Shephard c. Fortin

Shephard c. Fortin
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2003-11-06
Référence neutre
2003 CF 1296
Numéro de dossier
T-892-02
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20031106
Dossier : T-892-02
Référence : 2003 CF 1296
OTTAWA (ONTARIO), LE JEUDI 6 NOVEMBRE 2003
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE SNIDER
ENTRE :
PAUL VINCENT SHEPHARD
demandeur
- et -
J.C.G. FORTIN
premier défendeur
- et -
G. ZACCARDELLI, COMMISSAIRE DE LA
GENDARMERIE ROYALE DU CANADA
deuxième défendeur
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
REPRÉSENTÉE PAR LA
GENDARMERIE ROYALE DU CANADA
troisième défenderesse
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
quatrième défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LA JUGE SNIDER
[1] Paul Vincent Shephard (le demandeur ou le gend. Shephard) est un gendarme de la Gendarmerie royale du Canada qui souhaite être promu au grade de caporal. En 2000, la GRC a mis en place un processus comprenant trois étapes pour déterminer si un candidat peut être promu au grade de caporal. La première étape est un examen écrit comportant des réponses à choix multiples, appelé exercice de simulation des fonctions de caporal (l'ESE), qui vise à évaluer la capacité du membre de la GRC d'intervenir dans différentes sortes de situations auxquelles il peut avoir à faire face dans ses fonctions. Le gend. Shephard a passé l'ESE le 8 avril 2000 et obtenu la note de 39 sur un maximum de 48.
[2] On utilise les résultats de cette première étape pour classer les candidats à la promotion. Au cours de la deuxième étape du processus, on examine le dossier des candidats à la promotion en vue de leur offrir des postes vacants, en fonction de leurs intérêts. À cause du score obtenu à l'ESE, le gend. Shephard n'a pas été placé parmi les premiers sur la liste d'admission.
[3] Le 1er août 2000, le gend. Shephard a présenté une demande d'intervention conformément aux Consignes du Commissaire (règlement des différends en matière de promotions et d'exigences de postes), DORS/2000-141 (Consignes relatives aux promotions), parce qu'il estimait qu'il aurait dû obtenir un score plus élevé à l'ESE. Comme nous l'examinons plus loin, les Consignes relatives aux promotions, qui sont des ordonnances prises aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10, et ses modifications (la Loi), sont entrées en vigueur le 6 avril 2000 et mettent en place un processus de traitement des griefs relatifs aux questions de promotion pour les membres de la Gendarmerie. Dans sa demande d'intervention, le gend. Shephard demandait la divulgation complète des notes obtenues à l'examen écrit. Plus précisément, il voulait savoir quelles étaient les réponses qui avaient été jugées fausses par le correcteur, les raisons pour lesquelles les questions avaient été jugées fausses et une copie de la liste régionale d'admission aux promotions. L'inspecteur Pat McCloskey (l'arbitre), un des arbitres de la région de l'Atlantique, a été chargé d'examiner la demande d'intervention du gend. Shephard et celles de 12 autres gendarmes. Dans une décision datée du 15 avril 2002, l'arbitre a rejeté les 13 DI, en déclarant : « Je suis convaincu qu'aucune décision, acte ou omission n'a entraîné d'erreur et par conséquent, je rejette les 13 demandes » . La décision de l'arbitre est conforme à la politique D.7 du Commissaire de la GRC, qui énonce que le demandeur n'a pas le droit de consulter les documents d'examen de l'ESE.
[4] Le gend. Shephard demande le contrôle judiciaire de cette décision; il pense qu'il aurait dû avoir accès aux résultats de l'ESE et aux motifs pour lesquels le correcteur a considéré que ses réponses étaient fausses.
Questions en litige
[5] La présente demande soulève les questions suivantes :
1. a) Les parties des Consignes relatives aux promotions qui suppriment le droit d'appel prévu à la partie III de la Loi et les droits d'un membre d'avoir accès aux résultats et aux renseignements concernant son examen, et b) la partie de la politique D.7 qui interdit l'accès aux résultats des examens sont-elles ultra vires des pouvoirs que la Loi attribue au Commissaire?
2. Si la réponse à la première question est « non » , la décision de l'arbitre est-elle erronée pour un des motifs suivants :
a. la décision a-t-elle été prise de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments présentés?
b. l'arbitre a-t-il irrégulièrement limité son pouvoir discrétionnaire et omis d'exercer ses pouvoirs en se considérant comme lié par la politique D.7?
c. l'arbitre a-t-il respecté les droits qu'attribuent au demandeur les principes de l'équité procédurale et de la justice naturelle parce qu'il lui a refusé l'accès aux renseignements et aux documents pertinents qu'il avait besoin de consulter pour présenter sa défense?
d. le fait que l'arbitre ait consulté d'autres arbitres, qu'il ait demandé et examiné des renseignements obtenus auprès du bureau du Commissaire donne-t-il naissance à une crainte raisonnable de partialité?
Question en litige n ° 1 : Certaines parties desConsignes relatives aux promotions et de la politique D.7 sont-elles ultra vires des pouvoirs que la Loi attribue au Commissaire?
[6] L'application de la partie III de la Loi aux Consignes du Commissaire et à la politique D.7 est un élément central de la thèse du demandeur. Il faut donc examiner le régime législatif applicable aux promotions et aux griefs découlant de celles-ci pour être en mesure d'examiner cette question de façon satisfaisante.
Le régime législatif relatif aux promotions au sein de la Gendarmerie
a) Les pouvoirs du Commissaire
[7] Le Commissaire de la GRC possède un pouvoir très large en matière de promotions au sein de la Gendarmerie (à l'exception des officiers) conformément à l'alinéa 7(1)a) de la Loi, qui énonce :
7. (1) Le commissaire peut :
a) nommer les membres qui ne sont pas
officiers;
7. (1) The Commissioner may
(a) appoint members of the Force other than officers
[8] La Loi ne contient pas de dispositions ayant pour but de guider l'exercice de ce pouvoir.
[9] Le paragraphe 21(2) de la Loi confère au Commissaire le pouvoir de prendre des règles :
(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et de ses règlements, le commissaire peut établir des règles :
(2) Subject to this Act and the regulations, the Commissioner may make rules
a) concernant le renvoi, par mesure administrative, des membres;
(a) respecting the administrative discharge of members; and
b) sur l'organisation, la formation, la conduite, l'exercice des fonctions, la discipline, l'efficacité et la bonne administration de la Gendarmerie.
(b) for the organization, training, conduct, performance of duties, discipline, efficiency, administration or good government of the Force.
[10] Aux termes du paragraphe 2(2) de la Loi, ces règles sont désignées sous le nom de Consignes du Commissaire. Aucun règlement limitant le pouvoir du Commissaire d'établir des règles n'a été adopté.
b) Le rôle de la partie III
[11] La partie III de la Loi traite des griefs. La première disposition de la partie III est le paragraphe 31(1) de la Loi, qui décrit les droits des membres aux termes de la partie III (non souligné dans l'original) :
31. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), un membre à qui une décision, un acte ou une omission liés à la gestion des affaires de la Gendarmerie causent un préjudice peut présenter son grief par écrit à chacun des niveaux que prévoit la procédure applicable aux griefs prévue à la présente partie dans le cas où la présente loi, ses règlements ou les consignes du commissaire ne prévoient aucune autre procédure pour corriger ce préjudice.
31. (1) Subject to subsections (2) and (3), where any member is aggrieved by any decision, act or omission in the administration of the affairs of the Force in respect of which no other process for redress is provided by this Act, the regulations or the Commissioner's standing orders, the member is entitled to present the grievance in writing at each of the levels, up to and including the final level, in the grievance process provided for by this Part.
[12] Conformément au paragraphe 31(4) de la Loi, le membre concerné doit pouvoir consulter les renseignements, de la façon suivante :
(4) Sous réserve des restrictions prescrites conformément à l'alinéa 36b), le membre qui présente un grief peut consulter la documentation pertinente placée sous la responsabilité de la Gendarmerie et dont il a besoin pour bien présenter son grief.
(4) Subject to any limitations prescribed pursuant to paragraph 36(b), any member presenting a grievance shall be granted access to such written or documentary information under the control of the Force and relevant to the grievance as the member reasonably requires to properly present it.
c) Les Consignes relatives aux griefs
[13] Jusqu'en 2000, les griefs concernant les promotions étaient régis par les Consignes de 1990 du Commissaire (griefs), DORS/90-117, telles que modifiées (Consignes relatives aux griefs). Ces Consignes s'appliquaient à de nombreux types de griefs ainsi qu'à ceux qui étaient reliés aux promotions; par exemple, les Consignes relatives aux griefs sont applicables aux différends concernant l'arrêt de salaire, le renvoi d'un membre de la Gendarmerie et l'évaluation du rendement des membres. Les Consignes relatives aux griefs étaient muettes au sujet du droit du membre lésé de consulter les documents se rapportant à son grief. Étant donné que ces Consignes relatives aux griefs ne visaient pas à remplacer la partie III, il semble que l'accès à l'information accordée aux membres de la Gendarmerie était régi par le paragraphe 31(4) de la Loi, sous réserve des limites apportées par l'alinéa 36b) de la Loi. Les Consignes relatives aux griefs ne sont plus en vigueur depuis le 26 mai 2003, date de l'entrée en vigueur des Consignes du Commissaire (griefs), DORS/2003-181.
d) Les Consignes relatives aux promotions
[14] Les Consignes relatives aux promotions sont entrées en vigueur le 6 avril 2000. Elles ont été adoptées conformément aux paragraphes 21(2) et 31(1) de la Loi et leur champ d'application est précisé de la façon suivante (non souligné dans l'original) :
2. (1) Les présentes consignes s'appliquent, à la place de la partie III de la Loi, à la présentation et au règlement des griefs suivants :
(2) 2. (1) These Standing Orders apply instead of Part III of the Act to the presentation and resolution of all grievances of members in respect of
a) ceux ayant trait à une décision, un acte ou une omission liés aux processus de sélection en vue de la promotion des membres et causant un préjudice à un membre;
(a) a decision, act or omission made in the course of the selection processes for the promotion of members, by which decision, act or omission a member has been aggrieved; or
b) ceux ayant trait aux exigences de postes - à l'exception des exigences en matières de langues officielles - qui sont arrêtées à la suite d'une décision, d'un acte ou d'une omission, lesquels causent un préjudice à un membre.
(b) job requirements, other than official languages requirements, established for a position through a decision, act or omission, by which decision, act or omission a member has been aggrieved.
(2) Les présentes consignes ne s'appliquent qu'au règlement des griefs pour lesquels une demande d'intervention est présentée aux termes des présentes consignes à la date de leur entrée en vigueur ou après celle-ci.
(2) These Standing Orders apply only to the resolution of grievances initiated by a request for intervention submitted in accordance with these Standing Orders on or after the day on which these Standing Orders come into force.
(3) Les présentes consignes ne s'appliquent pas aux griefs portant sur l'à-propos du système de promotions de la Gendarmerie.
(3) These Standing Orders do not apply to grievances with respect to the appropriateness of the promotional system in the Force.
[15] Les Consignes relatives aux promotions ne contiennent pas de disposition qui autorise le membre concerné à consulter des documents, même si l'article 19 des Consignes énonce que l'arbitre d'un différend peut « ordonner au demandeur ou au défendeur de fournir des précisions au sujet de toute prétention » .
e) Directives
[16] Le Commissaire émet également des directives concernant les promotions et d'autres sujets touchant l'administration de la GRC. Ces politiques sont regroupées dans un manuel administratif général, le Manuel d'administration II.30. La politique relative aux promotions en vigueur actuellement, la politique D, a été adoptée en même temps que les Consignes relatives aux promotions. La politique D.7 intéresse particulièrement la présente espèce et se lit ainsi :
D.7. Afin de tenter de régler un différend à l'amiable ou de permettre au demandeur de présenter une demande d'intervention, le défendeur ou l'arbitre accorde au demandeur le droit de consulter les renseignements qui sont pertinents au différend et qui relèvent de la GRC, sauf :
D.7. a. les questions d'examen d'avancement, les grilles de notation et les justifications des meilleurs et des moins bons choix de réponses;
D.7. b. les questions d'entrevue dirigée, les grilles de notation et les bandes sonores des entrevues;
D.7. c. les statistiques liées aux examens d'avancement et aux questions d'entrevue dirigée;
D.7. d. les documents utilisés dans l'élaboration des examens d'avancement et des entrevues dirigées, y compris, mais non exclusivement, les exemples de travail, les projets de question et les choix de réponses.
La norme de contrôle
[17] Dans Dr Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] S.C.J. No. 18 (QL), au paragraphe 21, la juge McLachlin, parlant au nom de la Cour, a expliqué qu'il fallait adopter une analyse pragmatique et fonctionnelle chaque fois qu'une loi délègue un pouvoir à un décideur administratif. En l'espèce, cela veut dire procéder à une analyse de chacune des principales questions en litige puisqu'elles concernent toutes des décideurs différents. La première question touche les décisions du Commissaire et la deuxième celles de l'arbitre.
[18] La première question à trancher est donc de savoir quelle est la norme de contrôle qui s'applique aux décisions suivantes du Commissaire :
· La suppression du droit d'appel prévu à la partie III de la Loi dans les Consignes relatives aux promotions
· L'application des Consignes relatives aux promotions au lieu de la partie III de la Loi à la présentation et au règlement de tous les griefs des membres ayant trait « à une décision, à un acte ou à une omission liés aux processus de sélection en vue de la promotion des membres »
· L'adoption de la partie de la politique D.7 qui refuse l'accès aux résultats des examens.
Ces trois décisions soulèvent des questions de l'interprétation de la Loi. À ce titre, le gend. Shephard m'invite à appliquer la norme de contrôle de la décision correcte.
[19] Je note aux fins de mon analyse que la Loi ne contient pas de clause privative qui s'appliquerait aux décisions de cette nature. Le Commissaire est certes mieux à même que la Cour de traiter les questions de politique mais celui-ci n'est pas mieux placé que la Cour pour trancher les questions de compétence qui touchent l'interprétation de la Loi. L'objectif de la Loi, prise dans son ensemble, semble appeler une attitude de retenue. Je note que le Commissaire dispose de larges pouvoirs en matière d'établissement de consignes, qui sont semblables à des règlements, et d'administration de la Loi. Cela vaut particulièrement pour les promotions au sein des rangs de la GRC. Le problème soulevé, à savoir une question d'interprétation législative, n'est pas un aspect technique ou relié à la gestion. C'est une question de droit, un domaine qui relève traditionnellement des tribunaux.
[20] Compte tenu de tous ces facteurs, j'estime qu'il y a lieu d'appliquer aux décisions du Commissaire la norme de contrôle de la décision correcte. Comme cela est mentionné plus loin dans les motifs, la même analyse appliquée à la deuxième question en litige débouche sur le choix d'une autre norme de contrôle.
Analyse
a) La position du demandeur
[21] Le gend. Shephard soutient que la Loi n'accorde pas au Commissaire le pouvoir d'adopter les Consignes relatives aux promotions, pour les motifs suivants :
· La partie III de la Loi crée un mécanisme de présentation des griefs par les membres de la GRC, qui comprend plusieurs niveaux, et qui prévoit expressément que le membre qui présente un grief peut consulter la documentation pertinente dont il a besoin pour bien présenter son grief.
· Les Consignes relatives aux promotions et la politique D.7 vont à l'encontre de l'objectif recherché dans la partie III de la Loi, puisqu'elles sont incompatibles avec cette partie III et qu'elles suppriment des droits accordés par les dispositions de cette partie; elles doivent donc être déclarées invalides.
· Si le Commissaire avait eu l'intention de limiter le droit que possèdent les membres de consulter certains renseignements comme il l'a fait aux termes des Consignes relatives aux promotions et de la politique connexe, il aurait été facile d'insérer dans la partie III de la Loi des dispositions à cet effet. En fait, le texte de la partie III reflète l'intention d'autoriser la consultation des documents pertinents, sous réserve de restrictions soigneusement circonscrites (alinéa 36b) de la Loi). Les Consignes relatives aux promotions et la politique connexe sont donc incompatibles avec la partie III de la Loi.
· Les règles adoptées par le Commissaire doivent respecter la Loi et ses règlements, et toute incompatibilité entre les règles et la Loi ou les règlements a pour effet de rendre les règles en question nulles et sans effet (paragraphe 21(2) de la Loi; Jesso c. Workers Compensation Commission of Newfoundland (2001), 206 Nfld. & P.E.I.R. 275 (C.A. T.-N. et Labrador). Ce principe touche en particulier l'article 25 des Consignes relatives aux promotions et la politique D.7.
b) L'interprétation des Consignes relatives aux promotions
[22] L'application de la partie III aux Consignes relatives aux promotions est un argument central de la thèse du gend. Shephard. Si le Commissaire a régulièrement adopté les Consignes relatives aux promotions et si la partie III de la Loi ne s'applique pas aux Consignes relatives aux promotions, tous ses arguments doivent alors être écartés. Pour les motifs qui suivent, j'en suis arrivé à la conclusion que la partie III de la Loi ne s'appliquait pas à ces textes.
[23] Comme cela a été exposé plus haut, le paragraphe 31(1) de la Loi énonce expressément que la partie III de la Loi s'applique uniquement dans le cas où la Loi, ses règlements ou les consignes du Commissaire ne prévoient aucun autre recours. Le législateur a dû envisager la situation où, comme en l'espèce, les dispositions de la partie III ne conviendraient pas pour résoudre certains conflits et il a autorisé le Commissaire à décider quels pourraient être ces cas.
[24] Les Consignes relatives aux promotions en litige ici sont des consignes du Commissaire, au sens de la Loi. Comme l'indique le préambule, les Consignes relatives aux promotions ont été adoptées en vertu des paragraphes 21(2) et 31(1) de la Loi. Ces consignes créent un mécanisme pour la présentation et le règlement de tous les griefs des membres concernant les exigences de postes et le processus de sélection en vue de leur promotion. Le résumé de l'étude d'impact de la réglementation expose l'objectif recherché par les Consignes relatives aux promotions; ce résumé se lit en partie comme suit :
La procédure applicable aux griefs prévue à la partie III est devenue extrêmement lourde et inefficace pour régler les différends liés aux promotions et c'est pour cette raison que les présentes consignes offrent une procédure plus simplifiée et plus efficace, pour corriger les préjudices du genre. Ces consignes établiront une « autre procédure pour corriger ce préjudice » relativement aux différends liés aux promotions, lesquels engloberont une procédure d'examen à un niveau, sans qu'il soit nécessaire de réunir un comité consultatif sur les griefs. Les droits des membres seront respectés et les différends liés aux promotions pourront en même temps être réglés plus rapidement, ce qui devrait avoir à son tour des répercussions positives sur le moral des membres.
[25] Ce résumé de l'étude d'impact ne fait pas partie des Consignes relatives aux promotions, mais il peut être utilisé comme un guide pour cerner l'objectif et l'effet des Consignes (Pfizer Canada c. Apotex Inc., [2002] A.C.F. no 1078, au paragraphe 63 (1re inst.) (QL)). Les Consignes relatives aux promotions et le résumé de l'étude d'impact indiquent que les règles contenues dans ces Consignes ont pour but d'améliorer l'efficacité de la GRC et d'en faciliter l'administration. Par conséquent, le Commissaire avait le pouvoir d'établir ces règles en vertu de l'alinéa 21(2)b) de la Loi. J'estime que les Consignes relatives aux promotions ont été régulièrement adoptées, puisqu'elles sont visées par l'alinéa 21(2)b) de la Loi.
[26] En outre, il ressort clairement de la Loi, des Consignes relatives aux promotions et du résumé de l'étude d'impact que ces consignes ont été établies à titre d'autre procédure au sens du paragraphe 31(1) de la Loi. Le paragraphe 2(1) des Consignes relatives aux promotions, qui traite de l'application de ces Consignes, énonce expressément qu'elles s'appliquent à la place de la partie III de la Loi.
[27] Par conséquent, la Loi attribuait au Commissaire le pouvoir d'adopter les Consignes relatives aux promotions. Ces Consignes devaient s'appliquer au lieu de la partie III de la Loi à certains griefs concernant le processus de promotion et les exigences de postes (paragraphe 2(1) des Consignes). Le Commissaire avait le pouvoir d'établir ces Consignes en vertu de l'alinéa 21(2)b) de la Loi.
[28] Étant donné que j'en suis arrivée à la conclusion que le Commissaire avait le pouvoir d'établir les Consignes relatives aux promotions et que ces consignes prévoyaient un autre recours comme l'envisage le paragraphe 31(1), il en résulte que la partie III n'est plus applicable aux différends qui sont visés par les Consignes relatives aux promotions. J'estime que cela s'applique directement au différend dont il s'agit ici, étant donné qu'il porte sur la possibilité de consulter les documents relatifs aux examens.
[29] Le fait que les Consignes relatives aux promotions diffèrent de la partie III de la Loi en matière de divulgation et de droit d'appel n'est pas, d'après moi, important. La Loi elle-même, en son paragraphe 31(1), envisage la création d'un autre mécanisme de grief qui peut accorder, peut-on penser, des droits différents de ceux que reconnaît la partie III de la Loi. Par conséquent, les Consignes relatives aux promotions ne sont pas visées par les dispositions de la partie III, en raison de l'exception qui figure au paragraphe 31(1) de la Loi. Enfin, étant donné que les Consignes ont été régulièrement adoptées en vertu de la Loi, ce sont elles qui précisent la nature des droits procéduraux et des recours que peuvent exercer les plaignants (Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781; Armstrong c. Canada (Commissaire de la GRC), [1998] 2 C.F. 666 (C.A.)).
[30] En outre, contrairement à l'argument présenté par le gend. Shephard, cette interprétation des Consignes relatives aux promotions n'a pas pour effet de contourner ou d'annuler les dispositions de la partie III. La partie III continue de s'appliquer aux affaires graves qui touchent les membres de la Gendarmerie. De nombreux différends, comme ceux qui touchent la cessation de salaire, le renvoi d'un membre et les évaluations du rendement d'un membre, continuent d'être assujettis à la partie III de la Loi.
[31] On pourrait soutenir que les examens font partie intégrante du système de promotions et que, par conséquent, ils ne sont même pas visés par la procédure de grief décrite dans les Consignes relatives aux promotions. Le paragraphe 2(3) de ces Consignes énonce expressément qu'elles ne s'appliquent pas aux griefs « portant sur l'à-propos du système de promotions de la Gendarmerie » . Cette disposition soulève, d'après moi, la question de savoir si l'ESE fait partie du système de promotions. Si la réponse à cette question est « oui » , le différend dont je suis saisie n'est donc pas visé par ces consignes et la demande devrait être rejetée pour cette raison. Cependant, étant donné qu'aucun argument n'a porté sur cet aspect, j'ai tenu pour acquis que le paragraphe 2(3) ne s'appliquait pas au présent litige.
c) L'interprétation de la politique D.7
[32] La loi n'attribue pas expressément au Commissaire le pouvoir d'adopter la politique D.7. Cette politique n'est pas un texte réglementaire. Il est bien établi que les décideurs peuvent adopter des directives de ce genre dans le but de communiquer aux personnes touchées par leurs décisions la façon dont il convient d'interpréter certaines dispositions législatives. Il existe cependant un principe de droit administratif fondamental selon lequel les décideurs ne peuvent faire par voie de directives ce que leurs lois habilitantes ne les autorisent pas à faire.
[33] Le gend. Shephard affirme qu'en l'espèce, en adoptant la politique D.7, le Commissaire a fait exactement ce que la Loi n'autorise pas à faire. Plus précisément, le gend. Shephard soutient que le Commissaire interdit dans la politique en question la divulgation de renseignements concernant l'examen dans le cadre d'un grief, une mesure qui est directement contraire au paragraphe 31(4) de la Loi. Je ne souscris pas à la façon dont le gend. Shephard conçoit la politique D.7.
[34] Aux termes du paragraphe 7(1) de la Loi, le Commissaire dispose de très larges pouvoirs pour ce qui est de la promotion des membres de la GRC qui ne sont pas des officiers. Le législateur a décidé d'attribuer au Commissaire un large pouvoir discrétionnaire dans ce domaine sans inclure dans la Loi des dispositions apportant des restrictions directes ou formulant des directives qui viendraient circonscrire ces pouvoirs. Par conséquent, l'adoption de la politique D.7 n'est pas interdite par la loi habilitante. Je reconnais avec le demandeur que, dans la mesure où la politique D.7 est incompatible avec d'autres dispositions de la Loi ou des Consignes relatives aux promotions, elle ne peut être appliquée. Cependant, je ne vois aucun conflit. La politique D.7 concerne uniquement les Consignes relatives aux promotions et en découle. Comme nous l'avons examiné ci-dessus, les Consignes relatives aux promotions ont pour effet de soustraire les griefs portant sur les promotions à l'application de la partie III. Si la partie III ne s'applique pas aux aspects qui relèvent de la politique D.7, il ne saurait y avoir de conflit entre ces textes.
Questions en litige n ° 2 : L'arbitre a-t-il commis une erreur susceptible d'être révisée?
La norme de contrôle
[35] Il convient de procéder à une deuxième analyse pragmatique et fonctionnelle pour préciser la norme de contrôle qui s'applique à la décision de l'arbitre de refuser de donner suite à la demande du gend. Shephard. Aux fins de cette analyse, le régime examiné est celui des Consignes relatives aux promotions. Les erreurs qu'allègue le gend. Forsyth peuvent être qualifiées de contestation de la façon dont l'arbitre a appliqué les dispositions des Consignes relatives aux promotions aux faits de l'espèce. Voici quels sont les éléments de l'analyse pragmatique et fonctionnelle :
1. Les Directives relatives aux promotions contiennent une clause privative à l'article 25 qui énonce : « La décision que l'arbitre rend à la suite d'une demande d'intervention n'est pas susceptible d'appel ou de révision ultérieure » . Cette disposition semble constituer une invitation à la retenue.
2. La nomination des arbitres fait partie des fonctions du Commissaire. La Loi, ni les Consignes relatives aux promotions ne contiennent une « description de travail » précise pour les arbitres mais je note que les politiques D.2 et D.3 énoncent les critères appliqués pour le choix des arbitres. Les arbitres doivent être des officiers ou des cadres supérieurs de la Gendarmerie (politique D.2) et « formés en droit ou formés à l'interne comme arbitre ou doivent avoir de l'expérience dans le processus d'arbitrage » (politique D.3.b). Je conclus qu'en raison de leur ancienneté dans les grades de la GRC et des connaissances particulières qu'ils apportent au processus de traitement des griefs, ces personnes possèdent une expertise spéciale à l'égard des questions qui leur sont soumises. Cela touche, à mon avis, aussi bien les aspects substantiels que procéduraux. Il a été reconnu que l'expertise de l'arbitre ne s'étendait pas au domaine de la conception des examens mais la question de savoir s'il y avait lieu de communiquer au gend. Shephard les renseignements concernant l'ESE n'exigeaient pas que la personne chargée de prendre cette décision soit en mesure d'évaluer la conception ou l'à-propos des questions d'examen. Sur ce point et à l'égard de cette question, j'estime que l'arbitre est mieux placé que la Cour pour prendre ce genre de décision et qu'il convient de faire preuve d'une grande retenue à l'égard de ses décisions.
3. Les questions en litige découlent d'un texte réglementaire qui a pour but de mettre en place un processus simple et efficace pour le règlement des litiges découlant du processus de sélection en vue des promotions au sein de la GRC. En adoptant les Consignes relatives aux promotions, le Commissaire donnait aux arbitres de larges pouvoirs en matière de règlement de ces différends. Cet aspect invite également les tribunaux à faire preuve de retenue.
4. La question précise de savoir si les renseignements relatifs à l'ESE devraient être divulgués est une question qui englobe un examen de la politique et des motifs qui la sous-tendent ainsi que des raisons particulières qui écarteraient son application dans les circonstances particulières de la présente affaire. Cet aspect relève directement de l'expertise de l'arbitre. Ce n'est pas une question de droit qu'il serait plus approprié de confier à la Cour plutôt qu'à un arbitre.
[36] En résumé, tous les facteurs qui ressortent de l'analyse pragmatique et fonctionnelle débouchent sur la conclusion qu'il y a lieu de faire preuve d'une grande retenue à l'égard des décisions de l'arbitre dans ce domaine. Je conclus que la norme de contrôle applicable à cette question est celle de la décision manifestement déraisonnable. C'est-à-dire que la décision ne devrait être annulée que si l'arbitre l'a fondée sur une application des Consignes relatives aux promotions qui était manifestement déraisonnable ou sur des conclusions de fait qui ne reposaient sur aucune preuve. Une autre façon d'exprimer cette norme est celle que l'on trouve à l'alinéa 18.1(4)d) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F-7, et ses modifications, à savoir que la décision peut être annulée si elle a été prise « de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il [l'office fédéral] dispose » .
[37] Le gend. Shephard soutient que la décision de l'arbitre concernait l'étendue de ses pouvoirs et que, par conséquent, il y avait lieu d'appliquer la norme de la décision correcte. Cet argument repose néanmoins de façon implicite sur la présomption que la partie III de la Loi s'applique aux décisions de l'arbitre. Cependant, comme je l'ai mentionné sous la question en litige n ° 1, ce n'est pas le cas. La partie III n'est pas applicable ici.
La décision est-elle manifestement déraisonnable?
[38] L'arbitre a décidé qu'il y avait lieu de refuser la mesure demandée par le gend. Shephard. Manifestement, la politique D.7 a joué un rôle important dans cette décision.
[39] Il ressort de l'examen du dossier qu'auparavant, les questions et réponses des examens étaient habituellement divulguées et par conséquent, ne pouvaient être réutilisées. Il fallait donc préparer de nouvelles questions d'examen pour chaque session, ce qui coûtait en moyenne annuellement 408 540 $. Avec le système actuel, les questions et les réponses de l'examen ne sont pas communiquées, ce qui permet de les réutiliser et de les réviser continuellement de façon à améliorer la précision du test et l'intégrité de l'examen. La réutilisation des questions d'examen est également une mesure rentable. La GRC prévoit devoir doter quelque 750 à 850 postes par an, à cause du nombre des membres de la Gendarmerie qui vont prendre leur retraite dans les années qui viennent. Le système actuel a été établi pour mettre en place un système fiable, efficace, rentable permettant de doter ces postes et de régler les différends découlant de ce processus. La politique D.7 et les motifs qui la sous-tendent constituent un élément important susceptible de justifier l'interdiction de consulter les documents se rapportant à l'ESE.
[40] En outre, le gend. Shephard était tout à fait au courant de la nouvelle politique et de ses conséquences. Les membres de la GRC ont été informés de ce processus en trois étapes dans plusieurs bulletins d'information. Entre les mois de juillet 1999 et juillet 2000, il y a eu au moins quatre avis qui indiquaient clairement que les documents concernant l'ESE ne seraient pas communiqués. En outre, une note expliquant le processus d'examen a été publiée en février 2000. Ce document devait aider les candidats à se préparer à l'examen. En particulier, ce document contenait ce qui suit :
[traduction] Soyez prudent lorsque vous comparez les scénarios proposés avec des situations que vous avez vécues... N'oubliez pas que la meilleure réponse pour chacune des questions a été élaborée par des comités de membres réguliers de la Gendarmerie en tenant compte des détails particuliers présentés dans chacun des scénarios.
[41] Dans un système de ce genre, il est tout à fait raisonnable de conclure que le matériel demandé ne doit être divulgué que dans des cas exceptionnels. L'arbitre a conclu en l'espèce que le gend. Shephard n'avait pas démontré l'existence de circonstances extraordinaires.
[42] Il y a lieu de concilier les intérêts en jeu pour décider si les avantages de la divulgation l'emportent sur le coût et l'aggravation du fardeau administratif associés à cette divulgation (Brown & Evans, précité; Gallant c. Canada (Sous-commissaire, Service correctionnel Canada), [1989] 3 C.F. 329 (C.A.)). La création d'un mécanisme de traitement des griefs distincts dans les Consignes relatives aux promotions visait à mettre sur pied un processus distinct et efficace pour le traitement des griefs relatifs aux promotions au sein de la GRC; en alourdissant ce processus par des dispositions procédurales détaillées, on risque d'empêcher la réalisation de ces objectifs. En outre, la communication des documents ne serait pas d'une grande utilité pour le gend. Shephard. La feuille de réponse contient uniquement des cases représentant les choix multiples où le demandeur a grisé les réponses qu'il a choisies. L'arbitre n'a pas la compétence voulue pour dire si une réponse est bonne ou fausse et s'il convient de modifier la note obtenue à l'examen. Si l'on contestait la réponse fournie à une question, l'arbitre aurait besoin du témoignage d'autres spécialistes, ce qui transformerait la demande d'intervention en un examen des délibérations et des conclusions du comité d'élaboration des examens et non pas en un examen de la correction, un processus que n'envisagent pas les Consignes relatives aux promotions. La conciliation des intérêts en jeu démontre ainsi qu'un système interdisant la divulgation de ces éléments offre des avantages pour toutes les parties concernées.
[43] J'estime que la décision de l'arbitre montre qu'il a examiné la question de la divulgation des renseignements et des documents demandés par le demandeur. À la page 3 de sa décision, l'arbitre affirme avoir examiné les brèves observations du plaignant, les arguments de l'intimé au sujet de la divulgation des renseignements, la politique de la GRC, les Communiqués et les Bulletins du Manuel de gestion des carrières du Commissaire et la brochure qui avait été insérée dans le numéro de février 2000 du Pony Express pour expliquer la façon dont les examens avaient été préparés. L'arbitre a conclu que « certains membres pourraient critiquer certaines "bonnes" réponses, mais qu'il est évident qu'il s'agit là d'un exercice de nature subjective et qu'il faut se fier aux conseils fournis par les équipes chargées de préparer les examens destinés aux membres réguliers et par les professionnels embauchés par la GRC pour effectuer cette opération » . Il conclut finalement que, d'après tous les renseignements fournis, les plaignants ont été traités de façon équitable et conformément aux Consignes relatives aux promotions et à la politique applicable.
[44] Le gend. Shephard soutient que l'arbitre n'a pas examiné la question de la divulgation des renseignements pertinents, et qu'il s'est contenté de déclarer que la politique lui interdisait d'ordonner la divulgation de ces renseignements. Je ne suis pas d'accord avec lui. Le texte de la décision indique que l'arbitre savait qu'il pouvait demander ces renseignements à l'intimé conformément à l'article 19 des Consignes relatives aux promotions et qu'il s'est demandé s'il y avait lieu d'accorder ce qui était demandé.
[45] Le gend. Shephard soutient également que, puisque l'arbitre pensait apparemment que les renseignements demandés étaient pertinents, il a refusé d'exercer les pouvoirs qu'il possédait aux termes des Consignes relatives aux promotions en refusant de communiquer ces renseignements au demandeur. Le problème que soulève cet argument est que la pertinence n'est pas la seule question qui avait été soumise à l'arbitre. Les renseignements concernant l'ESE concernent bien entendu la note obtenue par le gend. Shephard à l'ESE. L'arbitre devait non seulement décider si ces renseignements étaient pertinents mais également s'ils devaient être communiqués, une fois leur pertinence reconnue. Sur ce point, il existait des éléments convaincants, sous la forme de la politique D.7 et de la raison qui sous-tendait cette politique, pour autoriser l'arbitre à conclure qu'il ne devait pas demander les renseignements souhaités et que ces renseignements ne devaient pas être transmis au gend. Shephard.
[46] Pour ces motifs, je suis convaincue que la décision de l'arbitre n'était pas manifestement déraisonnable ou n'a pas été prise de façon arbitraire ou abusive.
L'arbitre a-t-il irrégulièrement limité son pouvoir discrétionnaire?
[47] Le gend. Shephard soutient que l'arbitre a irrégulièrement limité son pouvoir discrétionnaire parce qu'il s'est contenté d'appliquer la politique D.7 (Fedoriuk c. Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada, [1988] A.C.F. no 924 (C.A.) (QL); Jesso, précité). Je ne peux retenir cet argument.
[48] D'après le traité de D.J.M Brown et J.M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada, classeur à feuilles mobiles (Toronto (Ontario) : Canvasback Publishing, 1998) (Brown et Evans), le décideur limite son pouvoir discrétionnaire s'il applique automatiquement des politiques, même si celles-ci ont été adoptées régulièrement. Les décideurs ne peuvent limiter leur pouvoir discrétionnaire en refusant d'examiner d'autres facteurs qui sont juridiquement pertinents, notamment celui de savoir si une politique donnée s'applique au cas dont ils sont saisis. Rien n'interdit cependant au décideur de prendre en considération des directives et des politiques dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, pourvu qu'il tienne compte des circonstances particulières de chaque affaire.
[49] En l'espèce, la politique D.7.a prévoit que l'arbitre accorde au plaignant le droit de consulter les renseignements qui sont