Ontario Power Generation Inc. c. Greenpeace Canada

Ontario Power Generation Inc. c. Greenpeace Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2015-09-10
Référence neutre
2015 CAF 186
Numéro de dossier
A-282-14, A-283-14, A-285-14
Contenu de la décision
Date : 20150910
Dossiers : A-282-14
A-283-14
A-285-14
Référence : 2015 CAF 186
CORAM :
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE RYER
LE JUGE RENNIE
Dossier : A-282-14
ENTRE :
ONTARIO POWER GENERATION INC.
appelante
et
GREENPEACE CANADA, LAKE ONTARIO WATERKEEPER, NORTHWATCH et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
ET ENTRE :
ONTARIO POWER GENERATION INC.
appelante
et
GREENPEACE CANADA et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
Dossier : A-283-14
ET ENTRE :
COMMISSION CANADIENNE
DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE
appelante
et
GREENPEACE CANADA, LAKE ONTARIO WATERKEEPER, NORTHWATCH et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
Dossier : A-285-14
ET ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT, MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS et MINISTRE DES TRANSPORTS
appelants
et
GREENPEACE CANADA, LAKE ONTARIO WATERKEEPER, NORTHWATCH et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
et
ET ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
GREENPEACE CANADA et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 2 juin 2015.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 10 septembre 2015.
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR :
LES JUGES TRUDEL ET RYER
MOTIFS DISSIDENTS :
LE JUGE RENNIE
Date : 20150910
Dossiers : A-282-14
A-283-14
A-285-14
Référence : 2015 CAF 186
CORAM :
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE RYER
LE JUGE RENNIE
Dossier : A-282-14
ENTRE :
ONTARIO POWER GENERATION INC.
appelante
et
GREENPEACE CANADA, LAKE ONTARIO WATERKEEPER, NORTHWATCH et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
ET ENTRE :
ONTARIO POWER GENERATION INC.
appelante
et
GREENPEACE CANADA et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
ET ENTRE :
COMMISSION CANADIENNE
DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE
appelante
et
GREENPEACE CANADA, LAKE ONTARIO WATERKEEPER, NORTHWATCH et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
Dossier : A-285-14
ET ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT, MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS et MINISTRE DES TRANSPORTS
appelants
et
GREENPEACE CANADA, LAKE ONTARIO WATERKEEPER, NORTHWATCH et ASSOCIATION CANADIENNE
DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
et
ET ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
GREENPEACE CANADA et ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
intimées
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE RENNIE (dissident)
[1] La Cour statue sur un groupe d’appels interjetés d’une décision de la Cour fédérale (2014 CF 463) qui a accueilli en partie la demande de contrôle judiciaire présentée par les intimées à l’encontre d’une évaluation environnementale effectuée par une commission d’évaluation environnementale conjointe (la Commission) mise sur pied conformément à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 (la Loi).
[2] Pour les motifs qui suivent, j’annulerais en partie la décision de la Cour fédérale et je renverrais à la Commission l’étude des répercussions des émissions de substances dangereuses sur l’environnement. Une copie des présents motifs sera déposée au greffe dans les dossiers A‑283-14 et A-285-14, conformément à l’ordonnance de la Cour en date du 23 juillet 2014.
I. Contexte A. Le projet [3] En juin 2006, le ministère de l’Énergie de l’Ontario a ordonné à Ontario Power Generation (OPG) d’entamer le processus d’approbation en vue de la construction et de l’exploitation de nouveaux réacteurs à la centrale nucléaire existante de Darlington, située sur les rives du lac Ontario, à Clarington, en Ontario. Conformément à cette directive, OPG a présenté en septembre 2006 à la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) une demande de permis en vue de la préparation de l’emplacement de Darlington en vue de construire jusqu’à quatre nouveaux réacteurs nucléaires (le projet).
[4] Ce projet consiste en la préparation de l’emplacement, la construction de quatre nouveaux réacteurs et des installations connexes, leur exploitation et leur entretien pendant environ 60 ans, ce qui comprend la gestion des déchets conventionnels et radioactifs ainsi que le désaffectation des réacteurs nucléaires et la fermeture de l’emplacement.
B. Le cadre législatif [5] Les centrales nucléaires, définies comme étant des installations nucléaires de catégorie I dans la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, L.C. 1997, ch. 9 (LSRN), sont assujetties à un processus d’autorisation par étapes. Chacune des cinq phases du cycle de vie de la centrale – préparation du site, construction, exploitation, désaffectation et fermeture – nécessite une autorisation de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) aux termes du paragraphe 24(2) de la LSRN. Outre les exigences d’autorisation qu’impose la LSRN, le projet nécessite également des approbations aux termes de la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14, et de la Loi sur la protection de la navigation, L.R.C. 1985, ch. N‑22. Ces exigences d’autorisations fédérales entraînent la nécessité d’une évaluation environnementale aux termes de la Loi.
[6] L’autorité fédérale à qui il incombe de veiller à ce qu’une évaluation environnementale soit effectuée conformément à la Loi devient une « autorité responsable » au sens du paragraphe 11(1). L’autorité responsable (AR) doit veiller à ce qu’une évaluation environnementale soit faite « le plus tôt possible au stade de la planification du [projet], avant la prise d’une décision irrévocable ». Les AR du projet étaient la CCSN, le ministère des Pêches et des Océans du Canada et le ministère des Transports du Canada.
[7] En vertu des paragraphes 15(1) et 33(1) de la Loi, le ministre de l’Environnement peut confier à une commission d’évaluation environnementale la tâche de faire une évaluation environnementale. Lorsqu’un projet nécessite des évaluations et des examens de plusieurs autorités fédérales, la Loi permet au ministre de conclure avec celles-ci une entente visant à créer une commission d’évaluation environnementale conjointe et à définir son cadre de référence. Celui‑ci établit la portée du projet aux fins de l’évaluation environnementale. Dans le cas qui nous occupe, une commission d’évaluation environnementale conjointe a été créée pour effectuer une évaluation environnementale en vertu de la Loi et pour servir de commission d’évaluation environnementale de la CCSN afin d’étudier la demande d’autorisation de construction d’OPG aux termes de la LSRN.
[8] Le paragraphe 16(1) de la Loi énumère les facteurs obligatoires que toute commission d’évaluation environnementale doit prendre en compte lorsqu’elle effectue une évaluation environnementale :
16. (1) L’examen préalable, l’étude approfondie, la médiation ou l’examen par une commission d’un projet portent notamment sur les éléments suivants :
16.(1) Every screening or comprehensive study of a project and every mediation or assessment by a review panel shall include a consideration of the following factors:
a) les effets environnementaux du projet, y compris ceux causés par les accidents ou défaillances pouvant en résulter, et les effets cumulatifs que sa réalisation, combinée à l’existence d’autres ouvrages ou à la réalisation d’autres projets ou activités, est susceptible de causer à l’environnement;
(a) the environmental effects of the project, including the environmental effects of malfunctions or accidents that may occur in connection with the project and any cumulative environmental effects that are likely to result from the project in combination with other projects or activities that have been or will be carried out;
b) l’importance des effets visés à l’alinéa a);
(b) the significance of the effects referred to in paragraph (a);
c) les observations du public à cet égard, reçues conformément à la présente loi et aux règlements;
(c) comments from the public that are received in accordance with this Act and the regulations;
d) les mesures d’atténuation réalisables, sur les plans technique et économique, des effets environnementaux importants du projet;
(d) measures that are technically and economically feasible and that would mitigate any significant adverse environmental effects of the project; and
e) tout autre élément utile à l’examen préalable, à l’étude approfondie, à la médiation ou à l’examen par une commission, notamment la nécessité du projet et ses solutions de rechange, — dont l’autorité responsable ou, sauf dans le cas d’un examen préalable, le ministre, après consultation de celle-ci, peut exiger la prise en compte.
(e) any other matter relevant to the screening, comprehensive study, mediation or assessment by a review panel, such as the need for the project and alternatives to the project, that the responsible authority or, except in the case of a screening, the Minister after consulting with the responsible authority, may require to be considered.
[9] Les tâches d’une commission d’examen sont expliquées à l’article 34 de la Loi. Concrètement, une commission d’évaluation environnementale est tenue de recueillir des renseignements, de veiller à ce qu’ils soient mis à la disposition du public, de tenir des audiences et de rédiger un rapport « assorti de sa justification, de ses conclusions et recommandations relativement à l’évaluation environnementale du projet, notamment aux mesures d’atténuation et au programme de suivi ».
[10] Enfin, à la suite de la présentation du rapport d’une commission d’évaluation environnementale, les AR et les autres autorités fédérales participant à l’évaluation environnementale rédigent une réponse qu’elles soumettent à l’examen du gouverneur en conseil. Conformément au paragraphe 37(1.1), si le gouverneur en conseil approuve la réponse au rapport de la commission d’évaluation environnementale, les AR peuvent alors « prendre une décision » conforme à celle du gouverneur en conseil. La décision dépend de la possibilité que le projet cause des effets environnementaux négatifs importants et, si c’est le cas, du caractère justifiable de ces effets dans les circonstances. Si le projet n’est pas susceptible de causer d’importants effets environnementaux négatifs et compte tenu de la mise en œuvre de toutes les mesures d’atténuation que l’AR juge indiquées, alors l’AR peut exercer ses attributions afin de « permettre la mise en oeuvre en tout ou en partie » du projet .
[11] Comme je l’expliquerai, la question de savoir si la commission d’évaluation environnementale s’est acquittée des obligations que lui impose l’article 16 de la Loi est au cœur du présent appel.
C. Le processus d’évaluation environnementale du projet [12] Le 8 janvier 2008, la présidente de la CCSN a demandé au ministre de soumettre le projet à une commission d’évaluation environnementale et, le 20 mars 2008, une commission d’évaluation environnementale conjointe a été établie, étant donné que le projet nécessitait la participation de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (l’Agence) et de la CCSN.
[13] Après une période d’examen public, la CCSN et l’Agence ont publié l’Entente relative à la commission d’évaluation environnementale conjointe et les Lignes directrices pour la préparation d’une étude d’impact environnemental (Lignes directrices de l’EIE). L’Entente de la commission d’évaluation environnementale conjointe définit le projet comme suit : [TRADUCTION] « la préparation d’un site, […] la construction, […] l’exploitation, [la] désaffectation et […] la fermeture de nouveaux réacteurs nucléaires (jusqu’à quatre) sur l’emplacement du complexe nucléaire de Darlington dans la municipalité de Clarington (Ontario); le projet est décrit dans la Partie I de l’annexe à la présente entente ».
[14] Le cadre de référence décrivait la portée du projet et les activités auxquelles il fallait s’attendre à ses diverses phases. Parmi les activités d’exploitation et d’entretien, citons [traduction] « la gestion des déchets de faible et de moyenne activité et des déchets de combustible épuisé à l’intérieur de l’édifice abritant les réacteurs et le transfert des déchets et du combustible épuisé en vue de leur stockage temporaire ou à long terme ». Les activités de désaffectation pourraient [traduction] « se résumer théoriquement » notamment : au [TRADUCTION] « transfert du combustible et des déchets connexes vers le lieu de stockage temporaire ».
[15] Le promoteur du projet prépare un énoncé des impacts environnementaux (EIE) pour permettre à une commission d’évaluation environnementale conjointe, aux organismes de réglementation et au public de comprendre le projet, l’environnement existant et les possibles effets environnementaux du projet. L’EIE est censé être conforme aux Lignes directrices de l’EIE préparées par l’Agence canadienne d’évaluation environnementale.
[16] En septembre 2009, OPG a présenté son EIE.
[17] À cette époque, la province de l’Ontario n’avait pas encore choisi de technologie de réacteur précise, choix qui aurait un impact sur l’évaluation environnementale. En conséquence, OPG a préparé son EIE en se fondant sur une « approche limitative » ou « enveloppe des paramètres de la centrale ». Cette approche comportait l’identification des éléments de conception importants du projet et, pour chacun d’eux, une évaluation des effets environnementaux négatifs en fonction des options de conception envisagées. En conséquence, un portrait des répercussions environnementales maximales prévues a été dressé. Au bout du compte, l’approche limitative à l’égard du projet englobait quatre options différentes de technologie de réacteur.
[18] En décembre 2010, la Commission a estimé qu’elle avait assez de renseignements pour tenir des audiences publiques sur le projet. Celles-ci ont été tenues du 21 mars au 8 avril 2011. La Commission a reçu 278 communications et a annoncé le 3 juin 2011 qu’elle avait obtenu et rendu publics les renseignements nécessaires à la préparation de son rapport d’évaluation environnementale.
[19] Le 25 août 2011, la Commission a présenté son rapport d’évaluation environnementale (rapport d’EE) au ministre. Ce rapport concluait que le projet n’était pas susceptible de causer d’importants effets environnementaux négatifs, à condition que les mesures d’atténuation proposées, les engagements pris par OPG durant l’évaluation et les 67 recommandations de la Commission soient appliqués.
[20] Le gouverneur en conseil a ensuite publié la réponse du gouvernement, dans laquelle le gouvernement fédéral concluait que le projet n’était pas susceptible d’avoir d’effets environnementaux négatifs importants. Le 8 mai 2012, conformément à l’alinéa 37(1)a) de la Loi, les AR ont déclaré qu’après avoir étudié le rapport d’EE et la mise en œuvre de mesures d’atténuation convenables, elles étaient d’avis que le projet n’était pas susceptible d’avoir d’effets environnementaux négatifs importants.
[21] En août 2012, la CCSN a délivré à OPG un permis de préparation de l’emplacement.
[22] Les intimées dans le présent appel ont introduit devant la Cour fédérale deux demandes de contrôle judiciaire : dans la première, on conteste l’évaluation environnementale et, dans la seconde, la délivrance du permis de préparation de l’emplacement.
II. La décision portée en appel [23] Les intimées ont soutenu devant le juge de la Cour fédérale (le juge de première instance) que le rapport d’EE comportait 25 lacunes. Le juge de première instance a rejeté la majorité des arguments des intimées et a qualifié d’« excellent » dans l’ensemble le rapport d’EE (jugement de la Cour fédérale, au paragraphe 394).
[24] Le juge de première instance a jugé que la norme de contrôle applicable était celle du caractère raisonnable. Il a conclu que les questions soulevées faisaient appel à l’expertise de la Commission et étaient des questions mixtes de fait et de droit. Il a expliqué que cette norme obligeait la Cour à s’en remettre aux décisions de la Commission sur des questions comme « la détermination de l’étendue des renseignements à recueillir, de l’examen d’un élément particulier ou de l’établissement du rapport concernant ses justifications, conclusions et recommandations » (jugement de la Cour fédérale, au paragraphe 27).
[25] Le juge de première instance a fait remarquer qu’étant donné que la Loi énonçait les obligations et responsabilités précises d’une commission d’examen, « une cour de révision doit aller au-delà de l’évaluation de la question de savoir si une commission en est arrivée à une conclusion raisonnable ». Autrement dit, la cour de révision « doit prendre en compte les obligations énoncées dans la Loi et s’assurer que la commission y a satisfait ». Toutefois, pour ce faire, il y a « lieu de faire preuve de déférence à l’égard du jugement de la commission en ce qui a trait à la manière de s’acquitter de ses responsabilités dans un cas donné ». Les obligations prévues par la Loi « doivent être interprétées et exécutées de façon raisonnable dans les circonstances » (jugement de la Cour fédérale, au paragraphe 30).
[26] Les intimées faisaient valoir que la Commission avait commis une erreur en acceptant et en appliquant l’approche limitative et qu’en raison de cette erreur, les effets environnementaux du projet n’avaient pas été pleinement évalués comme l’exigent les paragraphes 15(3), 16(1) et (2), et les alinéas 34a) et b) de la Loi. Le juge a rejeté cet argument et a soutenu qu’il n’existait pas « qu’une seule méthode pour effectuer une évaluation environnementale » et que celle-ci devait « uniquement être réalisée à un moment et d’une manière qui permettent l’examen des éléments énoncés dans la Loi » (jugement de la Cour fédérale, au paragraphe 72). Autrement dit, l’accent est mis non pas sur la méthode employée pour réaliser l’étude environnementale, mais sur la question de savoir s’il est possible de faire « un examen approfondi » des impacts environnementaux d’un projet (Friends of the Island Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1993] 2 C.F. 229, au paragraphe 41).
[27] Bien que le juge de première instance ait conclu que l’utilisation de l’approche limitative par la Commission était raisonnable, il a également souligné qu’« il incombait […] à la Commission de veiller à ce que la méthodologie [de l’approche limitative] soit pleinement suivie [ou d’]expliquer les raisons pour lesquelles des dérogations importantes à celle-ci (c’est-à-dire les lacunes en matière de renseignements à propos du scénario limitatif) ne rendaient pas l’évaluation non conforme à la LCEE » (jugement de la Cour fédérale, aux paragraphes 246 et 247).
[28] Au cœur du présent appel se trouvent les conclusions du juge de première instance selon lesquelles l’analyse de la Commission était incomplète sur trois points : (1) l’étude des émissions de substances dangereuses; (2) la prise en compte du combustible nucléaire épuisé; (3) le report de l’analyse des conséquences d’un accident grave de cause commune. Dans chacun de ces domaines, le juge a conclu que le rapport d’évaluation environnementale devait comporter davantage de renseignements pour permettre au gouverneur en conseil d’évaluer convenablement le projet en ce qui concerne le « niveau de protection contre le risque que choisit la société ». Je me réfère à un résumé de l’analyse de ces trois points faite par le juge de première instance.
[29] En ce qui concerne les émissions de substances dangereuses, le juge de première instance a estimé que la Commission avait pris « un raccourci en passant par-dessus l’évaluation des effets, qui se rapporte à leur importance ou à leur vraisemblance, pour aller directement à l’examen des mesures d’atténuation ». Il a souligné que cette approche était en fait contraire à celle que la Commission prétendait avoir adoptée aux pages 47 et 48 de son rapport d’évaluation environnementale et « soul[evait] un doute quant à la question de savoir si la Commission a réellement pris en compte les effets du projet à cet égard ». Il a donc conclu qu’en ce qui touchait l’évaluation des effets des émissions de substances dangereuses, le rapport « ne respecte pas pleinement les exigences de la LCEE » (jugement de la Cour fédérale, aux paragraphes 275 et 282).
[30] Ensuite, le juge de première instance a fait valoir que le dossier confirmait que la question de la gestion et du stockage à long terme du combustible nucléaire épuisé que produira le projet « n’a[vait] pas fait l’objet d’un examen suffisant », autrement dit, que la Commission « n’a[vait] pas traité de manière raisonnable la question de la gestion et de l’élimination à long terme du combustible nucléaire épuisé en conformité avec ses obligations prévues à la LCEE et [devait] compléter ou modifier son rapport en conséquence » (jugement de la Cour fédérale, aux paragraphes 297 et 318).
[31] Enfin, en ce qui concerne les accidents graves « de cause commune » touchant plusieurs réacteurs, le juge de première instance a fait remarquer que de tels accidents étaient du « domaine des événements extrêmement improbables, mais dont l’éventualité peut être catastrophique » et que, « [p]our des raisons de principe, il est logique que les décideurs politiques prennent en compte de tels scénarios ». Le juge a soutenu en outre que le libellé de la loi ne permettait pas d’appuyer la conclusion de la Commission selon laquelle l’analyse de tels accidents devait être faite, mais pouvait être reportée. Au contraire, à son avis, cette analyse aurait dû être faite dans le cadre de l’évaluation environnementale pour que les décideurs politiques puissent la prendre en compte. Le juge a donc conclu que l’approche de la Commission à l’égard de cette question était « déraisonnable et non conforme à ses obligations prévues par la LCEE » (jugement de la Cour fédérale, aux paragraphes 331, 334 et 337).
[32] En conséquence, le juge de première instance a renvoyé l’évaluation environnementale à la Commission pour que cette dernière étudie de nouveau ces trois questions et il a révoqué le permis de préparation de l’emplacement au motif que l’évaluation environnementale n’était pas encore entièrement conforme à la Loi.
III. Analyse A. La norme de contrôle en appel [33] Les parties conviennent du fait que, lorsqu’une ordonnance rendue dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire est portée en appel, le rôle de notre Cour consiste simplement à décider si la juridiction inférieure a employé la norme de contrôle appropriée et si elle l’a appliquée correctement (Agraira c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), [2013] 2 R.C.S. 559, 2013 CSC 36); autrement dit, la juridiction d’appel révise la décision rendue par la juridiction inférieure au sujet de la norme de contrôle.
[34] Comme nous l’avons dit précédemment, le juge de première instance a qualifié les questions dont il était saisi de questions mixtes de fait et de droit et a conclu en conséquence que les conclusions formulées par la Commission dans son rapport d’évaluation environnementale étaient assujetties à la norme de contrôle de la décision raisonnable.
[35] Comme nous l’avons dit précédemment, le juge de première instance a qualifié les questions dont il était saisi de questions mixtes de fait et de droit et a conclu en conséquence que les conclusions formulées par la Commission dans son rapport d’évaluation environnementale étaient assujetties à la norme de contrôle de la décision raisonnable.
[36] Les parties s’entendent pour dire que le juge de première instance a choisi la norme de contrôle appropriée. Elles sont toutefois en désaccord sur son application.
[37] De manière générale, les trois parties qui ont interjeté appel de la décision du juge (OPG, la CCSN et le procureur général du Canada) soutiennent qu’en ce qui touche les trois points susmentionnés, le juge n’a pas fait montre de retenue à l’égard de l’évaluation faite par la Commission de la nature et du caractère suffisant de la preuve qu’exige la norme de contrôle du caractère raisonnable, mais a plutôt substitué sa propre appréciation de la preuve sur ces questions.
[38] Les intimées, pour leur part, font valoir que l’essence de la plainte des appelantes est que le juge, qui a certes fait montre d’une certaine retenue, n’a pas fait preuve de suffisamment de retenue. Elles ont fait remarquer que le juge n’a pas soupesé de nouveau la preuve qui avait été présentée à la Commission et que, pour l’essentiel, sa décision était que la Commission n’a pas fait ce que la Loi exigeait d’elle.
[39] Je me penche maintenant sur le premier des trois points sur lesquels le juge de première instance aurait commis une erreur.
B. Les émissions de substances dangereuses [40] Sauf pour la qualité de l’air, OPG n’a pas présenté à la Commission de scénario limitatif de l’utilisation, du stockage et du rejet des substances dangereuses qui seront produites par le projet. De plus, aucun scénario limitatif n’était censé être présenté avant le choix de la technologie de réacteur. Par conséquent, la Commission a compté sur le fait que les divers engagements, recommandations et mesures de réglementation feraient en sorte que le projet n’ait pas d’effets néfastes importants sur le milieu terrestre et les eaux de surface.
[41] La Commission elle-même a commenté le fait qu’OPG n’avait pas fourni de mesures objectives aux fins d’élaboration d’un scénario limitatif. Le promoteur n’a pas suivi sa propre méthode, autrement dit, il n’avait pas suivi le scénario limitatif ni fourni de mesures objectives des émissions projetées. La Commission a déclaré que « [la] stratégie [d’OPG] ne répond[ait] pas aux attentes des lignes directrices de l’EIE » relativement au rejet d’effluents liquides dans le lac Ontario. À cet égard, la Commission a ajouté que le manque de renseignements l’empêchait « de confirmer les conclusions obtenues concernant les effets possibles des effluents liquides sur l’environnement » (rapport d’évaluation environnementale, à la page 80).
[42] De même, le ministère de l’Environnement du Canada a fait valoir qu’il n’y avait pas assez de renseignements pour permettre d’évaluer les effets possibles des effluents liquides ou des eaux de ruissellement pluviales provenant du projet. Ce ministère a également présenté des observations sur l’absence de plans d’atténuation détaillés, en partie en raison du fait qu’on n’avait pas établi les effets environnementaux. Le ministère de l’Environnement du Canada a également remarqué que l’approche d’OPG en ce qui a trait aux émissions de substances dangereuses « entraîn[ait] le report de l’examen des effluents de transformation par le gouvernement et le public jusqu’à l’examen de la CCSN prévu par règlement dans le cadre de l’étude d’une demande de permis de construction au titre de la [LSRN] » (jugement de la Cour fédérale, au paragraphe 257).
[43] Le juge de première instance a jugé que les conclusions et les recommandations de la Commission relatives aux émissions de substance dangereuses ne répondaient pas aux exigences de la loi. Faute d’éléments probants sur la nature des contaminants et la fréquence et l’intensité des déversements, il était impossible que le rapport réponde aux exigences de l’article 16 de la Loi. Bref, il n’était pas raisonnable de conclure qu’il n’y aurait pas d’effets négatifs importants sur l’environnement.
[44] À mon avis, le juge de première instance avait raison de s’inquiéter du manque de renseignements de la Commission en ce qui concerne les émissions de substances dangereuses. Ni la Commission ni le ministère de l’Environnement du Canada ne pouvaient évaluer les effets sur l’environnement, comme l’exige le paragraphe 16(1) de la Loi, faute de renseignements sur l’ensemble des substances non radioactives qui seront stockées, utilisées et rejetées dans l’air et dans l’eau si le projet se concrétise. Malgré cela, la Commission a jugé qu’il était possible de conclure que le projet n’aurait probablement pas d’effets néfastes importants si on se fie aux engagements, mesures d’atténuation et contrôles réglementaires proposés. À mon avis, cette conclusion est déraisonnable.
[45] Les appelantes soutiennent que le juge de première instance a commis une erreur en ne considérant pas que l’évaluation environnementale était un « outil de planification » et que l’évaluation des effets ne devait « pas se concevoir comme un événement précis et isolé », mais comme un processus permanent et dynamique (Alberta Wilderness Assn. c. Express Pipelines Ltd., [1996] ACF no 1016, 137 DLR (4th) 177 (CAF); Pembina Institute for Appropriate Development c. Canada (Procureur général), 2008 CF 302, au paragraphe 24). Les appelantes tablent beaucoup sur le fait qu’il y aura d’autres conditions de réglementation à respecter pour la délivrance de permis et qu’il était raisonnable de compter sur les futures exigences réglementaires en matière d’approbations pour atténuer les effets.
[46] Concrètement, OPG énumère toutes les exigences juridiques et normes de qualité à respecter et toutes les autorisations qui seraient requises pour le projet, notamment le mécanisme d’autorisation prévu dans la Loi sur les pêches, ainsi que la conformité avec l’Accord Canada-Ontario concernant l’écosystème du bassin des Grands Lacs et avec les bonnes pratiques de gestion industrielles, entre autres régimes de réglementation.
[47] Dans le même ordre d’idées, la Commission a justifié la non-conformité avec les Lignes directrices de l’EIE en faisant valoir qu’OPG avait le droit d’invoquer les divers engagements, recommandations et contrôles réglementaires. Plus précisément, la Commission a conclu que puisque « […] le personnel de la CCSN a indiqué qu’il existe des exemples d’application de limites réglementaires et de pratiques de gestion similaires dans d’autres installations nucléaires pour contrôler et minimiser les effets des rejets sur l’environnement des eaux de surface », OPG pouvait compter sur les pratiques de gestion exemplaires pour veiller à ce que le projet n’ait pas d’effets négatifs importants sur l’environnement (rapport d’évaluation environnementale, à la page 80).
[48] Les intimées ne contestent pas l’idée qu’il soit raisonnable d’invoquer la conformité avec les régimes de réglementation dans le cadre de l’étude de mesures d’atténuation. Par contre, elles affirment que les mesures d’atténuation proposées et les régimes de réglementation n’établissent pas de normes claires qui puissent servir à cerner approximativement les effets réels. Ainsi, il n’est pas selon elles raisonnable d’invoquer des régimes de réglementation ou des mesures d’atténuation non précisés lorsque les effets des émissions de substances dangereuses ne sont pas davantage précisés.
[49] Je souscris à cette affirmation. Il n’est pas raisonnable de la part de la Commission de compter sur la liste de régimes de réglementation et de mesures d’atténuation vagues d’OPG tout en omettant d’évaluer de quelque manière que ce soit les effets du rejet de substances dangereuses. Cela veut dire que l’évaluation relative aux émissions de substances dangereuses de la Commission était entièrement conjecturale. La démonstration en est faite dans la recommandation 14, qui préconisait qu’à la suite du choix d’une technologie de réacteur, la CCSN exige qu’OPG « effectue une évaluation détaillée des rejets d’effluents prévus pour ce projet » et aussi « une évaluation des risques liés aux rejets résiduels anticipés du projet, afin de déterminer si d’autres mesures d’atténuation peuvent être nécessaires » (rapport d’évaluation environnementale, pages 80 et 81).
[50] Cette recommandation signifie que la Commission a manqué à l’obligation que lui impose la Loi et a fait porter sur le promoteur du projet l’entière responsabilité d’effectuer les études prévues à l’article 16 après l’achèvement du processus d’évaluation environnementale. Pour l’essentiel, la Commission : (1) a reconnu qu’il n’existait pas assez de renseignements pour permettre l’évaluation des effets des rejets de substances dangereuses sur l’environnement; (2) a en conséquence exigé qu’OPG évalue tous les effets possibles sur l’environnement; (3) a conclu, enfin, vu l’absence de renseignements sur les effets sur l’environnement et les mesures d’atténuation, que le projet n’était pas susceptible d’avoir d’effets sur l’environnement. Cela rend la décision de la Commission déraisonnable eu égard à la norme énoncée dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190. On ne trouve pas de raisonnement clair et intelligible et la décision n’appartient pas aux issues possibles et acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
[51] En outre, la conclusion de la Commission est contraire à l’objet de la Loi, lequel a été qualifié de mesure législative fédérale équivalant à « regarder avant de sauter » et fait « partie intégrante d’un processus éclairé de prise de décisions » (Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, au paragraphe 95). La Loi a pour objectif que les projets et leurs effets sur l’environnement « soient étudiés avec soin et prudence », « le plus tôt possible au cours de l’étape de planification […] avant de prendre des décisions irrévocables » (voir le préambule et les paragraphes 2(1), 4(1), 4(2) et 11(1) de la Loi (Friends of the Island Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1993] 2 CF 229). Toutefois, l’évaluation environnementale doit aussi être effectuée à un stade où les répercussions environnementales du projet peuvent être étudiées en profondeur et où il est possible de dire si le projet est susceptible d’avoir des effets néfastes sur l’environnement.
[52] En l’espèce, on ne peut pas dire que la Commission a étudié en profondeur les effets des émissions de substances dangereuses sur l’environnement. Comme le juge de première instance l’a souligné, le problème que pose l’approche de la Commission est qu’elle dénature l’intention du législateur sur la question de savoir qui décide du degré d’incidences environnementales acceptables d’un projet (jugement de la Cour fédérale, au paragraphe 281). À mon avis, en laissant cette décision aux mains du promoteur du projet après l’évaluation environnementale, on court-circuite le processus prévu par la Loi selon lequel un organisme spécialisé évalue la preuve concernant les effets probables d’un projet et des décideurs politiques évaluent la question de savoir si le niveau d’incidence est acceptable compte tenu des considérations de politique (jugement de la Cour fédérale, au paragraphe 281).
C. L’examen relatif au combustible nucléaire épuisé [53] La deuxième lacune de l’évaluation environnementale que le juge a cernée touchait la gestion du combustible nucléaire épuisé. Les passages clés sont les paragraphes 297 et 318 :
À mon avis, le dossier confirme que la question de la gestion et du stockage à long terme du combustible nucléaire épuisé que produira le projet n’a pas fait l’objet d’un examen suffisant. […] [L]a décision à propos de la création de ces déchets est un aspect du projet qui devrait être présenté aux décideurs prévus à l’article 37 et ces derniers devraient disposer d’un dossier adéquat en ce qui a trait à la gestion des déchets à long terme et à ce qui est connu et à ce qui n’est pas connu à cet égard.
[…]
[…] je conclus que la Commission n’a pas traité de manière raisonnable la question de la gestion et de l’élimination à long terme du combustible nucléaire épuisé en conformité avec ses obligations prévues à la LCEE et elle doit compléter ou modifier son rapport en conséquence.
[54] Le juge de première instance a examiné en détail la preuve présentée à la Commission sur le stockage à long terme du combustible épuisé. Il a conclu que la Commission n’avait pas produit le « dossier factuel complet » dont les décideurs fédéraux avaient besoin pour prendre une décision éclairée en conformité avec la Loi. De plus, selon le juge, ni le cadre de référence de la Commission ni les Lignes directrices de l’EIE ne faisaient du stockage du combustible nucléaire épuisé une « question distincte » qu’on pouvait soustraire de l’évaluation environnementale ou reporter jusqu’à ce que l’organisme chargé de trouver une solution de stockage des déchets nucléaires à long terme (la Société de gestion des déchets nucléaires ou SGDN) demande une approbation pour son projet d’installation, si on se rendait jusque-là.
[55] En conséquence, le juge a cerné quatre questions ou points à étudier qui, selon lui, devaient être réglés pour que la Commission s’acquitte de l’obligation que lui impose l’article 16 de la Loi. Ces faiblesses étaient les répercussions de l’ajout du combustible épuisé provenant de l’uranium enrichi sur la gestion et le stockage des déchets nucléaires, la probabilité qu’on trouve un dépôt à long terme et que ce dépôt soit approprié et possible, les solutions pouvant remplacer l’enfouissement des déchets nucléaires et les répercussions budgétaires des divers scénarios.
[56] À mon avis, ces questions obligeaient la Commission à dépasser son cadre de référence. Celui-ci ne l’obligeait pas à étudier la viabilité du stockage à long terme des déchets nucléaires hors du site. Le cadre de référence se bornait à la gestion des déchets de faible et de moyenne activité et des déchets de combustible épuisé à l’intérieur de l’édifice abritant les réacteurs, au transfert des déchets et du combustible épuisé en vue de leur stockage temporaire ou à long terme durant la phase d’exploitation du projet et au transfert du combustible et des déchets connexes aux fins de stockage temporaire durant la phase de désaffectation. La Commission a tout de même examiné et rejeté, pour plusieurs raisons, le plan d’OPG de transporter le combustible nucléaire à l’extérieur de l’emplacement aux fins de stockage. La Commission a donc formulé deux recommandations précises, les recommandations 52 et 53 (page 382 du DAC, vol. 2, onglet 8), qui préconisent le stockage sur le site, à perpétuité, de tous les déchets nucléaires et l’imposition de cette exigence comme condition de délivrance de nouveaux permis par la CCSN.
[57] En outre, bien que la Commission n’ait pas étudié explicitement dans son évaluation les effets de l’ajout du combustible épuisé provenant de l’uranium enrichi sur la gestion et le stockage des déchets nucléaires, elle a pris acte de la position d’OPG selon laquelle les modifications voulues seraient apportées à la conception des conteneurs et à l’installation de stockage sur le site si le combustible épuisé comportait de l’uranium enrichi (rapport d’évaluation environnementale, aux pages 141‑142).
[58] Je souscris à l’avis du juge de première instance selon lequel, si la Commission s’en était remise à la Société de gestion des déchets nucléaires (SGDN – l’organisme responsable de la recherche de solutions de stockage à long terme) pour l’examen de la question du combustible nucléaire épuisé, comme le demandait OPG initialement, on se serait demandé si la Commission s’était acquittée de l’obligation que lui impose l’article 16 de la Loi. Mais cela n’a pas été le cas. La recommandation et les conclusions de la Commission reposaient sur l’engagement d’OPG à stocker tous les déchets nucléaires à perpétuité sur le site.
[59] L’étude par la Commission de la viabilité et de l’opportunité d’un dépôt géologique à long terme a peut-être soulevé les questions qui, selon le juge de première instance, sont restées sans réponse, mais le fait de ne pas donner de réponse à ces questions ne constitue pas un motif sur lequel on peut se baser pour écarter la décision de la Commission concernant le combustible épuisé. En examinant la question du combustible nucléaire épuisé, la Commission a respecté son cadre de référence; cela veut dire qu’elle s’est penchée sur la question et a formulé des recommandations précises qui éliminaient la question du sto