Canada (Chambre des communes) c. Vaid

Canada (Chambre des communes) c. Vaid
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2005-05-20
Référence neutre
2005 CSC 30
Recueil
[2005] 1 RCS 667
Numéro de dossier
29564
Juges
McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 29564
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667, 2005 CSC 30
Date : 20050520 Dossier : 29564
Entre :
Chambre des communes et l’honorable Gilbert Parent
Appelants
c.
Satnam Vaid et Commission canadienne des droits de la personne
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Canada, l’honorable sénateur Serge Joyal,
l’honorable sénatrice Mobina S.B. Jaffer, Association canadienne
des employés professionnels, Syndicat canadien des communications,
de l’énergie et du papier, et le Président de l’Assemblée législative
de l’Ontario
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement : (par. 1 à 101)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Major, Bastarache, LeBel, Deschamps, Fish, Charron et Abella)
______________________________
Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667, 2005 CSC 30
Chambre des communes et l’honorable Gilbert Parent Appelants
c.
Satnam Vaid et Commission canadienne des droits de la personne Intimés
et
Procureur général du Canada, l’honorable sénateur Serge Joyal,
l’honorable sénatrice Mobina S. B. Jaffer, Association canadienne
des employés professionnels, Syndicat canadien des communications,
de l’énergie et du papier, et Président de l’Assemblée législative
de l’Ontario Intervenants
Répertorié : Canada (Chambre des communes) c. Vaid
Référence neutre : 2005 CSC 30.
No du greffe : 29564.
2004 : 13 octobre; 2005 : 20 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel — Privilège parlementaire — Existence du privilège — Ancien chauffeur du président de la Chambre des communes ayant déposé des plaintes pour discrimination et harcèlement contre la Chambre et son président après que son poste a été déclaré excédentaire — Privilège parlementaire à l’égard de la « gestion du personnel » invoqué par la Chambre et son président pour contester la compétence de la Commission canadienne des droits de la personne d’enquêter sur les plaintes du chauffeur — Le privilège invoqué existe-t-il?— Loi constitutionnelle de 1867, art. 18 — Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P‑1, art. 4.
Droits de la personne — Législation en matière de droits de la personne — Application — Employés du Parlement — La Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique‑t‑elle aux employés du Sénat et de la Chambre des communes? — Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, art. 2.
Droit administratif — Tribunal des droits de la personne — Compétence — Employés du Parlement — Plaintes en matière de relations de travail soulevant des questions de droits de la personne — Poste de chauffeur du président de la Chambre des communes déclaré excédentaire — Plaintes pour discrimination et harcèlement déposées contre la Chambre et son président — La Commission canadienne des droits de la personne a-t-elle compétence pour enquêter sur les plaintes du chauffeur? — Les plaintes du chauffeur doivent-elles être instruites par voie de grief sous le régime de la Loi sur les relations de travail au Parlement? — Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, art. 2 — Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. 1985, ch. 33 (2e suppl.), art. 2.
À la suite d’un grief instruit sous le régime de la Loi sur les relations de travail au Parlement (« LRTP »), V a été réintégré dans son poste de chauffeur du président de la Chambre des communes. Il est retourné au travail, mais n’a pas pu réintégrer ses fonctions. Le bureau du président de la Chambre l’a ensuite informé que, par suite d’une réorganisation, son ancien poste deviendrait excédentaire. V s’est plaint à la Commission canadienne des droits de la personne, reprochant à la Chambre des communes et à son président de refuser de continuer à l’employer, de le harceler et d’exercer de la discrimination fondée sur la race, la couleur et l’origine nationale et ethnique. La Commission a reçu les plaintes de V et les a renvoyées à un tribunal. La Chambre et son président ont contesté la compétence du tribunal des droits de la personne, affirmant que le pouvoir du président d’embaucher, de gérer et de congédier les employés était protégé par un privilège et échappait de ce fait à tout examen externe. Le tribunal a rejeté cette prétention. Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance de la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont confirmé cette décision.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
La partie qui invoque l’immunité que confère le privilège parlementaire a le fardeau d’en établir l’existence. À l’intérieur d’une catégorie de privilège, le Parlement est seul juge de l’opportunité et des modalités de son exercice, qui échappe à tout contrôle judiciaire. Une conclusion portant qu’un secteur particulier de l’activité parlementaire est protégé par un privilège est donc lourde de conséquences sur le plan juridique pour les non‑membres auxquels les actions de la Chambre ou de ses membres auraient causé un préjudice. [29-30]
Les appelants n’ont pas établi l’existence du privilège étendu et englobant qu’ils revendiquent. La Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique aux employés du Parlement. Toutefois, V est tenu par la LRTP de soumettre ses plaintes par voie de grief sous le régime de cette loi. Compte tenu de cette conclusion, qui repose entièrement sur le droit administratif et qui n’a rien à voir avec la question du privilège parlementaire, les appelants doivent avoir gain de cause. [6] [76] [82-83]
Les organismes législatifs créés par la Loi constitutionnelle de 1867 ne constituent pas des enclaves à l’abri de l’application du droit commun du pays. Les rédacteurs de la Constitution, et les parlementaires canadiens qui ont adopté la Loi sur le Parlement du Canada, ont cru bon d’utiliser la Chambre des communes de Westminster comme point de référence en ce qui a trait au privilège parlementaire canadien. Par conséquent, pour décider si un privilège dont jouiraient le Sénat, la Chambre des communes ou leurs membres existe, les tribunaux doivent vérifier si la catégorie et l’étendue du privilège revendiqué ont été établies péremptoirement en ce qui concerne notre propre Parlement ou la Chambre des communes de Westminster. Dans l’affirmative, ce privilège devrait être reconnu par le tribunal. Toutefois, si l’existence et l’étendue d’un privilège n’ont pas été établies péremptoirement, le tribunal devra déterminer si ce privilège satisfait au critère de nécessité — qui sert d’assise à tout privilège parlementaire. En pareil cas, pour justifier leur revendication de privilège, l’assemblée ou le membre qui cherchent à bénéficier de l’immunité qu’il confère doivent démontrer que la sphère d’activité à l’égard de laquelle le privilège est revendiqué est si étroitement et directement liée à l’exécution de leurs fonctions d’assemblée législative et délibérante, y compris de la tâche de l’assemblée législative de demander des comptes au gouvernement, qu’une intervention externe saperait l’autonomie dont l’assemblée ou le membre ont besoin pour accomplir leur travail dignement et efficacement. Une fois l’existence d’un privilège établie, la Cour n’évaluera pas le bien-fondé de son exercice dans un cas particulier. [29] [37-40] [46-48]
En l’espèce, les appelants ont indiqué que le privilège qu’ils invoquent appartient à la catégorie « gestion du personnel ». L’immunité qu’il confère engloberait tous les rapports avec tous les employés qui travaillent pour l’organe législatif du gouvernement, sans exception. Le privilège général invoqué par les appelants n’a pas été établi péremptoirement par les tribunaux du Canada ou du Royaume-Uni et ne peut se justifier, sur le plan des principes, selon le critère de nécessité. Bien qu’il ne fasse aucun doute qu’un privilège protège les relations entre la Chambre et certains de ses employés, la portée de la revendication des appelants excède clairement ce qui est jugé nécessaire à Westminster; elle n’est pas établie par un précédent historique au Canada; et elle n’est pas conforme à la définition classique du privilège comme la somme des privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissent le Sénat, la Chambre des communes et les assemblées législatives provinciales ainsi que les membres de chaque Chambre, individuellement, « sans lesquels ils ne pourraient s’acquitter de leurs fonctions ». [29] [50-52] [53-56]
La Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique à tous les employés de l’administration fédérale, y compris ceux qui travaillent pour le Parlement. Ce n’est toutefois pas parce que V prétend que ses droits fondamentaux ont été violés que sa cause est nécessairement du ressort de la Commission canadienne des droits de la personne. En l’espèce, les plaintes de V alléguant qu’il y a eu discrimination et harcèlement en violation de la Loi canadienne sur les droits de la personne se situent plutôt dans le contexte de son allégation de congédiement indirect et relèvent de ce fait de la procédure de grief établie par la LRTP. La LRTP a créé un régime particulier régissant les relations de travail avec les employés du Parlement. Son système de règlement des différends, qui s’applique notamment aux plaintes pour non-respect de normes légales comme celles prescrites par la Loi canadienne sur les droits de la personne, coexiste avec le mécanisme de règlement établi par cette dernière loi. Toutes les demandes éventuelles visant à obtenir réparation sous le régime de la Loi canadienne sur les droits de la personne ne seraient pas exclues par application de l’art. 2 de la LRTP, mais il y a manifestement chevauchement entre les deux régimes législatifs et l’objet de l’art. 2 est d’éviter pareil chevauchement. Étant donné que le législateur a prévu que les griefs des employés visés par la LRTP devaient être présentés et réglés sous le régime de la LRTP et que la LRTP inclut les griefs relatifs au non-respect des normes établies par la Loi canadienne sur les droits de la personne, V doit obligatoirement demander réparation sous le régime de la LRTP. Rien dans les plaintes de V ne justifie qu’elles soient considérées dans un autre contexte que leur contexte particulier de relations de travail. [79-82] [89-95]
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112; arrêt non suivi : R. c. Graham-Campbell; Ex parte Herbert, [1935] 1 K.B. 594; arrêt examiné : New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; arrêts mentionnés : Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Duke of Newcastle c. Morris (1870), L.R. 4 H.L. 661; Insurance Corp. of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. 145; Commission ontarienne des droits de la personne c. Simpsons-Sears Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536; Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; Telezone Inc. c. Canada (Attorney General) (2004), 69 O.R. (3d) 161; Nation et bande indienne de Samson c. Canada, [2004] 1 R.C.F. 556, 2003 CF 975; Fielding c. Thomas, [1896] A.C. 600; Kielley c. Carson (1842), 4 Moo. P.C. 63, 13 E.R. 225; Burdett c. Abbot (1811), 14 East 1, 104 E.R. 501; Ontario (Speaker of the Legislative Assembly) c. Ontario (Human Rights Commission) (2001), 54 O.R. (3d) 595; Martin c. Ontario, [2004] O.J. No. 2247 (QL); R. c. Richards; Ex parte Fitzpatrick and Browne (1955), 92 C.L.R. 157; Egan c. Willis (1998), 158 A.L.R. 527; Huata c. Prebble, [2004] 3 NZLR 359, [2004] NZCA 147; Stopforth c. Goyer (1979), 23 O.R. (2d) 696; Re Clark and Attorney-General of Canada (1977), 17 O.R. (2d) 593; Prebble c. Television New Zealand Ltd., [1995] 1 A.C. 321; Hamilton c. Al Fayed, [2000] 2 All E.R. 224; Zündel c. Boudria (1999), 46 O.R. (3d) 410; R. c. Behrens, [2004] O.J. No. 5135 (QL), 2004 ONCJ 327; Tafler c. British Columbia (Commissioner of Conflict of Interest) (1998), 161 D.L.R. (4th) 511; Morin c. Crawford (1999), 29 C.P.C. (4th) 362; Payson c. Hubert (1904), 34 R.C.S. 400; Ainsworth Lumber Co. c. Canada (Attorney General) (2003), 226 D.L.R. (4th) 93, 2003 BCCA 239; Re Ouellet (No. 1) (1976), 67 D.L.R. (3d) 73; Landers c. Woodworth (1878), 2 R.C.S. 158; Bear c. State of South Australia (1981), 48 S.A.I.R. 604; Thompson c. McLean (1998), 37 C.C.E.L. (2d) 170; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Bradlaugh c. Gossett (1884), 12 Q.B.D. 271; Temple c. Bulmer, [1943] R.C.S. 265; Carter c. Alberta (2002), 222 D.L.R. (4th) 40, 2002 ABCA 303, autorisation de pourvoi refusée, [2003] 1 R.C.S. vii; R. c. Bunting (1885), 7 O.R. 524; Penikett c. Canada (1987), 45 D.L.R. (4th) 108; Sibbeston c. Northwest Territories (Attorney General), [1988] 2 W.W.R. 501; Pickin c. British Railways Board, [1974] A.C. 765; Chambre des communes c. Conseil canadien des relations du travail, [1986] 2 C.F. 372; Walker c. Jones, 733 F.2d 923 (1984); Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2; Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), [2004] 2 R.C.S. 223, 2004 CSC 40; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier, [1986] 1 R.C.S. 704; Parry Sound (district), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, 2003 CSC 42; Auclair c. Bibliothèque du Parlement, [2002] A.C.F. no 1054 (QL), 2002 CFPI 777; Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14; Goudie c. Ottawa (Ville), [2003] 1 R.C.S. 141, 2003 CSC 14; Canada (Commission des droits de la personne) c. Lignes aériennes Canadien International Ltée, [2004] 3 R.C.F. 663, 2004 CAF 113.
Lois et règlements cités
Acte concernant l’Économie Intérieure de la Chambre des Communes et pour d’autres fins, S.C. 1868, ch. 27.
Bill of Rights (Angl.), 1 Will. & Mar. sess. 2, ch. 2, art. 9.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b), 32(1).
Constitution des États-Unis, art. 1, § 6, cl. 1.
House of Commons (Offices) Act, 1812 (R.-U.), 52 Geo. 3, ch. 11.
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6, art. 2, 11, 41, 43(2), 47(1), 48.9, 54.1(2).
Loi constitutionnelle de 1867, préambule, art. 18.
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 12.
Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P‑1, art. 4.
Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. 1985, ch. 33 (2e suppl.), art. 2, 4(1), 5(1), 14, 62(1).
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35.
Règlement de la Chambre des communes, art. 151 [adopté en 1867 comme l’art. 83].
Doctrine citée
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Bourinot, John George. Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 4th ed. Toronto : Canada Law Book, 1916.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. V, 3e sess., 28e parl., p. 5338.
Canada. Parlement. Chambre des communes. Jurisprudence parlementaire de Beauchesne : Règlement annoté et formulaire de la Chambre des communes du Canada, 6e éd. Par Alistair Fraser, W. F. Dawson et John A. Holtby. Toronto : Carswell, 1991.
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Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
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Erskine May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 23rd ed. By William McKay, ed. London : LexisNexis UK, 2004.
Heuston, R. F. V. Essays in Constitutional Law, 2nd ed. London : Stevens & Sons, 1964.
Lock, G. F. « Labour Law, Parliamentary Staff and Parliamentary Privilege » (1983), 12 Indus. L.J. 28.
Maingot, J. P. Joseph. Le privilège parlementaire au Canada, 2e éd. Montréal : Presses universitaires McGill‑Queen’s, 1997.
Royaume-Uni. House of Commons. First Report from the Committee of Privileges, « Speaker’s Order of 22 January 1987 on a Matter of National Security ». Report, together with Proceedings of the Committee, Minutes of Evidence, and Appendices. London : H.M.S.O., 1987.
Royaume-Uni. Parliament. Joint Committee on Parliamentary Privilege. Report and Proceedings of the Committee. London : H.M.S.O., 1999.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Létourneau, Linden et Rothstein), [2003] 1 C.F. 602, 222 D.L.R. (4th) 339, 296 N.R. 305, 46 Admin. L.R. (3d) 200, 22 C.C.E.L. (3d) 1, [2002] A.C.F. no 1663 (QL), 2002 CAF 473, qui a confirmé une décision de la juge Tremblay-Lamer, [2002] 2 C.F. 583, 203 F.T.R. 175, 208 D.L.R. (4th) 749, 38 Admin. L.R. (3d) 252, 14 C.C.E.L. (3d) 125, [2001] A.C.F. no 1818 (QL), 2001 CFPI 1332, rejetant une demande de contrôle judiciaire de la décision d’un tribunal des droits de la personne (2001), 40 C.H.R.R. D/229, [2001] D.C.D.P. no 15 (QL). Pourvoi accueilli.
Neil Finkelstein, Jacques A. Emond et Lynne J. Poirier, pour les appelants.
Andrew Raven et David Yazbeck, pour l’intimé Satnam Vaid.
Philippe Dufresne et R. Daniel Pagowski, pour l’intimée la Commission canadienne des droits de la personne.
Anne M. Turley, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Dale Gibson, pour les intervenants l’honorable sénateur Serge Joyal et l’honorable sénatrice Mobina S. B. Jaffer.
Peter Engelmann et Raija Pulkkinen, pour les intervenants l’Association canadienne des employés professionnels et le Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier.
Catherine Beagan Flood, pour l’intervenant le Président de l’Assemblée législative de l’Ontario.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Binnie — On reproche à l’ancien président de la Chambre des communes, l’honorable Gilbert Parent, d’avoir congédié indirectement son chauffeur, M. Satnam Vaid, pour des motifs qui constituent un acte discriminatoire et du harcèlement en matière d’emploi au sens de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6. Dans le présent pourvoi, il s’agit de déterminer si le Tribunal canadien des droits de la personne a compétence pour examiner la plainte de M. Vaid.
2 L’ancien président de la Chambre des communes soutient n’avoir commis aucune irrégularité, mais il se joint à la Chambre pour présenter une objection préliminaire portant que l’embauche et le renvoi des employés de la Chambre sont des « affaires internes » que seule la Chambre peut examiner et qui ne sont donc pas du ressort des tribunaux. Les appelants soutiennent que cette immunité remonte en partie au XVIe siècle, à l’époque de la monarchie des Tudors, et qu’elle est le fruit des efforts déployés par la Chambre des communes du Royaume‑Uni pour assurer son indépendance par rapport aux pouvoirs de prérogative du Roi, à l’autorité des cours royales de justice et aux droits spéciaux de la Chambre des lords. Les appelants font valoir que ces pouvoirs et immunités acquis de haute lutte, collectivement désignés comme les privilèges du Parlement, permettent au Sénat et à la Chambre de gérer leurs relations avec leurs employés à l’abri de l’ingérence de tout organisme autre que le Parlement, et notamment de la Commission canadienne des droits de la personne.
3 La Commission canadienne des droits de la personne, intimée, qui veut mener une enquête sur les allégations de M. Vaid, affirme qu’il est inconcevable que le Parlement puisse chercher à priver ses employés des protections existantes en matière de relations de travail et de droits de la personne, auxquelles il a lui‑même assujetti tous les autres employeurs fédéraux.
4 Peu de questions revêtent autant d’importance pour notre équilibre constitutionnel que le rapport entre la législature et les autres organes de l’État auxquels la Constitution a conféré des pouvoirs, soit l’exécutif et les tribunaux judiciaires. La résolution de cette question est d’une importance particulière lorsque l’action du président de la Chambre que l’on cherche à soustraire à l’examen d’un organe externe vise une personne étrangère à la Chambre (c.-à-d. qui n’est ni un membre, ni un fonctionnaire de la Chambre) et qui n’a rien à voir avec les fonctions législatives que le privilège parlementaire était initialement censé protéger. Les tribunaux d’instance inférieure ont statué que le privilège parlementaire ne confère pas la liberté d’exercer une discrimination fondée sur un motif interdit par la Charte canadienne des droits et libertés ou par la Loi canadienne sur les droits de la personne, car cette discrimination n’est pas nécessaire au bon fonctionnement du Sénat ou de la Chambre des communes. Suivant ce raisonnement, une allégation de discrimination a pour effet d’écarter tout privilège qui pourrait autrement soustraire la conduite du président de la Chambre à un examen externe. Je ne suis pas d’accord. L’objet du privilège parlementaire est de reconnaître la compétence exclusive du Parlement d’examiner les plaintes qui se situent dans sa sphère d’activité protégée. À mon avis, il faut diriger notre attention non pas sur les motifs qui sous‑tendent l’exercice du privilège, mais en premier lieu sur la question préalable de l’existence et de l’étendue du privilège invoqué par le Parlement.
5 Ainsi, mettant l’accent sur l’étendue du privilège revendiqué, les intimés soutiennent que les tâches du chauffeur du président de la Chambre n’ont pas de lien assez étroit avec la fonction législative de la Chambre pour que le privilège parlementaire mette le congédiement de M. Vaid à l’abri d’un examen externe. Sur cette question, que j’examinerai en détail dans les motifs qui suivent, je conclus qu’il incombait aux appelants d’établir l’existence d’un privilège les soustrayant à l’application des lois ordinaires régissant le règlement des différends avec les employés de soutien comme M. Vaid, et qu’ils ne se sont pas acquittés de ce fardeau. Par conséquent, je suis d’avis de rejeter le premier moyen d’appel fondé sur l’existence d’un privilège parlementaire. J’estime que les termes utilisés par le Parlement dans la Loi canadienne sur les droits de la personne sont suffisamment larges pour englober ses propres employés, et qu’il n’a pas été démontré que le législateur a voulu faire bénéficier les appelants de l’exemption générale qu’ils invoquent maintenant, ni qu’en vertu des principes généraux, pareille exemption est nécessaire ou justifiable en tant que privilège parlementaire.
6 Les appelants présentent aussi un argument plus circonscrit relevant du droit administratif. Ils font valoir que l’intimé, M. Vaid, appartient au groupe des employés à l’égard desquels le Parlement a établi un régime particulier de relations de travail en édictant la Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. 1985, ch. 33 (2e suppl.) (« LRTP »). Selon cette thèse, M. Vaid peut invoquer les principes énoncés dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, mais il doit pour ce faire se conformer à la procédure spéciale qui régit l’ensemble des employés du Parlement. Je conviens que les plaintes de l’intimé, M. Vaid, en matière de relations de travail auraient pu faire l’objet d’un arbitrage sous le régime de la LRTP (les plaintes antérieures de l’intimé ayant d’ailleurs été réglées ainsi en 1995) et que la Chambre des communes, appelante, a le droit d’exiger qu’il ait recours au mécanisme prescrit par cette loi du Parlement, expressément désigné comme mode exclusif de règlement des différends pour les employés comme M. Vaid. Compte tenu de cette conclusion, qui repose entièrement sur le droit administratif et qui n’a rien à voir avec la question du privilège parlementaire, les appelants doivent avoir gain de cause. Le pourvoi est donc accueilli.
I. Les faits
7 Entre 1984 et 1994, Satnam Vaid a travaillé en qualité de chauffeur pour plusieurs présidents successifs de la Chambre des communes. Il a d’abord été congédié le 11 janvier 1995 parce qu’il aurait refusé d’assumer de nouvelles fonctions lui incombant selon une nouvelle description de travail et qu’il aurait refusé un autre poste. Il a déposé un grief sous le régime de la LRTP. L’affaire a été renvoyée à l’arbitrage et, le 27 juillet 1995, le conseil d’arbitrage a donné gain de cause à M. Vaid et ordonné qu’il soit réintégré dans son poste de chauffeur ([1995] C.R.T.F.P.C. no 74 (QL)). Le conseil a aussi conclu que la preuve ne permettait pas de conclure qu’il y avait eu discrimination :
M. Vaid a allégué de la discrimination, laissant entendre que si on lui a demandé de laver de la vaisselle, c’est peut‑être en raison de la couleur de sa peau. La preuve produite ne me permet sûrement pas de tirer cette conclusion.
8 M. Vaid est retourné travailler le 17 août 1995, date à laquelle on lui a dit que le poste de chauffeur avait été désigné « bilingue à nomination impérative ». M. Vaid n’ayant pas les connaissances nécessaires en français pour reprendre son ancien emploi, on l’a envoyé suivre des cours de français.
9 Dans une lettre datée du 8 avril 1997, M. Vaid a informé la Chambre des communes, appelante, qu’il voulait revenir au travail. Le 12 mai 1997, le bureau du président lui a répondu que, par suite d’une réorganisation, son ancien poste deviendrait excédentaire le 29 mai 1997.
10 M. Vaid a par la suite déposé devant la Commission intimée deux plaintes séparées, datées du 10 juillet 1997, contre la Chambre des communes et son président, appelants, alléguant qu’ils avaient agi de façon discriminatoire à son endroit du fait de sa race, de sa couleur et de son origine nationale ou ethnique. Il s’est également plaint d’avoir été harcelé au travail. Il reprochait enfin à la Chambre des communes d’avoir refusé de continuer à l’employer.
II. Historique judiciaire
11 En réponse aux plaintes de M. Vaid, les appelants ont prétendu que le Tribunal canadien des droits de la personne n’avait pas compétence pour examiner leur conduite. Le Tribunal a instruit l’affaire et a tranché en faveur de M. Vaid et de la Commission dans une décision majoritaire datée du 25 avril 2001 ((2001), 40 C.H.R.R. D/229). Les appelants ont par la suite demandé le contrôle judiciaire de cette décision. Leur demande a été rejetée par la Section de première instance de la Cour fédérale, [2002] 2 C.F. 583, 2001 CFPI 1332, dont la décision à été confirmée à l’unanimité par la Cour d’appel fédérale, [2003] 1 C.F. 602, 2002 CAF 473.
12 Le juge Létourneau, aux motifs duquel a souscrit le juge Linden, a souligné le statut quasi constitutionnel de la Loi canadienne sur les droits de la personne et le statut pleinement constitutionnel du privilège parlementaire. Il a toutefois conclu que le privilège parlementaire revendiqué par les appelants n’existait pas.
13 Le juge Létourneau a défini le privilège parlementaire comme se rapportant aux « pouvoirs de la Chambre qui sont nécessaires à son bon fonctionnement et au maintien de sa dignité et de son intégrité » (par. 34). Il a affirmé que la nécessité à la fois de l’existence et de l’exercice du pouvoir revendiqué par l’organisme législatif devait être démontrée.
La fonction d’examen de la Cour, dans des cas comme celui qui nous occupe où un privilège parlementaire est revendiqué, comporte à mon avis deux étapes : il s’agit en premier lieu de déterminer si les pouvoirs revendiqués doivent exister et, en second lieu, lorsque la nécessité de leur existence est établie, de déterminer si leur exercice est nécessaire au bon fonctionnement de la Chambre et au maintien de la dignité et de l’intégrité de la Chambre. [Je souligne; par. 36.]
14 Selon l’opinion majoritaire, le privilège parlementaire ne pouvait être invoqué à l’égard d’un acte discriminatoire interdit par la Charte ou par la Loi canadienne sur les droits de la personne parce que la conduite en cause, si elle était établie, porterait en fait atteinte à l’intégrité et à la dignité de la Chambre, sans améliorer sa capacité de remplir son mandat constitutionnel. De toute façon, le privilège ne s’appliquerait pas, compte tenu de l’adoption de la LRTP par le Parlement.
15 Pour ce qui est de l’argument relevant du droit administratif, le juge Létourneau a conclu que seul un texte législatif clair peut dégager un employeur de ses obligations en matière de droits de la personne. À son avis, la LRTP ne respecte pas ce critère. Par conséquent, les employés du Parlement ont le droit de s’adresser à la Commission canadienne des droits de la personne pour qu’elle intervienne.
16 Le juge Rothstein, souscrivant au résultat, n’était pas d’accord pour dire que les tribunaux pouvaient contrôler l’exercice particulier d’un privilège. « [C]’est l’exercice particulier d’un privilège valide qui est soustrait à l’examen du tribunal. Cependant, le champ lui‑même d’un privilège valide constitue une question préjudicielle de compétence » (par. 76). Les appelants ont prétendu que le droit de la Chambre des communes de nommer et de gérer son personnel était à l’abri de tout examen externe, mais le juge Rothstein a conclu qu’aucune preuve ni aucune argumentation n’avaient « été avancées pour expliquer en quoi le droit d’exercer une discrimination, au mépris des dispositions de la LCDP », satisfaisait au critère de nécessité (par. 81). Par conséquent, « le privilège parlementaire ne supplante pas l’application de la LCDP aux employés du Parlement » (par. 84).
17 Pour ce qui est de l’argument fondé sur le droit administratif, le juge Rothstein a souligné que l’art. 2 de la LRTP exclut les autres tribunaux administratifs qui pourraient par ailleurs avoir compétence concurrente. Toutefois, il s’est dit d’avis qu’en matière de plaintes pour atteinte aux droits de la personne, la LRTP ne confère pas des droits aussi étendus que la Loi canadienne sur les droits de la personne et que, par conséquent, les deux lois ne visent pas des « questions semblables ». Ainsi, selon les règles d’interprétation législative, la LRTP n’aurait pas pour effet d’écarter l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
18 En définitive, le juge Rothstein a convenu avec la majorité que ni le privilège parlementaire ni la LRTP n’empêchaient l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne aux employés de l’une ou l’autre des Chambres.
III. La question constitutionnelle
19 Le 2 décembre 2003, la Juge en chef a formulé la question constitutionnelle suivante :
La Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, est‑elle, du fait d’un privilège parlementaire, constitutionnellement inapplicable à la Chambre des communes et à ses membres en ce qui a trait aux relations de travail au Parlement?
IV. Analyse
20 C’est suivant un principe d’une grande sagesse que les tribunaux et le Parlement s’efforcent de respecter leurs rôles respectifs dans la conduite des affaires publiques. Le Parlement s’abstient de commenter les affaires dont les tribunaux sont saisis conformément à la règle du sub judice. Les tribunaux, quant à eux, prennent soin de ne pas s’immiscer dans le fonctionnement du Parlement. Aucune des parties au présent pourvoi ne remet en question l’importance prépondérante de la Chambre des communes en tant que « grand enquêteur de la nation ». Aucune ne doute non plus de la nécessité que la Chambre des communes puisse exercer ses activités législatives libre de toute ingérence de la part d’organismes ou d’institutions externes, y compris les tribunaux. Il serait inacceptable, par exemple, qu’un membre de la Chambre des communes à qui le président n’aurait pas accordé la parole pendant la période des questions puisse se prévaloir des pouvoirs d’enquête de la Commission canadienne des droits de la personne pour se plaindre que le choix du président de la Chambre de permettre à un autre de ses membres de s’exprimer constitue un acte discriminatoire fondé sur l’un des motifs illicites énumérés dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, ou encore qu’il puisse demander aux tribunaux ordinaires de déclarer que la décision du président est contraire à la Charte parce qu’elle a porté atteinte à sa liberté d’expression. Il s’agit là de véritables questions « internes relevant de la Chambre » que celle‑ci doit régler suivant sa propre procédure. Indépendamment de la possibilité d’ingérence externe dans les affaires de la Chambre, une telle intervention de l’extérieur créerait inévitablement des délais, des perturbations et des incertitudes, et elle entraînerait des frais, paralysant les affaires de la nation. Pour cette seule raison, elle serait inacceptable même si, en définitive, les décisions du président de la Chambre étaient jugées appropriées et validées.
21 Le privilège parlementaire constitue donc l’un des moyens qui permettent d’assurer le respect du principe fondamental de la séparation constitutionnelle des pouvoirs. Au Canada, ce principe émane du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui témoigne du désir des provinces d’établir « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume‑Uni ». Chacun des pouvoirs de l’État se voit garantir une certaine autonomie par rapport aux autres. Le principe du privilège parlementaire a été en partie codifié à l’art. 9 du Bill of Rights de 1689 du Royaume-Uni, 1 Will & Mar. sess. 2, ch. 2, mais le droit à la liberté de parole auquel il renvoie existe depuis au moins 1523 (Erskine May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament (23e éd. 2004), p. 80). Le privilège parlementaire est un principe commun à tous les pays dont le régime parlementaire s’inspire du système britannique et la disposition relative à la liberté de discours ou de débat qui figure dans la Constitution américaine (art. 1, § 6, cl. 1) lui fait écho dans une certaine mesure.
22 L’intimé, M. Vaid, ne conteste ni l’existence ni l’importance du privilège parlementaire. Il fait plutôt valoir qu’en tentant d’associer son congédiement en qualité de chauffeur à l’application d’un principe aussi noble, le président de la Chambre pousse à outrance, voire banalise la fonction et le rôle véritables de ce principe. Les intimés soutiennent que, même si les conditions d’emploi de certains employés étroitement liés au processus législatif sont visées par le privilège, le président de la Chambre va trop loin en tentant d’appliquer cette doctrine ancienne aux rapports de la Chambre avec ses employés de soutien tels les chauffeurs, les encadreurs de tableaux, les serruriers, les gestionnaires de parcs de stationnement, le personnel de la restauration et d’autres employés de la Colline du Parlement jouant un rôle comparable.
23 L’étendue et la portée du privilège parlementaire revendiqué ont varié au fil des ans. Dans l’arrêt de principe anglais Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112 (B.R.), on a plaidé que [traduction] « [l]es préjudices civils les plus dérisoires causés aux membres [du Parlement], y compris les atteintes à la personne de leurs employés, même dans un contexte sans aucun lien avec l’exercice des fonctions parlementaires, ont en maintes occasions fait l’objet d’enquêtes [de l’une ou l’autre des Chambres du Parlement] sur le fondement du privilège parlementaire » (p. 1116‑1117), notamment lorsque [traduction] « [l]es lapins de lord Galway ont été tués » et « [d]es poissons capturés dans l’étang de M. Joliffe » (p. 1117). La cour a répondu dans Stockdale c. Hansard que le privilège [traduction] « ne s’appliquait pas et ne pouvait pas s’appliquer à ce type de situation » (p. 1156). Par ailleurs, dans la Jurisprudence parlementaire de Beauchesne (6e éd. 1989), qui fait autorité en la matière au Canada, l’auteur reproduit aux p. 11-12 une déclaration du président de la Chambre des communes du Canada, datée du 29 avril 1971, qui exprime une conception beaucoup plus étroite de la notion de privilège :
À maintes reprises, j’ai défini ma conception du privilège parlementaire. Le privilège est la disposition qui distingue les députés d’autres citoyens, leur conférant des droits dont ne jouissent pas les autres. À mon avis, nous devrions exercer une grande prudence lorsque nous tendons, dans des circonstances données, à ajouter des privilèges à ceux qui sont reconnus depuis des années, des siècles peut‑être, comme propres aux députés. À mon avis, le privilège parlementaire ne va pas beaucoup au‑delà du droit de libre parole à la Chambre et du droit d’un député de s’acquitter de ses fonctions à la Chambre en tant que représentant aux Communes. [Je souligne.]
(Débats de la Chambre des communes, vol. V, 3e sess., 28e lég., 29 avril 1971, p. 5338)
24 L’étendue du privilège revendiqué par le Parlement a manifestement varié avec le temps et on a pu constater, à l’occasion, un écart entre l’étendue du privilège reconnu par les tribunaux et celle du privilège revendiqué par les parlementaires (comme ce fut le cas dans Stockdale c. Hansard). Pour résoudre de tels conflits, il importe que le Parlement et le pouvoir judiciaire respectent chacun « le domaine légitime de compétence de l’autre » :
Notre gouvernement démocratique comporte plusieurs branches : la Couronne représentée par le gouverneur général et ses homologues provinciaux, l’organisme législatif, l’exécutif et les tribunaux. Pour assurer le fonctionnement de l’ensemble du gouvernement, il est essentiel que toutes ces composantes jouent le rôle qui leur est propre. Il est également essentiel qu’aucune de ces branches n’outrepasse ses limites et que chacune respecte de façon appropriée le domaine légitime de compétence de l’autre.
(New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, la juge McLachlin, p. 389)
À cela, j’ajouterais la remarque suivante exprimée par le juge en chef Dickson dans Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, p. 91 :
Il existe tout un éventail de questions litigieuses exigeant l’exercice d’un jugement judiciaire pour déterminer si elles relèvent à bon droit de la compétence des tribunaux. Finalement, un tel jugement dépend de l’appréciation par le judiciaire de sa propre position dans le système constitutionnel.
25 Or, il est clair que les relations entre le Parlement et ses employés relèvent du champ de compétence du Parlement du Canada. Le libellé de la Loi canadienne sur les droits de la personne est suffisamment large, à sa s