Alberta Wapiti Products Cooperative Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agriculture de l'Agroalimentaire)

Alberta Wapiti Products Cooperative Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agriculture de l'Agroalimentaire)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-10-28
Référence neutre
2005 CF 1468
Numéro de dossier
T-512-04
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20051028
Dossier : T-512-04
Référence : 2005 CF 1468
Toronto (Ontario), le 28 octobre 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O'KEEFE
ENTRE :
ALBERTA WAPITI PRODUCTS COOPERATIVE LTD.
demanderesse
et
LE MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE L'AGROALIMENTAIRE et
L'AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La Cour est saisie d'une demande, en application de l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, par laquelle la demanderesse sollicite une ordonnance de mandamus et un jugement déclaratoire à l'égard d'une décision de la défenderesse, l'Agence canadienne d'inspection des aliments (l'ACIA), qui a conclu qu'elle n'était pas habilitée à accorder une indemnité à la demanderesse en vertu de l'article 52 de la Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. 21 (la Loi sur la santé des animaux).
[2] La demanderesse prie la Cour de lui accorder :
1. une ordonnance de mandamus enjoignant au défendeur, le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire (le ministre), d'examiner la réclamation de la demanderesse au titre de l'article 52 de la Loi sur la santé des animaux, en vue du versement d'une indemnité égale à la valeur marchande de la viande provenant de 95 wapitis (les 95 wapitis) dont la destruction a été ordonnée le 9 avril 2002 ou vers cette date (la viande de wapiti);
2. un jugement déclaratoire portant que le ministre est habilité, en vertu de l'article 52 de la Loi sur la santé des animaux, à ordonner le versement d'une indemnité à la demanderesse pour la viande de wapiti et que le ministre doit exercer son pouvoir de manière raisonnable et conformément à la loi;
3. subsidiairement, des directives pour les mesures de réparation demandées aux paragraphes 1 et 2 à l'endroit des deux défendeurs ou de l'ACIA;
4. toute autre mesure de réparation que la Cour juge appropriée et juste dans les circonstances;
5. les dépens afférents à la présente demande.
Contexte
[3] La demanderesse, Alberta Wapiti Products Cooperative Ltd. (la demanderesse), est une coopérative, constituée en 2001 aux termes de l'Alberta Co-operative Associations Act, R.S.A. 2000, ch. C-28, qui regroupe des membres oeuvrant dans l'élevage des wapitis, également appelé « élans » et « cervidés » .
[4] La demanderesse a conclu des ententes pour acheter des wapitis de ses membres. Ceux-ci ont eu à signer un contrat de droits de livraison prévoyant leurs obligations, y compris la livraison d'un wapiti par année pour abattage.
[5] La demanderesse a également signé un contrat avec Bouvry Exports Calgary Ltd. (Bouvry) pour l'abattage des wapitis dans ses installations de Fort Macleod, en Alberta. Bouvry devait également aider la demanderesse à commercialiser la viande de wapiti moyennant un pourcentage des profits. Bouvry détient un agrément d'exploitant relativement à un établissement agréé au titre de la Loi sur l'inspection des viandes, L.R.C. 1985 (1er suppl.), ch. 25 (la Loi sur l'inspection des viandes).
[6] La maladie débilitante chronique (MDC) est une encéphalopathie spongiforme transmissible (EST) qui cause une maladie neurologique évolutive mortelle chez les cerfs et les wapitis. On croit que cette maladie est attribuable à une protéine anormale, le prion, qui s'attaque au cerveau des wapitis. La MDC s'apparente à l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Il n'a pas été démontré de manière concluante que l'EST présente un risque pour la santé des humains.
[7] Quoiqu'un diagnostic provisoire puisse être établi à la lumière des signes cliniques, seules des analyses des tissus du cerveau des wapitis infectés qui sont réalisées après leur mort peuvent permettre de confirmer la présence de la MDC.
[8] La MDC du wapiti est une maladie déclarable en vertu de la Loi sur la santé des animaux et du Règlement sur les maladies déclarables, DORS/91-2, depuis avril 2001.
[9] La défenderesse applique une politique qui empêche les produits et sous-produits contaminés par la MDC d'entrer dans la chaîne alimentaire humaine ou animale, malgré l'absence de preuve concluante démontrant un risque pour la santé.
[10] En 2001, la demanderesse a élaboré, ou entrepris, conjointement avec l'Alberta Agriculture, Food and Rural Development (AAFRD), un programme de surveillance et de contrôle de la MDC prévoyant que les têtes des wapitis abattus devaient être envoyées au laboratoire de l'AAFRD à Lethbridge afin que le cerveau et la moelle épinière fassent l'objet d'analyses pour détecter la MDC. Le programme prévoyait également que les carcasses ou la viande devaient être retenues dans l'attente des résultats d'analyse.
[11] En février 2002, la demanderesse a acheté 155 wapitis de ses membres en vue de les faire abattre. Deux de ceux-ci avaient été achetés de Bonnie Walter (Mme Walter). Les wapitis avaient été examinés par un vétérinaire et il avait été attesté qu'ils ne faisaient l'objet d'aucune restriction de santé animale. Les wapitis ont été livrés à l'usine de Bouvry pour y être abattus. Dans une lettre datée du 26 février 2002, l'AAFRD a avisé la demanderesse que toutes les carcasses des wapitis abattus devraient être retenues dans l'attente des résultats d'analyse.
[12] Les 155 wapitis ont été abattus par Bouvry le 7 mars 2002. Les têtes et les moelles épinières ont été livrées au laboratoire de Lethbridge pour être analysées le même jour. Des inspecteurs de l'ACIA avaient procédé à des examens ante mortem et post mortem à l'usine de Bouvry, comme l'exige le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes, DORS/90-288 (le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes).
[13] Le 8 mars 2002, Bouvry a transformé 60 carcasses de wapiti en coupes de viande diverses dont certaines en viandes hachées. Les 95 autres carcasses ont été transformées le 11 mars 2002.
[14] À l'insu de la demanderesse, les coupes de viandes correspondant aux deux dates de transformation ont été expédiées de l'usine de Bouvry après la transformation mais avant la communication des résultats d'analyse.
[15] Le 26 mars 2002, l'AAFRD a avisé verbalement l'ACIA que la MDC avait été décelée chez un des wapitis envoyés au laboratoire, soit l'une des bêtes de Mme Walter. Le wapiti en question faisait partie des 95 carcasses transformées le 11 mars 2002.
[16] L'ACIA a entrepris sur-le-champ un programme de retrait du marché pour repérer et récupérer la viande de wapiti faisant partie du lot transformé le 11 mars qui avait été expédié. L'ACIA a donné un certain nombre d'ordres en vue de faire retenir les produits de viande qui avaient été expédiés. Certains indiquaient qu'ils étaient donnés en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes, tandis que d'autres indiquaient qu'ils l'étaient en vertu de la Loi sur la santé des animaux. L'ACIA a souligné ultérieurement que, à son avis, tous ces ordres auraient dû en fait être donnés en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes.
[17] À la suite de la recommandation de la Dre Karen Dodds (Dre Dodds), directrice générale à Santé Canada, le Dr Sturm, de l'ACIA, a ordonné la destruction (par incinération en fin de compte) de la viande provenant des 95 carcasses de wapiti transformées le 11 mars. Cet ordre ne visait pas la viande transformée le 8 mars et celle-ci n'est pas en cause en l'espèce.
[18] Le seul wapiti ayant obtenu un résultat positif pour la MDC était un wapiti de Mme Walter. La demanderesse a affirmé qu'il avait été ordonné que la viande provenant des 94 autres carcasses transformées ce jour-là soit détruite parce qu'elle avait été en contact avec la viande du wapiti infecté ou s'était trouvée dans son voisinage immédiat. Dans certains cas, de la viande provenant de ces autres carcasses avait été mélangée avec la viande provenant du wapiti de Mme Walter et elle ne pouvait être différenciée. Les défendeurs ont affirmé que, compte tenu du fait que les coupes de viande du wapiti infecté ne pouvaient être repérées ou isolées du reste de la production du 11 mars, l'ACIA a décidé que toute la viande transformée ce jour-là devait être détruite.
[19] En mai 2002, les inspecteurs de l'ACIA se sont rendus à la ferme de Mme Walter et ont ordonné la destruction du troupeau de wapitis. Ceux-ci ont été retirés de la ferme et abattus en juin et en juillet 2002. L'ACIA a informé Mme Walter qu'elle aurait peut-être droit à une indemnité pour les wapitis abattus en vertu du paragraphe 51(1) de la Loi sur la santé des animaux, et elle s'est vu plus tard accorder une indemnité.
[20] La demanderesse a appris, au cours de l'été 2003, que Mme Walter s'était vu offrir une indemnité pour son troupeau détruit. La demanderesse a d'abord attendu les documents relatifs à l'incinération du produit de viande, qu'elle a par ailleurs reçus en septembre 2003 ou aux alentours de septembre 2003.
[21] Le 3 mars 2004, la demanderesse a envoyé une lettre au ministre pour lui demander une indemnité en vertu de l'article 52 de la Loi sur la santé des animaux pour la viande détruite provenant des 95 wapitis. Le 9 mars 2004, elle a envoyé une lettre semblable au président de l'ACIA. Les défendeurs n'ont pas répondu par écrit à la demande d'indemnisation de la demanderesse. Au cours de son contre-interrogatoire sur affidavit, Shirley Toms (Mme Toms), coordonnatrice des opérations pour la région de l'Ouest à l'ACIA, a informé la demanderesse que l'ACIA était d'avis qu'elle n'était pas habilitée à accorder une indemnité dans les circonstances de l'espèce.
Questions en litige
[22] Les questions en litige soulevées par la demanderesse sont les suivantes :
1. En vertu de quelle loi ou de quel règlement l'ACIA a-t-elle ordonné la destruction de la viande provenant des 95 wapitis?
2. L'ACIA a-t-elle compétence pour ordonner le versement d'une indemnité pour la viande de wapiti détruite en vertu de la Loi sur la santé des animaux?
3. L'ACIA a-t-elle commis une erreur en refusant d'examiner la demande d'indemnisation de la demanderesse?
4. Une ordonnance de mandamus devrait-elle être rendue?
5. Un jugement déclaratoire devrait-il être prononcé?
Observations de la demanderesse
[23] Question 1
En vertu de quelle loi ou de quel règlement l'ACIA a-t-elle ordonné la destruction de la viande provenant des 95 wapitis?
La demanderesse a soutenu que l'ACIA avait compétence pour ordonner la destruction de la viande provenant des 94 wapitis non infectés uniquement en vertu de l'article 48 de la Loi sur la santé des animaux, qui permet la destruction des animaux ou des « choses » qui « ont été en contact avec des animaux ou choses [contaminés par une maladie ou une substance toxique, ou soupçonnés de l'être] ou se sont trouvés dans leur voisinage immédiat » . L'ACIA n'avait compétence, en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes, que pour « condamner » le seul wapiti infecté qui n'était pas comestible. En outre, la demanderesse a soutenu qu'il devait être présumé que l'ACIA a agi dans les limites de sa compétence.
[24] La demanderesse a avancé que la destruction de la viande ne pouvait avoir été ordonnée en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes que si elle n'était pas « comestible » au sens du paragraphe 9(1) du Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes. Puisqu'il avait été satisfait à toutes les normes et inspections prescrites par le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes, la seule question qu'il restait à trancher concernant le paragraphe 9(1) était de savoir s'il avait été satisfait aux normes du Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C., ch. 870 (le Règlement sur les aliments et drogues). Le Règlement sur les aliments et drogues interdit la vente d'un animal mort qui « était atteint de maladie au moment de l'abattre » .
[25] La demanderesse a allégué que la recommandation de la Dre Dodds de détruire la viande de wapiti se limitait en fait à l'animal infecté. Elle a de plus allégué que Mme Toms a confirmé que l'ACIA avait pris la décision d'ordonner la destruction de toute la viande transformée le 11 mars 2002, parce que la viande provenant de l'animal infecté avait pu être en contact avec la viande provenant d'autres wapitis transformés ce jour-là ou se trouver dans son voisinage immédiat.
[26] La demanderesse a fait valoir que, par conséquent, la viande provenant des 94 wapitis non infectés était « comestible » au sens du paragraphe 9(1) du Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes et que l'ACIA avait compétence pour ordonner la destruction de la viande uniquement en vertu de l'alinéa 48(1)b) de la Loi sur la santé des animaux. De plus, elle a fait remarquer que Mme Toms a reconnu que le mot [traduction] « condamnée » employé dans son affidavit pour qualifier la viande provenant des 94 wapitis non infectés correspondait simplement à son interprétation de ce qui était arrivé et que ce mot ne figurait pas dans les documents internes ni les notes de service.
[27] La demanderesse a soutenu que, suivant une interprétation législative appropriée (voir Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27), le mot « choses » employé à l'alinéa 48(1)b) peut s'entendre de la viande provenant d'un animal. Elle a fait remarquer que la définition et le sens donnés au mot « chose » dans le dictionnaire étaient très larges. Il ressort d'une lecture de la Loi sur la santé des animaux dans son ensemble que (i) le mot « choses » désigne quelque chose d'autre que des animaux et (ii) que ces choses doivent pouvoir être infectées ou contaminées par la maladie déclarable. Par conséquent, il en ressort, au dire de la demanderesse, que la viande et les produits d'origine animale étaient nettement visés par la définition du mot « choses » .
[28] La demanderesse a également allégué que, compte tenu de la confusion créée par l'ACIA relativement aux dispositions applicables, aucune importance ne devrait être accordée aux cinq avis diffusés par l'ACIA dans la présente affaire.
[29] Question 2
L'ACIA a-t-elle compétence pour ordonner le versement d'une indemnité pour la viande de wapiti détruite en vertu de la Loi sur la santé des animaux?
La demanderesse a avancé que la compétence du ministre a été déléguée à l'ACIA. Cette dernière a compétence, en vertu de l'article 52 de la Loi sur la santé des animaux, pour ordonner le versement d'une indemnité au propriétaire de « choses » détruites en application de cette loi.
[30] En outre, la demanderesse a soutenu que le pouvoir conféré au ministre à l'article 52 est obligatoire et non discrétionnaire, malgré le fait que la disposition prévoie que le ministre « peut » ordonner le versement d'une indemnité. Elle a fait valoir que la présomption suivant laquelle le mot « peut » exprime une faculté est réfutable (voir Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3).
[31] Selon la demanderesse, lorsque l'article 52 est considéré dans le contexte de la Loi sur la santé des animaux dans son ensemble, il n'a pas un sens strictement facultatif. L'article 52 habilite le ministre à verser une indemnité. L'article 54 empêche le ministre de verser l'indemnité dans certaines circonstances. De la même manière, l'article 56 prévoit que l'évaluateur qui entend l'appel peut renvoyer l'affaire au ministre pour qu'il y soit donné suite de la manière qu'il précise. Le législateur n'aurait pas prévu un droit d'appel ni donné à l'évaluateur le pouvoir de trancher l'appel, si le versement de l'indemnité se voulait simplement l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire.
[32] Question 3
L'ACIA a-t-elle commis une erreur en refusant d'examiner la demande d'indemnisation de la demanderesse?
La demanderesse a allégué que l'ACIA a commis une erreur de droit en concluant qu'elle n'était pas « habilitée » à indemniser les propriétaires des produits de viande dont la destruction a été ordonnée parce qu'ils avaient été contaminés par de la viande infectée par une maladie déclarable, qu'ils avaient été en contact avec celle-ci ou qu'ils avaient été dans son voisinage immédiat. En outre, l'ACIA a entravé l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en appliquant une politique qui l'empêchait de verser pareille indemnité.
[33] Selon la demanderesse, l'ACIA applique une politique interne suivant laquelle une indemnité est accordée pour la destruction d'animaux vivants (la politique de la ferme) et refusée pour le produit de viande résultant de l'abattage (la politique de l'assiette). La demanderesse a fait valoir qu'il n'existait aucun motif légitime en droit justifiant cette distinction faite par l'ACIA en ce qui a trait à l'indemnisation.
[34] Question 4
Une ordonnance de mandamus devrait-elle être rendue?
La demanderesse a soutenu qu'une ordonnance de mandamus devrait être rendue pour enjoindre à l'ACIA d'exercer son pouvoir d'origine législative (qui lui a été délégué par le ministre en vertu de l'article 11 de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments, L.C. 1997, ch. 6 (la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments)) pour accorder une indemnité à l'égard de la viande de wapiti. L'article 52 de la Loi sur la santé des animaux devrait être interprété comme imposant une obligation impérative de verser une indemnité. Subsidiairement, un mandamus devrait être rendu eu égard aux circonstances de l'espèce même si cette obligation est discrétionnaire.
[35] La demanderesse a affirmé qu'elle remplissait toutes les conditions exigées pour la prise d'une ordonnance de mandamus, lesquelles ont été énoncées par la Cour d'appel fédérale dans Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 C.F. 742, et se résument comme suit :
1. L'obligation du ministre est à caractère public.
2. La demanderesse était propriétaire de la viande détruite de sorte que l'obligation existait envers elle.
3. Les conditions préalables sont remplies : la demanderesse est propriétaire de la viande et la destruction de la viande a été ordonnée en vertu de la Loi sur la santé des animaux. De plus, les défendeurs n'ont pas donné suite à la demande d'indemnisation de la demanderesse. Par conséquent, il existe un droit clair pour la demanderesse d'obtenir l'exécution de cette obligation.
4. La demanderesse n'a aucun autre recours sous le régime de la Loi sur la santé des animaux.
5. L'ordonnance aura une incidence sur le plan pratique puisqu'elle devrait donner lieu à une indemnité raisonnable.
6. En vertu de l'équité, rien n'empêche la Cour d'accorder l'ordonnance de mandamus.
7. La prépondérance des inconvénients favorise l'ordonnance de mandamus.
[36] La demanderesse a aussi avancé que, si la Cour estime que l'obligation de l'ACIA est une obligation discrétionnaire, l'ordonnance de mandamus devrait quand même être accordée pour les raisons suivantes :
1. L'ACIA a entravé l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en appliquant la politique de la ferme et de l'assiette pour faire obstacle à l'indemnisation relative aux produits de viande, malgré le fait que la destruction de la viande ait été ordonnée parce qu'elle a été contaminée par une maladie déclarable ou parce qu'elle a été en contact avec un animal ou une chose contaminée ou qu'elle se trouvait dans son voisinage immédiat.
2. L'ACIA a fait erreur en appliquant sa politique interne au lieu d'exercer le pouvoir qui lui est conféré par la loi et d'exécuter ses obligations pour accorder l'indemnité en vertu des lois et des règlements.
3. La politique et la conduite de l'ACIA sont injustes. Il n'existe aucune raison d'établir une distinction entre les propriétaires d'animaux vivants et les propriétaires de viande, particulièrement dans la présente affaire où les résultats d'analyse ont permis d'établir que 94 des 95 wapitis n'étaient pas atteints de la MDC.
4. La demanderesse a un droit acquis dans l'exécution de l'obligation discrétionnaire.
[37] Question 5
Un jugement déclaratoire devrait-il être prononcé?
La demanderesse a soutenu qu'un jugement déclaratoire portant que l'ACIA a le pouvoir d'ordonner le versement d'une indemnité pour les produits de viande détruits en vertu de l'article 52 de la Loi sur la santé des animaux devrait lui être accordé, compte tenu de la politique de l'ACIA et de sa position suivant laquelle elle n'est pas habilitée à le faire. La demanderesse a affirmé qu'elle satisfaisait à toutes les exigences pour l'obtention d'un jugement déclaratoire, lesquelles ont été énoncées dans l'arrêt Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821, en ce sens que (i) les questions en litige sont réelles puisque ni la question de l'indemnisation ni celle de la compétence n'ont été réglées; (ii) que le jugement déclaratoire permet de régler, de façon pratique, les questions en litige puisqu'il permettra de clarifier les droits et obligations de toutes les parties (y compris la compétence de la défenderesse).
[38] La demanderesse a réclamé les dépens.
Observations des défendeurs
[39] Norme de contrôle applicable
Les défendeurs ont allégué que, suivant une analyse pragmatique et fonctionnelle, puisque les conclusions de fait relèvent de l'expertise de l'ACIA et que les décideurs qui sont intervenus dans le processus possèdent une expertise importante concernant les aliments dérivés des animaux, la Cour devrait faire preuve de beaucoup de retenue à l'égard des conclusions de fait. Toutefois, la question de savoir si la loi prévoit l'obligation d'accorder une indemnité dans ces circonstances consiste à se demander si la loi a été interprétée comme il se doit. Par conséquent, cet aspect devrait être examiné suivant la norme de la décision correcte.
[40] Au dire des défendeurs, puisque Bouvry est un établissement agréé en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes, tous les animaux et les produits de viande qui s'y trouvent sont assujettis à cette loi et à ses règlements. La Loi sur l'inspection des viandes définit le terme « carcasse » comme étant « [l]e cadavre d'un animal » et « produit de viande » comme étant une « [c]arcasse [...] ou les produits ou sous-produits d'une carcasse [...] » . Le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes comprend les définitions suivantes : « condamner » veut dire « [é]tablir qu'un animal pour alimentation humaine ou un produit de viande est incomestible » ; « comestible » « [q]ualifie le produit de viande qui est propre à la consommation humaine » . Le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes définit également le terme « viande » .
[41] Les défendeurs ont fait valoir que le mot « incomestible » n'est pas défini dans le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes, mais que le dictionnaire le définit comme : « qui n'est pas comestible » . Ainsi, si un produit de viande est jugé impropre à la consommation humaine, il doit, par définition, être incomestible ou ne pas être comestible. S'il est jugé incomestible, il est, par définition, condamné. C'est cette logique qui a été appliquée en l'espèce.
[42] Les défendeurs ont soutenu que, même si la Dre Dodds n'a pas employé l'expression [traduction] « impropre à la consommation humaine » dans sa lettre du 28 mars 2002 recommandant à l'ACIA que [traduction] « le produit de viande de wapiti transformé le 11 mars et désigné comme contenant la viande de l'animal infecté soit retiré de la chaîne alimentaire » , l'effet de ses conclusions est le même. Comme les coupes de l'animal en cause ne pouvaient être isolées, toute la viande transformée le 11 mars présentait un risque potentiel pour la santé et était impropre à la consommation humaine. Il en résultait que le produit de viande était automatiquement condamné par l'effet de la loi.
[43] Les défendeurs étaient d'avis que les conditions énumérées au paragraphe 9(1) du Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes sont les conditions minimales nécessaires pour qu'un produit puisse être jugé comestible. Ces conditions ne suffisent pas automatiquement à établir qu'un produit est comestible.
[44] Les défendeurs ont avancé que, comme le produit de viande en question était impropre à la consommation humaine, il ne satisfaisait pas aux conditions de l'alinéa 9(1)c) du Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes et que, par conséquent, il ne pouvait être comestible.
[45] En outre, selon les défendeurs, la Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. 1985, ch. F-27 (la Loi sur les aliments et drogues) interdit la vente d'un aliment qui contient une substance toxique ou délétère, qui est impropre à la consommation humaine ou qui est falsifié. Les produits alimentaires qui ne satisfont pas aux normes énoncées dans la Loi sur les aliments et drogues sont considérés comme impropres à la consommation humaine (voir Wild Rose Mills c. Ellison Mining Co., a Division of Parrish and Heimbecker Ltd., [1985] B.C.J. no 489 (1985), 32 B.L.R. 125 (C.S.C.-B.)). Le Règlement sur les aliments et drogues ne dit pas expressément que la viande vendue ne doit pas contenir d'agents infectieux ou constituer un danger pour la santé humaine, mais la loi habilitante l'exige. En conséquence, le produit de viande ne pouvait pas satisfaire à la dernière exigence prévue à l'alinéa 9(1)c) du Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes.
[46] Les défendeurs ont allégué que, comme la viande provenant du wapiti atteint de la MDC ne pouvait pas être isolée des autres coupes de viande, la totalité de la production du 11 mars constituait un risque inacceptable pour la santé humaine. Subsidiairement, si la plus grande partie de la viande transformée le 11 mars constituait un danger du seul fait qu'elle avait été « en contact » avec la viande infectée par la MDC, c'est qu'elle était contaminée par les prions de la MDC, ce qui la rendait incomestible suivant les normes énoncées dans le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes. Et subsidiairement encore, si les prions étaient présents sur la viande, c'est qu'il y avait un poison ou une substance décomposée sur la viande qui la rendrait falsifiée et incomestible au sens du Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes.
[47] Les défendeurs ont soutenu que l'ACIA avait le pouvoir de retenir le produit de viande en question en vertu de l'article 15 de la Loi sur l'inspection des viandes. La confusion initiale concernant la disposition législative applicable pour la rétention de la viande ne devrait pas avoir une incidence fatale sur le pouvoir de l'ACIA d'ordonner la rétention en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes. Toutes les mesures prises dans la présente affaire à l'égard du produit de viande l'ont été en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes.
[48] Les défendeurs n'ont pas contesté que le mot « choses » n'est pas défini dans la Loi sur la santé des animaux et qu'il pourrait être applicable à un large éventail de matières, y compris la viande. Toutefois, le sens d'une disposition doit être déterminé par rapport à l'ensemble de la loi.
[49] Les défendeurs ont fait valoir que la Loi sur l'inspection des viandes visait à protéger la population. Elle établit des normes à l'égard des installations d'abattage et du produit de viande transformé dans ces installations. Les normes concernant la viande s'inspirent des règlements pris en application de la Loi sur les aliments et drogues, laquelle vise à protéger notamment la santé et le bien-être des Canadiens. La Loi sur la santé des animaux vise par ailleurs à prévenir la propagation des maladies parmi les animaux vivants et des maladies qui peuvent toucher l'homme.
[50] En l'espèce, le seul renvoi à la Loi sur la santé des animaux se rapporte à la méthode d'élimination des déchets auxquelles fait référence le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes. Si le législateur avait voulu que les dispositions de la Loi sur la santé des animaux concernant l'indemnisation s'appliquent également, il en aurait fait la mention explicite. Comme la Loi sur l'inspection des viandes ne prévoit aucune indemnité pour la viande condamnée, les défendeurs n'avaient et n'ont aucune obligation d'indemniser la demanderesse ou de l'aviser qu'elle pourrait avoir droit à une indemnité.
[51] Les défendeurs ont maintenu que, compte tenu des exigences énoncées dans l'arrêt Apotex, précité, aucune ordonnance de mandamus ne devrait être accordée dans les circonstances de l'espèce :
1. La demanderesse sait qu'une décision de ne pas l'indemniser a déjà été prise, même s'il n'y a pas eu de réponse écrite à la demande d'indemnisation.
2. La Loi sur l'inspection des viandes ne prévoit aucune obligation d'accorder une indemnité au propriétaire de la viande condamnée.
3. La demanderesse disposait d'autres recours. Par exemple, en vertu de l'entente signée avec Mme Walter, la demanderesse avait le droit de rejeter les wapitis et de la poursuivre pour toutes les pertes résultant du rejet de ses wapitis. Subsidiairement, elle aurait pu intenter une action civile contre Mme Walter ou contre Bouvry pour avoir fait défaut d'utiliser des emballages qui auraient permis de désigner expressément le produit de viande du wapiti infecté. Elle n'a exercé aucun de ces recours.
4. Une ordonnance de mandamus n'aura aucune incidence sur le plan pratique. L'examen de la décision de ne pas accorder d'indemnité mènerait à un résultat plus pratique.
5. En vertu de l'équité, l'ordonnance de mandamus ne devrait pas être accordée, car la demanderesse a beaucoup trop tardé à demander une indemnité. La demanderesse savait depuis 2002 que le produit de viande avait été retenu, et c'est à l'été 2003 qu'elle a appris que Mme Walter avait obtenu une indemnité. De plus, la demanderesse était au courant depuis septembre 2003 de la directive relative à l'incinération de la viande. Toutefois, elle a attendu jusqu'en mars 2004 pour entreprendre la présente demande.
6. La prépondérance des inconvénients incite à ne pas accorder l'ordonnance de mandamus.
[52] Les défendeurs ont affirmé que la prétendue politique de la ferme et de l'assiette est tout simplement une façon pour Mme Toms de décrire l'interaction entre deux régimes législatifs différents. Il ne s'agit pas d'une politique indépendante de l'ACIA, et aucune « politique » de ce genre n'a servi de fondement aux actions de l'ACIA.
[53] Les défendeurs ont aussi affirmé que le fait que le législateur a choisi d'accorder une indemnité dans certaines situations seulement n'est pas une question pouvant faire l'objet d'un contrôle judiciaire.
[54] Les défendeurs ont soutenu qu'aucun jugement déclaratoire ne devrait être accordé à la demanderesse en l'espèce.
[55] Les défendeurs demandent que les dépens leur soient adjugés.
Dispositions législatives et réglementaires pertinentes
[56] Les dispositions pertinentes de la Loi sur la santé des animaux, précitée, sont rédigées comme suit :
Loi concernant, d'une part, les maladies et substances toxiques pouvant affecter les animaux ou transmissibles par ceux-ci aux personnes, d'autre part, la protection des animaux
2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
« animal » Sont assimilés aux animaux les embryons ainsi que les oeufs et ovules fécondés.
« maladie » Les maladies déclarables et toute maladie animale ou transmissible par un animal à une personne; y sont assimilés les agents causant ces maladies.
[. . . ]
48. (1) Le ministre peut prendre toute mesure de disposition, notamment de destruction, - ou ordonner à leur propriétaire, ou à la personne qui en a la possession, la responsabilité ou la charge des soins, de le faire - à l'égard des animaux ou choses qui:
a) soit sont contaminés par une maladie ou une substance toxique, ou soupçonnés de l'être;
b) soit ont été en contact avec des animaux ou choses de la catégorie visée à l'alinéa a) ou se sont trouvés dans leur voisinage immédiat;
c) soit sont des substances toxiques, des vecteurs ou des agents causant des maladies, ou sont soupçonnés d'en être.
[. . .]
52. Le ministre peut ordonner le versement, sur le Trésor, au propriétaire de choses détruites en application de la présente loi d'une indemnité égale à la valeur marchande, selon l'évaluation du ministre - jusqu'à concurrence du montant réglementaire - qu'elles auraient eue au moment de l'évaluation si leur destruction n'avait pas été ordonnée, déduction faite des sommes reçues par celui-ci à leur égard.
An Act respecting diseases and toxic substances that may affect animals or that may be transmitted by animals to persons, and respecting the protection of animals
2. (1) In this Act,
"animal" includes an embryo and a fertilized egg or ovum;
"disease" includes
(a) a reportable disease and any other disease that may affect an animal or that may be transmitted by an animal to a person, and
(b) the causative agent of any such disease;
"dispose" includes slaughter or otherwise destroy, bury or render;
. . .
48. (1) The Minister may dispose of an animal or thing, or require its owner or any person having the possession, care or control of it to dispose of it, where the animal or thing
(a) is, or is suspected of being, affected or contaminated by a disease or toxic substance;
(b) has been in contact with or in close proximity to another animal or thing that was, or is suspected of having been, affected or contaminated by a disease or toxic substance at the time of contact or close proximity; or
(c) is, or is suspected of being, a vector, the causative agent of a disease or a toxic substance.
. . .
52. The Minister may order compensation to be paid from the Consolidated Revenue Fund to the owner of a thing that is destroyed under this Act and the amount of compensation shall be the market value, as determined by the Minister, that the thing would have had at the time of its evaluation if it had not been required to be destroyed, up to a prescribed amount, less any amount received in respect of it.
[57] Les définitions pertinentes contenues dans la Loi sur l'inspection des viandes, précitée, sont les suivantes :
Loi concernant l'importation, l'exportation et le commerce interprovincial des produits de viande, l'agrément des établissements, l'inspection des animaux et des produits de viande dans les établissements agréés et les normes relatives à ces établissements, aux animaux qui y sont abattus et aux produits de viande qui y sont préparés
2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
« carcasse » Le cadavre d'un animal.
« produit de viande »
a) Carcasse;
b) le sang d'un animal ou les produits ou sous-produits d'une carcasse;
c) les produits dans la composition desquels entre un des éléments visés à l'alinéa b).
[. . .]
20. Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements d'application de la présente loi, notamment en vue:
[. . .]
i) d'établir les normes visant les produits de viande qui sont préparés ou entreposés dans des établissements agréés, qui sont destinés au commerce interprovincial ou international ou en rapport avec lesquels l'estampille est apposée ou utilisée;
[. . .]
l) d'empêcher l'abattage d'animaux et de prévoir l'inspection, la détention, le traitement, la condamnation, la confiscation et la destination des animaux, des produits de viande ou d'autres objets, dans des établissements agréés, qui sont nuisibles ou non conformes à la présente loi et à ses règlements ou sont soupçonnés, pour des motifs raisonnables, être nuisibles ou non conformes à la présente loi et à ses règlements;
An Act respecting the import and export of and interprovincial trade in meat products, the registration of establishments, the inspection of animals and meat products in registered establishments and the standards for those establishments and for animals slaughtered and meat products prepared in those establishments
2. (1) In this Act,
"carcass" means the body of a dead animal;
"meat product" means
(a) a carcass,
(b) the blood of an animal or a product or by-product of a carcass, or
(c) a product containing anything described in paragraph (b);
. . .
20. The Governor in Council may make regulations for carrying out the purposes and provisions of this Act and, without limiting the generality of the foregoing, may make regulations
. . .
(i) prescribing standards for meat products that are prepared or stored in registered establishments, for meat products that enter into interprovincial or international trade and for meat products in connection with which the meat inspection legend is applied or used;
. . .
(l) respecting the withholding from slaughter of animals and the inspection, holding, treatment, condemnation, confiscation and disposal of animals, meat products or other things in registered establishments that are or are suspected on reasonable grounds of being injurious to health or otherwise in contravention of this Act or the regulations;
[58] Les définitions pertinentes contenues dans le Règlementde 1990sur l'inspection des viandes, précité, sont les suivantes :
2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent au présent règlement.
« Loi » La Loi sur l'inspection des viandes.
« falsifié » Qualifie le produit de viande destiné à être vendu, utilisé ou consommé au Canada comme produit de viande comestible, qui:
a) soit contient une ou plusieurs des matières suivantes, ou a été traité au moyen de celles-ci: [. . .]
(iii) tout poison, toute substance décomposée ou toute source de contamination visible;
b) soit ne satisfait pas aux normes prescrites par la partie I.
« Agence » L'Agence canadienne d'inspection des aliments constituée par l'article 3 de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments.
« condamner » Établir qu'un animal pour alimentation humaine ou un produit de viande est incomestible.
« comestible » Qualifie le produit de viande qui est propre à la consommation humaine.
« aire des produits incomestibles » Aire de l'établissement agréé où les produits de viande incomestibles sont reçus, détenus, transformés, expédiés ou autrement manutentionnés.
« viande » Partie comestible d'une carcasse, soit la musculature attachée au squelette, la langue, le diaphragme, le coeur, l'oesophage mammalien ou le gésier, avec ou sans le gras qui les accompagne et qui les recouvre, ainsi que les parties des os, de la peau, des tendons, des nerfs, des vaisseaux sanguins et des autres tissus qui accompagnent normalement le tissu musculaire et qui ne sont pas ordinairement enlevés au cours de l'habillage de la carcasse. La présente définition exclut les muscles des lèvres, du groin, de l'épicrâne et des oreilles, ainsi que la viande séparée mécaniquement et la viande à laquelle a été ajouté un ingrédient non carné.
[. . .]
9. (1) Sous réserve du paragraphe (2) et de l'article 121, un produit de viande ne peut être désigné comme étant comestible que si les conditions suivantes sont réunies:
a) l'animal pour alimentation humaine dont provient le produit de viande a été soumis à un examen ante mortem ou une inspection ante mortem, selon le cas, et a été abattu conformément au présent règlement;
b) la carcasse dont provient le produit de viande est habillée et soumise à un examen post mortem ou une inspection post mortem, selon le cas, conformément au présent règlement;
c) le produit de viande satisfait aux normes applicables prescrites par le présent règlement et le Règlement sur les aliments et drogues.
[. . .]
54. (1) Le produit de viande qui est condamné dans l'établissement agréé, sauf celui envoyé par l'inspecteur au laboratoire pour examen ou celui visé au paragraphe 85(2), doit être désigné comme étant condamné, être transporté sans délai dans l'aire des produits incomestibles et être, selon le cas:
a) fondu ou autrement traité de façon à détruire tous les microorganismes pathogènes ou potentiellement pathogènes;
b) dénaturé et envoyé à un autre établissement agréé ou à un fondoir pour y être fondu ou traité conformément à l'alinéa a);
c) dénaturé et utilisé comme aliment pour animaux, si le médecin vétérinaire officiel le juge sans risque pour la santé des animaux et qu'il en autorise l'utilisation comme aliment pour animaux;
d) désigné, avec l'autorisat