Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées)

Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2006-04-21
Référence neutre
2006 CSC 14
Recueil
[2006] 1 RCS 513
Numéro de dossier
30615
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30615
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), [2006] 1 R.C.S. 513, 2006 CSC 14
Date : 20060421
Dossier : 30615
Entre :
Robert Tranchemontagne et Norman Werbeski
Appelants
et
Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées du ministère des Services à la collectivité, à la famille et à l’enfance
Intimé
et
Commission canadienne des droits de la personne, Commission
ontarienne des droits de la personne, Centre ontarien de
défense des droits des locataires, African Canadian Legal
Clinic, Conseil d’autonomie des clients – Centre de toxicomanie
et de santé mentale, et Tribunal de l’aide sociale
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish et Abella
Motifs de jugement :
(par. 1 à 54)
Motifs dissidents :
(par. 55 à 98)
Le juge Bastarache (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie et Fish)
La juge Abella (avec l’accord des juges LeBel et Deschamps)
______________________________
Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), [2006] 1 R.C.S. 513, 2006 CSC 14
Robert Tranchemontagne et Norman Werbeski Appelants
c.
Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes
handicapées du ministère des Services à la collectivité, à la famille
et à l’enfance Intimé
et
Commission canadienne des droits de la personne, Commission
ontarienne des droits de la personne, Centre ontarien de
défense des droits des locataires, African Canadian Legal
Clinic, Conseil d’autonomie des clients — Centre de toxicomanie
et de santé mentale, et Tribunal de l’aide sociale Intervenants
Répertorié : Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées)
Référence neutre : 2006 CSC 14.
No du greffe : 30615.
2005 : 12 décembre; 2006 : 21 avril.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish et Abella.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Compétence — Questions relatives aux droits de la personne — Législation interdisant au Tribunal de l’aide sociale d’examiner la constitutionnalité des lois et règlements — Un tribunal administratif a‑t‑il compétence pour examiner les lois relatives aux droits de la personne au moment de rendre ses décisions? — Dans l’affirmative, le tribunal administratif devrait‑il décliner compétence dans les présentes affaires en faveur d’une juridiction plus appropriée? — Code des droits de la personne, L.R.O. 1990, ch. H.19, art. 47(2) — Loi de 1997 sur le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées, L.O. 1997, ch. 25, ann. B, art. 5(2) — Loi de 1997 sur le programme Ontario au travail, L.O. 1997, ch. 25, ann. A, art. 67(2).
T et W ont présenté chacun une demande de soutien en vertu de la Loi de 1997 sur le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées (« LPOSPH »). Le directeur du programme a rejeté leurs demandes et la révision interne a confirmé sa décision. Le Tribunal de l’aide sociale (« TAS ») a rejeté les appels de T et W en application du par. 5(2) de la LPOSPH, en se fondant sur sa conclusion qu’ils souffraient tous deux d’alcoolisme. En rendant sa décision, le TAS a jugé qu’il n’avait pas compétence pour examiner la question de l’applicabilité du par. 5(2) selon le Code des droits de la personne de l’Ontario. La Cour divisionnaire a confirmé sa décision. Saisie à son tour, la Cour d’appel a conclu que le TAS avait le pouvoir de déclarer inapplicable une disposition de la LPOSPH en raison de son caractère discriminatoire, mais qu’il aurait dû décliner compétence en faveur d’une juridiction plus appropriée.
Arrêt (les juges LeBel, Deschamps et Abella sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli. L’affaire est renvoyée au TAS pour qu’il se prononce sur la question de l’applicabilité du par. 5(2) de la LPOSPH.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Bastarache et Fish : Le TAS avait compétence pour examiner le Code des droits de la personne lorsqu’il s’est agi de décider si T et W étaient admissibles au soutien prévu par la LPOSPH. Les tribunaux administratifs créés par une loi qui sont investis du pouvoir de trancher les questions de droit sont présumés avoir le pouvoir d’aller au‑delà de leurs lois habilitantes pour appliquer l’ensemble du droit à une affaire dont ils sont dûment saisis. En l’espèce, la LPOSPH et la Loi de 1997 sur le programme Ontario au travail (« LPOT ») apportent la confirmation que le TAS a le pouvoir statuer sur des questions de droit. Par conséquent, lorsqu’il détermine si le demandeur est admissible au soutien du revenu, il est présumé être en mesure d’examiner toute source juridique susceptible d’influer sur sa décision quant à l’admissibilité, y compris le Code. [14] [40]
Pour ce qui est du Code, rien n’indique que le législateur a voulu réfuter cette présomption. S’il est vrai que le par. 67(2) de la LPOT clairement interdit au TAS d’examiner la constitutionnalité des lois et règlements, le législateur a aussi clairement choisi de ne pas faire appel à la même interdiction en ce qui concerne le Code. Il a prévu que les questions constitutionnelles et les questions relatives au Code relèvent de « catégories de questions de droit différentes ». C’est une chose d’empêcher un tribunal administratif créé par une loi d’invalider une disposition législative, c’en est une autre de l’empêcher d’appliquer une loi que le législateur provincial a édictée pour résoudre des conflits apparents entre des lois. Deux éléments du régime législatif dans lequel s’inscrit le Code confirment l’intention du législateur de différencier le Code de la Constitution et de conférer au TAS le pouvoir d’appliquer le Code. Premièrement, le Code a la primauté sur les autres textes législatifs, et le législateur a donné lui-même des indications claires quant à la façon d’écarter cette primauté dans certaines circonstances (par. 47(2)). Étant donné que, dans le cas de la LPOSPH et de la LPOT, le législateur n’a pas suivi la procédure qu’il a déclarée obligatoire pour passer outre à la primauté du Code, il serait contraire à son intention d’exiger que le TAS fasse abstraction du Code. Deuxièmement, compte tenu des modifications récentes par lesquelles le législateur a retiré à la Commission ontarienne des droits de la personne la compétence exclusive en matière d’interprétation et d’application du Code et à la suite desquelles la Commission peut décliner compétence dans les cas où la question serait mieux tranchée en vertu d’une autre loi, il ne convient pas de chercher à rétablir la compétence exclusive de la Commission. [31-42]
Le TAS n’ayant pas été investi du pouvoir de décliner compétence, il ne peut éviter d’examiner les questions relatives au Code soulevées dans les présentes affaires. Par ailleurs, même si cela n’est pas déterminant, le TAS est la juridiction la plus appropriée pour statuer sur ces questions. Il est le mieux placé pour se prononcer sur la question de l’applicabilité du par. 5(2) de la LPOSPH parce qu’il est presque impossible pour les demandeurs vulnérables qui se sont vu refuser un soutien financier en vertu de la LPOSPH de l’éviter. Ces demandeurs méritent un règlement rapide, définitif et exécutoire de leurs conflits. Lorsqu’un tribunal administratif est dûment saisi d’une question par suite de l’exercice d’un droit d’appel prévu par la loi et surtout lorsqu’un appelant vulnérable fait valoir des arguments pour défendre ses droits de la personne, il est rare que ce tribunal ne soit pas le mieux placé pour connaître de l’ensemble du différend. [43-50]
Les juges LeBel, Deschamps et Abella (dissidents) : Il est vrai que la Commission ontarienne des droits de la personne n’a plus compétence exclusive pour connaître des plaintes fondées sur le Code des droits de la personne et que le Code prévaut sur les autres textes législatifs provinciaux, mais ce ne sont pas tous les tribunaux administratifs provinciaux qui ont, concurremment avec la Commission, une compétence autonome pour appliquer le Code d’une manière qui annule une disposition. Ici, même s’il ne lui est pas interdit d’appliquer les valeurs et principes en matière de droits de la personne contenus dans le Code, le TAS n’a pas compétence pour appliquer le Code de manière à rendre une disposition inopérante. En édictant le par. 67(2) de la LPOT, qui interdit au TAS d’examiner la constitutionnalité d’un texte de loi ou l’autorisation législative de prendre un règlement, le législateur a exprimé clairement son intention de ne pas permettre au TAS d’entendre et de trancher des questions juridiques pouvant entraîner l’inapplicabilité d’une disposition. Même si le par. 67(2) mentionne la constitutionnalité et non la conformité au Code, la ressemblance entre ces deux textes sur le plan de la réparation et du concept est telle que le législateur a, forcément, retiré le pouvoir d’accorder la réparation de l’inapplicabilité en vertu de l’un ou l’autre des mandats. [85] [93-97]
Des considérations pratiques indiquent également l’intention du législateur de ne pas laisser le TAS examiner des questions juridiques mettant en cause l’applicabilité de sa loi habilitante. Compte tenu de leurs caractéristiques institutionnelles, ni le directeur ni le TAS n’ont été considérés comme étant compétents pour trancher des questions juridiques aussi complexes et chronophages que la question de l’applicabilité d’une disposition. Le directeur ne tient pas d’audiences et ne reçoit pas d’éléments de preuve outre ceux déposés par le demandeur, et les audiences du TAS sont informelles, privées et brèves. Le TAS se veut un processus efficient, efficace et rapide, et lui imposer la tenue d’audiences sur le respect du Code influera inévitablement sur sa capacité d’aider les personnes handicapées en temps opportun. [86-91]
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêts mentionnés : Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Paul c. Colombie‑Britannique (Forest Appeals Commission), [2003] 2 R.C.S. 585, 2003 CSC 55; McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517; Battlefords and District Co‑operative Ltd. c. Gibbs, [1996] 3 R.C.S. 566; Insurance Corp. of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. 145; B c. Ontario (Commission des droits de la personne), [2002] 3 R.C.S. 403, 2002 CSC 66; Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854; Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), [2004] 2 R.C.S. 223, 2004 CSC 40; Parry Sound (district), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, 2003 CSC 42; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39; Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321.
Citée par la juge Abella (dissidente)
Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54; Colombie‑Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Montréal (Ville), [2000] 1 R.C.S. 665, 2000 CSC 27; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’Emploi et de l’Immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Seneca College of Applied Arts and Technology c. Bhadauria, [1981] 2 R.C.S. 181.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 .
Code des droits de la personne, L.R.O. 1990, ch. H.19, art. 1, 34, 36, 47.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi de 1995 sur les relations de travail, L.O. 1995, ch. 1, ann. A, art. 48(12)j).
Loi de 1997 sur la prévention et la protection contre l’incendie, L.O. 1997, ch. 4, art. 53(9)j).
Loi de 1997 sur le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées, L.O. 1997, ch. 25, ann. B, art. 1, 4, 5, 11, 21, 22, 23(1), (10), 26(1), (3), 28, 29(3), 31(1), 37(3), 38.
Loi de 1997 sur le programme Ontario au travail, L.O. 1997, ch. 25, ann. A, art. 1, 7(4)b), 67(2).
Loi sur l’exercice des compétences légales, L.R.O. 1990, ch. S.22.
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43, art. 106.
Ontario Human Rights Code, R.S.O. 1970, ch. 318, art. 14b(6) [aj. 1971, ch. 50 (suppl.), art. 63].
Règl. de l’Ont. 134/98, art. 41(1), 42(2)2.
Règl. de l’Ont. 222/98, art. 30(1)1, 31(2)2.
Doctrine citée
Ontario. Assemblée législative. Journal des débats, no 19A, 2e sess., 36e lég., 2 juin 1998, p. 971.
Ontario. Assemblée législative. Journal des débats, no 222B, 1re sess., 36e lég., 2 septembre 1997, p. 11708.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Labrosse, Weiler et Charron) (2004), 72 O.R. (3d) 457, 244 D.L.R. (4th) 118, 190 O.A.C. 108, [2004] O.J. No. 3724 (QL), qui a confirmé une décision de la Cour divisionnaire (les juges Then, Cameron et Desotti), [2003] O.J. No. 1409 (QL). Pourvoi accueilli, les juges LeBel, Deschamps et Abella sont dissidents.
Peter J. Chapin, Terence Copes et Grace Kurke, pour les appelants.
Rebecca J. Givens et Janet E. Minor, pour l’intimé.
R. Daniel Pagowski et Leslie A. Reaume, pour l’intervenante la Commission canadienne des droits de la personne.
Cathy Pike et Hart Schwartz, pour l’intervenante la Commission ontarienne des droits de la personne.
Katherine Laird et Toby Young, pour l’intervenant le Centre ontarien de défense des droits des locataires.
Marie Chen et Royland Moriah, pour l’intervenante African Canadian Legal Clinic.
Lesli Bisgould et Dianne Wintermute, pour l’intervenant le Conseil d’autonomie des clients — Centre de toxicomanie et de santé mentale.
Jeff G. Cowan et M. Jill Dougherty, pour l’intervenant le Tribunal de l’aide sociale.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, Binnie et Fish rendu par
Le juge Bastarache —
1. Introduction
1 Le Tribunal de l’aide sociale (« TAS »), créé par une loi provinciale, est‑il tenu de suivre les lois provinciales relatives aux droits de la personne pour rendre ses décisions? C’est la question soulevée en l’espèce.
2 Les origines des présents différends remontent à novembre 1998 et à juillet 1999, dates auxquelles les appelants, Robert Tranchemontagne et Norman Werbeski, ont respectivement présenté au directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées (le « directeur ») une demande de soutien en vertu de la Loi de 1997 sur le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées, L.O. 1997, ch. 25, ann. B (« LPOSPH »). S’ils avaient eu gain de cause, les appelants auraient reçu une aide financière leur permettant de mieux vivre leurs déficiences importantes. Sinon, il ne leur resterait plus qu’à demander l’aide, beaucoup moins importante, offerte en vertu de la Loi de 1997 sur le programme Ontario au travail, L.O. 1997, ch. 25, ann. A (« LPOT »).
3 Il est clair que la LPOSPH et la LPOT visent des buts très différents. La première loi a pour objet de fournir un soutien aux demandeurs handicapés, reconnaissant que le gouvernement partage la responsabilité de fournir un tel soutien (LPOSPH, art. 1). La deuxième loi, quant à elle, ne vise qu’à fournir une aide provisoire reposant sur le principe de la reconnaissance de la responsabilité individuelle (LPOT, art. 1). Au lendemain de la promulgation de la LPOSPH, la ministre ontarienne des Services sociaux et communautaires, l’honorable Janet Ecker, a fait allusion aux objets divergents de ces deux lois :
[traduction] Ce nouveau programme retire les personnes handicapées du système d’aide sociale, dont elles n’auraient jamais dû faire partie de toute façon, et met en place, à leur intention, un système de soutien du revenu entièrement distinct. . .
(Assemblée législative de l’Ontario, Journal des débats, no 19A, 2 juin 1998, p. 971)
4 Le directeur a décidé que les appelants n’avaient pas droit aux prestations prévues par le régime de la LPOSPH. Suivant la procédure énoncée dans la LPOSPH, ils ont demandé une révision interne de la décision du directeur. Déboutés à cette étape également, ils ont alors interjeté appel devant l’intervenant le TAS.
5 Le TAS a rendu sa décision le 7 février 2001 quant à l’appel de M. Werbeski et le 18 septembre 2001 quant à celui de M. Tranchemontagne. Dans les deux décisions, il a conclu que les appelants souffraient d’alcoolisme. Il a qualifié l’alcoolisme d’[traduction] « affection invalidante » dans le cas de M. Tranchemontagne et de [traduction] « déficience importante » qui [traduction] « limite considérablement » la capacité de travailler dans le cas de M. Werbeski. Il a rejeté les deux appels.
6 Le TAS a fondé ses décisions sur le par. 5(2) de la LPOSPH. Cette disposition prévoit :
5. . . .
(2) Une personne n’est pas admissible au soutien du revenu si les conditions suivantes sont réunies :
a) la personne a développé une dépendance ou une accoutumance à l’égard de l’alcool, d’une drogue ou d’une autre substance chimiquement active;
b) l’alcool, la drogue ou l’autre substance n’a pas été autorisé par ordonnance, selon ce que prévoient les règlements;
c) la seule limitation importante de ses activités de la vie quotidienne est attribuable à l’utilisation ou à la cessation de l’utilisation de l’alcool, de la drogue ou de l’autre substance au moment de déterminer ou de réviser l’admissibilité.
7 Les appelants ne contestent pas que le par. 5(2), s’il est applicable, permette de leur refuser un soutien en raison de leur alcoolisme. Devant le TAS, ils ont tous deux fait valoir qu’ils avaient d’autres déficiences que l’alcoolisme; ces arguments ont été rejetés et les conclusions du TAS n’ont pas été portées en appel devant la Cour. Mais les appelants ont également soutenu que le par. 5(2) était inapplicable en vertu du Code des droits de la personne de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. H.19 (« Code »). Ils ont affirmé qu’en visant à leur refuser un soutien du fait de leur alcoolisme, qui constitue, selon eux, un handicap au sens du Code, le par. 5(2) de la LPOSPH établissait une discrimination et était donc inapplicable en raison de la primauté du Code sur toute autre loi.
8 Au lieu d’analyser cet argument, le TAS a conclu qu’il n’avait pas compétence pour examiner la question de l’applicabilité du par. 5(2) selon le Code. Les appelants ont donc vu leurs appels rejetés sans pouvoir bénéficier d’une décision portant qu’ils n’avaient pas fait l’objet d’un traitement discriminatoire.
9 Après jonction de leurs causes, les appelants ont interjeté appel devant la Cour divisionnaire. Dans de brefs motifs exposés à l’audience, la cour, alors composée des juges Then, Cameron et Desotti, a convenu avec le TAS que ses lois habilitantes ne lui conféraient pas le pouvoir d’examiner le Code ([2003] O.J. No. 1409 (QL), par. 3). Les appelants se sont ensuite pourvus en appel devant la Cour d’appel de l’Ontario.
10 Rédigeant le jugement unanime de la cour, la juge Weiler a étudié en détail la LPOSPH et la LPOT. Elle a conclu que le législateur n’avait pas retiré au TAS la compétence pour examiner le Code et que le TAS avait donc le pouvoir de déclarer inapplicable une disposition de la LPOSPH en raison de son caractère discriminatoire ((2004), 72 O.R. (3d) 457, par. 58‑59 et 62). Toutefois, la juge Weiler a ensuite examiné la question de savoir si le TAS aurait dû, en l’espèce, refuser d’exercer sa compétence relative au Code. Elle a estimé qu’il n’était pas le mieux placé pour décider des questions relatives au Code, ce qui l’a finalement amenée à rejeter les appels (par. 70).
11 L’essentiel de l’argument invoqué par les appelants devant le TAS n’est pas en cause devant la Cour. Le présent pourvoi étant accueilli, cette question sera renvoyée au TAS. S’il avait été rejeté, les appelants auraient poursuivi leur demande de contrôle judiciaire, laquelle est actuellement en suspens devant la Cour divisionnaire. Il n’appartient donc pas à la Cour de se demander si le par. 5(2) de la LPOSPH entre en conflit avec le Code. La Cour s’occupe plutôt uniquement de la décision du TAS qu’il ne pouvait lui‑même trancher ces questions.
12 Il s’est écoulé près de cinq ans depuis que les demandes des appelants ont été rejetées par le directeur. Pendant cette période, les appelants n’ont bénéficié d’aucun soutien prévu par la LPOSPH. S’ils obtiennent finalement gain de cause quant au fond, aucun octroi de dommages‑intérêts ne changera rien au fait qu’ils ont vécu les cinq dernières années sans bénéficier de l’aide à laquelle ils avaient droit. C’est ainsi que les arguments présentés devant la Cour portaient principalement sur les craintes concernant la vulnérabilité des appelants et la nécessité pour eux d’obtenir la résolution complète de leurs appels par le TAS. Il faut toutefois tempérer ces craintes par l’importance d’assurer le bon fonctionnement du TAS d’une manière plus générale, de peur que d’autres demandeurs ne souffrent inutilement en attendant l’issue de leur appel. Au bout du compte, cependant, le présent pourvoi ne doit pas être tranché en fonction de considérations pratiques du point de vue des appelants, ni en fonction de raisons de commodité pour les tribunaux administratifs. Il doit être tranché selon le système législatif mis en place par le législateur.
13 Le Code est une loi fondamentale. Le législateur ontarien a confirmé la primauté du Code, dans la loi elle‑même, précisant qu’il s’applique tant aux simples citoyens qu’aux organismes publics. D’ailleurs, la résolution des questions relatives au Code n’est plus du ressort exclusif de l’intervenante la Commission ontarienne des droits de la personne (« CODP ») : art. 34 du Code. Le législateur a donc envisagé la possibilité que cette loi fondamentale soit appliquée par d’autres organismes administratifs et a modifié le Code en conséquence.
14 Ce n’est pas favoriser l’atteinte des objectifs louables du Code que d’imposer, par interprétation, des limites à son application. Il est bien établi en droit que les tribunaux administratifs créés par une loi qui sont investis du pouvoir de trancher les questions de droit sont présumés avoir le pouvoir d’aller au‑delà de leurs lois habilitantes pour appliquer l’ensemble du droit à une affaire dont ils sont dûment saisis. Si on applique ce principe au présent pourvoi, le TAS avait manifestement compétence pour examiner le Code lorsqu’il s’est agi de décider si les appelants étaient admissibles au soutien prévu par la LPOSPH. À ce moment‑là, le TAS était tenu d’appliquer le Code afin de rendre une décision qui reflétait l’ensemble du droit de la province.
2. Questions en litige
15 Le présent pourvoi soulève deux questions :
(1) Le TAS a‑t‑il compétence pour examiner le Code au moment de rendre ses décisions?
(2) Dans l’affirmative, le TAS aurait‑il dû décliner compétence dans les présentes affaires?
3. Analyse
3.1 Le TAS a‑t‑il compétence pour examiner le Code?
16 Les tribunaux administratifs créés par une loi, comme le TAS, ne possèdent aucune compétence inhérente. Il est donc nécessaire d’examiner les lois habilitantes du TAS pour déterminer ses pouvoirs : Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54, par. 33; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, p. 14; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, p. 595. Les lois pertinentes en ce qui concerne le TAS sont la LPOSPH et la LPOT. Dans le contexte du présent pourvoi, cependant, on ne peut faire abstraction du régime législatif dans lequel s’inscrit le Code. Les lois habilitantes et le Code seront tous examinés à tour de rôle.
3.1.1 La LPOSPH et la LPOT
17 La LPOSPH et la LPOT sont des composantes jumelles du système que le gouvernement ontarien a mis en place pour fournir une aide sociale aux demandeurs qui le méritent. La LPOSPH s’occupe des demandeurs handicapés, alors que la LPOT vient en aide aux demandeurs admissibles qui ne souffrent d’aucun handicap. Pour saisir les différences de politique qui existent entre ces deux lois, il peut être utile de citer les dispositions introductives de chacune d’elles. Voici le texte de l’art. 1 de la LPOSPH :
1. [Objet de la Loi] La présente loi a pour objet de créer un programme qui :
a) fournit un soutien du revenu et un soutien de l’emploi aux personnes handicapées admissibles;
b) reconnaît que le gouvernement, les collectivités, les familles et les particuliers partagent la responsabilité de fournir de telles formes de soutien;
c) sert efficacement les personnes handicapées qui ont besoin d’aide;
d) comprend l’obligation de rendre de compte aux contribuables de l’Ontario.
Voici le texte de l’art. 1 de la LPOT :
1. [Objet de la Loi] La présente loi a pour objet de créer un programme qui :
a) reconnaît la responsabilité individuelle et favorise l’autonomie par l’emploi;
b) fournit une aide financière provisoire à ceux qui sont le plus dans le besoin pendant qu’ils satisfont des obligations en vue de se faire employer et de le rester;
c) sert efficacement les personnes qui ont besoin d’aide;
d) comprend l’obligation de rendre compte aux contribuables de l’Ontario.
18 Comme je l’ai déjà mentionné, l’aide accordée varie également beaucoup d’un régime à l’autre. Par exemple, selon la LPOT, la somme payable au titre des besoins essentiels pour un bénéficiaire seul qui n’a pas de personnes à charge est de 201 $ par mois (Règl. de l’Ont. 134/98, par. 41(1)). Sous le régime de la LPOSPH, cette somme est de 532 $ par mois (Règl. de l’Ont. 222/98, par. 30(1)1). Selon la LPOT, l’allocation de logement pour une personne seule est de 335 $ (Règl. de l’Ont. 134/98, par. 42(2)2), alors qu’elle est de 427 $ en vertu de la LPOSPH (Règl. de l’Ont. 222/98, par. 31(2)2). L’aide prévue par la LPOT peut aussi être assortie de conditions, comme celle de participer à des mesures d’emploi : al. 7(4)b).
19 La LPOSPH fournit un cadre détaillé pour le traitement des demandes de prestations d’invalidité. Le directeur reçoit les demandes de soutien du revenu : al. 38a). On tranche la question de savoir si une personne est handicapée en se reportant aux art. 4 et 5 de la LPOSPH :
4. (1) [Personnes handicapées] Est une personne handicapée pour l’application de la présente partie la personne qui satisfait aux conditions suivantes :
a) elle a une déficience physique ou mentale importante qui est continue ou récurrente et dont la durée prévue est d’au moins un an;
b) l’effet direct et cumulatif de la déficience sur la capacité de la personne de prendre soin d’elle‑même, de fonctionner dans la collectivité et de fonctionner dans un lieu de travail se traduit par une limitation importante d’une ou de plusieurs de ces activités de la vie quotidienne;
c) cette déficience et sa durée probable ainsi que les limites des activités de la vie quotidienne ont été confirmées par une personne qui a les qualités prescrites.
(2) [Décisions] Une décision prévue au présent article est rendue par une personne nommée par le directeur.
5. (1) [Admissibilité au soutien du revenu] Nul n’est admissible au soutien du revenu à moins de satisfaire aux conditions suivantes :
a) la personne répond aux exigences du paragraphe 3 (1);
b) la personne réside en Ontario;
c) les besoins matériels de la personne et de toute personne à charge dépassent leur revenu et leur avoir ne dépasse pas le plafond prescrit, selon ce que prévoient les règlements;
d) la personne et les personnes à charge prescrites fournissent les renseignements et l’attestation de ceux‑ci qui sont exigés pour déterminer l’admissibilité, notamment :
(i) les renseignements concernant l’identité, selon ce qui est prescrit,
(ii) les renseignements financiers, selon ce qui est prescrit,
(iii) les autres renseignements prescrits;
e) la personne et toute personne à charge satisfont aux autres conditions prescrites relatives à l’admissibilité.
(2) [Idem] Une personne n’est pas admissible au soutien du revenu si les conditions suivantes sont réunies :
a) la personne a développé une dépendance ou une accoutumance à l’égard de l’alcool, d’une drogue ou d’une autre substance chimiquement active;
b) l’alcool, la drogue ou l’autre substance n’a pas été autorisé par ordonnance, selon ce que prévoient les règlements;
c) la seule limitation importante de ses activités de la vie quotidienne est attribuable à l’utilisation ou à la cessation de l’utilisation de l’alcool, de la drogue ou de l’autre substance au moment de déterminer ou de réviser l’admissibilité.
(3) [Idem] Le paragraphe (2) ne s’applique pas à l’égard de la personne qui, en plus de sa dépendance ou de son accoutumance à l’égard de l’alcool, d’une drogue ou d’une autre substance chimiquement active, a une déficience physique ou mentale importante, que celle‑ci soit causée ou non par l’utilisation de l’alcool, d’une drogue ou d’une autre substance chimiquement active.
20 Il ressort clairement du par. 4(2) que ce n’est pas le directeur qui décide personnellement si une personne est handicapée au sens du par. 4(1). Il peut également permettre à une autre personne d’exercer ses fonctions sous sa supervision et sa direction : par. 37(3). La détermination de l’admissibilité, y compris l’application du par. 5(2), fait toutefois partie des responsabilités du directeur : al. 38b). Une fois que l’auteur de la demande est déclaré admissible au soutien, il revient également au directeur d’en déterminer le montant et d’en ordonner la fourniture : al. 38c).
21 En règle générale, il peut être interjeté appel devant le TAS, sauf dans certains cas exceptionnels prévus par le législateur : art. 21. Mais l’intéressé doit auparavant demander une révision interne : art. 22. Il n’est pas nécessaire que celle‑ci soit conforme à la Loi sur l’exercice des compétences légales, L.R.O. 1990, ch. S.22 : par. 22(4). Après la révision interne, l’auteur de la demande peut porter la décision du directeur en appel devant le TAS : par. 23(1). Il lui incombe de convaincre le TAS que la décision du directeur est erronée : par. 23(10).
22 Je dois souligner ici qu’il est difficile pour le demandeur dont la demande de soutien du revenu a encore été rejetée après la révision interne d’éviter le TAS. C’est le TAS que le législateur a investi du pouvoir de rendre, dans les appels en matière de soutien du revenu, des décisions auxquelles le directeur doit donner suite : par. 26(3). Compte tenu de l’existence du droit d’interjeter appel devant le TAS, il n’est pas du tout certain que le demandeur pourrait demander le contrôle judiciaire de la décision du directeur sans avoir d’abord fait valoir ses arguments devant le TAS : voir Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, par. 32‑38, 112 et 140‑153. Et même si le demandeur qui s’est vu refuser des prestations pour des motifs discriminatoires peut effectivement tenter d’obtenir réparation par l’intermédiaire de la CODP, les demandeurs ne savent pas toujours qu’ils sont victimes de discrimination. Par exemple, dans le présent pourvoi, les lettres du directeur aux appelants concernant tant la demande initiale que la révision interne ne mentionnent nullement qu’on n’a pas tenu compte du fait que le handicap des appelants pouvait être attribuable à leur alcoolisme. On leur a dit simplement qu’ils n’étaient pas considérés comme des personnes handicapées. Les résumés de décisions font état de la question de l’alcoolisme, mais rien n’indique que ces documents ont été annexés aux lettres du directeur; il semble que les appelants les ont obtenus lors de la communication préalable.
23 La LPOSPH prévoit également la possibilité d’interjeter appel, sur des questions de droit, des décisions du TAS devant la Cour divisionnaire : par. 31(1). Ces questions de droit peuvent se poser régulièrement dans le cadre normal des activités du TAS : par exemple, il se peut que celui‑ci ait à déterminer le sens juridique de « déficience physique ou mentale importante » à l’al. 4(1)a) ou même de « substance chimiquement active » à l’al. 5(2)a). Il fait donc peu de doute que le TAS est investi du pouvoir de trancher des questions de droit : voir Paul c. Colombie‑Britannique (Forest Appeals Commission), [2003] 2 R.C.S. 585, 2003 CSC 55, par. 41. Ce pouvoir comporte des implications importantes.
24 Dans Martin, la Cour a rappelé le principe qu’« on présume que l’organisme administratif [habilité à trancher des questions de droit] peut déborder le cadre de sa loi habilitante et, sous réserve d’un contrôle judiciaire selon la norme applicable, trancher les questions de droit commun ou d’interprétation législative soulevées dans une instance dont il est dûment saisi » : voir par. 45. Je dois souligner que le pouvoir présumé d’un tribunal administratif (investi du pouvoir de trancher des questions de droit) de déborder le cadre de sa loi habilitante entre en jeu simplement lorsque celui‑ci est saisi des « questions [. . .] soulevées dans une instance dont il est dûment saisi ». On peut mettre ce pouvoir en contraste avec celui de soumettre une disposition législative à un examen fondé sur la Charte canadienne des droits et libertés , qui n’existe que si le tribunal administratif a compétence pour décider des questions de droit se rapportant à cette disposition précise : voir Martin, par. 3.
25 Je dois conclure que le contraste dans le libellé de Martin est délibéré. Lorsqu’une disposition précise est déclarée invalide, il faut s’assurer que le tribunal administratif est habilité à l’examiner en détail. Le pouvoir d’examiner en détail d’autres dispositions ne suffit pas, car l’analyse constitutionnelle vise une disposition précise. Toutefois, il en va autrement lorsqu’on demande simplement au tribunal administratif d’examiner des sources juridiques externes. Dans ce cas, l’analyse n’est pas nécessairement centrée sur une disposition législative précise; par exemple, il se peut que le tribunal administratif soit appelé à déborder le cadre de sa loi habilitante parce qu’elle ne prévoit rien sur la question. Même si, en l’espèce, l’examen de la source juridique externe peut aboutir à l’inapplicabilité d’une disposition précise, cela ne signifie pas que le processus soit analogue à celui de l’invalidation constitutionnelle. Lorsqu’un tribunal administratif est simplement invité à appliquer une loi qui n’est pas sa loi habilitante, la Cour a toujours axé l’analyse sur la compétence du tribunal pour ce qui est d’examiner l’ensemble de la question dont il est saisi.
Bien que la question devant l’arbitre ait été soulevée de par un grief présenté en vertu d’une convention collective, l’arbitre a dû porter son regard au‑delà de la convention collective et interpréter et appliquer une loi qui n’était pas une projection des relations de négociation collective des parties mais un texte législatif général d’intérêt public émanant de la législature provinciale supérieure. [Je souligne.]
(McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517, p. 518‑519 (motifs concordants du juge en chef Laskin))
26 La présomption qu’un tribunal administratif peut aller au‑delà de sa loi habilitante — contrairement à celle qu’il peut se prononcer sur la constitutionnalité — découle du fait qu’il est peu souhaitable qu’un tribunal administratif se limite à l’examen d’une partie du droit et ferme les yeux sur le reste du droit. Le droit n’est pas compartimenté de manière à ce que l’on puisse facilement trouver toutes les sources pertinentes à l’égard d’une question donnée dans les dispositions de la loi habilitante d’un tribunal administratif. Par conséquent, restreindre la capacité d’un tel tribunal d’examiner l’ensemble du droit revient à accroître la probabilité qu’il tire une conclusion erronée. Les conclusions erronées entraînent à leur tour des appels inefficaces ou, pire encore, un déni de justice.
27 Cependant, le pouvoir de trancher des questions de droit ne comporte pas toujours le pouvoir d’appliquer des principes juridiques qui débordent le cadre de la loi habilitante du tribunal administratif. Comme nous l’avons vu, les pouvoirs des créatures de la loi sont forcément assujettis aux limites qui leur sont imposées par le législateur. Sous réserve de ses propres limites constitutionnelles, le législateur peut restreindre la compétence de ses tribunaux administratifs comme il l’entend. L’intimé s’appuie sur deux dispositions de la LPOSPH et de la LPOT pour affirmer que c’est précisément ce que le législateur cherchait à faire dans le cas du TAS.
28 Le paragraphe 29(3) de la LPOSPH prévoit que « [d]ans un appel interjeté en vertu de la présente loi, le Tribunal ne doit pas rendre de décision que le directeur ne serait pas habilité à prendre. » Selon l’intimé, le directeur et ses mandataires ne sauraient être investis du pouvoir de recourir au Code pour refuser d’appliquer la LPOSPH, et il s’ensuit donc que le TAS ne possède pas non plus ce pouvoir. Il est facile, selon moi, de mesurer la valeur de cet argument.
29 Le paragraphe 29(3) n’est pas aussi extrême que l’intimé le laisse entendre. La disposition prévoit simplement que le TAS ne doit pas rendre de décision que le directeur ne serait pas habilité à prendre. Ainsi, le TAS ne pourrait décider d’accorder à un demandeur un soutien du revenu dont le montant n’est pas conforme aux règlements, puisque le directeur n’a pas le pouvoir de le faire : voir art. 11. Toutefois, le fait de permettre que le Code guide la détermination de l’admissibilité ne saurait guère être qualifié de « décision » en soi; il s’agit simplement d’un pouvoir que le TAS peut posséder. La LPOSPH ne limite pas non plus les pouvoirs du TAS à ceux que possède le directeur. En fait, la LPOSPH elle‑même confère au TAS des pouvoirs que le directeur ne possède pas. Par exemple, selon l’al. 38b), le directeur doit déterminer l’admissibilité de chaque demandeur au soutien du revenu, mais selon l’art. 28, le TAS doit refuser d’entendre les appels qu’il juge frivoles ou vexatoires. J’en conclus que le par. 29(3) n’écarte pas la possibilité pour le TAS d’examiner le Code.
30 La deuxième disposition sur laquelle l’intimé s’appuie pour affirmer que le TAS n’a pas compétence pour examiner le Code est le par. 67(2) de la LPOT. Cette disposition prévoit que le TAS ne peut se prononcer ni sur la constitutionnalité d’une disposition d’une loi ou d’un règlement, ni sur la compétence législative nécessaire pour prendre un règlement. L’argument de l’intimé repose donc sur l’idée qu’un examen fondé sur le Code ressemble au type d’examen que le par. 67(2) interdit expressément. Encore une fois, je ne suis pas de cet avis.
31 Le Code émane du législateur ontarien. Comme je l’exposerai dans le détail ci‑dessous, c’est une chose d’empêcher un tribunal administratif créé par une loi d’invalider une disposition législative adoptée par le législateur qui l’a créé, c’en est une autre de l’empêcher d’appliquer une loi que celui‑ci a adoptée pour résoudre des conflits apparents entre des lois. Le premier pouvoir — qui passe outre à l’intention du législateur — est manifestement plus offensant pour celui‑ci; il ne faut donc pas s’étonner qu’i