Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers' Association

Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers' Association
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-12-14
Référence neutre
2011 CSC 61
Recueil
[2011] 3 RCS 654
Numéro de dossier
33620
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Alberta
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33620
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654
Date : 20111214
Dossier : 33620
Entre :
Information and Privacy Commissioner
Appelant
et
Alberta Teachers’ Association
Intimée
- et -
Procureur général de la Colombie-Britannique,
Information and Privacy Commissioner of British Columbia et
B.C. Freedom of Information and Privacy Association
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 77)
Motifs concordants :
(par. 78 à 89)
Motifs concordants :
(par. 90 à 104)
Le juge Rothstein (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Fish, Abella et Charron)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge Deschamps)
Le juge Cromwell
Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654
Information and Privacy Commissioner Appelant
c.
Alberta Teachers’ Association Intimée
et
Procureur général de la Colombie‑Britannique, Information
and Privacy Commissioner of British Columbia et B.C.
Freedom of Information and Privacy Association Intervenants
Répertorié : Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association
2011 CSC 61
No du greffe : 33620.
2011 : 16 février; 2011 : 14 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Décision implicite — Décision d’une déléguée annulée à l’issue d’un contrôle judiciaire au motif que le commissaire à l’information et à la protection de la vie privée n’a pas observé le délai prescrit — Inobservation du délai non soulevée devant le commissaire ou sa déléguée — La déléguée n’a donc ni examiné ni abordé expressément la question dans ses motifs — Une question qui n’a pas été soulevée devant un tribunal administratif peut‑elle faire l’objet d’un contrôle judiciaire? — Les motifs du tribunal administratif dans d’autres affaires peuvent‑ils permettre de se prononcer sur le caractère raisonnable d’une décision implicite? — Personal Information Protection Act, S.A. 2003, ch. P‑6.5, art. 50(5).
Droit administratif — Norme de contrôle — La décision d’un tribunal administratif qui interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat est‑elle assujettie à la norme de la décision correcte ou à celle de la décision raisonnable? — La catégorie des véritables questions de compétence doit‑elle subsister relativement à l’interprétation par un tribunal administratif de sa propre loi constitutive ou d’une loi étroitement liée à son mandat?
Le commissaire à l’information et à la protection de la vie privée a reçu des plaintes selon laquelle l’Alberta Teachers’ Association (« ATA ») avait communiqué des renseignements privés et enfreint de ce fait la Personal Information Protection Act de l’Alberta (« PIPA »). Suivant le par. 50(5) de la PIPA alors en vigueur, l’enquête du commissaire devait prendre fin au plus tard 90 jours après la réception de la plainte, sauf avis du commissaire aux parties de la prorogation du délai et de la date prévue d’achèvement de l’enquête. Le commissaire n’a prorogé l’enquête et fixé la date de son achèvement que 22 mois après le dépôt de la première plainte. Sept mois plus tard, la personne qu’il a déléguée a rendu une ordonnance dans laquelle elle concluait que l’ATA avait contrevenu à la Loi. L’ATA a demandé le contrôle judiciaire de l’ordonnance et fait valoir pour la première fois qu’en ne prorogeant pas l’enquête au plus tard 90 jours après la réception de la plainte, le commissaire avait perdu compétence. Le juge en cabinet a annulé la décision de la déléguée pour ce motif. La Cour d’appel a confirmé à la majorité la décision du juge.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Charron et Rothstein : Même si la question de l’observation du délai n’a pas été soulevée devant le commissaire ou sa déléguée, cette dernière a conclu tacitement que l’omission de proroger le délai avant l’expiration des 90 jours impartis n’avait pas automatiquement mis fin à l’enquête. Au regard de la norme de contrôle de la décision raisonnable à laquelle elle est assujettie, la décision de la déléguée est raisonnable. L’ordonnance de la déléguée est rétablie, et l’affaire est renvoyée au juge en cabinet pour qu’il statue sur les questions qui n’ont pas déjà été examinées et réglées lors du contrôle judiciaire.
La cour de justice jouit du pouvoir discrétionnaire d’entreprendre ou non un contrôle judiciaire et, en règle générale, elle s’en abstient lorsque la question aurait pu être soulevée devant le tribunal administratif mais qu’elle ne l’a pas été. Toutefois, les considérations qui justifient la règle générale ont une application limitée en l’espèce. Le commissaire a exprimé son opinion dans d’autres décisions, ce qui donne accès à son expertise. Nul élément de preuve n’était requis pour trancher la question de l’observation du délai, et nul préjudice n’était allégué.
En l’espèce, les parties ont été informées par lettre de la prorogation du délai de 90 jours après l’expiration de celui‑ci. La déléguée a mené l’enquête à terme, puis rendu une ordonnance défavorable à l’ATA. La question soulevée par l’ATA lors du contrôle judiciaire ne pouvait appeler que l’une de deux conclusions possibles : soit la prorogation n’avait pas mis fin à l’enquête, soit elle y avait mis fin. Le commissaire et sa déléguée ont implicitement décidé que la prorogation du délai après les 90 jours impartis n’a pas automatiquement mis fin à l’enquête.
Dans la présente affaire, la décision était assujettie à la norme de contrôle de la décision raisonnable. Le commissaire interprétait sa propre loi constitutive, et la question relevait de son expertise. Lorsqu’un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat, la déférence est habituellement de mise, sauf si la question relève d’une catégorie de questions à laquelle la norme de la décision correcte demeure applicable. La question de l’observation du délai n’appartient pas à une telle catégorie : elle n’est pas de nature constitutionnelle, elle n’a pas trait à la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents, elle ne revêt pas une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et elle ne touche pas véritablement à la compétence. L’expérience enseigne que peu de questions appartiennent à la catégorie des véritables questions de compétence, et le temps est peut‑être venu de se demander si cette catégorie existe et si elle est nécessaire pour arrêter la norme de contrôle applicable. Pendant de nombreuses années, l’incertitude a pesé sur l’analyse relative à la norme de contrôle. La catégorie des « questions touchant véritablement à la compétence » a semé la confusion tant chez les juges que chez les avocats et, sans une définition claire ni de précision quant à sa teneur, les cours de justice demeureront dans l’incertitude à ce sujet. Pour l’heure, il suffit d’affirmer que, sauf situation exceptionnelle, il convient de présumer que l’interprétation par un tribunal administratif de sa propre loi constitutive ou d’une loi étroitement liée à son mandat est une question d’interprétation législative commandant la déférence en cas de contrôle judiciaire. Tant que subsiste la catégorie des « véritables questions de compétence », la partie qui prétend soulever une question qui y appartient doit établir les raisons pour lesquelles le contrôle visant l’interprétation de sa loi constitutive par un tribunal administratif ne devrait pas s’effectuer au regard de la norme de la décision raisonnable.
Un tribunal administratif ne cesse pas d’avoir droit à la déférence parce que sa décision est implicite. Les parties ne sauraient, en omettant de soulever une question et en induisant ainsi le tribunal administratif en erreur quant à la nécessité de motiver sa décision, écarter la déférence due à ce dernier. Lorsque la décision contestée porte sur une question qui n’a pas été soulevée devant le décideur, la juridiction de révision peut prendre en compte les motifs qui auraient pu être donnés à l’appui. Lorsque la décision tacite a un fondement raisonnable manifeste, la juridiction de révision devrait la déclarer raisonnable et la confirmer. Il peut arriver parfois qu’une juridiction de révision ne puisse manifester la déférence voulue sans offrir d’abord au décideur administratif la possibilité d’exposer les motifs de sa décision. Il ne convient généralement pas qu’elle conclue à l’absence d’assise raisonnable sans offrir d’abord au tribunal administratif la possibilité d’en fournir une.
La juridiction de révision peut s’en remettre aux motifs d’autres décisions du tribunal administratif sur le même point pour décider si une décision implicite a un fondement raisonnable ou non. Dans d’autres décisions, le commissaire et ses délégués interprètent de manière constante le par. 69(6) de la Freedom of Information and Protection of Privacy Act (« FOIPA »), dont le libellé est semblable. Le commissaire conclut que le délai apparenté de 90 jours prévu au par. 69(6) ne vise que l’achèvement de l’enquête, et non la prorogation du délai pour la mener à terme. Son interprétation du par. 69(6) aborde successivement le texte de la disposition, son objet et l’expérience du commissaire au chapitre de la tenue d’enquêtes. Elle satisfait également aux exigences de justification, de transparence et d’intelligibilité du processus décisionnel administratif.
On peut certes présumer que les motifs du commissaire interprétant le par. 69(6) de la FOIPA sont repris par la déléguée en l’espèce. Le paragraphe 50(5) de la PIPA et le par. 69(6) de la FOIPA s’appliquent aux enquêtes du commissaire, ils sont conçus de la même manière et leurs libellés sont presque identiques. La déléguée pouvait légitimement appliquer au par. 50(5) de la PIPA l’interprétation du par. 69(6) de la FOIPA par le commissaire. Pareille conclusion ne rend pas inutile l’obligation légale de donner un avis. Aucun principe d’interprétation législative n’établit de présomption voulant que la prorogation doive intervenir avant l’expiration du délai de 90 jours seulement parce que le par. 50(5) ne précise pas la période pendant laquelle le délai peut être prorogé. La distinction entre les dispositions législatives impératives et celles qui sont directives ne joue pas en l’espèce, car il ne s’agit pas d’un cas où le tribunal administratif a omis de se conformer à une prescription du législateur. Par conséquent, la décision implicite de la déléguée avait une assise raisonnable.
Les juges Binnie et Deschamps : Le juge Cromwell a raison d’affirmer que la notion de compétence est fondamentale dans le contrôle judiciaire des décisions des tribunaux administratifs et pour la primauté du droit. Les tribunaux administratifs exercent leurs fonctions dans le cadre juridique que dicte la Constitution et que délimitent leurs mandats légaux respectifs, et ce sont les cours de justice qui déterminent la portée de ces mandats. Par contre, la notion de « question touchant véritablement à la compétence » ne se révèle pas utile au quotidien pour déterminer concrètement si une cour de justice est admise ou non à s’immiscer dans une décision administrative donnée.
La démarche nuancée de la Cour dans l’arrêt Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471, selon laquelle lorsqu’il s’agit d’interpréter et d’appliquer sa propre loi, dans son domaine d’expertise et sans que soit soulevée une question de droit générale, la norme de la décision raisonnable s’applique habituellement, constitue un compromis entre les points de vue qui s’opposent en l’espèce. Une « question de droit générale » s’entend d’une question dont le règlement n’importe pas seulement pour le régime législatif considéré. La « raisonnabilité » est une notion générale d’apparence trompeusement simple qui confère à la juridiction de révision le pouvoir discrétionnaire étendu de choisir entre divers degrés d’examen, allant de celui relativement intense à celui qui l’est moins. Les juges saisis de demandes de contrôle judiciaire ont déjà suffisamment à faire pour déterminer l’intensité de l’examen nécessaire sans qu’on leur demande en plus de rechercher un élément insaisissable susceptible d’être qualifié de question touchant véritablement à la compétence.
En revanche, la création par le juge Rothstein d’une présomption fondée sur des critères insuffisants ne fait qu’ajouter une étape à une analyse qui devrait être simple. Suivant une démarche simplifiée, lorsque la décision visée par le contrôle judiciaire a trait à l’interprétation ou à l’application de la loi constitutive du tribunal administratif ou d’une loi connexe qui relève elle aussi essentiellement du mandat et de l’expertise du décideur, et qu’elle ne soulève pas de questions de droit générales, au‑delà du régime législatif en cause, la Cour devrait se montrer déférente suivant la norme de la décision raisonnable. Sinon, il appartient à la cour de justice de statuer en dernier ressort sur les questions de droit.
Le juge Cromwell : La norme de contrôle applicable en l’espèce est celle de la décision raisonnable. Le pouvoir de prorogation est conféré au commissaire en termes généraux dans le contexte d’un régime législatif détaillé et très spécialisé qu’il lui incombe d’administrer et en application duquel il est appelé à exercer de nombreux pouvoirs discrétionnaires accordés de manière générale. Il convient de rétablir la décision du commissaire concernant l’observation du délai et de renvoyer l’affaire au juge en cabinet pour qu’il statue sur les questions qui n’ont pas déjà été examinées et réglées lors du contrôle judiciaire. Une cour de justice a l’obligation constitutionnelle de s’assurer que les actes de l’Administration n’outrepassent pas les limites de sa compétence, mais elle doit aussi tenir compte de l’intention du législateur lorsqu’elle détermine la norme de contrôle applicable. L’analyse relative à la norme de contrôle délimite la légalité des actes du tribunal administratif et circonscrit la fonction de la cour de justice siégeant en révision. Lorsque la jurisprudence existante ne détermine pas déjà de façon satisfaisante la norme de contrôle applicable à la décision, la cour de justice applique plusieurs considérations pertinentes. Ces considérations lui permettent de déterminer quelle décision est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. Élever au rang de présomption pour ainsi dire irréfutable l’énoncé général voulant que l’interprétation par un tribunal administratif de sa loi constitutive soulève rarement une question de compétence va beaucoup plus loin qu’affirmer que la déférence est habituellement de mise envers un tribunal administratif qui interprète sa loi constitutive. L’emploi du mot « compétence » est inutile dans l’analyse relative à la norme de contrôle, mais les questions touchant véritablement à la compétence existent. Une loi constitutive renferme des dispositions qui soulèvent des questions de droit sur lesquelles le législateur n’a pas voulu que le tribunal administratif ait le dernier mot. Comme le confirme la jurisprudence récente de la Cour, suivant le droit constitutionnel ou l’intention du législateur, la décision du tribunal administratif sur certaines questions doit être correcte. La présence du par. 50(5) de la PIPA dans la loi constitutive du commissaire ne soustrait pas la cour de justice siégeant en révision à son obligation de se pencher — par l’examen de la disposition et de toute autre considération pertinente — sur la thèse selon laquelle le législateur a voulu que le contrôle de l’interprétation de la disposition s’effectue selon la norme de la décision correcte.
Jurisprudence
Citée par le juge Rothstein
Arrêt analysé : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; distinction d’avec l’arrêt : Kellogg Brown and Root Canada c. Information and Privacy Commissioner (Alta.), 2007 ABQB 499, 434 A.R. 311; arrêts mentionnés : Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Toussaint c. Conseil canadien des relations du travail (1993), 160 N.R. 396; Poirier c. Canada (Ministre des affaires des anciens combattants), [1989] 3 C.F. 233; Bande indienne de Shubenacadie c. Canada (Commission des droits de la personne), [1998] 2 C.F. 198; Legal Oil & Gas Ltd. c. Surface Rights Board, 2001 ABCA 160, 303 A.R. 8; United Nurses of Alberta, Local 160 c. Chinook Regional Health Authority, 2002 ABCA 246, 317 A.R. 385; Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650; Waters c. British Columbia (Director of Employment Standards), 2004 BCSC 1570, 40 C.L.R. (3d) 84; Alberta c. Nilsson, 2002 ABCA 283, 320 A.R. 88; A.C. Concrete Forming Ltd. c. Residential Low Rise Forming Contractors Assn. of Metropolitan Toronto and Vicinity, 2009 ONCA 292, 306 D.L.R. (4th) 251; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160, inf. 2009 CAF 110, 389 N.R. 363, inf. 2008 CF 12, 34 C.E.L.R. (3d) 138; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Syndicat des professeurs du collège de Lévis‑Lauzon c. CEGEP de Lévis‑Lauzon, [1985] 1 R.C.S. 596; Union des employés de commerce, local 503 c. Roy, [1980] C.A. 394; Celgene Corp. c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 R.C.S. 3, conf. 2009 CAF 378, 315 D.L.R. (4th) 270, inf. 2009 CF 271, 344 F.T.R. 45; Nolan c. Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2 R.C.S. 678, conf. sub nom. Kerry (Canada) Inc. c. DCA Employees Pension Committee, 2007 ONCA 416, 86 O.R. (3d) 1, inf. sub nom. Nolan c. Superintendent of Financial Services (2006), 209 O.A.C. 21; Northrop Grumman Overseas Services Corp. c. Canada (Procureur général), 2009 CSC 50, [2009] 3 R.C.S. 309; Nor‑Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616; Petro‑Canada c. Workers’ Compensation Board (B.C.), 2009 BCCA 396, 276 B.C.A.C. 135; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504; Order P2008‑005; College of Alberta Psychologists, December 17, 2008, O.I.P.C.; Order F2006‑031; Edmonton Police Service, September 22, 2008, O.I.P.C.; Order F2008‑013; Edmonton (Police Service) (Re), [2008] A.I.P.C.D. No. 71 (QL); Order F2007‑014; Edmonton (Police Service) (Re), [2008] A.I.P.C.D. No. 72 (QL); Order F2008‑003; Edmonton Police Service, December 12, 2008, O.I.P.C.; Order F2008‑016; Edmonton (Police Service) (Re), [2008] A.I.P.C.D. No. 82 (QL); Order F2008‑017; Edmonton (Police Service) (Re), [2008] A.I.P.C.D. No. 79 (QL); Order F2008‑005; Edmonton (Police Service) (Re), [2008] A.I.P.C.D. No. 81 (QL); Order F2008‑018; Edmonton (Police Service) (Re), [2009] A.I.P.C.D. No. 3 (QL); Order F2008‑027; Edmonton (Police Service) (Re), [2009] A.I.P.C.D. No. 20 (QL); Order F2007‑031; Grande Yellowhead Regional Division No. 35, November 27, 2008, O.I.P.C.; Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général), [1994] 2 R.C.S. 41.
Citée par le juge Binnie
Arrêts analysés : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; arrêts mentionnés : Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425; Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339.
Citée par le juge Cromwell
Arrêt analysé : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; arrêts mentionnés : Nolan c. Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2 R.C.S. 678; Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425; Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), 2004 CSC 19, [2004] 1 R.C.S. 485; Northrop Grumman Overseas Services Corp. c. Canada (Procureur général), 2009 CSC 50, [2009] 3 R.C.S. 309.
Lois et règlements cités
Freedom of Information and Protection of Privacy Act, R.S.A. 2000, ch. F‑25, art. 2b), 69(6).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 .
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 18.1(4) a).
Personal Information Protection Act, S.A. 2003, ch. P‑6.5, art. 3, 7, 19, 43, 47, 50(5), 54(5) [abr. S.A. 2009, ch. 50, art. 38].
Doctrine citée
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
Macaulay, Robert W., and James L. H. Sprague. Practice and Procedure Before Administrative Tribunals, vol. 3. Toronto : Carswell, 2004 (loose‑leaf updated 2010, release 6).
Mullan, David. « Dunsmuir v. New Brunswick, Standard of Review and Procedural Fairness for Public Servants : Let’s Try Again! » (2008), 21 C.J.A.L.P. 117.
Mullan, David J. « The McLachlin Court and the Public Law Standard of Review : A Major Irritant Soothed or a Significant Ongoing Problem? », in David A. Wright and Adam M. Dodek, eds., Public Law at the McLachlin Court : The First Decade. Toronto : Irwin Law, 2011, 79.
Sopinka, John, and Mark A. Gelowitz. The Conduct of an Appeal, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 2000.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Berger, Watson et Slatter), 2010 ABCA 26, 21 Alta. L.R. (5th) 30, 474 A.R. 169, 479 W.A.C. 169, 316 D.L.R. (4th) 117, [2010] 8 W.W.R. 457, 1 Admin. L.R. (5th) 60, [2010] A.J. No. 51 (QL), 2010 CarswellAlta 94, qui a confirmé une décision du juge Marshall (2008), 21 Alta. L.R. (5th) 24, 1 Admin. L.R. (5th) 85, [2008] A.J. No. 1592 (QL), 2008 CarswellAlta 2300. Pourvoi accueillli.
Glenn Solomon, c.r., et Rob W. Armstrong, pour l’appelant.
Sandra M. Anderson et Anne L. G. Côté, pour l’intimée.
Argumentation écrite seulement par David Loukidelis, c.r., Veronica Jackson et Deanna Billo, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Argumentation écrite seulement par T. Murray Rankin, c.r., et Nitya Iyer, pour l’intervenant Information and Privacy Commissioner of British Columbia.
Brent B. Olthuis et Tam C. Boyar, pour l’intervenante B.C. Freedom of Information and Privacy Association.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Fish, Abella, Charron et Rothstein rendu par
[1] Le juge Rothstein — En créant un tribunal administratif, une législature confère à un décideur le pouvoir de rendre des décisions dans un domaine où il est censé posséder une expertise. Une cour de justice doit déférer aux décisions administratives qui ressortissent à ce pouvoir décisionnel. Le présent pourvoi offre à notre Cour l’occasion d’aborder la question de savoir de quelle manière il convient de déférer à la décision d’un tribunal administratif lorsque, dans le cadre d’un contrôle judiciaire, une cour de justice est saisie d’une question qui n’a pas été soulevée devant ce tribunal et sur laquelle ce dernier n’a donc pas rendu de décision expresse motivée.
[2] En l’espèce, le contrôle judiciaire visait la décision d’une personne déléguée par l’appelant, le commissaire à l’information et à la protection de la vie privée (« commissaire »), concluant que l’intimée, l’Alberta Teachers’ Association (« ATA »), avait communiqué des renseignements privés et enfreint de ce fait la Personal Information Protection Act, S.A. 2003, ch. P‑6.5 (« PIPA »). Le commissaire avait examiné des plaintes relatives à la publication de renseignements privés par l’ATA. Suivant la loi habilitante alors en vigueur, l’enquête du commissaire [traduction] « prend fin » au plus tard 90 jours après la réception de la plainte, sauf avis du commissaire aux parties de la prorogation du délai et de la date prévue d’achèvement de l’enquête (par. 50(5) de la PIPA). Dans le cas des plaintes visant l’ATA, le commissaire n’a prorogé l’enquête et fixé la date de son achèvement que 22 mois après le dépôt de la première plainte. La personne déléguée par le commissaire a subséquemment rendu une ordonnance défavorable à l’ATA avant la date prévue d’achèvement, mais 29 mois après le dépôt de la première plainte.
[3] L’inobservation du délai légal n’a été invoquée ni devant le commissaire ni devant sa déléguée. L’ATA a demandé le contrôle judiciaire de l’ordonnance de la déléguée au motif, notamment, qu’en ne prorogeant pas l’enquête au plus tard 90 jours après son début, le commissaire avait perdu compétence. Le juge en cabinet a fait droit à la demande et annulé la décision de la déléguée ((2008), 21 Alta. L.R. (5th) 24). La Cour d’appel a confirmé à la majorité la décision du juge (2010 ABCA 26, 21 Alta. L.R. (5th) 30).
[4] Le commissaire se pourvoit aujourd’hui devant notre Cour, et trois questions sont en litige. Premièrement, convenait‑il de se pencher sur la question du délai lors du contrôle judiciaire alors qu’elle n’avait pas été soulevée devant le commissaire ou sa déléguée? Deuxièmement, dans l’affirmative, quelle était la norme de contrôle applicable? Troisièmement, au regard de cette norme, la poursuite de l’enquête par la déléguée jusqu’à sa conclusion, après que le commissaire eut prorogé le délai de 90 jours après son expiration, peut‑elle survivre au contrôle judiciaire?
[5] Pour les raisons qui suivent, je suis d’avis que le contrôle judiciaire pouvait porter sur l’observation du délai. En effet, le commissaire et sa déléguée se sont tacitement prononcés sur ce point même s’il n’a pas été soulevé devant eux, et il n’y a eu ni irrégularité sur le plan de la preuve, ni préjudice causé aux parties. La norme de contrôle de la raisonnabilité s’applique à la décision du commissaire tacitement entérinée par sa déléguée de proroger le délai après l’expiration des 90 jours impartis, et j’estime que la décision du commissaire était raisonnable. Par conséquent, le pourvoi du commissaire est accueilli, et l’ordonnance de sa déléguée visant l’ATA est rétablie.
I. Les faits
[6] Entre le 13 octobre et le 2 décembre 2005, dix personnes ont saisi le Commissariat de plaintes alléguant que l’ATA avait communiqué des renseignements personnels les concernant, en contravention de la PIPA. Elles prétendaient en effet que l’ATA les avait identifiées dans sa publication intitulée ATA News en précisant qu’elles n’étaient plus assujetties au code de déontologie de l’association. Le 27 octobre 2005, le Commissariat a informé l’ATA qu’il examinait l’affaire. L’examen a pris fin le 25 juillet 2006, et un rapport a été remis aux plaignants. Bien que le dossier ne soit pas clair sur ce point, il appert de la conduite subséquente des plaignants qu’ils n’ont pas été satisfaits des conclusions.
[7] En septembre 2006, les plaignants ont demandé la tenue d’une enquête sous le régime de la PIPA. Le 7 février 2007, ils ont été informés que leur demande suivait son cours. Le 17 mai, au moyen d’un avis d’enquête, le commissaire a fixé au 11 juin la date limite pour le dépôt d’observations écrites (la reportant ensuite au 25 juillet), et au 8 août 2007 la date limite pour le dépôt des réfutations. Le commissaire a délégué son pouvoir de mener l’enquête et de rendre une décision, bien que le dossier ne précise pas à quelle date.
[8] Le 1er août 2007, le commissaire a informé les parties par écrit qu’il prorogeait le délai de 90 jours prévu au par. 50(5) de la PIPA et fixait au 1er février 2009 la date prévue d’achèvement. Le 13 mars 2008, la déléguée du commissaire a statué que l’ATA avait communiqué des renseignements personnels concernant les plaignants et ainsi enfreint les art. 7 et 19 de la PIPA. La question de l’observation du délai prévu au par. 50(5) de la PIPA n’a pas été soulevée devant elle, et elle ne l’aborde pas expressément dans ses motifs.
[9] Le 25 avril 2008, par voie d’avis introductif d’instance, l’ATA a demandé le contrôle judiciaire de la décision de la déléguée. À l’issue du contrôle, la Cour du Banc de la Reine a annulé la décision au motif que l’inobservation du délai prescrit au par. 50(5) de la PIPA avait fait perdre compétence au commissaire. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont confirmé sa décision.
II. Dispositions législatives pertinentes
[10] Voici les dispositions législatives qui s’appliquaient au moment considéré en l’espèce :
Personal Information Protection Act, S.A. 2003, ch. P‑6.5
[traduction]
3 La présente loi a pour objet de régir la collecte, l’utilisation et la communication de renseignements personnels par un organisme d’une manière qui respecte à la fois le droit de chacun à la protection des renseignements personnels qui le concernent et le besoin de l’organisme de recueillir, d’utiliser ou de communiquer des renseignements personnels à des fins valables.
43(1) Le commissaire peut déléguer à une personne les attributions que lui confère la présente loi, sauf le pouvoir de déléguer.
(2) La délégation visée au paragraphe (1) est faite par écrit et peut être assortie des conditions ou restrictions que le commissaire estime indiquées.
47(1) La demande de réexamen ou la plainte formulée par un particulier en application de la présente partie est présentée par écrit au commissaire dès que possible.
(2) La demande de réexamen de la décision d’un organisme est présentée
a) soit dans les 30 jours qui suivent l’avis de la décision au particulier,
b) soit dans le délai prorogé par le commissaire.
(3) La plainte est présentée par écrit au commissaire dans un délai raisonnable.
(4) Le délai prévu à l’alinéa (2)a) ne s’applique pas à la demande écrite de réexamen visant l’omission d’un organisme de répondre dans le délai imparti.
50 . . .
(5) L’enquête qui fait suite à une demande écrite visée à l’article 47 prend fin dans les 90 jours qui suivent la réception de celle‑ci, sauf :
a) lorsque le commissaire informe l’auteur de la demande, l’organisme visé et toute autre personne ayant reçu copie de la demande qu’il proroge ce délai,
b) et qu’il précise la date prévue d’achèvement de l’enquête.
III. Historique judiciaire
A. Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, (2008), 21 Alta. L.R. (5th) 24
[11] Dans ses motifs prononcés à l’audience, le juge Marshall fait état de la question préliminaire soulevée par l’ATA — à savoir si le commissaire a perdu compétence parce qu’il n’a pas mené l’enquête à terme dans le délai prescrit au par. 50(5) de la PIPA. Sur le fondement du principe voulant que [traduction] « la norme de la décision correcte continue de s’appliquer aux questions de compétence et à quelques autres questions de droit » (par. 10), établi dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, il conclut que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte.
[12] Estimant que les motifs du juge Belzil dans Kellogg Brown and Root Canada c. Information and Privacy Commissioner (Alta.), 2007 ABQB 499, 434 A.R. 311, emportent l’adhésion et sont entièrement applicables à l’espèce, le juge Marshall statue qu’en raison de l’emploi du temps présent ([traduction] « prend fin »), la durée de l’enquête prévue au par. 50(5) est de nature impérative et non directive (par. 7). Il lui paraît également inutile [traduction] « de déterminer si la prorogation doit intervenir à l’intérieur du délai de 90 jours, car de toute manière, il y a eu inobservation grave du délai » (par. 12).
[13] Le juge Marshall se penche ensuite sur l’iniquité invoquée par le commissaire. Il relève que suivant divers arrêts de jurisprudence, une cour de justice ne doit pas examiner une question qui n’a pas été soumise au tribunal administratif. Il tient pour hypothétique et rejette la prétention du commissaire voulant que l’absence des plaignants devant elle empêche la cour de prendre connaissance de faits supplémentaires qu’ils auraient pu faire valoir. À son avis, [traduction] « [l]e législateur dit clairement que la célérité du règlement des plaintes est essentielle au déroulement d’une procédure prévue par la Loi » (par. 11) et, en l’espèce, « l’instance ne s’est pas déroulée conformément aux exigences légales, de sorte qu’on peut conclure à son irrégularité » (par. 11).
[14] Le juge Marshall fait droit à la demande de l’ATA et annule la décision du commissaire. Il refuse cependant de condamner le Commissariat aux dépens parce que, d’une part, il est rare qu’un tribunal administratif doive payer les dépens et, d’autre part, l’inobservation du délai aurait pu être invoquée devant le commissaire (par. 18).
B. Cour d’appel de l’Alberta, 2010 ABCA 26, 21 Alta. L.R. (5th) 30 (le juge Watson avec l’accord du juge Slatter, le juge Berger étant dissident)
(1) La majorité — le juge Watson
[15] Le juge Watson estime que dans la mesure où la déléguée du commissaire n’a jamais eu la possibilité de se prononcer sur la question soulevée dans le cadre du contrôle judiciaire, il n’est pas nécessaire d’arrêter la bonne norme de contrôle. Il semble plutôt statuer de novo sur le respect du délai.
[16] Il confirme que l’inobservation du délai aurait dû être soulevée devant le commissaire, opinant que la contestation du pouvoir d’un tribunal administratif de rendre une décision valide doit d’abord être formulée devant le tribunal en cause. L’omission de saisir ainsi la déléguée constitue selon lui un vice de procédure qu’il ne faut pas encourager et qui ne doit généralement pas se produire. Cependant, il n’infirme pas la décision du juge en cabinet pour ce motif et estime que la Cour d’appel dispose des éléments nécessaires pour se prononcer sur le sujet.
[17] Selon le juge Watson, il appert de la manière dont les mots [traduction] « proroge ce délai » sont employés dans la disposition que la prorogation doit avoir lieu avant l’expiration des 90 jours. Comme la prorogation n’est pas intervenue dans les 90 jours, la déléguée n’a pas rendu sa décision dans le délai prévu par la Loi. Le juge Watson statue que le respect du délai imparti au par. 50(5) de la PIPA est impératif et qu’en cas d’inobservation, l’enquête est présumée avoir pris fin. Contrairement au juge en cabinet pour qui l’inobservation du par. 50(5) met automatiquement et irrémédiablement fin à l’enquête, il estime que les motifs du commissaire peuvent justifier l’inobservation et réfuter la présomption. Or, le juge en cabinet a conclu que, [traduction] « [d]e toute manière, il y a eu inobservation grave du délai » (par. 12), de sorte que la présomption d’achèvement n’était pas réfutée. Il confirme donc l’annulation de la décision de la déléguée du commissaire.
(2) La dissidence du juge Berger
[18] Le juge Berger estime pour sa part que la PIPA autorise le commissaire à proroger le délai avant ou après l’expiration des 90 jours impartis et que lorsque le texte de loi ne précise pas la période pendant laquelle un délai peut être prorogé, nulle présomption ne veut que la prorogation doive intervenir avant l’expiration du délai. L’interprétation du par. 50(5) voulant que le commissaire puisse proroger le délai de 90 jours après son expiration est compatible avec l’intention du législateur en ce qu’elle est de nature à protéger le droit à la vie privée comme le veut la PIPA. En l’espèce, l’enquête a débuté avant l’expiration du délai et elle a progressé avec le concours des parties. Du fait de leur participation, les parties savaient que l’enquête se poursuivrait au‑delà des 90 jours. La réalisation des objectifs que sont la célérité du règlement et l’information des parties n’aurait pas été favorisée par le fait d’exiger du commissaire qu’il communique officiellement avec les parties avant l’expiration du délai.
[19] Selon le juge Berger, annuler l’ordonnance sans connaître les motifs de la déléguée a compromis le contrôle judiciaire. En règle générale, une cour de justice ne se prononce pas sur une question qui n’a pas été soumise au tribunal administratif. À défaut de l’expertise et de l’analyse du commissaire sur les questions mixtes de fait et de droit en cause, la déférence que commandent normalement ses décisions est neutralisée, ce qui empêche un contrôle judiciaire véritable et approfondi.
[20] Le juge Berger aurait accueilli l’appel et rétabli l’ordonnance de la déléguée.
IV. Analyse
[21] Le pourvoi soulève trois questions que j’examine tour à tour. Premièrement, convenait‑il de se pencher sur la question du délai lors du contrôle judiciaire alors qu’elle n’avait pas été soulevée devant le commissaire ou sa déléguée? Deuxièmement, dans l’affirmative, quelle était la norme de contrôle applicable? Troisièmement, au regard de cette norme, la poursuite de l’enquête par la déléguée jusqu’à sa conclusion, après que le commissaire eut prorogé le délai après les 90 jours impartis, peut‑elle survivre au contrôle judiciaire?
A. Contrôle judiciaire relatif à un point non soulevé devant le tribunal administratif
[22] L’ATA a demandé le contrôle judiciaire de la décision de la déléguée. Elle n’avait invoqué l’inobservation du délai ni devant le commissaire ni devant sa déléguée. Elle ne l’a même pas fait dans l’avis introductif d’instance en contrôle judiciaire, invoquant la question pour la première fois en plaidoirie. L’ATA pouvait certainement demander le contrôle judiciaire, mais elle ne pouvait contraindre la cour à examiner la question. Tout comme elle jouit du pouvoir discrétionnaire de refuser d’entreprendre un contrôle judiciaire lorsque, par exemple, il existe un autre recours approprié, une cour de justice peut également, à son gré, ne pas se saisir d’une question soulevée pour la première fois dans le cadre du contrôle judiciaire lorsqu’il lui paraît inopportun de le faire. Voir, p. ex., Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, le juge en chef Lamer, par. 30 : « [L]a réparation qu’une cour de justice peut accorder dans le cadre du contrôle judiciaire est essentiellement discrétionnaire. Ce principe [général de longue date] découle du fait que les brefs de prérogative sont des recours extraordinaires [et discrétionnaires]. »
[23] En règle générale, dans une instance en contrôle judiciaire, ce pouvoir discrétionnaire n’est pas exercé au bénéfice du demandeur lorsque la question en litige aurait pu être soulevée devant le tribunal administratif mais qu’elle ne l’a pas été (Toussaint c. Conseil canadien des relations du travail (1993), 160 N.R. 396