Gatineau (Ville) c. Commission de la capitale nationale

Gatineau (Ville) c. Commission de la capitale nationale
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-04-29
Référence neutre
2013 CF 439
Numéro de dossier
T-1972-12
Contenu de la décision
Date : 20130429
Dossier: T-1972-12
Référence : 2013 CF 439
Ottawa (Ontario), le 29 avril 2013
En présence de monsieur le juge Boivin
ENTRE :
VILLE DE GATINEAU
demanderesse
et
COMMISSION DE LA
CAPITALE NATIONALE
défenderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, d’une décision de la Commission de la capitale nationale de fermer un tronçon de la rue Gamelin, à Gatineau (Québec). La Ville de Gatineau (la « demanderesse » ou la « Ville ») est une ville régie par la Loi sur les cités et villes, LRQ, c C-19 et la Loi sur les compétences municipales, LRQ, c C-47.1. La Commission de la capitale nationale (la « défenderesse » ou la « CCN »), quant à elle, est une société d’état du gouvernement du Canada constituée et régie par la Loi sur la capitale nationale, LRC 1985, c N-4 [LCN].
[2] La Ville a initialement déposé une requête en injonction provisoire et interlocutoire le 26 octobre 2012. À la suite de conférences de gestion tenues avec les procureurs des parties et des directives émises par cette Cour en date du 30 octobre 2012, du 31 octobre 2012, du 16 novembre 2012, et du 26 novembre 2012 ainsi qu’une ordonnance en date du 27 novembre 2012, les parties se sont entendues pour conserver le statu quo et ainsi procéder directement au contrôle judiciaire les 3 et 4 avril 2013 afin d’examiner la question au fond.
Contexte factuel
[3] Dans le présent dossier, le contexte factuel revêt une importance de premier plan.
[4] Le point de départ peut être situé en 1972, au moment où le gouvernement du Québec et la CCN ont conclu une entente générale sur l’amélioration du réseau routier dans le secteur québécois de la région de la capitale nationale (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce 9.1.1 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 437-42). Cette entente, amendée en 1978, prévoyait une participation financière de la CCN aux travaux de construction ainsi que le prolongement vers l’ouest, à travers le Parc de la Gatineau, du boulevard Saint-Raymond jusqu’à la rue Pink, ainsi que du boulevard McConnell-Laramée (maintenant le boulevard des Allumettières) jusqu’à la route 148. Les terrains nécessaires à ces travaux devaient être cédés au gouvernement du Québec par la CCN. Dans les années suivant cette entente, la CCN et l’ancienne Ville de Hull ont convenu d’échanger de nombreuses autres propriétés dans la poursuite de leurs objectifs respectifs.
[5] La Ville est propriétaire d’un immeuble constitué du lot 31, Rang 4, circonscription foncière de Hull, aujourd’hui faisant partie du lot 1 814 190, au Cadastre du Québec, circonscription foncière de Hull. Le tronçon de la rue Gamelin qui fait l’objet des procédures en l’espèce est situé entre la promenade de la Gatineau et la rue des Fées, fait environ 600 mètres et est compris dans ledit immeuble (Dossier de la demanderesse, Vol I, pièce P-1 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 51-54; Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce B de l’affidavit de Lucie Bureau, p 26). La rue Gamelin traversait jadis le Parc de la Gatineau d’ouest en est. Elle fait maintenant le lien entre la promenade de la Gatineau et la promenade du Lac des Fées, et se poursuit vers l’est jusqu’au boulevard Saint-Joseph. Elle est située au nord du boulevard des Allumettières (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce B de l’affidavit de Lucie Bureau, p 26).
[6] Une résolution de l’ancienne ville de Hull en date du 4 décembre 1973 prévoyait la fermeture de la rue Gamelin et sa cession à la CCN une fois les prolongements des boulevards Saint-Raymond et McConnell-Laramée (maintenant le boulevard des Allumettières) complétés (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièces C et D de l’affidavit de Lucie Bureau, pp 28 et 30-32). De nombreuses autres résolutions de l’ancienne ville de Hull ont prévu ce qui suit :
a. résolution 76-484 du 4 novembre 1976 : la Ville approuve la fermeture de la rue Gamelin, entre le chemin de la Montagne et la rue Centre (maintenant rue des Fées) et la cession de l’emprise de cette partie de la rue Gamelin à la CCN (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce D de l’affidavit de Lucie Bureau, p 31) ;
b. résolution 78-11 de janvier 1978 : la Ville approuve l’acquisition et la cession de certains terrains entre la Ville et la CCN, ainsi que le projet de la CCN d’aménager une partie de la rue Gamelin aux fins du Parc de la Gatineau (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce E de l’affidavit de Lucie Bureau, pp 34-36) ;
c. avis de règlement 79-256 : la Ville décrète la fermeture d’une partie de la rue Gamelin en vue d’un échange de contrats emphytéotiques avec la CCN (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce F de l’affidavit de Lucie Bureau, p 38);
d. résolution 79-318 : la Ville approuve l’ajout de la partie de la rue Gamelin entre le côté ouest de la rue Centre (maintenant rue des Fées) et le chemin de la Montagne pour un échange par contrat d’emphytéose avec la CCN ; la Ville autorise son greffier à prendre les démarches nécessaires pour fermer ce tronçon de la rue (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce G de l’affidavit de Lucie Bureau, p 40) ;
e. règlement numéro 1540 du 21 août 1979 : la Ville ferme la rue Gamelin et la transfère au domaine privé pour qu’elle puisse être cédée par emphytéose à la CCN (Dossier des défendeurs, Vol III, Pièce MMM de l’affidavit complémentaire de Jean-François Trépanier, p 626) ;
f. résolution 79-407 du 21 août 1979 : la Ville approuve le règlement 1540 concernant la fermeture des rues cédées à la CCN par le contrat d’emphytéose (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce I de l’affidavit de Lucie Bureau, p 45).
[7] L’ancienne ville de Hull et la CCN ont ensuite signé deux (2) contrats d’emphytéose le 21 septembre 1983, d’une durée de quatre-vingt-dix-neuf (99) ans à compter du 1er avril 1979 et se terminant le 31 mars 2078. Le premier contrat (le « contrat d’emphytéose ») comprend les propriétés cédées par la Ville à la CCN, et inclut le tronçon de la rue Gamelin en litige à la clause 1.2.21 (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-2 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 56-101), tandis que le second contrat comprend les propriétés cédées par la CCN à la Ville (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce J de l’affidavit de Lucie Bureau, pp 47-75 ; les échanges de terrains sont représentés au moyen d’une carte, Dossier des défendeurs, Vol III, Pièce III de l’affidavit de Lucie Bureau, p 579).
[8] La clause 1.4 du contrat d’emphytéose prévoit que le « PRENEUR », soit la CCN, « a sur les immeubles et les améliorations y apportées tous les droits d’un propriétaire, sans préjudice aux droits du BAILLEUR », soit la Ville (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-2 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 59). La clause 4.4 du contrat d’emphytéose stipule les améliorations prévues au tronçon de la rue Gamelin en litige :
4.4 Sur le terrain ci-dessus désigné à l’article 1.2.21, le PRENEUR s’engage et s’oblige à y apporter des améliorations qui permettront l’intégration de ladite parcelle de terrain comme partie du Parc de la Gatineau. En conséquence, le PRENEUR devra y faire des aménagements paysagers qui s’harmoniseront avec les terrains avoisinants.
(Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-2 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 61)
[9] La clause 4.5 du contrat d’emphytéose exigeait que la CCN apporte et complète ces améliorations dans un délai raisonnable, mais avant le 31 mars 1999, et se lit comme suit :
4.5 Le PRENEUR doit apporter et compléter les améliorations susdites dans un délai raisonnable, mais avant le trente-et-un mars mil neuf cent quatre-vingt-dix-neuf (1999.03.31), le tout conformément à toute loi ou ordonnance, à tout règlement de zonage ou ordre en vigueur sous l’autorité d’un organisme public ou autorité gouvernementale ayant juridiction.
(Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-2 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 61).
[10] Vers la fin des années 1980, les quatre (4) voies de circulation du boulevard Saint-Raymond jusqu’au chemin Pink ont été complétées, permettant à la Ville d’étendre son développement vers l’ouest. Conséquemment, en 1989, la CCN a fermé à la circulation automobile un premier tronçon de la rue Gamelin situé entre l’ancien chemin de la Montagne et la promenade de la Gatineau (tronçon à l’ouest du tronçon litigieux en l’espèce, illustré en vert au Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce B de l’affidavit de Lucie Bureau, p 26).
[11] En 1996, la Ville a demandé à la CCN le droit d’utiliser ce premier tronçon fermé comme voie d’urgence pour les véhicules de sa caserne de pompiers du secteur résidentiel du Plateau (Dossier des défendeurs, Vol I, affidavit de Lucie Bureau, p 5, para 29). La CCN a accepté et une entente à cet effet fut signée le 18 février 1997 (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce M de l’affidavit de Lucie Bureau, pp 81-106). Il était convenu que le nouveau boulevard McConnell-Laramée (maintenant le boulevard des Allumettières) devait être considéré comme voie alternative acceptable lors du renouvellement de l’entente (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce M de l’affidavit de Lucie Bureau, p 81, clause 2).
[12] En mai 2005, la CCN a adopté le Plan directeur du Parc de la Gatineau (le « plan directeur ») prévoyant l’achèvement du boulevard McConnell-Laramée (maintenant le boulevard des Allumettières) et la rationalisation du réseau routier existant dans le Parc (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-3 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 102-222). L’objectif énoncé dans le plan directeur concernant la rue Gamelin est de compléter l’initiative qui a mené à la fermeture du premier tronçon, situé entre l’ancien chemin de la Montagne et la promenade de la Gatineau (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-3 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 168). L’article 6.2.6 du plan directeur portant sur le tronçon de la rue Gamelin se lit comme suit :
6.2.6 Réseau Routier
[…]
Politiques
[…]
2. Rationaliser le réseau routier existant dans le Parc, dont :
[…]
▪ le tronçon de la rue Gamelin, entre les promenades de la Gatineau et du Lac-des-Fées, tout en maintenant cette voie ouverte pour la sécurité publique. Ce tronçon pourrait être fermé après l’ouverture du boulevard McConnell-Laramée et la réalisation d’[une] étude spécifique, en collaboration avec la Ville de Gatineau, sur l’effet de la fermeture sur la circulation régionale. Ceci complèterait l’initiative qui a amené la fermeture du premier tronçon de cette rue, entre l’ancien chemin de la Montagne et la promenade de la Gatineau ;
[…]
[13] Le boulevard des Allumettières (anciennement McConnell-Laramée) fut finalement ouvert le 3 décembre 2007. Il comprend quatre (4) voies et traverse le Parc de la Gatineau d’est en ouest au sud de la rue Gamelin.
[14] En avril 2008, la CCN a consenti à la prolongation de l’entente sur la voie d’urgence de la rue Gamelin mais a réitéré son intention de fermer le deuxième tronçon de la rue Gamelin, situé à l’ouest de la rue des Fées (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce U de l’affidavit de Lucie Bureau, pp 145-46).
[15] Par lettre datée du 16 novembre 2009 (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce X de l’affidavit de Marie Lemay, pp 171-72), le Service de sécurité incendie de la Ville indiquait que « la fermeture de la voie d’urgence boulevard Gamelin ne met pas en jeu l’atteinte des objectifs du schéma de couverture de risques en incendie déposé par la Ville de Gatineau auprès du ministère de la Sécurité publique » (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce X de l’affidavit de Marie Lemay, p 172). La Ville a demandé de maintenir la voie d’urgence Gamelin ouverte, ce que la CCN a alors refusé (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièces U.1 et U.2 de l’affidavit de Lucie Bureau, pp 148-49 et 151). Le tronçon ouest de la rue Gamelin, qui n’est pas en litige dans le présent contrôle judiciaire, est donc fermé aux véhicules du Service des incendies de la Ville depuis l’automne 2010.
[16] Le 30 août 2011, la Ville a adopté la résolution CM-2011-751 autorisant la fermeture du tronçon de la rue Gamelin entre la promenade de la Gatineau et la rue des Fées, soit le tronçon en litige. La résolution mandatait également la Direction générale de la Ville d’informer les usagers du Parc et les automobilistes de la fermeture prochaine du tronçon, ainsi que de déposer une demande à la CCN visant à maintenir et à aménager une piste multifonctionnelle (piétons/cyclistes) afin de conserver un lien avec le quartier du Plateau (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-5 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 230-32). La Ville a fait parvenir cette résolution à la CCN le 31 août 2011. La CCN a par la suite demandé à la Ville de l’aviser du calendrier que cette dernière souhaitait suivre pour la fermeture (Dossier des défendeurs, Vol II, Pièce MM de l’affidavit de Jean-François Trépanier, p 246).
[17] La Ville a continué d’assurer la gestion, l’entretien et la réparation de la rue Gamelin nonobstant cette résolution, et comme elle l’a toujours fait malgré le contrat d’emphytéose de 1983 (Dossier de la demanderesse, Vol III, Interrogatoire de Lucie Bureau, p 783 ; Vol II, Affidavit complémentaire de Robert Weemaes, p 431, paragraphe 5).
[18] Au cours de l’hiver 2011-2012, les plans d’aménagement du tronçon en litige de la rue Gamelin ont été discutés publiquement lors de séances de consultation menées par la CCN auxquelles la Ville a participé (Dossier de la demanderesse, Vol III, Interrogatoire de Marie Lemay, pp 808-09).
[19] En février 2012, le premier dirigeant de l’Agence de la santé et des services sociaux de l’Outaouais, Dr. Guy Morissette, faisait part à la CCN de son inquiétude en lien avec l’accès aux soins d’urgence pour une partie de la population de la Ville de Gatineau advenant la fermeture du tronçon en litige de la rue Gamelin (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce BB de l’affidavit de Marie Lemay, pp 210-12). Le directeur régional du Ministère des transports, M. Jacques Henry, énonçait également certaines préoccupations quant aux impacts qu’aurait la fermeture de la rue Gamelin sur la circulation automobile (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièce CC de l’affidavit de Marie Lemay, p 214). La CCN et la Ville ont donc convenu d’effectuer deux (2) études : une sur les services ambulanciers, qui serait prise en charge par la CCN et effectuée par l’Agence de la santé et des services sociaux de l’Outaouais (l’Agence), et une autre sur la circulation automobile, dont la Ville se chargerait, et qui serait préparée par la firme Genivar (Dossier des défendeurs, Vol I, Pièces GG et HH de l’affidavit de Marie Lemay, pp 222-26 ; Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-11.5 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 384-85). L’échéancier pour l’étude sur la circulation automobile a été communiqué à la CCN et prévoyait un rapport préliminaire en date du 17 septembre 2012, et le dépôt du rapport final le 15 octobre 2012 (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-20 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 426-29).
[20] En avril 2012, la CCN a initié le processus d’approbation fédérale d’utilisation du sol tel qu’exigé par l’article 12 de la LCN et a préparé les plans et devis pour les travaux (Dossier des défendeurs, Vol III, affidavit d’Edith Lavallée, pp 370-71, paras 10-18).
[21] En juillet 2012, l’Agence a déposé le rapport intitulé « Projet de fermeture du tronçon Gamelin – secteur Hull : Impacts sur le réseau de la santé et des services sociaux » à l’intention de Mme Marie Lemay, Première dirigeante de la CCN (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-6 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 234-53). Le rapport conclut que la fermeture du tronçon en litige de la rue Gamelin aurait peu d’impact sur l’ensemble des secteurs autres que le Parc de la Gatineau, dans lequel l’évacuation de la clientèle se ferait plus difficilement (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-6 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 244).
[22] Le 17 septembre 2012, la Ville a transmis à la CCN le rapport préliminaire sur la circulation automobile, préparé par la firme Genivar (Dossier des défendeurs, Vol II, Pièce PP de l’affidavit de Jean-François Trépanier, pp 251-324). La Ville a alors indiqué que le rapport final serait prêt dans la semaine du 15 octobre 2012 et demandait à la CCN de fournir des commentaires au plus tard le 28 septembre 2012, ce que fit la CCN (Dossier des défendeurs, Vol II, Pièces PP et UU de l’affidavit de Jean-François Trépanier, pp 252 et 346-48).
[23] Du 14 au 19 septembre 2012, une séance à huis clos par vote électronique fut tenue au cours de laquelle dix (10) membres du conseil d’administration ont approuvé l’approbation fédérale d’utilisation du sol pour la naturalisation et la défragmentation de la rue Gamelin entre la promenade Gatineau et la rue des Fées (Dossier de la demanderesse, Vol III, Pièces P-17 et P-18 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 586-87 et 589-620). Il y a en fait une soumission en date du 14 septembre 2012 eu égard à ladite approbation et l’aval du conseil d’administration de la CCN qui a été donné le 19 septembre 2012.
[24] Le 2 octobre 2012, une rencontre a eu lieu entre les représentants de la Ville, de la CCN et du Ministère du Transport (Dossier de la demanderesse, Vol II, pièce P-6.1, pp 421-22). Lors de cette rencontre, il aurait été convenu qu’il fallait ajouter au rapport final sur la circulation automobile que les mesures d’atténuation devraient être complétées au plus tard au moment de la fermeture de la rue Gamelin. La version finale du rapport de Genivar fut envoyée aux parties le 15 octobre 2012 (Dossier de la demanderesse, Vol II, pièce P-6.2 de l’affidavit de Renée Roberge, p 424 ; Vol II, Pièce A de l’affidavit d’André Leduc, p 408).
[25] L’étude d’impact sur la circulation fait état de certains problèmes lors des heures de pointe dans l’éventualité de la fermeture du tronçon en litige de la rue Gamelin et des mesures d’atténuation (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce A de l’affidavit d’André Leduc, p 408, section 2.5 de l’étude d’impact).
[26] Toujours, le 15 octobre 2012, un avis sur le site internet de la CCN indiquait que cette dernière avait fixé la date de fermeture du tronçon de la rue Gamelin au 29 octobre 2012. Suite à cet avis, des panneaux lumineux annonçant la fermeture avaient également été installés sur les lieux (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-8 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 340).
[27] Le 25 octobre 2012, la Ville a fait parvenir une mise en demeure à la CCN, l’enjoignant et la sommant de ne pas procéder à la fermeture du tronçon de la rue Gamelin (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-9 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 343-46). Le 26 octobre 2012, la CCN fit parvenir une lettre à la Ville, affirmant qu’elle n’entendait pas se conformer à ses demandes, mais que la fermeture du tronçon de la rue Gamelin pourrait être différée d’une année dans le seul but de permettre à la Ville de mettre en place des mesures d’atténuation. La CCN indiquait être prête à étudier toute proposition raisonnable en ce sens (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-9.1 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 348). Selon la Ville, l’offre de la CCN de retarder la fermeture d’une année pour lui permettre de réaliser les mesures d’atténuation présentait un délai impossible, impliquant des travaux majeurs à l’intersection des boulevards Saint-Raymond et Cité-des-Jeunes. Selon la Ville, ces travaux impliqueraient plusieurs intervenants sur lesquels la Ville n’a aucun contrôle (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-9.1.1 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 437-46).
[28] Le 26 octobre 2012, le premier dirigeant de la CCN, M. Jean-François Trépanier, a transmis une lettre à la Ville indiquant que le tronçon en litige de la rue Gamelin serait fermé à la circulation automobile comme prévu le 29 octobre 2012, mais que la CCN continuerait de permettre la circulation pour les services ambulanciers sur ledit tronçon. La CCN indiquait également qu’elle retarderait les travaux jusqu’au printemps prochain (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-9.2 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 350).
[29] La même journée (26 octobre 2012), la Ville a adopté la résolution CM-2012-930 abrogeant la résolution du mois d’août 2011 (CM-2011-751) et décrétant l’ouverture de la rue Gamelin à la circulation automobile (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-10 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 352-53). Lors de la séance spéciale du 26 octobre 2012, la Ville a aussi déposé un avis de présentation aux fins d’adopter un règlement assurant le maintien à l’accès de la rue Gamelin (AP-2012-929, Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-11 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 355-56). La Ville a fait parvenir à la CCN une copie de la résolution CM-2012-930 (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-11.1 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 358-61). La même journée, la Ville a institué une demande d’injonction provisoire et interlocutoire devant cette Cour pour empêcher l’exécution des travaux qui devaient commencer le 29 octobre 2012.
[30] Quatre (4) jours plus tard, soit le 30 octobre 2012, la Ville a adopté le règlement numéro 723-2012 qui maintient le tronçon de la rue Gamelin ouvert comme rue publique (Dossier de la demanderesse, Vol II, Pièce P-11.4 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 381-82).
[31] Enfin, lors d’une séance à huis clos par téléconférence en date du 19 décembre 2012, neuf (9) membres du conseil d’administration de la CCN ont adopté les conditions contenues dans la lettre d’approbation signée par Jean-François Trépanier le 20 septembre 2012. Les membres du conseil d’administration ont également confirmé rétroactivement qu’ils acceptaient de tenir la réunion spéciale du 14 au 19 septembre 2012 à huis clos et de voter par courrier électronique (Dossier des défendeurs, Vol III, Pièce LLL de l’affidavit de Jean-François Trépanier, pp 620-23). Le projet verbal de cette réunion fut approuvé par le conseil d’administration le 23 janvier 2013 (Dossier complémentaire de la demanderesse, Affidavit complémentaire de Robert Weemaes, Pièce P-22, pp 4-7).
Décision contestée
[32] La CCN a décidé lors d’une séance à huis clos par vote électronique du 19 septembre 2012, d’approuver l’approbation fédérale d’utilisation du sol pour la naturalisation et la défragmentation de la rue Gamelin entre la promenade de la Gatineau et la rue des Fées (Dossier de la demanderesse, Vol III, Pièces P-17 et P-18 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 586-87 et 592-620).
[33] Préalablement à cette date, le projet proposé fut résumé au moyen d’une soumission pour décision datée du 14 septembre 2012, document qui fut envoyé aux membres du conseil d’administration de la CCN avant qu’ils ne votent (Dossier des défendeurs, Vol II, Pièce NN de l’affidavit de Jean-François Trépanier, p 248). Une approbation fédérale d’utilisation du sol pour la naturalisation et la défragmentation de la rue Gamelin plus détaillée, datée du 19 septembre 2012 et signée par M. Jean-François Trépanier le 20 septembre 2012 (Dossier des défendeurs, Vol II, Pièce RR de l’affidavit de Jean-François Trépanier, pp 329-40), fut incorporée à la décision de la CCN lors d’une réunion du 19 décembre 2012 (Dossier des défendeurs, Vol III, Pièce LLL de l’affidavit de Jean-François Trépanier, pp 620-23; Dossier complémentaire de la demanderesse, Pièce P-22 de l’affidavit de Robert Weemaes, pp 4-7).
Questions en litige
[34] La présente affaire soulève deux (2) questions :
a. La décision de la CCN de procéder à la fermeture, la naturalisation et la défragmentation du tronçon en litige de la rue Gamelin est-elle raisonnable ?
b. La CCN a-t-elle violé une obligation d’équité procédurale envers la Ville ?
Dispositions législatives
[35] Le libellé des dispositions législatives pertinentes en l’espèce est présenté en annexe aux présents motifs du jugement et jugement.
Norme de contrôle
[36] La première question en litige traite de la prise de décision de la CCN de procéder à la fermeture, la naturalisation et la défragmentation du tronçon en litige de la rue Gamelin. Cette décision doit être prise conformément aux exigences de la LCN en matière d’approbation de projets, telles que stipulées aux articles 11 et 12 de la LCN.
[37] Bien que la Ville estime qu’il s’agisse d’une question de compétence, et qu’à la suite de l’arrêt Bonin c Canada (Procureur général), 2010 CF 1308, [2012] 3 RCF 744 [Bonin], la norme de contrôle de la décision correcte doive s’appliquer, la Cour est plutôt d’avis qu’il s’agit d’une décision qui mérite la déférence et qui doit être révisée en fonction de la norme de la décision raisonnable. En effet, comme l’enseigne la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61 au para 39, [2011] 3 RCS 654 [Alberta Teachers], « [l]es véritables questions de compétence ont une portée étroite et se présentent rarement. Il convient de présumer que la norme de contrôle à laquelle est assujettie la décision d’un [office fédéral] qui interprète sa loi constitutive ou qui l’applique est celle de la décision raisonnable ». Il faut souligner que l’arrêt Bonin, précité, a été rendu avant l’arrêt Alberta Teachers de la Cour suprême du Canada. De plus, la question en litige dans l’arrêt Bonin, précité, était différente de celle en l’espèce : la Cour dans Bonin devait interpréter la LCN pour décider si le directeur administratif de la CCN avait le pouvoir légal d’approuver un projet de démolition, sans que la CCN elle-même ait donné son accord au projet.
[38] La préparation des plans d’aménagement de la région de la capitale nationale et l’interprétation des articles 11 et 12 de la LCN en matière d’approbation de projets font partie de l’expertise de la CCN. Il ne s’agit pas de question de droit pur mais plutôt d’évaluer si les facteurs énoncés à la LCN ont été adéquatement considérés. La Cour est donc d’avis que la norme de la décision raisonnable doit s’appliquer à la décision de la CCN de procéder à la fermeture du tronçon en litige de la rue Gamelin. La décision d’approuver l’approbation fédérale d’utilisation du sol, la question de savoir si les éléments pertinents ont été considérés par les membres du conseil d’administration de la CCN et celle de savoir si la prise de décision était conforme aux exigences de la LCN, sont des éléments de la décision de la CCN qui doivent être révisés en fonction de la norme de la décision raisonnable. La Cour limitera donc son analyse « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au para 47, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir]).
[39] Les parties plaident que la question de savoir si la CCN avait une obligation d’équité procédurale envers la Ville en prenant la décision de fermer la rue Gamelin doit être tranchée en fonction de la norme de la décision correcte (citant Dunsmuir, précité au para 128). La Cour est d’accord, car, en ce qui concerne les questions d’équité procédurale, elle n’a pas à faire déférence à l’organisme fédéral (McBride v Canada (Minister of National Defence), 2012 FCA 181 au para 32, 431 NR 383) : soit la CCN avait une obligation d’équité procédurale envers la Ville, soit elle n’en avait aucune. De même, si cette obligation existait, soit la CCN l’a remplie, soit elle y a manqué.
Arguments des parties
[40] La Ville s’oppose à la fermeture du tronçon en litige de la rue Gamelin et elle est d’avis que le contrat d’emphytéose ne permet pas à la CCN de procéder à sa fermeture. Elle prétend également que la décision de la CCN de procéder à la fermeture est invalide puisqu’elle est contraire au règlement numéro 723-2012 décrétant l’ouverture du tronçon en litige de la rue Gamelin, adopté par la Ville le 30 octobre 2012, ce qui contreviendrait à certaines clauses du contrat d’emphytéose. De plus, la Ville soumet que la décision de la CCN n’a pas été prise en conformité avec les exigences de la LCN en matière d’approbation de projets. Enfin, la Ville allègue que la CCN aurait manqué à son obligation de coordonner avec elle la fermeture du tronçon de la rue Gamelin, ainsi qu’à son obligation d’équité procédurale en refusant de l’entendre au moment de procéder à la décision de la fermeture et en procédant à la décision à huis clos par vote électronique, ne respectant pas son Règlement administratif no 1.
[41] Quant à elle, la CCN est d’avis que le contrat d’emphytéose non seulement lui permet, mais l’oblige à fermer le tronçon en litige de la rue Gamelin. La CCN soumet également que la prise de décision à cet égard était conforme aux exigences de la LCN, et que compte tenu du contexte contractuel dans lequel la relation entre les parties se situe, elle n’avait aucune obligation d’équité procédurale à l’égard de la Ville. Qui plus est, elle plaide qu’elle a collaboré avec la Ville depuis le début de leur relation contractuelle.
Le cadre juridique
[42] La Cour rappelle que la question qui se trouve au cœur du présent contrôle judiciaire est celle de la raisonnabilité de la décision de la CCN de procéder à la fermeture, la naturalisation et la défragmentation du tronçon en litige de la rue Gamelin. Toutefois, avant d’examiner cette décision, il est nécessaire que la Cour se penche sur le cadre juridique en toile de fond dans la présente affaire, soit le contrat d’emphytéose signé par les parties en 1983 et certaines dispositions du Code civil du Québec.
[43] D’emblée, il importe de noter que l’emphytéose est le démembrement le plus important du droit de propriété en droit civil québécois. L’emphytéose est décrite à l’article 1195 du Code civil du Québec de la façon suivante :
1195. L’emphytéose est le droit qui permet à une personne, pendant un certain temps, d’utiliser pleinement un immeuble appartenant à autrui et d’en tirer tous ses avantages, à la condition de ne pas en compromettre l’existence et à charge d’y faire des constructions, ouvrages ou plantations qui augmentent sa valeur d’une façon durable.
L’emphytéose s’établit par contrat ou par testament.
(La Cour souligne.)
[44] L’emphytéose nécessite quatre (4) éléments constitutifs : i) l’existence d’un immeuble; ii) l’obligation d’y faire des constructions, ouvrages ou plantations; iii) un terme d’une durée entre dix (10) ans et cent (100) ans; et iv) la cession de tous les droits attachés à la qualité de propriétaire (art 1195, 1197 et 1200 CcQ). En l’espèce, la validité du contrat d’emphytéose n’est pas contestée. En effet, les quatre (4) éléments constitutifs à sa formation sont présents. L’immeuble en question est le terrain où est sis le tronçon en litige de la rue Gamelin, et ce dernier est prévu expressément à la clause 1.2.21 du contrat d’emphytéose. La CCN a l’obligation d’y apporter des améliorations en vertu de la clause 4.4. L’emphytéose a été consentie pour un terme de quatre-vingt-dix-neuf (99) ans, tel que prévu à la clause 2.1. Finalement, il est également prévu à la clause 1.4 du contrat d’emphytéose que la CCN a sur les immeubles et les améliorations y apportées tous les droits d’un propriétaire, sans préjudice aux droits de la Ville.
[45] L’emphytéote, de par la définition même de l’emphytéose, a donc une obligation de faire des constructions, ouvrages ou plantations à l’immeuble (art 1195 CcQ). Il s’agit de la particularité de toute entente emphytéotique. Le contrat d’emphytéose doit fixer les modalités des constructions ou ouvrages à effectuer sur l’immeuble. Ces travaux doivent en augmenter la valeur et avoir un caractère permanent : des améliorations d’entretien et des réparations ne suffisent pas. De plus, une simple permission de construire serait également insuffisante – il doit s’agir d’une obligation. Cette obligation est essentiellement le prix à payer pour l’acquisition du terrain (Pierre-Claude Lafond, Précis de droit des biens, 2e éd, Montréal, Thémis, 2007 § 2182-85 [Lafond] ; art 1195 CcQ). À titre d’exemple, de tels travaux peuvent être, entre autres, des « travaux d’aménagement paysager d’envergure » ou des « travaux importants de préparation du sol » (Lafond, § 2183).
[46] En l’espèce, le contrat d’emphytéose prévoit à la clause 4.4, en lien avec le tronçon en litige de la rue Gamelin, que la CCN « s’engage et s’oblige à y apporter des améliorations qui permettront l’intégration de ladite parcelle de terrain comme partie du Parc de la Gatineau. En conséquence, [la CCN] devra y faire des aménagements paysagers qui s’harmoniseront avec les terrains avoisinants. » (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-2 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 61).
[47] En tant qu’emphytéote, la CCN est titulaire des droits rattachés à la qualité de propriétaire. Ces droits sont toutefois temporaires et ne peuvent compromettre l’existence de l’immeuble. De même, les droits de l’emphytéote, la CCN, sont sous réserve des limites contenues dans l’acte constitutif, soit le contrat d’emphytéose de 1983. L’article 1200 du Code civil du Québec permet effectivement d’inclure des clauses à l’acte constitutif qui limitent l’exercice des droits des parties :
1200. L’emphytéote a, à l’égard de l’immeuble, tous les droits attachés à la qualité de propriétaire, sous réserve des limitations du présent chapitre et de l’acte constitutif d’emphytéose.
L’acte constitutif peut limiter l’exercice des droits des parties, notamment pour accorder au propriétaire des droits ou des garanties qui protègent la valeur de l’immeuble, assurent sa conservation, son rendement ou son utilité ou pour autrement préserver les droits du propriétaire ou de l’emphytéote, ou régler l’exécution des obligations prévues dans l’acte constitutif.
(La Cour souligne.)
[48] Tel que noté précédemment, la clause 1.4 du contrat d’emphytéose stipule que la CCN « a sur les immeubles et les améliorations y apportées tous les droits d’un propriétaire, sans préjudice aux droits [de la Ville] » (Dossier de la demanderesse, Vol I, Pièce P-2 de l’affidavit de Robert Weemaes, p 59). D’autres limites sont également énoncées aux clauses 4.5 et 9.5 du contrat d’emphytéose, prévoyant la conformité des améliorations faites par la CCN avec tout règlement aux règlements en vigueur d’un organisme public ou d’une autorité gouvernementale ayant juridiction.
[49] Finalement, l’emphytéote doit remettre l’immeuble à la fin de l’emphytéose, avec les constructions, ouvrages ou plantations qu’il y a apportés (art 1210 CcQ).
Analyse
Caractère raisonnable de la décision de la CCN
[50] Au soutien de la présente contestation, la Ville remet en cause la soumission du 14 septembre 2012 eu égard à l’approbation fédérale d’utilisation du sol pour la naturalisation et la défragmentation de la rue Gamelin entre la promenade de la Gatineau et la rue des Fées ainsi que la décision du 19 septembre 2012 qui a approuvé ladite soumission du 14 septembre 2012.
[51] La décision en cause de la CCN doit être étudiée à la lumière de la LCN. Le paragraphe 12(2) de la LCN exige que la CCN tienne compte de certains facteurs lors de l’approbation de projets :
Approbation des projets
12. (2) Dans l’examen des projets, la Commission tient compte des éléments suivants :
a) l’emplacement, la situation, la conception, les plans et l’utilisation envisagée, en cas de construction, de modification ou d’agrandissement d’un bâtiment ou autre ouvrage;
b) en cas de démolition, les modalités de celle-ci, ainsi que l’emplacement, la situation, la conception et l’utilisation du bâtiment et autre ouvrage;
c) l’emplacement, la situation et l’utilisation actuelle et envisagée, en cas de changement d’affectation de terrains publics.
Approval of proposals
12. (2) In determining whether to approve a proposal submitted under subsection (1), the Commission shall consider the following:
(a) in the case of a proposal to erect, alter or extend a building or other work, the site, location, design and plans thereof and the use to be made of the building or other work as erected, altered or extended;
(b) in the case of a proposal to demolish a building or other work, the site, location, design and use made of the building or other work and the plans for the demolition; and
(c) in the case of a proposal to change the use of public lands, the site, location, existing use and proposed use of the lands.
[52] Le projet envisagé en l’espèce implique les éléments mentionnés aux trois (3) alinéas reproduits ci-haut, soit 12(2)a), b) et c). La CCN devait en tenir compte en décidant d’approuver ou non le projet visant la naturalisation et la défragmentation du tronçon de la rue Gamelin. La CCN devait donc considérer les modalités de la défragmentation du tronçon de la rue, ainsi que l’emplacement, la situation, la conception et l’utilisation actuelle et envisagée du tronçon de la rue Gamelin en litige.
[53] Dans les faits, la soumission datée du 14 septembre 2012 a été approuvée par les membres du conseil d’administration par vote électronique le 19 septembre 2012 et elle est devenue la décision de la CCN. Cette soumission, que les membres ont consultée avant de voter, indique qu’il est question de la rue Gamelin et fait référence à la construction du boulevard Saint-Raymond et du boulevard des Allumettières ainsi qu’à l’entente de 1983 qui avait pour but la naturalisation d’une partie de la rue Gamelin afin de l’intégrer au Parc de la Gatineau. La soumission du 14 septembre 2012 mentionne les objectifs du projet, dont l’amélioration de la connectivité des habitats, la réduction des pressions anthropiques sur le milieu naturel, la défragmentation du parc pour créer un habitat de 170 hectares pour la petite faune, la diminution du sel de déglaçage et le maintien d’un accès récréatif au corridor. La soumission explique aussi que le projet consiste en la naturalisation du corridor, la fermeture de la rue Gamelin à la circulation automobile, l’aménagement d’un sentier récréatif, l’enlèvement de l’asphalte et des accotements en gravier, ainsi que l’installation de panneaux d’interprétation et de signalisation pour les usagers du sentier. La soumission renvoie également au Plan de la capitale du Canada (1999) et au Plan directeur du Parc de la Gatineau (2005).
[54] La Cour est donc satisfaite que les éléments énoncés au paragraphe 12(2) de la LCN ont été considérés par le conseil d’administration au moment de voter le 19 septembre 2012 pour approuver l’approbation fédérale d’utilisation du sol pour la naturalisation et la défragmentation de la rue Gamelin entre la promenade Gatineau et la rue des Fées. De l’avis de la Cour et telle que décrite ci-dessus, la soumission du 14 septembre 2012 est satisfaisante puisqu’elle permet de comprendre la décision des membres du conseil d’administration de la CCN et à cette Cour d’en apprécier le bien-fondé (Lake c Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23 au para 46, [2008] 1 RCS 761 ; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, para 16-18, [2011] 3 RCS 708 [Newfoundland Nurses]).
[55] Au surplus, le document en date du 19 septembre 2012 – signé par M. Jean-François Trépanier le 20 septembre 2012 – intitulé « Approbation fédérale d’utilisation du sol pour la naturalisation et la défragmentation de la rue Gamelin entre la Promenade Gatineau et la rue des Fées, Gatineau, Québec » décrit également les objectifs du projet et les détails de la mise en œuvre de ce dernier, en plus d’offrir une analyse indiquant les faits pris en considération par la CCN dans son examen du projet. Parmi ces faits, on mentionne la conformité du