Anglehart c. Canada

Anglehart c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2018-06-13
Référence neutre
2018 CAF 115
Numéro de dossier
A-421-16
Notes
Une correction fut apportée le 8 mai 2019.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20180613
Dossier : A-421-16
Référence : 2018 CAF 115
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE DE MONTIGNY
ENTRE :
ROLAND ANGLEHART JR. (LES PÊCHERIES JUNIOR INC.), HÉLIODORE AUCOIN (PÊCHERIES H.J.E.S INC. ET 9029-9413 QUÉBEC INC.), ALBERT BENOÎT (LES PÊCHERIES MACK LTÉE), ROBERT BOUCHER (LES ENTREPRISES BOUCHER LTÉE), ÉLIDE BULGER (LES PÊCHERIES TURMEL B. LTÉE), 100186 PEI INC., O.M.D.M. FISHERIES LTD, JEAN-GILLES CHIASSON (P.H. LAMIS LTÉE), LUDGER CHIASSON (PÊCHERIES MARIO C. LTÉE), MARTIN M. CHIASSON (PÊCHERIES JACQUES MARC LTÉE), RÉMI CHIASSON (LE CHALUTIER C.R.R. LTÉE), CIE 2973-0819 QUÉBEC INC., CIE 2973-1288 QUÉBEC INC., CIE 3087-5199 QUÉBEC INC. (PÊCHERIES DOUGLAS MCINNIS INC.), ROBERT COLLIN (3181308 CANADA INC.), ROMÉO G. CORMIER (LES PÊCHERIES RICKY-TIMMY #1 LTÉE), MARC COUTURE (PÊCHERIES MARC COUTURE INC.), LES CRUSTACÉS DE GASPÉ LTÉE, LINO DESBOIS (9137-5998 QUÉBEC INC.), RANDY DEVEAU (R & R DEVEAU FISHERIES LTD.), CAROL DUGUAY (NAVIGATION DUNAMIS INC.), CHARLES-AIMÉ DUGUAY (9005-3711 QUÉBEC INC.), DENIS DUGUAY (PÊCHERIES DENIS DUGUAY INC.), DONALD DUGUAY (GESTION DONALD DUGUAY LTÉE (ANCIENNEMENT PÊCHERIES THOMAS DUGUAY LTÉE)), MARIUS DUGUAY (LE JUSMULAC LTÉE), EDGAR FERRON (PÊCHERIES L.E.F. LTÉE), LIVAIN FOULEM (PÊCHERIES LADY CÉLINE INC.), KENNETH GAUDET (CAT IV FISHERIES LTD.), CLAUDE GIONEST (PÊCHERIES CLAUDE GIONEST INC.), JOCELYN GIONET (PÊCHERIES ALLAIN G. LTÉE), SIMON J. GIONET (PÊCHERIES CARLO G. LTÉE), AURÈLE GODIN (PÊCHERIES LADY GODIN LTÉE), VALOIS GOUPIL (LES PÊCHERIES VALOIS LTÉE), AURÉLIEN HACHÉ (PÊCHERIES AURÉLIEN HACHÉ LTÉE), DONALD R. HACHÉ (PÊCHERIES LADY CLAUDINE LTÉE), GAËTAN HACHÉ (PÊCHERIES GAËTAN H. LTÉE), GUY HACHÉ (PÊCHERIES AURÈLE GUY INC.), JACQUES E. HACHÉ (050469 N.B. LTÉE),
JASON-SYLVAIN HACHÉ (PÊCHERIES JASON LTÉE), RENÉ HACHÉ (PÊCHERIES SERGE RENÉ LTÉE), RHÉAL HACHÉ (R.M.L. PÊCHE LTÉE), ROBERT F. HACHÉ (PÊCHERIES M.J.S. LTÉE), ALBAN HAUTCOEUR (PÊCHERIES ALBAN HAUTCOEUR INC. ET 3181324 CANADA INC.), FERNAND HAUTCOEUR (PÊCHERIES FERNAND HAUTCOEUR INC.), JEAN-CLAUDE HAUTCOEUR (PÊCHERIES JEAN-CLAUDE HAUTCOEUR INC.), JEAN-PIERRE HUARD (PÊCHERIES JEAN-PIERRE HUARD INC.), MARTIAL LEBLANC, RÉJEAN LEBLANC (PÊCHERIES M.R.G. LEBLANC INC.), CHRISTIAN LELIÈVRE (3181383 CANADA INC. ET PÊCHERIES RUDY L. INC.), ELPHÈGE LELIÈVRE (GESTION ELPHÈGE LELIÈVRE INC. ET PÊCHERIES ELPHÈGE LELIÈVRE INC.), JEAN-ÉLIE LELIÈVRE (PÊCHERIES J.E. LELIÈVRE INC.), JULES LELIÈVRE (PÊCHERIES JULES LELIÈVRE INC.), DASSISE MALLET (INVESTISSEMENTS DASSISE MALLET INC.), DELPHIS MALLET (LES PÊCHERIES DELMA LTÉE), SUCCESSION DE FRANCIS MALLET (PÊCHERIES M. E. LTÉE), KEVIN MALLET (PÊCHERIES KEVIN M. LTÉE), RHÉAL MALLET (PÊCHERIES K.L.M. INC.), JEAN-MARC MARCOUX (LES PÊCHERIES J.M. MARCOUX INC.), ANDRÉ MAZEROLLE (ANDRÉ M. LTÉE), EDDY MAZEROLLE (EDDY M. LTÉE), ALPHÉ NOËL (PÊCHERIES NICOLE-RÉMI LTÉE), GILLES A. NOËL (PÊCHERIES EMI-LOUIS V. LTÉE), LÉVIS NOËL (PÊCHERIES LÉVI NOËL LTÉE), MARTIN NOËL (LE ROITELET LTÉE ET MARTIN N. LTÉE), NICOLAS NOËL (JULIE PATRICK LTÉE), ONÉSIME NOËL (PÊCHERIES REJEAN N. LTÉE), RAYMOND NOËL (CHALUTIER RÉGINE DIANE LTÉE), FRANCIS PARISÉ (PÊCHERIES FRANCIS PARISÉ INC.), DOMITIEN PAULIN (PÊCHERIES PAULIN LTÉE), SYLVAIN PAULIN (LES ENTREPRISES HARRY FRYE LTÉE), PÊCHERIES DENISE QUINN SYVRAIS INC. (3181235 CANADA INC.), PÊCHERIES FRANÇOIS INC., PÊCHERIES JEAN-YAN II INC., PÊCHERIES JIMMY L. LTÉE, PÊCHERIES J.V.L. LTÉE, LES PÊCHERIES SERGE-LUC INC., ROGER PINEL (PÊCHERIES ROGER PINEL INC.), CLAUDE POIRIER (PÊCHERIES FACEP INC.),
HENRI-FRED POIRIER (H.F. POIRIER INC. ET LES INVESTISSEMENTS H.F. POIRIER INC.), PRODUITS BELLE BAIE LTÉE, ANDRÉ ROBICHAUD (PÊCHERIES PHILIPPE-PIERRE LTÉE), ADRIEN ROUSSEL (PÊCHERIES A.A.R. LTÉE), JEAN-CAMILLE ROUSSEL (LES PÊCHERIES D.C.R. LTÉE), MATHIAS ROUSSEL (PÊCHERIES B.M.R. LTÉE), STEVEN ROUSSY (PÊCHERIES ROLAND ROUSSY INC.), MARIO SAVOIE (PÊCHERIES MAXINE LTÉE), SUCCESSION ALAIN GIONET (PÊCHERIES ROGER L. LTÉE), SUCCESSION DE BERNARD ARSENEAULT, SUCCESSION JEAN-PIERRE ROBICHAUD (PÊCHERIES ALMA ROBICHAUD LTÉE), SUCCESSION DE LUCIEN CHIASSON, JEAN-MARC SWEENEY (PÊCHERIES J.M. SWEENEY INC.), MICHEL TURBIDE, RHÉAL TURBIDE (3181243 CANADA INC.), DONAT VIENNEAU
(LES PÊCHERIES M.B. LTÉE), FERNAND VIENNEAU (LES PÊCHERIES F.L.G. LTÉE), LIVAIN VIENNEAU (PÊCHERIES GHYSLAIN V. INC. ET PÊCHERIES GHYSLAIN V. LTÉE),
RHÉAL VIENNEAU (PÊCHERIES L.G. LTÉE)
appelants
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
intimée
Audience tenue à Fredericton (Nouveau-Brunswick), les 28 février, 1 et 2 mars 2018.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 juin 2018.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE BOIVIN
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE DE MONTIGNY
Date : 20180613
Dossier : A-421-16
Référence : 2018 CAF 115
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE DE MONTIGNY
ENTRE :
ROLAND ANGLEHART JR. (LES PÊCHERIES JUNIOR INC.), HÉLIODORE AUCOIN (PÊCHERIES H.J.E.S INC. ET 9029-9413 QUÉBEC INC.), ALBERT BENOÎT (LES PÊCHERIES MACK LTÉE), ROBERT BOUCHER (LES ENTREPRISES BOUCHER LTÉE), ÉLIDE BULGER (LES PÊCHERIES TURMEL B. LTÉE), 100186 PEI INC., O.M.D.M. FISHERIES LTD, JEAN-GILLES CHIASSON (P.H. LAMIS LTÉE), LUDGER CHIASSON (PÊCHERIES MARIO C. LTÉE), MARTIN M. CHIASSON (PÊCHERIES JACQUES MARC LTÉE), RÉMI CHIASSON (LE CHALUTIER C.R.R. LTÉE), CIE 2973-0819 QUÉBEC INC., CIE 2973-1288 QUÉBEC INC., CIE 3087-5199 QUÉBEC INC. (PÊCHERIES DOUGLAS MCINNIS INC.), ROBERT COLLIN (3181308 CANADA INC.), ROMÉO G. CORMIER (LES PÊCHERIES RICKY-TIMMY #1 LTÉE), MARC COUTURE (PÊCHERIES MARC COUTURE INC.), LES CRUSTACÉS DE GASPÉ LTÉE, LINO DESBOIS (9137-5998 QUÉBEC INC.), RANDY DEVEAU (R & R DEVEAU FISHERIES LTD.), CAROL DUGUAY (NAVIGATION DUNAMIS INC.), CHARLES-AIMÉ DUGUAY (9005-3711 QUÉBEC INC.), DENIS DUGUAY (PÊCHERIES DENIS DUGUAY INC.), DONALD DUGUAY (GESTION DONALD DUGUAY LTÉE (ANCIENNEMENT PÊCHERIES THOMAS DUGUAY LTÉE)), MARIUS DUGUAY (LE JUSMULAC LTÉE), EDGAR FERRON (PÊCHERIES L.E.F. LTÉE), LIVAIN FOULEM (PÊCHERIES LADY CÉLINE INC.), KENNETH GAUDET (CAT IV FISHERIES LTD.), CLAUDE GIONEST (PÊCHERIES CLAUDE GIONEST INC.), JOCELYN GIONET (PÊCHERIES ALLAIN G. LTÉE), SIMON J. GIONET (PÊCHERIES CARLO G. LTÉE), AURÈLE GODIN (PÊCHERIES LADY GODIN LTÉE), VALOIS GOUPIL (LES PÊCHERIES VALOIS LTÉE), AURÉLIEN HACHÉ (PÊCHERIES AURÉLIEN HACHÉ LTÉE), DONALD R. HACHÉ (PÊCHERIES LADY CLAUDINE LTÉE), GAËTAN HACHÉ (PÊCHERIES GAËTAN H. LTÉE), GUY HACHÉ (PÊCHERIES AURÈLE GUY INC.), JACQUES E. HACHÉ (050469 N.B. LTÉE),
JASON-SYLVAIN HACHÉ (PÊCHERIES JASON LTÉE), RENÉ HACHÉ (PÊCHERIES SERGE RENÉ LTÉE), RHÉAL HACHÉ (R.M.L. PÊCHE LTÉE), ROBERT F. HACHÉ (PÊCHERIES M.J.S. LTÉE), ALBAN HAUTCOEUR (PÊCHERIES ALBAN HAUTCOEUR INC. ET 3181324 CANADA INC.), FERNAND HAUTCOEUR (PÊCHERIES FERNAND HAUTCOEUR INC.), JEAN-CLAUDE HAUTCOEUR (PÊCHERIES JEAN-CLAUDE HAUTCOEUR INC.), JEAN-PIERRE HUARD (PÊCHERIES JEAN-PIERRE HUARD INC.), MARTIAL LEBLANC, RÉJEAN LEBLANC (PÊCHERIES M.R.G. LEBLANC INC.), CHRISTIAN LELIÈVRE (3181383 CANADA INC. ET PÊCHERIES RUDY L. INC.), ELPHÈGE LELIÈVRE (GESTION ELPHÈGE LELIÈVRE INC. ET PÊCHERIES ELPHÈGE LELIÈVRE INC.), JEAN-ÉLIE LELIÈVRE (PÊCHERIES J.E. LELIÈVRE INC.), JULES LELIÈVRE (PÊCHERIES JULES LELIÈVRE INC.), DASSISE MALLET (INVESTISSEMENTS DASSISE MALLET INC.), DELPHIS MALLET (LES PÊCHERIES DELMA LTÉE), SUCCESSION DE FRANCIS MALLET (PÊCHERIES M. E. LTÉE), KEVIN MALLET (PÊCHERIES KEVIN M. LTÉE), RHÉAL MALLET (PÊCHERIES K.L.M. INC.), JEAN-MARC MARCOUX (LES PÊCHERIES J.M. MARCOUX INC.), ANDRÉ MAZEROLLE (ANDRÉ M. LTÉE), EDDY MAZEROLLE (EDDY M. LTÉE), ALPHÉ NOËL (PÊCHERIES NICOLE-RÉMI LTÉE), GILLES A. NOËL (PÊCHERIES EMI-LOUIS V. LTÉE), LÉVIS NOËL (PÊCHERIES LÉVI NOËL LTÉE), MARTIN NOËL (LE ROITELET LTÉE ET MARTIN N. LTÉE), NICOLAS NOËL (JULIE PATRICK LTÉE), ONÉSIME NOËL (PÊCHERIES REJEAN N. LTÉE), RAYMOND NOËL (CHALUTIER RÉGINE DIANE LTÉE), FRANCIS PARISÉ (PÊCHERIES FRANCIS PARISÉ INC.), DOMITIEN PAULIN (PÊCHERIES PAULIN LTÉE), SYLVAIN PAULIN (LES ENTREPRISES HARRY FRYE LTÉE), PÊCHERIES DENISE QUINN SYVRAIS INC. (3181235 CANADA INC.), PÊCHERIES FRANÇOIS INC., PÊCHERIES JEAN-YAN II INC., PÊCHERIES JIMMY L. LTÉE, PÊCHERIES J.V.L. LTÉE, LES PÊCHERIES SERGE-LUC INC., ROGER PINEL (PÊCHERIES ROGER PINEL INC.), CLAUDE POIRIER (PÊCHERIES FACEP INC.),
HENRI-FRED POIRIER (H.F. POIRIER INC. ET LES INVESTISSEMENTS H.F. POIRIER INC.), PRODUITS BELLE BAIE LTÉE, ANDRÉ ROBICHAUD (PÊCHERIES PHILIPPE-PIERRE LTÉE), ADRIEN ROUSSEL (PÊCHERIES A.A.R. LTÉE), JEAN-CAMILLE ROUSSEL (LES PÊCHERIES D.C.R. LTÉE), MATHIAS ROUSSEL (PÊCHERIES B.M.R. LTÉE), STEVEN ROUSSY (PÊCHERIES ROLAND ROUSSY INC.), MARIO SAVOIE (PÊCHERIES MAXINE LTÉE), SUCCESSION ALAIN GIONET (PÊCHERIES ROGER L. LTÉE), SUCCESSION DE BERNARD ARSENEAULT, SUCCESSION JEAN-PIERRE ROBICHAUD (PÊCHERIES ALMA ROBICHAUD LTÉE), SUCCESSION DE LUCIEN CHIASSON, JEAN-MARC SWEENEY (PÊCHERIES J.M. SWEENEY INC.), MICHEL TURBIDE, RHÉAL TURBIDE (3181243 CANADA INC.), DONAT VIENNEAU
(LES PÊCHERIES M.B. LTÉE), FERNAND VIENNEAU (LES PÊCHERIES F.L.G. LTÉE), LIVAIN VIENNEAU (PÊCHERIES GHYSLAIN V. INC. ET PÊCHERIES GHYSLAIN V. LTÉE),
RHÉAL VIENNEAU (PÊCHERIES L.G. LTÉE)
appelants
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE BOIVIN
[1] Notre Cour est saisie d’une part d’un appel des appelants et, d’autre part, d’un appel incident de l’intimée (ou la Couronne) à l’encontre d’une décision rendue le 19 octobre 2016 (2016 CF 1159) par laquelle la juge Gagné de la Cour fédérale (la juge de la Cour fédérale) a accueilli en partie l’action des appelants.
[2] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis de rejeter tant l’appel que l’appel incident.
I. Les faits
[3] Les faits ne sont pas contestés et la juge de la Cour fédérale les a bien résumés. J’en reprends l’essentiel pour les fins de ces motifs.
[4] Les appelants représentent une collectivité de pêcheurs de crabes traditionnels, ou leurs ayants droit ou leurs sociétés de gestion, de la zone semi-hauturière 12 (zone 12) située au sud du golfe du Saint-Laurent. Ils sont résidents du Nouveau-Brunswick, du Québec, de la Nouvelle-Écosse et de l’Île-du-Prince-Édouard. Entre 1975 et 1989, la pêche au crabe des neiges dans cette zone est une pêche compétitive, c’est-à-dire que chaque pêcheur, dès l’ouverture de la saison de pêche, pouvait s’élancer dans cette zone sur les eaux du golfe du Saint-Laurent et prendre le maximum de crabes qu’il lui était possible de capturer avant la fin de la saison de pêche. À partir de 1984, le Ministère des Pêches et Océans (MPO) établit un Total de Prises Autorisées (TPA) annuel. À la suite de l’effondrement des stocks de crabes et de la crise qui s’ensuit dans l’industrie de la pêche, un système de quota individuel (QI) est établi en 1990 en fonction des captures historiques des pêcheurs. Autrement dit, chaque crabier se voit assigner une part prédéterminée du TPA.
A. L’Arrêt Marshall de la Cour suprême du Canada
[5] De 1990 à 1995, le TPA connaît une importante croissance et le nombre de tonnes métriques (t.m.) alloué annuellement pour la pêche au crabe passe de 7 000 t.m. à 20 000 t.m. (motifs de la juge de la Cour fédérale au paragraphe 25). En 1999, la Cour suprême du Canada rend une décision qui a des conséquences directes sur le système des pêches établi. Elle décide dans l’arrêt R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456 [Marshall] que les Premières Nations possèdent un droit issu des traités conclus avec la Couronne en 1760 et 1761 et qu’elles ont le droit de s’adonner à la pêche commerciale à des fins de subsistance convenable selon les normes d’aujourd’hui. Pour faire face à cette nouvelle réalité, le MPO doit donc désormais intégrer les Premières Nations à la pêche commerciale de toutes les espèces. En réponse à l’arrêt Marshall, l’Initiative Marshall est donc mise de l’avant dans le cadre de laquelle le MPO tente notamment de racheter des permis pour intégrer les autochtones dans les diverses pêches commerciales. Or, cette initiative ne remporte pas le succès escompté avec la conséquence que le MPO ne rencontre pas ses engagements envers les autochtones. De 2003 à 2006, le MPO, par le biais d’une entente d’aide financière, retranche des QI des crabiers pour les verser aux autochtones. Afin de remédier à cette situation, le MPO rachète une partie du QI de chaque crabier qui y renonce pour l’avenir, avec quittance (motifs de la juge de la Cour fédérale au paragraphe 59).
B. Le Plan de pêche de 2003
[6] Autour des années 2002-2003, l’Union des pêcheurs maritimes (UPM) exprime le souhait que l’accès temporaire de la pêche au crabe des neiges octroyé à certains pêcheurs de homard et de poisson de fond devienne un accès permanent. Les revenus ainsi générés par la pêche au crabe des neiges permettraient à l’UPM de créer d’autres activités, comme l’écotourisme, ce qui permettrait en retour de sortir les travailleurs de la pêche au homard et de la pêche au poisson de fond. En fait, si cette approche dite de « rationalisation » permet de retirer un certain nombre de pêcheurs d’une pêche donnée, elle assure en retour la rentabilité des pêcheurs qui demeurent (motifs de la juge de la Cour fédérale au paragraphe 66). Un « Plan triennal de gestion pour la pêche au crabe des neiges dans le sud du Golfe » (Plan de pêche) est ainsi annoncé par le ministre des Pêches et Océans (ministre) en 2003. Spécifiquement, ce Plan de pêche prévoit qu’une zone identifiée comme étant la zone 18 (exclusion faite d’une zone tampon où la pêche est interdite) est intégrée à la zone 12, à savoir la zone où pêchent les appelants, et qu’un pourcentage du TPA de la nouvelle zone combinée est alloué aux pêcheurs de la zone 18. Afin de mettre en place la « rationalisation », le MPO alloue aux associations et aux pêcheurs un nouvel accès à une part du TPA correspondant à 15% pour les trois (3) années que durera le Plan de pêche. Le Plan de pêche prévoit que le TPA et les mesures de gestion seront déterminés annuellement. Pour 2003, le TPA est fixé à 17 148 t.m., une réduction importante de l’ordre de 4 000 t.m. de ce que les crabiers avaient anticipé. L’approche privilégiée dans le Plan de pêche ne satisfait pas les crabiers de la zone 12 et ces derniers refusent de signer une entente de projet conjoint avec le MPO pour l’année 2003.
C. L’utilisation d’une part du TPA pour le financement des activités du MPO
[7] Devant l’absence d’entente de projet conjoint entre le MPO et les crabiers en 2003 permettant de financer les activités du MPO, ce dernier doit trouver un moyen de financer le relevé au chalut qui a lieu annuellement après la saison de pêche afin d’évaluer la biomasse à l’intérieur des zones concernées. Pour ce faire, il utilise, en 2003, 50 t.m. de crabes des neiges non pêchées par les Premières Nations. Entre 2004 et 2006, le MPO accorde, par appel de propositions, des allocations de crabe des neiges à des tiers, notamment le Regroupement des pêcheurs professionnels des Îles-de-la-Madeleine et l’Association des pêcheurs de poissons de fond acadiens, pour financer ses activités comme le relevé au chalut, le protocole du crabe blanc amélioré, l’analyse scientifique et la surveillance accrue des prises. En 2004, c’est 400 t.m. de crabes des neiges qui seront utilisées pour financer diverses opérations du MPO, 480 t.m. en 2005 et 1 000 t.m. en 2006.
[8] Le 11 juillet 2007, une action en Cour fédérale est déposée contre la Couronne en lien avec des actes ou omissions du ministre et des fonctionnaires du MPO qui se sont produits entre 2003 et 2006. Dans le cadre de cette action devant la Cour fédérale, les appelants allèguent que certaines décisions prises par le ministre et par le MPO entre 2003 et 2006, plus spécifiquement à l’égard de l’Initiative Marshall, du Plan de pêche et de l’utilisation d’une part du TPA pour le financement des activités du MPO ont donné lieu à (i) une expropriation; (ii) un enrichissement sans cause à leur encontre; et (iii) une faute dans l’exercice d’une charge publique.
II. La décision de la Cour fédérale
[9] L’action des appelants n’a été accueillie qu’en partie, la juge de la Cour fédérale ayant rejeté en majeure partie leurs causes d’action. En premier lieu, elle a rejeté l’argument des appelants selon lequel les permis de pêche leur conféraient un droit de propriété dans la ressource halieutique ou un droit acquis à une part (QI) du TPA. En deuxième lieu, elle a conclu que les appelants n’avaient pas d’attente légitime à ce que leur part du TPA demeure la même d’année en année. Elle a en conséquence rejeté les causes d’action concernant l’expropriation et l’enrichissement sans cause. La juge de la Cour fédérale a aussi rejeté les prétentions des appelants relativement à leur troisième cause d’action fondée sur la faute dans l’exercice d’une charge publique à l’exception d’une seule : elle a fait droit à la prétention des appelants selon laquelle le ministre avait réduit à tort le TPA en 2003 pour le seul motif de forcer les appelants à reprendre des négociations ayant trait à une entente de projet conjoint concernant la pêche atlantique.
III. L’appel et l’appel incident
[10] Les appelants interjettent appel de la décision de la juge de la Cour fédérale et demandent à notre Cour de leur donner gain de cause sur toutes les causes d’action qu’ils ont soulevées et qui ont été rejetées en première instance, c’est-à-dire l’expropriation, l’enrichissement sans cause et la faute dans l’exercice d’une charge publique.
[11] Pour sa part, la Couronne a formé un pourvoi incident pour le seul motif que la juge de la Cour fédérale aurait erré en accueillant en partie la cause d’action des appelants fondée sur la faute du ministre dans l’exercice d’une charge publique.
IV. Les questions en litige
La juge de la Cour fédérale a-t-elle erré en rejetant la cause d’action fondée sur l’expropriation?
La juge de la Cour fédérale a-t-elle erré en rejetant en partie la cause d’action fondée sur la faute dans l’exercice d’une charge publique?
La juge de la Cour fédérale a-t-elle erré en rejetant la cause d’action fondée sur l’enrichissement sans cause?
La juge de la Cour fédérale a-t-elle-erré en accueillant en partie la cause d’action fondée sur la faute dans l’exercice d’une charge publique?
V. La norme de contrôle
[12] La norme de contrôle à appliquer aux conclusions de droit de la juge de la Cour fédérale est celle de la décision correcte. Quant aux conclusions de faits et aux conclusions mixtes de faits et de droit de la juge de la Cour fédérale, elles sont soumises à la norme de l’erreur manifeste et dominante (Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235 [Housen]).
VI. L’analyse
A. La juge de la Cour fédérale a-t-elle erré en rejetant la cause d’action fondée sur l’expropriation?
(1) La notion de « bien » en common law s’applique-t-elle en l’espèce?
[13] Les appelants soutiennent que le droit de l’expropriation s’applique à leurs droits dans leurs permis de pêche et leurs QI. Plus particulièrement, les appelants prétendent qu’ils ont droit à une indemnisation correspondant à la perte qu’ils ont subie en raison de la diminution de leurs QI et pour laquelle la Couronne aurait obtenu un bénéfice. Pour avoir gain de cause, les appelants doivent faire la démonstration que l’État leur a retiré un « bien » (property) au sens de la common law ou qu’ils ont été privés d’un droit au sens du droit de l’expropriation.
[14] Le point de départ de la thèse des appelants à cet égard se résume comme suit : ils prétendent détenir un droit de pêche qui s’est cristallisé en 1990 au moment où le MPO est passé d’une politique de pêche compétitive à une politique de pêche individuelle, c’est-à-dire lorsque les QI associés à chacun des permis de pêche ont été attribués aux appelants. Selon ces derniers, le QI associé à chacun des permis de pêche constitue un actif commercial permanent, cessible et transmissible. C’est le QI qui donne aux appelants le droit de pêcher une part prédéterminée du TPA annuel, c’est-à-dire, selon les appelants, un droit de propriété dans les quotas. Les appelants prétendent qu’en octroyant une part du TPA aux Premières Nations à la suite de l’arrêt Marshall et en s’appropriant une partie du TPA à des fins de rationalisation d’une part, et à des fins de financement de ses opérations d’autre part, le MPO a retranché environ 35% des QI des appelants. Pour ces derniers, la portion de 35% du QI retranchée constitue une expropriation.
[15] Les appelants conviennent que les permis de pêche assortis de QI ne constituent pas des droits réels dont il est en principe question en cas d’expropriation, et que la Loi sur l’expropriation, L.R.C. (1985), ch. E-21, ne s’applique pas en l’espèce. Ils soumettent en revanche qu’il faut donner une interprétation beaucoup plus large à la notion juridique d’expropriation et au droit de l’expropriation afin de l’étendre à des actifs intangibles. Les appelants soutiennent qu’une telle interprétation est possible dans le contexte de l’exercice d’une discrétion ministérielle, comme c’est le cas en l’espèce (article 7 de la Loi sur les Pêches, L.R.C. (1985), ch. F-14).
[16] En somme, les appelants prétendent qu’en opérant une soustraction de 35% de leurs QI, le MPO a dans les faits exproprié un « bien ». Au soutien de cette position, les appelants plaident que la juge de la Cour fédérale a erré en écartant les décisions Saulnier c. Banque Royale du Canada, 2008 CSC 58, [2008] 3 R.C.S. 166 [Saulnier]; et Haché c. Canada, 2011 CAF 104, [2011] A.C.F. no 414 (QL) [Haché]. Ces décisions, selon les appelants, confirment que les permis de pêche dans la présente affaire doivent être considérés comme des biens au sens de la Loi sur les pêches. Il convient donc d’examiner ces deux décisions de plus près.
(2) L’arrêt Saulnier
[17] Dans l’arrêt Saulnier, la Cour suprême du Canada était appelée à décider si un permis de pêche était un « bien » au sens de l’article 2 de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. (1985), ch. B-3 et un [TRADUCTION] « bien personnel » au sens de la Personal Property Security Act, S.N.S. 1995‑96, c. 13 de la Nouvelle-Écosse, des questions essentiellement d’interprétation législative. La Cour suprême a répondu par l’affirmative. Les appelants s’appuient sur cet arrêt pour plaider qu’un permis de pêche doit aussi être considéré comme un « bien » au sens de la Loi sur les pêches. Or, une lecture attentive de l’arrêt Saulnier démontre que la présente affaire s’en distingue sur plusieurs aspects et que l’argument avancé par les appelants dans le contexte de la Loi sur les pêches ne peut être retenu.
[18] D’une part, la Loi sur la faillite et l’insolvabilité et la Personal Property Security Act sont des lois à caractère principalement commercial et les conclusions d’interprétation législative de la Cour suprême dans Saulnier, notamment celle quant au « faisceau de droits » conféré au titulaire d’un permis de pêche, sont campées dans le contexte de lois qui se distinguent de celle en cause en l’espèce (Saulnier au paragraphe 43). Ainsi, les notions de profit à prendre et de la valeur marchande des permis abordées par la Cour suprême dans Saulnier sont fonction de la définition de biens énoncée dans des lois en cause. Le juge Binnie, écrivant les motifs pour la Cour dans Saulnier, prend bien soin de préciser qu’ « [i]l est extrêmement douteux qu’un simple permis [de pêche] puisse en soi être considéré comme un bien en common law » même si « [un permis de pêche] constitue indiscutablement un élément d’actif commercial très important » (Saulnier au paragraphe 23). Le juge Binnie souligne à maintes reprises dans cette affaire que les lois en question sont des lois en grande partie commerciales et qu’elles devaient être interprétées de manière à favoriser la réalisation de leurs objectifs commerciaux respectifs. C’est en respectant la volonté du législateur dans ce cadre spécifique que la Cour suprême a conclu que les permis de pêche répondent aux définitions de « biens » pour l’application de la définition de « bien » à l’article 2 de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité et de celle de « bien personnel » au sens de l’article 2 de la Personal Property Security Act.
[19] Cependant, les conclusions tirées par la Cour suprême dans Saulnier ne peuvent être reprises hors contexte. Le juge Binnie relève à grands traits dans Saulnier que son interprétation des définitions en cause s’inscrivait dans un contexte législatif précis et circonscrit. En l’espèce, la juge de la Cour fédérale a d’ailleurs fait référence au paragraphe 48 de l’arrêt Saulnier dans lequel le juge Binnie répond à certaines inquiétudes alors soulevées par le procureur de la Couronne lors de l’audition dans cette affaire. Le procureur de la Couronne craignait effectivement qu’une conclusion à l’effet que le permis de pêche soit un « bien » dans le contexte de ces lois sur la faillite en cause dans Saulnier ne vienne limiter le pouvoir discrétionnaire du ministre octroyé en vertu de la Loi sur les pêches. Or, la Cour suprême écarte toute équivoque à mon avis concernant l’extrapolation de son raisonnement dans Saulnier à l’application de la Loi sur les pêches. Il convient de reproduire les propos du juge Binnie au paragraphe 48 dans Saulnier :
L’avocat du procureur général du Canada s’est beaucoup inquiété de la possibilité qu’une éventuelle conclusion portant que le permis de pêche est un bien de son titulaire, même aux fins limitées prévues par la loi, soit invoquée dans d’autres litiges pour limiter le pouvoir discrétionnaire du ministre, mais j’estime que cette préoccupation n’est pas fondée. Le permis est une création du régime réglementaire. Le paragraphe 7(1) de la Loi sur les pêches autorise le ministre à octroyer un permis « à discrétion ». Le ministre octroie les permis et il a le pouvoir de les révoquer (dans l’exercice régulier de sa compétence en application de l’art. 9) selon ce qu’exige sa gestion des pêches. La loi définit la nature de l’intérêt du titulaire du permis, et notre conclusion qu’un permis de pêche constitue un « bien » à certaines fins législatives n’élargit pas la portée de cet intérêt.
[Mon soulignement.]
[20] Ce raisonnement a par la suite été repris par notre Cour dans l’affaire Kimoto c. Canada (Procureur général), 2011 CAF 291, [2011] A.C.F. no 1471 (QL) [Kimoto] où elle a réitéré au paragraphe 12 :
[…] le juge Binnie a bien pris soin de préciser que la conclusion qu’un permis de pêche constituait un [«] bien [»] n’avait pas pour effet d’élargir la portée du droit du titulaire du permis au sens de la Loi sur les pêches … au-delà des fins limitées prévues par la Loi dans le contexte de l’affaire dont la Cour était saisie. […]
[21] C’est donc à bon droit que la juge de la Cour fédérale en l’espèce a conclu que l’arrêt Saulnier se distingue de la présente affaire et qu’il ne trouve pas application.
(3) L’arrêt Haché
[22] Dans l’affaire Haché, notre Cour devait décider si le produit de disposition de deux permis de pêche commerciaux, reçu en vertu d’un programme gouvernemental de retrait volontaire de permis, était imposable à titre de gain en capital. La question qui se posait était la suivante : les permis de pêche étaient-ils des biens au sens du paragraphe 248(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl.) (LIR). Notre Cour, en s’appuyant sur l’arrêt Saulnier, a réitéré la réalité commerciale qui se rattache au secteur de la pêche. Sous la plume de la juge Trudel, notre Cour a conclu, à la lumière de la preuve qui avait été versée devant la Cour canadienne de l’impôt, que lorsque le pêcheur en cause dans cette affaire avait négocié le rachat de ses permis relatifs au crabe des neiges et au poisson de fond, « [il], […], négociait alors sur un « bien » au sens de la LIR et qu’il réclamait ces sommes en contrepartie de la disposition d’un « droit de quelque nature qu’il soit ». » (Haché au paragraphe 41).
[23] À l’instar des conclusions tirées dans l’arrêt Saulnier, celles formulées dans la décision Haché s’inscrivent dans un contexte législatif bien précis. En effet, tout comme la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la LIR comporte des dispositions qui définissent le terme « bien ». Cette nomenclature est absente dans la Loi sur les pêches et on ne peut en faire abstraction. Tant la décision dans Saulnier que celle dans Haché ont été rendues pour donner effet à la volonté du législateur dans un contexte législatif singulier qui n’est pas comparable en l’espèce, comme l’explique d’ailleurs la juge de la Cour fédérale au paragraphe 112 :
J’en conclus que ces décisions [Saulnier et Haché] ont une portée limitée aux contextes législatifs dans lesquels elles ont été rendues. Ces décisions ne trouvent pas application dans le présent dossier et elles ne sont d’aucune aide pour déterminer la nature des intérêts conférés par un permis de pêche commercial à son titulaire, dans un QI ou dans une part prédéterminée du TPA. À mon avis, il faut plutôt se tourner vers la législation et la réglementation pertinente et vers l’interprétation que les tribunaux en ont donnée. Au même titre que dans Saulnier et Haché, les tribunaux ont interprété la LFI [Loi sur la faillite et l’insolvabilité] et la LIR en fonction des objets spécifiques à ces lois, ma tâche est d’interpréter la Loi sur les pêches en fonction des objectifs qu’elle vise et en fonction des objectifs visés par la réglementation adoptée sous son empire.
[Mon soulignement.]
[24] La décision Haché, comme la décision Saulnier, se distingue clairement de la présente affaire et ne trouve pas application en l’espèce. L’approche à privilégier pour traiter de l’argument principal des appelants portant sur l’expropriation consiste plutôt à l’analyser sous l’angle des dispositions législatives pertinentes de la Loi sur les pêches et sa règlementation, et non l’inverse.
(4) La Loi sur les pêches et sa réglementation
[25] L’article 7 de la Loi sur les pêches confère un pouvoir discrétionnaire au ministre afin qu’il puisse s’acquitter de ses responsabilités, notamment aux fins de l’octroi de permis de pêche :
Baux, permis et licences de pêche
Fishery leases and licences
7 (1) En l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêcheries – ou en permettre l’octroi –, indépendamment du lieu de l’exploitation ou de l’activité de pêche.
7 (1) Subject to subsection (2), the Minister may, in his absolute discretion, wherever the exclusive right of fishing does not already exist by law, issue or authorize to be issued leases and licences for fisheries or fishing, wherever situated or carried on.
Réserve
Idem
(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, l’octroi de baux, permis et licences pour un terme supérieur à neuf ans est subordonné à l’autorisation du gouverneur général en conseil.
(2) Except as otherwise provided in this Act, leases or licences for any term exceeding nine years shall be issued only under the authority of the Governor in Council.
[26] Sous l’égide de la Loi sur les pêches, le ministre doit gérer, conserver et développer les pêches au nom des Canadiens. La jurisprudence a reconnu à maintes occasions que la ressource halieutique est un bien commun qui appartient à tous les Canadiens et que la tâche du ministre consiste à gérer les pêches en prenant en compte l’intérêt public (Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [1997] 1 R.C.S. 12, [1997] A.C.S. no 5 (QL) [Comeau’s Sea Foods]; et Kimoto).
[27] Dans l’arrêt Carpenter Fishing Corp. c. Canada, [1998] 2 C.F. 548, [1997] A.C.F. no 1811 (C.A.F.) (QL) [Carpenter Fishing], le juge Décary a souligné, au paragraphe 37 de ses motifs, la grande discrétion octroyée au ministre en la matière notamment en ce qui concerne les politiques relatives aux quotas de pêche :
Il s'ensuit que les tribunaux qui sont saisis de la question de l'exercice par le ministre de ses pouvoirs et fonctions et de son pouvoir discrétionnaire relativement à l'élaboration et à la mise en œuvre d'une politique en matière de quotas de pêche devraient reconnaître et donner effet à l'intention exprimée par le législateur et le gouverneur en conseil de donner au ministre la plus grande marge possible pour manœuvrer. C'est uniquement lorsque le Ministère prend des mesures, par ailleurs autorisées par la Loi sur les pêches, qui outrepassent manifestement les buts généraux autorisés par la Loi que les tribunaux devraient intervenir.
[28] La Loi sur les pêches ne définit pas le concept de « permis de pêche ». Cependant, le Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93-53 (Règlement de 1993) limite les modalités d’exercice d’un permis de pêche. Le Règlement de 1993 prévoit notamment qu’un permis expire le 31 décembre annuellement (article 10); un permis appartient à la Couronne et est incessible, et la délivrance d’un document quelconque à une personne n’implique ou ne lui confère aucun droit ou privilège futur quant à l’obtention d’un document du même type ou non (article 16).
[29] Le Règlement de 1993 prévoit aussi des conditions de permis à l’alinéa 22(1)a) notamment en ce qui concerne les espèces et les quantités de poissons :
Conditions de permis
Conditions of Licences
22 (1) Pour une gestion et une surveillance judicieuses des pêches et pour la conservation et la protection du poisson, le ministre peut indiquer sur un permis toute condition compatible avec le présent règlement et avec les règlements énumérés au paragraphe 3(4), notamment une ou plusieurs des conditions concernant ce qui suit :
22 (1) For the proper management and control of fisheries and the conservation and protection of fish, the Minister may specify in a licence any condition that is not inconsistent with these Regulations or any of the Regulations listed in subsection 3(4) and in particular, but not restricting the generality of the foregoing, may specify conditions respecting any of the following matters:
a) les espèces et quantités de poissons qui peuvent être prises ou transportées;
(a) the species of fish and quantities thereof that are permitted to be taken or transported;
[30] C’est donc dans ce contexte législatif et réglementaire particulier que s’inscrit le présent appel, et plus particulièrement la question centrale de l’expropriation telle qu’alléguée par les appelants eu égard à leurs permis de pêche et les QI qui s’y rattachent.
(5) Le droit de l’expropriation s’applique-t-il aux appelants?
[31] Devant notre Cour, tout comme devant la juge de la Cour fédérale, les appelants introduisent leurs arguments axés sur l’expropriation en rappelant la décision de la Chambre des Lords dans Attorney-General v. De Keyser’s Royal Hotel Ltd., [1920] AC 508, [1920] UKHL 1 à la page 542 [De Keyser]. Cette décision énonce le principe qu’une loi ne doit pas être interprétée de manière à déposséder un individu de ses biens sans indemnisation. Selon les appelants, le Parlement peut choisir d’exclure le recours en indemnisation à la suite d’une expropriation d’une loi mais il doit le faire de façon explicite. Or, disent les appelants, la discrétion octroyée au ministre à l’article 7 de la Loi sur les pêches est muette en ce qui a trait à l’intention d’exclure le droit d’expropriation dans le contexte de la Loi sur les pêches. On ne saurait, cependant, appliquer le principe énoncé dans De Keyser en vase clos. Cela signifie qu’en l’espèce, il doit être abordé en prenant en compte la Loi sur les pêches et plus particulièrement la discrétion que confère cette Loi au ministre « [e]n l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par loi » (article 7 de la Loi sur les pêches). L’intention du législateur est claire en ce que si une loi ne confère pas une exclusivité de droit de pêche – et aucune loi de cet acabit n’a été portée à l’attention de notre Cour – le ministre peut, dans l’exercice de sa discrétion, « […] octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêcheries […] » (article 7 de la Loi sur les pêches). Il s’ensuit donc que cette discrétion permet également au ministre de ne pas renouveler de tels permis ou licences, dans le cadre de son mandat de gestion des pêches.
[32] Le cadre législatif et réglementaire de l’octroi des permis de pêche conformément à la Loi sur les pêches fait effectivement obstacle aux prétentions des appelants fondées sur l’expropriation. Tant devant notre Cour qu’en première instance, les appelants ont malgré tout soutenu que les décisions suivantes appuient leurs prétentions : Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101 [Manitoba Fisheries]; R. c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533 [Tener]; Rock Ressources Inc. v. British Columbia, 2003 BCCA 324 [Rock Ressources]; et Beaurivage c. Québec (Ville de), J.E. 2004-820 (C.A.Q.), 2004 CanLII 26320 (QC CA) [Beaurivage] (demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada rejetée, no 30351).
[33] Insatisfaits des motifs de la juge de la Cour fédérale, l’approche des appelants devant notre Cour a consisté à tenter de nous convaincre que son interprétation de la jurisprudence était erronée. Notre rôle en appel n’est pas de refaire le procès – qui s’est échelonné sur une période de 33 jours – mais de contrôler la décision de la juge de la Cour fédérale et d’intervenir si nous sommes convaincus qu’une erreur selon les critères énoncés dans l’arrêt Housen a été commise. À cette fin, nous devons aborder les décisions sur lesquelles s’appuient les appelants pour invoquer l’application du droit de l’expropriation dans le contexte de la Loi sur les pêches afin de déterminer si la juge de la Cour fédérale a commis une erreur dans son analyse nécessitant l’intervention de cette Cour.
[34] Les appelants s’appuient entre autres sur l’arrêt Manitoba Fisheries afin de soumettre que l’expropriation peut s’opérer sur un bien incorporel et non seulement sur un bien au sens de la common law. Dans Manitoba Fisheries, l’entreprise Manitoba Fisheries qui avait constitué pendant 40 ans une entreprise d’exportation de poissons très rentable avec une clientèle fidèle, avait poursuivi le Gouvernement canadien à la suite de l’adoption de la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce, L.R.C. (1985), ch. F-13 car, à la suite de cette loi, le Gouvernement canadien confiait à son mandataire le droit exclusif d’exporter du poisson hors du Manitoba et des provinces participantes. Le mandataire en question était autorisé à octroyer des licences afin de permettre à Manitoba Fisheries de continuer à exporter du poisson mais Manitoba Fisheries n’en avait pas obtenues et aucune indemnité ne lui a été versée. Par conséquent, l’entreprise Manitoba Fisheries avait soutenu devant les tribunaux que la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce avait eu pour effet de la priver de son achalandage commercial.
[35] La Cour suprême a donné raison à l’entreprise Manitoba Fisheries. Selon la Cour suprême, Manitoba Fisheries avait été privée d’un bien dans l’entreprise pour lequel la perte n’avait jamais été indemnisée. Les appelants en l’espèce s’inspirent de l’arrêt Manitoba Fisheries et soumettent que le QI, même s’il est intangible, constitue un actif commercial au même titre que les bateaux et équipements du pêcheur. Or, comme l’a souligné la juge de la Cour fédérale au paragraphe 153, on ne saurait tirer de parallèle entre les droits que les appelants prétendent détenir dans le QI et l’achalandage d’une entreprise en tant qu’actif, les appelants n’étant aucunement « propriétaire » de leur QI :
[…] les demandeurs confondent entre la nature d’un bien (la question qui se posait dans Manitoba Fisheries) et la nature d’un droit dans un bien (la question qui se pose à l’égard des QI). Dans Manitoba Fisheries, il ne faisait aucun doute q