Motor Transport Board of Manitoba c. Purolator Courier Ltd.

Motor Transport Board of Manitoba c. Purolator Courier Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1981-09-28
Recueil
[1981] 2 RCS 364
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Dickson, Robert George Brian; Estey, Willard Zebedee; Lamer, Antonio
En appel de
Manitoba
Sujets
Transport
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Motor Transport Board of Manitoba c. Purolator Courier Ltd., [1981] 2 R.C.S. 364
Date: 1981-09-28
The Motor Transport Board of Manitoba (Intimé) Appelant;
et
Purolator Courier Limited (Appelante) Intimée.
1980: 9 décembre; 1981: 28 septembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Dickson, Estey et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU MANITOBA
Transport de choses—Délivrance de permis—Modification des permis intra et extra‑provinciaux par la Commission des transports routiers de la province—Analyse des opérations générales—La Commission a-t-elle commis une erreur ou perdu compétence?—Faut-il étudier le permis extra-provincial dans une audition distincte?—The Highway Traffic Act, R.S.M. 1970, chap. H60, art. 2, 3(2), 237(1), 255(1), 257.
Après une audience de justification tenue à la suite de plaintes portant que l’intimée avait agi en violation de ses permis, la Commission appelante les a annulés et les a remplacés par des permis interprovincial et intraprovincial plus limitatifs. Cette ordonnance a été annulée en appel et renvoyée à la Commission. D’où le pourvoi de la Commission.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
La Loi accorde un droit d’appel à la Cour d’appel pourvu qu’il y ait une question de droit ou de compétence en cause. Même si l’intimée a choisi de faire des «principes» de son explication une question clef de l’audition, l’appelante n’a ni outrepassé, ni perdu sa compétence, ni commis d’erreur de droit en annulant les permis et en les modifiant, en portant son attention à une question qui n’était pas l’objet direct de l’audience de justification. Une fois les infractions prouvées, il appartenait à la Commission de déterminer la sanction disciplinaire et, en l’absence d’un droit général d’appel en vertu de The Highway Traffic Act, les cours n’ont rien à y redire. Même s’il eût été préférable d’indiquer dans l’avis que la Commission siégeait à titre de commission provinciale et fédérale et que les permis extraprovincial et intraprovincial étaient susceptibles de révocation ou de modification, l’intimée n’a pas été induite en erreur.
Jurisprudence: Coughlin c. The Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569; B‑Line Express Ltd. v. Motor Carriers Commission, [1975] 3 W.W.R. 598; National Freight Consultants Inc. c. Motor Transport Board, [1980] 2 R.C.S. 621.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba[1], qui a annulé une ordonnance de The Motor Transport Board du Manitoba et renvoyé l’affaire à la Commission. Pourvoi accueilli.
James E. Foran et W. Glenn McFetridge, pour l’appelante.
W.G. Ryall et R.B. McNicol, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE DICKSON—Purolator Courier Limited exploite un service public de voiturier en fournissant un service de messageries dans toutes les provinces du Canada, plus particulièrement à l’intérieur de la province du Manitoba, vers et à travers cette dernière. The Motor Transport Board du Manitoba (ci-après appelé la «Commission des transports routiers» ou la «Commission») a reçu un certain nombre de plaintes suivant lesquelles Purolator transportait des marchandises en violation de son permis de voiturier public. Il y a eu une audience de justification à la suite de laquelle les permis intraprovincial et extra-provincial de Purolator ont été annulés et remplacés par des permis plus limitatifs. La Cour d’appel du Manitoba (les juges O’Sullivan et Huband, le juge Monnin étant dissident) a révoqué l’ordonnance de la Commission et lui a renvoyé l’affaire. La Commission se pourvoit sur autorisation de cette Cour.
I
Permis de la Commission
Pour des motifs inexpliqués, les permis délivrés par la Commission des transports routiers à Purolator ne faisaient pas partie des pièces déposées en Cour d’appel du Manitoba. Des extraits en ont été produits et ces mêmes extraits font partie des pièces déposées en cette Cour. Il ressort de ces extraits qu’en février 1974 The Manitoba Motor Carrier Board (l’auteur en titre de la Commission des transports routiers) a délivré à Purolator, en vertu de The Highway Traffic Act R.S.M. 1970, chap. H60, un permis intraprovincial qui l’autorise à exploiter un service de messageries pour le transport de certaines marchandises désignées d’un endroit à l’autre au Manitoba, sous réserve de nombreuses restrictions dont l’une se lit [TRADUCTION] «aucun envoi d’un expéditeur à un destinataire ne doit dépasser 100 livres et aucun colis de tel envoi ne doit dépasser 50 livres».
La Commission a accordé, à Purolator, en même temps, en vertu de la Loi sur le transport par véhicule à moteur du Canada, S.R.C. 1970, chap. M-14, un permis extra-provincial visant l’exploitation d’un service de messageries pour le transport extra-provincial des mêmes marchandises, de divers points dans la province du Manitoba à la frontière du Manitoba et de la Saskatchewan et à la frontière internationale du Manitoba, pour continuer, comme l’autorisent la Highway Transport Board de la Saskatchewan et l’Interstate Commerce Commission.
En mars 1975, Purolator a reçu de la Commission, agissant en vertu de sa compétence fédérale, un permis extra-provincial qui l’autorise à transporter les mêmes marchandises désignées à partir de divers points dans la province de l’Ontario jusqu’à divers points dans la province du Manitoba et à partir de certains endroits dans la province du Manitoba jusqu’à la frontière entre l’Ontario et le Manitoba.
Chacun des permis extra-provinciaux comportait la restriction relative au poids mentionnée au permis intraprovincial.
Le 13 octobre 1978, la Commission des transports routiers expédiait une lettre à Purolator faisant état de onze instances de violations alléguées du permis de voiturier public qu’elle avait délivré. L’article 4 vise l’expédition d’une boîte de pièces de véhicule automobile pesant 14 livres. Il est ainsi libellé:
[TRADUCTION] Le prix facturé selon la table #1 du tarif déposé, en vigueur le 9 janvier 1978, aurait dû être $4.25. La facture mentionne que le chauffeur a perçu $2.50 à la livraison.
—violation apparente du prix porté au tarif déposé. L’article 7 mentionne un rapport d’inspection routière délivré à Headingly (Manitoba) et plusieurs feuilles de route dont (i) un envoi de deux boîtes de 70 livres chacune, à Weyburn (Saskatchewan), de Winnipeg,—140 livres à un même destinataire, dépasse la limite de 100 livres; (ii) un envoi de trois boîtes de 38 livres chacune, à Robert Simpson, Regina (Saskatchewan), dépasse la limite de 100 livres; (iii) un envoi de deux boîtes de médicaments de 55 livres chacune, à North Battleford (Saskatchewan)—110 livres à un même destinataire, dépasse la limite de 100 livres et contrevient possiblement au permis.
La Commission a fixé une date ferme et un endroit pour l’audience de justification [TRADUCTION] «de sorte que votre société ait la possibilité d’être entendue, de répondre aux allégations et de démontrer pourquoi les permis ne devraient pas être annulés». L’avis se termine: [TRADUCTION] «En application de l’art. 273 de The Highway Traffic Act, la Commission peut, si elle est convaincue des faits au moment de l’audience, révoquer, changer ou modifier le permis délivré en vertu de la Partie VIII de la Loi.»
Le paragraphe 273(1) de The Highway Traffic Act est ainsi conçu:
[TRADUCTION] 273(1) La Commission des transports peut, pour un motif déterminé, suspendre, et après avoir donné un avis d’au moins dix jours au titulaire et lui avoir fourni la possibilité d’être entendu, révoquer, changer ou modifier un permis délivré en vertu de la présente partie. La Commission avise le registraire de toute ordonnance ou décision rendue en vertu du présent article.
II
L’audience
Il est malheureusement nécessaire de parler assez longuement de la transcription pour comprendre et bien saisir comment la Commission a mené l’audience. A première vue, il peut sembler que la Commission, après avoir convoqué une audience de justification quant à certaines allégations précises, ait transformé l’audience en une investigation générale de la conception des firmes de messageries et de leurs rapports avec les voitu- riers publics de toutes sortes. L’affaire n’est pas aussi simple, comme le révèle l’étude minutieuse de la longue transcription.
Dès le début de l’audience, Me Ryall, l’avocat de Purolator, a indiqué qu’il produirait d’abord deux témoins. Il poursuit:
[TRADUCTION] Le directeur général de Purolator Courier Ltd., qui ne traitera pas des accusations spécifiques, mais qui vous exposera quelques-uns des concepts fondamentaux du commerce de messageries et du commerce de Purolator Courier en particulier, de sorte que nous puissions vous exposer et vous faire saisir leur situation.
Le premier témoin, M. Lebert, a déposé longuement. Pendant sa déposition, il a répondu ce qui suit aux questions posées. M. Wood est membre de la Commission du transport routier.
[TRADUCTION]
M. WOOD: De sorte que les entreprises de messageries sont une race d’oiseaux différente des transporteurs de fret et même des compagnies de transport par autobus.
M. LEBERT: Oui.
M. WOOD: Êtes-vous d’accord avec cela?
M. LEBERT: Oui, certainement.
M. WOOD: En d’autres mots, les entreprises de messageries se spécialisent dans le transport de petits envois urgents d’un endroit à l’autre.
M. LEBERT: C’est exact.
M. WOOD: Et votre marché est celui des choses urgentes, c’est votre champ d’activité actuellement.
M. LEBERT: C’est celui que nous avons établi.
M. WOOD: Moyennant une surcharge?
M. LEBERT: Oui.
M. WOOD: A un taux plus élevé que le client, l’expéditeur s’attendrait de payer pour expédier dix livres du point A au point B, dans des conditions ordinaires ou par les moyens habituels de transport.
M. LEBERT: C’est exact. Il peut y avoir, en toute déférence, des cas où de gros expéditeurs à succursales d’un bout à l’autre du Canada, qui nous soumettent de mille à trois mille envois par jour, jouissent d’un tarif de succursale et je ne connais pas les tarifs de camionnage jusqu’à dix livres, mais les nôtres sont très raisonnables dans certains cas où les clients sont de gros expéditeurs à succursales. Après d’autres échanges, M. Wood a fait cette observation qui s’est avérée révélatrice compte tenu de la décision finale de la Commission:
[TRADUCTION] Bon, j’avais cru à l’époque que, vous savez, toutes ces choses avaient été clairement expliquées et que nous avions circonscrit ce commerce de messageries, mais, c’est évident, nous n’avons pas réussi, de sorte que, à un moment donné, vous savez, n’est-ce pas, Monsieur le président, au cours des débats d’aujourd’hui, quelle que soit l’issue quant aux infractions, mais en tant que discussion générale, il faudra probablement en venir à une révision de toute la situation des messageries parce que le système de transport des marchandises change, a changé depuis quelques années, même depuis ces cinq dernières années, vous le savez, et c’est la raison de votre présence ici, c’est la raison pour laquelle vous êtes le directeur général d’une si vaste société, parce qu’il y a eu multiplication…
Sur quelque vingt pages de transcription à interligne simple, M. Lebert parle, en réponse aux questions de son avocat et des commissaires, du commerce de messageries en général et des opérations de sa société. Le dialogue suivant est intervenu entre lui et M. Mackling, le président de la Commission:
[TRADUCTION]
M. MACKLING: Alors, les principes de base de la société consistent à fournir un service de livraison rapide de pièces de rechange essentielles et de marchandises requises d’urgence, mais c’est un système de transport complexe et plus dispendieux.
M. LEBERT: C’est exact.
M. MACKLING: Et les tarifs devraient, en conséquence, être plus élevés que les tarifs courants, que le tarif de messageries par autobus ou le tarif-marchandises en général?
M. LEBERT: Dans l’ensemble, vous constaterez que c’est exact si vous vérifiez notre facturation.
Une bonne partie du temps, jusqu’à la fin de l’audience, a été consacrée à l’étude des tarifs et à la comparaison des tarifs de Purolator avec ceux d’une compagnie de transport par autobus ou d’une entreprise de transport en général. Il est tout à fait évident, à la lecture de la transcription, que l’attention des commissaires a été détournée, spécialement au cours de la première partie de l’audience, des onze accusations précises et dirigée sur les caractéristiques de l’exploitation de messageries et sur la menace qu’elle peut représenter pour les autres formes de service public de transport, spécialement si les tarifs des sociétés de messageries sont inférieurs. L’élargissement du débat est sans doute la conséquence de la manière dont Purolator a abordé sa preuve.
Le second témoin à été Paul Thompson, gérant général de district, pour les opérations de Purolator au Manitoba et en Saskatchewan. L’avocat de Purolator a amené M. Thompson à exposer les circonstances entourant les onze infractions alléguées. On a beaucoup parlé de l’expédition d’une machine à écrire, propriété d’International Business Machines, pesant 60 livres, de Brandon à Winnipeg à un coût beaucoup moindre que le tarif ordinaire des transports. M. Thompson a expliqué que I.B.M. expédie par Purolator de ses succursales partout au Canada et jouit, par conséquent, d’un tarif préférentiel. M. Mackling a alors posé de nombreuses questions:
[TRADUCTION]
M. MACKLING: Bon, pensez-vous que c’est appliquer correctement les principes de l’exploitation? Ceux dont les commissaires ont discuté avec M. Lebert.
M. THOMPSON: Je crois qu’un expéditeur qui expédie de plusieurs points doit certainement recevoir une compensation sous forme d’escompte fondé sur la quantité.
M. MACKLING: De sorte qu’un expéditeur comme I.B.M. peut en se servant de Purolator, obtenir un meilleur prix qu’en ayant recours à une entreprise de transport général?
M. THOMPSON: Oui.
M. MACKLING: Et ce type de service devrait leur être offert, c’est ce que vous affirmez? Que c’est une fonction normale pour une entreprise de messageries?
M. THOMPSON: Oui.
M. MACKLING: Donc une entreprise de messageries va chercher à obtenir de plus en plus d’affaires, ou autant d’envois de colis qu’elle peut, à condition de les faire entrer dans cette catégorie, d’urgence ou, dans ce cas-ci, Me Ryall soutient que la machine à écrire est un appareil électrique complet, donc Purolator et d’autres, disons Purolator va chercher à avoir le plus de lampes, de machines à écrire, de machines à additionner possible, pour les transporter à des endroits comme Brandon, et retour. Vous croyez que c’est une utilisation appropriée de votre licence? M. THOMPSON: Oui.
M. MACKLING: Je vois, Bien, cela rend les observations faites par M. Wood plus tôt d’autant plus impérieuses.
M. THOMPSON: Oui.
La préoccupation de la Commission est exprimée encore plus clairement dans le passage suivant:
[TRADUCTION]
M. MACKLING: Mais la question est la suivante: cette société, et c’est M. Wood qui l’a suggéré, cette société est fondée sur l’idée d’un service rapide pour les envois urgents qui est plus dispendieux dans l’ensemble que les autres modes de transport parce qu’il offre un service plus complet, c’est là l’idée et M. Lebert dit, «oui, c’est ça». Puis quand nous en venons au détail réel de ce que l’entreprise fait au Manitoba, nous avons le gérant pour le Manitoba, nous en arrivons à un article et l’article pouvait être considéré ou non comme un envoi urgent, puis alors j’interroge le témoin à propos des principes qu’il proclame quant à l’exploitation de son entreprise en attirant son attention sur le fait que les tarifs sont disparates, qu’il est plus économique pour I.B.M. d’avoir recours à Purolator plutôt qu’aux entreprises de transport général qui opèrent quotidiennement entre Brandon et Winnipeg, et je lui demande: «Est-ce normal? Croyez-vous que vous devriez chercher à obtenir, de clients comme I.B.M., plus de lampes, de machines à écrire, de machines à additionner, et de les transporter à un coût moindre que celui des entreprises de transport général?» «Ah! ça fait partie de l’entreprise», c’est là la conception que le témoin a révélée. Non, si c’est un…, c’est un problème pour la Commission et c’est un problème pour vous, mais c’est ce que le témoin a révélé. Maintenant, il peut corriger sa déposition s’il le veut. M. Jaeger est en train de la revoir avec lui.
Me RYALL: Je vois, M. le président.
Vers le milieu de la déposition de M. Thompson, alors qu’on étudiait une des livraisons et le taux facturé, Me Ryall a fait l’observation suivante:
[TRADUCTION] M. le président, vous devez vous rendre compte que je n’ai pas réalisé que les prix seraient débattus, et il appert qu’ils le sont, je n’ai pas établi les prix pour cet article en particulier. L’exemplaire de facturation ne porte pas le numéro d’article. Le sujet des prix a été mentionné de nouveau dans le passage suivant de la transcription:
[TRADUCTION]
Me RYALL: M. le Président, je vais déposer, je suppose que ce que j’ai fait, M. le Président, est que j’ai des copies de chaque connaissement qui se trouvait dans le camion ce jour-là, parce que je ne suis pas sûr à propos des prix.
M. MACKLING: Ils indiquent les prix facturés sur les connaissements également.
Me RYALL: Bien, ce sont les exemplaires de livraison.
M. MACKLING: Peut-être pourriez-vous retarder la production et obtenir des pièces qui font état des prix puisqu’il est clair que les prix sont devenus un facteur à considérer dans toute cette opération.
M. SANDBERG: M. le Président, nous ne savons pas du tout sur quoi porte chacun des connaissements, nous n’avons aucun renseignement.
M. MACKLING: Nous avons seulement le…
M. SANDBERG: Vous avez des copies de toutes les pièces.
M. MACKLING: Avez-vous promis de produire ces pièces, alors, Me Ryall?
M. SANDBERG: Ce ne sont que des renseignements fournis volontairement dont nous parlons.
Me RYALL: M. le Président, c’est probablement raisonnablement simple du fait que la Commission nous a obligés à produire tous nos tarifs et que chacun de ces documents fait état du poids.
Pendant l’examen de l’une des infractions alléguées, qui avait trait au transport de produits pharmaceutiques pour Ayerst, M. Mackling a interrogé M. Thompson sur l’interprétation que Purolator donne aux limites de poids dont son permis est assorti:
[TRADUCTION]
M. MACKLING: Bien, M. Thompson, votre permis se lit «aucun envoi d’un expéditeur à un destinataire» ne doit dépasser 100 livres. C’est là votre permis.
M. THOMPSON: Aucun envoi distinct.
M. MACKLING: Aucun envoi distinct, c’est exact.
M. THOMPSON: Oui.
M. MACKLING: Et puis il se poursuit: «et aucun colis de tel envoi ne doit dépasser 50 livres». Vous l’interprétez manifestement de sorte que vous pouvez inclure jusqu’à concurrence, disons, du poids brut de véhicule de dix mille livres en un seul envoi. Est‑ce exact? M. THOMPSON: Pourvu qu’aucun connaissement n’excède cent livres et qu’aucun colis sur ce connaissement n’excède cinquante.
M. MACKLING: Et combien des connaissements sont en cause ici? Quels sont les poids?
M. THOMPSON: Six connaissements.
M. MACKLING: Et quels étaient les poids sur ceux-ci?
M. THOMPSON: Cinquante livres.
M. MACKLING: Sur chaque connaissement?
M. THOMPSON: Oui monsieur. Deux caisses, 006, il y a deux caisses, cinquante livres, 005 deux caisses, cinquante livres, 007 deux caisses, cinquante livres, 008 deux caisses, cinquante livres, 009 deux caisses, cinquante livres et 010 deux caisses, cinquante livres.
L’envoi pesait au total trois cents livres. M. Thompson a admis qu’en vertu des permis de la société les marchandises n’auraient pu être transportées sous un seul connaissement. Apparemment la Commission a, à un moment donné, modifié la définition d’«envoi» et s’est mise à utiliser le terme «connaissement». Me Ryall a expliqué:
[TRADUCTION]
Me RYALL: Bien, M. le Président, il y a eu changement de la définition d’envoi, c’est ce qui est arrivé.
M. MACKLING: Oui.
Me RYALL: M. le Président, encore une fois, ce n’était pas un moyen légal de faire …
M. MACKLING: Mais le connaissement s’est glissé là.
Me RYALL: C’est une façon légale mais détournée (slip) d’éviter…
M. MACKLING: Oui, et le connaissement s’est glissé là, sur un seul connaissement…
Me RYALL: Le connaissement…
M. MACKLING: Il nous faudra modifier cela.
Me RYALL: Par suite de cette audience, M. le Président, ce devrait être changé.
M. MACKLING: Bien, nous devrons du moins nous y arrêter.
La transcription semble comporter une erreur en faisant dire à Me Ryall: «It’s a slip legal manner of avoiding…» Je crois que le mot «slip» devrait se lire «slick».
L’article 7 de la série de plaintes porte sur des envois de Yorkton, Weyburn, Regina et North Battleford, tous dans la province de la Saskatchewan. M. Thompson a dit, comme explication, à propos de l’expédition de six caisses de lampes à Yorkton, que trente livres n’était pas le poids de chaque caisse, comme les inspecteurs de la Commission du transport routier l’ont pensé, mais que c’était cinq livres par caisse, trente livres étant le poids total. L’examen de l’article 7, l’expédition d’envois dont le poids serait excédentaire pour livraison en Saskatchewan, est rapporté aux pages 81 à 90 de la transcription. Les connaissements de la société ont donné lieu à une certaine confusion à savoir si les poids mentionnés étaient le poids total de l’envoi ou le poids de chaque caisse. Il semble admis de tous qui si les inspecteurs de la Commission se sont trompés en optant pour la dernière solution c’était une erreur que n’importe qui aurait pu commettre.
L’audience a été ajournée le 16 novembre 1978 après présentation de la totalité de la preuve quant aux 11 infractions alléguées. Elle a été reprise deux mois et demi plus tard, le 2 février 1979. Dès la reprise, Me Ryall a fait l’exposé suivant:
[TRADUCTION] En novembre, lors de la séance précédente de cette audition, nous avons comparu devant vous pour répondre (incompréhensible—bruit à l’enregistrement) à l’audience de justification. A l’époque, nous n’étions pas prêts à décrire nos opérations générales dans leur totalité, nous n’envisagions pas l’étude de nos opérations générales dans leur totalité. L’assignation n’en faisait pas état et nous n’avons pas cru que ce serait là la nature de l’audience.
Nous ne croyons pas maintenant que la nature de l’audience permet d’examiner la totalité de nos opérations et nous nous opposons expressément à ce que la Commission examine toutes les opérations, du moins en fonction de l’assignation délivrée en l’occurrence, notamment la lettre du 13 octobre 1978.
Le procès-verbal de la première journée nous laisse voir manifestement, à travers les divers commentaires, que vous avez l’intention, ou que vous avez l’intention d’examiner les opérations générales de la société. Nous affirmons que ce n’est pas ce que l’assignation mentionnait, cependant, sans reconnaître la compétence de la Commission, aujourd’hui, nous avons fait venir vingt témoins pour l’audience d’aujourd’hui prêts à déposer à propos des opérations de la société et nous voulons poursuivre en signalant que nous le faisons sans reconnaître la compétence de la Commission, sans admettre la compétence de la Commission, mais en indiquant à la Commission que nous avons vingt témoins prêts à déposer devant elle à propos des opérations de la société. Il est difficile de concilier la déclaration de Me Ryall, selon laquelle Purolator n’était pas prête, en novembre, «à décrire [ses] opérations générales dans leur totalité», avec la déposition qu’il a tirée de M. Lebert, déposition qui décrivait clairement et avec force détails la totalité des opérations générales de Purolator.
Me Ryall est revenu sur la question de compétence un peu plus tard:
[TRADUCTION] … la Commission a bien sûr compétence pour examiner les allégations, les onze allégations et pour tirer des conclusions à propos de celles dont il est fait état dans l’assignation. La question de compétence que je soulève tient à ce que, dans ce genre de procédure, la procédure d’assignation quant aux onze allégations, nous avions compris et nous croyons répondre aux onze allégations, en réalité c’est ce à quoi nous étions prêts, mais ce n’est pas ce que nous avons fait en cours d’audience. Nous avons fait cela tout en croyant que la Commission procédait à ce qui correspondrait plutôt à une autre forme de procédure appelée révision de permis et d’après l’avis donné par la Commission, ce que les commissaires faisaient c’était l’examen des onze allégations et non la révision du permis d’exploitation de Purolator Courier, ce qui, soutenons-nous, dépend d’une autre délégation de pouvoir ou compétence de la Commission et qui finit par aboutir à des conclusions ou considérations d’audition différentes.
Nous vous soumettons, M. le Président, que la Commission a bien sûr compétence pour examiner les onze allégations, la Commission a compétence pour procéder à une révision mais qu’en réalité les deux aspects ont été réunis par la Commission au cours de l’audience de novembre, j’oublie la date, l’audience précédente, le 16 novembre, et qu’il n’y a pas eu d’avis donné à l’égard de l’examen des opérations, mais seulement à l’égard des onze allégations. Aussi, mon objection est que nous voulons produire les témoins, mais sans renoncer à aucun droit que nous pouvons avoir en raison de ce que nous prétendons être une assignation sur les onze allégations plutôt qu’une révision de permis.
La Commission a répondu aux remarques de Me Ryall de la façon suivante:
[TRADUCTION] Très bien, en vertu des procédures qui ont été entamées, la Commission a compétence, sous le régime de l’art. 273, en vertu duquel les procédures ont été entamées, pour tirer des conclusions à propos des dénonciations qui lui sont présentées et de tout témoignage que le voiturier licencié fournit à la Commission comme réponse à celles-ci, pour tirer des conclusions et, si elle est convaincue du bien-fondé des dénonciations, pour annuler, changer ou modifier le permis délivré en vertu de la Partie VII (sic) de la Loi.
Pendant l’interrogatoire des témoins de la société mené par Me Ryall et à l’occasion des questions posées aux témoins de la société par la Commission, le voiturier a soutenu qu’il avait droit de transporter des marchandises en vertu d’un article précis de son permis de sorte que la Commission a questionné la société à propos de cet article; les questions résultaient du recours du voiturier à son interprétation de cet article.
Comment pouvons-nous éviter d’aborder l’interprétation de l’article au cours d’une audience de justification, je ne sais pas.
Dans la mesure où il y a eu étude des tarifs facturés, on peut soutenir qu’il y a eu plutôt révision des opérations de la société, mais c’est un sujet que la Commission peut aborder en vertu d’autres articles de la Loi relatifs au tarif déposé et nous n’élaborerons pas sur ce point pour l’instant. Nous restreignons notre examen aux opérations de la société qui sont dans les limites de son permis.
A la reprise de l’audience, Purolator a indiqué qu’elle présentait une vingtaine de témoins, dont un parlerait d’une des infractions alléguées. Les autres témoins seraient appelés à dire quelles conséquences l’annulation, le changement ou la modification du permis de Purolator aurait sur leurs opérations respectives. Pendant la déposition de l’un des témoins, M. Polowick, le dialogue suivant a eu lieu entre Me Ryall et le président de la Commission, M. Mackling:
[TRADUCTION]
M. MACKLING: Me Ryall, c’est très captivant de parler de cet envoi dans Winnipeg, mais qu’a-t-il à voir avec l’envoi qui nous intéresse. Destination intraprovinciale. Dans Winnipeg, il aurait pu être fait par camion, n’est-ce pas?
Me RYALL: Non, M. le Président, le témoin a mentionné qu’il transporte par Purolator de Regina à Winnipeg, à sa place d’affaires à Winnipeg.
M. MACKLING: Oui. Bon, est-ce l’envoi que nous examinons aujourd’hui?
Me RYALL: M. le Président, je crois comprendre que l’expédition que nous examinons aujourd’hui porte sur le permis de Purolator Courier…
M. MACKLING: La totalité du permis?
Me RYALL: La totalité du permis. M. MACKLING: Bien. Intra et extra, bien.
Me RYALL: A moins que la Commission ne spécifie que nous ne nous occupons pas du permis extra-provincial.
M. WOOD: VOUS avez commencé par dire, ce matin, que nous examinerions le tout, mais que vous n’étiez pas d’accord, mais que vous l’examineriez.
Me RYALL: Que vous examineriez le tout et que j’étais d’accord.
M. WOOD: Que vous n’étiez pas d’accord, mais que vous l’examineriez. Vous l’avez fait de toute façon avec d’autres témoins.
Me RYALL: Oui.
Il faut noter que Me Ryall a soumis des témoignages qui visent les permis extra-provinciaux de Purolator. Après avoir appelé treize témoins, Me Ryall a avisé la Commission qu’il avait six autres témoins prêts à déposer mais qu’il demandait une remise d’audience pour examiner, sous toute réserve, avec la Commission, le sens de certains articles du permis qui avaient causé des difficultés à la Commission et à Purolator, parce que cette dernière avait mal interprété ce qui avait été autorisé en vertu des articles de son permis.
L’audience a été ajournée sine die et reprise le 12 mars 1979; trois témoins ont alors déposé au sujet d’un genre d’expédition à propos duquel personne n’avait encore témoigné.
A la fin de l’audience, Me Ryall a informé la Commission qu’il voulait présenter une argumentation juridique par écrit:
[TRADUCTION] La première question que je veux soulever porte sur la compétence de la Commission d’interpréter son propre permis, celle de savoir si la Commission qui a un permis peut interpréter son propre certificat. Interpréter son propre permis dans la mesure où il s’applique aux faits.
Le second exemple d’argumentation juridique que je veux vous soumettre est la neutralisation d’un permis fédéral, puisque je suis certain que vous, M. le Président, savez, comme je pense que les autres membres savent, que la Commission joue un double rôle dans certaines audiences. Elle siège comme organisme en vertu de la Loi sur le transport par véhicule à moteur et comme organisme provincial en vertu de The Highway Traffic Act. En l’espèce, il y a eu délivrance d’un permis en 1974, qui en réalité équivaut à deux permis: un permis intraprovincial et un permis extra-provincial, notamment la province de Saskatchewan.
La modification ou la modification possible d’un permis, ou du texte de l’un d’eux, aurait comme conséquence de neutraliser le permis extra-provincial.
Il ressort clairement que Me Ryall croyait que les deux permis, l’extra-provincial et l’intraprovincial, était en cause.
III
La décision de la Commission
La Commission a rendu sa décision le 4 mai 1979. Après quelques remarques préliminaires, la décision se lit ainsi:
[TRADUCTION] Même si les tarifs de ce transporteur sont sujets à révision par la Commission sous d’autres formes, l’article 4 de la liste des infractions possiblement commises par le voiturier vise ce qui peut s’interpréter comme une pratique de coupures de prix de la part du voiturier pour empiéter sur le fret normalement destiné aux voituriers publics licenciés. En conséquence, l’avocat du voiturier a examiné la nature des opérations générales de Purolator à la première séance de l’audition.
Le vice‑président à l’exploitation et directeur général des opérations du voiturier, Wilfred Lebert, a témoigné à l’audience et confirmé, de façon générale, l’avis de la Commission qu’une entreprise de messageries est un voiturier spécialisé dans le transport de petits envois urgents qui rend un service spécialisé à un coût supérieur au transport ordinaire de marchandises.
La Commission en est arrivée aux conclusions suivantes, lesquelles sont pertinentes en l’espèce:
[TRADUCTION] 1. Le voiturier a transporté des pièces et de l’équipement qu’il n’aurait pas eu le droit de transporter même s’ils auraient pu l’être en vertu du par. 12 de son permis d’exploitation qui se lit:
12. «Des pièces de rechange et de l’équipement essentiels lorsque l’expédition est nécessaire pour utilisation immédiate et non pour emmagasinage ou entreposage.»
…
2. A cause de l’imprécision des termes du par. 11 et des autres paragraphes du permis de Purolator on est amené à commettre des erreurs d’interprétation et à dépasser les limites du permis.
…
4. Le voiturier a transporté des articles en contravention de la limite de poids qui s’y appliquait. L’objet manifeste de la limite de poids était bien sûr d’assurer le respect des principes adoptés par Purolator en tant que voiturier assurant un service rapide d’expédition de petits envois urgents. Cependant, Purolator a, de son propre aveu, dépassé cette limite de poids.
5. Purolator a délibérément choisi de faire fi de ses principes d’exploitation et des restrictions de poids imposées par la Commission en utilisant une astuce juridique.
Même si je comprends difficilement l’idée qu’une entreprise commerciale puisse adopter d’autres principes que celui de maximiser les profits licites, les deux constatations essentielles sont claires (i) le permis d’exploitation de Purolator était trop imprécis et (ii) Purolator a transporté des articles en contravention des restrictions de poids mentionnées dans le permis. Sur ce dernier point, la Commission ajoute:
[TRADUCTION] Le permis de Purolator est assorti de conditions et l’une des restrictions est la suivante:
a) «Aucun envoi d’un expéditeur à un destinataire ne doit dépasser 100 livres et aucun colis de tel envoi ne doit dépasser 50 livres.»
Pour contourner cette restriction, Purolator a, de son propre aveu, délivré plusieurs connaissements, prétendant pouvoir invoquer la définition d’«envoi» qui se trouve aux règles générales de la Commission:
«Règle 12…
«Sauf exception, un envoi est une expédition reçue d’un envoyeur en vertu d’un connaissement à un point d’expédition et livrée en une seule fois à un destinataire à une adresse unique.»
L’explication fournie de la raison pour laquelle Purolator s’est servie de la technique du connaissement unique pour contourner la restriction est que lors d’un dépôt antérieur de tarif pour approbation de la Commission, Purolator a inclus un certain nombre de règles de transport dont l’une comportait une définition plus restrictive d’«envoi».
«Définition d’envoi…
«Lot de marchandises reçu d’un expéditeur, à un endroit et à un moment donnés d’un destinataire à une destination.»
La préoccupation de principe sous-jacente de la Commission est exprimée dans les termes suivants:
[TRADUCTION] La Commission n’a manifestement jamais eu l’intention d’octroyer un permis à un voiturier qui, à cause de l’imprécision ou l’insuffisance des termes de son permis d’exploitation, pourrait empiéter sur le transport de marchandises sur lequel les voituriers publics comptent pour maintenir un service au public.
La Commission a alors fait la constatation expresse que Purolator avait contrevenu à son permis et qu’il fallait prendre des mesures disciplinaires mais sans aller jusqu’à la révocation complète des permis d’exploitation de Purolator, compte tenu de la valeur du service que Purolator rend dans certains secteurs. La décision se termine ainsi:
[TRADUCTION] En conséquence, la Commission conclut qu’il est nécessaire d’apporter des changements substantiels aux permis de Purolator pour en éliminer l’imprécision d’interprétation et permettre de conserver aux opérations de Purolator leur véritable nature, celle d’un voiturier exploitant un service spécialisé dans le transport de petits colis urgents.
Les permis courants de Purolator furent annulés et remplacés par de nouveaux permis. Il y en a deux. Le premier permis, appelé «intraprovincial», autorise Purolator à exploiter un service de messageries pour le transport d’une catégorie limitée de marchandises définie de manière plus précise que dans les permis précédents.
[TRADUCTION]
Intraprovincial: D’un endroit à l’autre dans la province du Manitoba.
Extra-provincial: De différents endroits dans la province du Manitoba à:
1. la frontière entre le Manitoba et la Saskatchewan et;
2. la frontière internationale du Manitoba pour continuer, comme l’autorisent The Highway Transport Board de la Saskatchewan et l’Interstate Commerce Commission.
Le second permis, appelé «extra-provincial», autorise le transport de marchandises dont la nomenclature est un peu plus étendue:
[TRADUCTION] A partir de divers points dans la province de l’Ontario jusqu’à divers points dans la province du Manitoba et à partir de certains endroits dans la province du Manitoba jusqu’à la frontière entre l’Ontario et le Manitoba, pour continuer suivant l’autorisation accordée.
IV
L’appel
Purolator interjeta appel. L’article 257 de The Highway Traffic Act édicté qu’il y a un droit d’appel à la Cour d’appel de toute ordonnance ou décision finale de la Commission des transports sur toute question concernant la compétence de la Commission ou sur toute question de droit. La Cour d’appel a accueilli à la majorité l’appel sur deux moyens et la question qui nous est soumise est de savoir si la Cour a eu raison de faire droit à ces deux moyens ou à l’un deux. Le moyen a) est ainsi formulé:
[TRADUCTION] Que l’intimée a outrepassé sa compétence ou, subsidiairement qu’elle a perdu compétence et commis une erreur de droit en révoquant et en modifiant les permis d’exploitation de l’appelante en ce qu’elle a porté son attention, dans tout le cours de l’audition sur une question étrangère qui n’était pas l’objet de l’audience de justification convoquée par l’intimée en l’espèce.
La prétendue «question étrangère» et l’attitude de la Cour d’appel à ce propos sont signalées dans le passage suivant des motifs que le juge O’Sullivan a rendus au nom de la majorité de la Cour d’appel:
[TRADUCTION] La Commission a appliqué une sanction grave à Purolator parce que, selon les termes du président Mackling, «Purolator a délibérément choisi de faire fi de ses principes d’exploitation et des restrictions de poids imposées par la Commission en utilisant une astuce juridique». Je crois que c’est la raison principale pour laquelle la Commission a modifié les permis de Purolator. La question clef qui nous est soumise dans cet appel est, à mon avis, de savoir si la Commission a agi selon la loi en arrivant à une telle conclusion lors d’une audience de justification alors que la violation alléguée de ces principes n’était pas mentionnée comme motif précis de dénonciation du voiturier.
Dans l’alinéa précédant celui-ci, le juge O’Sullivan dit:
[TRADUCTION] Dans le cas qui nous est soumis, la Commission a lancé la procédure, en vertu de l’art. 273, en donnant avis de quelque onze violations alléguées du permis d’exploitation de Purolator. Une preuve abondante a été présentée aux audiences de la Commission quant à ces onze allégations de violation. Purolator a avoué certaines de ces infractions, mais j’estime qu’il est admis par tous les intéressés que l’imprécision des termes du permis donnait lieu à confusion. Purolator a fait valoir que les infractions étaient des abus isolés et non des violations flagrantes. J’ai soigneusement étudié les motifs de la décision de M. Mackling en l’espèce et j’ai relu la preuve. Je suis convaincu que, en soi, les onze infractions ne justifient pas la sanction rigoureuse prononcée par la Commission de modifier et restreindre le permis de Purolator. [C’est moi qui souligne]
Je doute très sérieusement qu’on puisse dire que le moyen a) soulève une question quant à la compétence de la Commission ou une question de droit. Il ne peut y avoir de doute que la Commission était compétente pour mener l’audition. Si elle a cessé d’être compétente, à quel