à l’existence de discrimination, cette dernière est justifiée au sens de l’article premier de la Charte .
32 Je ne crois pas que les deux premiers arguments soient très solides. Le litige en l’espèce porte sur la justification au regard de l’article premier. Je compte néanmoins examiner ces arguments dans l’ordre dans lequel ils ont été exposés.
A. L’absence d’obligation constitutionnelle
33 L’intimée affirme que le par. 15(1) de la Charte ne garantit pas aux travailleuses le droit de toucher un salaire égal pour un travail égal. Le gouvernement pouvait retirer en 1991 ce qu’il avait accordé en 1988. Il est vrai que, normalement, l’adoption par le législateur d’une mesure corrective ne la « constitutionnalise » pas au point d’en empêcher l’annulation : Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525, p. 563. En l’espèce, toutefois, le gouvernement provincial a, le 24 juin 1988, signé une entente sur l’équité salariale qui a changé le paysage juridique en créant des droits contractuels exécutoires destinés à mettre fin à la discrimination salariale au moyen d’un processus contractuel liant toutes les parties. L’entente sur l’équité salariale a été incorporée dans les conventions collectives du secteur public.
34 Ce processus a fait de l’équité salariale, argument de politique générale, une obligat