Canada (Procureur général) c. Association des juristes du ministère de la Justice

Canada (Procureur général) c. Association des juristes du ministère de la Justice
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-05-06
Référence neutre
2011 CF 530
Numéro de dossier
T-2080-09, T-2179-09
Contenu de la décision
Date : 20110506
Dossier : T‑2179‑09
Référence : 2011 CF 530
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 6 mai 2011
En présence de monsieur le juge O’Keefe
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
L’ASSOCIATION DES JURISTES
DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
défenderesse
Dossier : T‑2080‑09
ET ENTRE :
L’ASSOCIATION DES JURISTES
DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Les dossiers de la Cour T‑2179‑09 et T‑2080‑09 sont tous deux des demandes de contrôle judiciaire, formées en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, visant une décision arbitrale en date du 23 octobre 2009 rendue par le président Michael Bendel sous le régime de l’article 149 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (la LRTFP), L.C. 2003, ch. 22, art. 2 (la décision arbitrale). La décision arbitrale statuait sur les conditions d’emploi des fonctionnaires du Conseil du Trésor du Canada appartenant à l’unité de négociation du groupe du droit.
[2] Dans le dossier de la Cour T‑2179‑09, le procureur général du Canada demande l’annulation des dispositions de la décision arbitrale portant sur les heures supplémentaires et le temps de déplacement. Dans le dossier de la Cour T‑2080‑09, l’Association des juristes du ministère de la Justice demande l’annulation du paragraphe 21 de ladite décision et une ordonnance déclarant que ses dispositions relatives aux heures supplémentaires et au temps de déplacement doivent être appliquées dans les 90 jours suivant le 23 octobre 2009.
[3] Le procureur général du Canada (le PG) demande :
1. une ordonnance annulant les paragraphes 17 et 19 de la décision arbitrale ou, subsidiairement, une ordonnance renvoyant ces paragraphes à l’arbitre pour réexamen conformément aux directives de la Cour;
2. les dépens.
[4] L’Association des juristes du ministère de la Justice (l’AJMJ) demande quant à elle :
1. une ordonnance annulant le paragraphe 21 de la décision arbitrale;
2. les dépens.
Le contexte
[5] L’AJMJ a été accréditée comme agent négociateur de l’unité de négociation du groupe du droit en 2006, après l’adoption de la LRTFP, qui conférait pour la première fois le droit de négociation collective aux juristes employés par le ministère de la Justice.
[6] L’unité de négociation du groupe du droit réunit environ 2 500 fonctionnaires, répartis entre les niveaux suivants : LA‑01, LA‑2A, LA‑2B, LA‑3A et LA‑3B.
[7] Le Conseil du Trésor du Canada (l’employeur) représente le gouvernement du Canada comme employeur des membres de l’unité de négociation du groupe du droit.
[8] Les juristes de l’unité de négociation travaillant dans d’autres ministères que celui de la Justice étaient auparavant représentés par l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (l’IPFPC), qui négociait leurs conventions collectives.
[9] Devant son incapacité à conclure une première convention collective avec l’AJMJ, l’employeur a demandé en septembre 2008 l’arbitrage du différend sous le régime de la LRTFP.
[10] Le 12 février 2009, la Commission des relations de travail dans la fonction publique (la CRTFP) a constitué un conseil d’arbitrage et a défini son mandat.
[11] La Loi sur le contrôle des dépenses, L.C. 2009, ch. 2, art. 393 (la LCD), est entrée en vigueur le 12 mars 2009, soit après que le différend eut été soumis à l’arbitrage. La LCD fixe des limites aux dépenses de l’État fédéral en matière d’emploi et contient un certain nombre de dispositions directement applicables aux décisions arbitrales touchant les fonctionnaires du groupe du droit.
[12] Le conseil d’arbitrage a tenu ses audiences en juin 2009 et rendu sa décision le 23 octobre de la même année.
La décision du conseil d’arbitrage
[13] Avant de rendre sa décision, le conseil d’arbitrage a pris acte de l’entrée en vigueur de la LCD et du fait qu’elle établissait des règles applicables aux conventions collectives de l’unité de négociation du groupe du droit et aux décisions arbitrales concernant ce groupe. Il a constaté que la LCD limitait son pouvoir de décision touchant les augmentations de traitement et les régimes de rémunération au rendement, et qu’elle interdisait l’introduction de nouvelles formes de rémunération additionnelle.
[14] Seuls les paragraphes 17, 19 et 21 de la décision arbitrale sont contestés par l’une ou l’autre des parties. Ces paragraphes sont joints en annexe 2 à la présente décision aux fins de référence.
[15] Le paragraphe 17 permet aux juristes des niveaux LA‑01 et LA‑2A de l’unité de négociation du groupe du droit de se faire rémunérer à titre d’heures supplémentaires les heures travaillées en sus d’une moyenne hebdomadaire de 37,5 heures établie sur quatre semaines. Le calcul de ces heures supplémentaires commence après que le juriste a travaillé 8,5 heures une journée donnée. De plus, sont rémunérées comme heures supplémentaires pour les juristes de ces niveaux les heures travaillées pendant les jours de congé.
[16] Le paragraphe 18 de la décision arbitrale stipule que les juristes des niveaux LA‑2B et LA‑3 sont admissibles au bénéfice d’un congé exceptionnel payé, que la direction accorde à son gré, lorsqu’ils ont dû travailler en sus de l’horaire normal. La durée maximale de ce congé exceptionnel est de cinq jours, sauf approbation d’une durée plus longue par l’administrateur général.
[17] Le paragraphe 19 porte sur la rémunération des juristes des niveaux LA‑01 et LA‑2A obligés de se déplacer dans l’exercice de leurs fonctions. La décision arbitrale définit de manière détaillée les conditions particulières dans lesquelles le temps de déplacement peut être rémunéré. Elle ne prévoit pas la rémunération du temps de déplacement pour les juristes des niveaux LA‑2B et LA‑3.
[18] Le conseil d’arbitrage a conclu que les dispositions de sa décision devaient obligatoirement être appliquées dans les 90 jours suivant la date de celle‑ci, sauf prorogation de ce délai par convention des parties, et que, en l’absence d’un tel accord, seule la CRTFP avait le pouvoir d’autoriser un délai d’application plus long.
[19] Le conseil d’arbitrage a indiqué au paragraphe 21 que les dispositions sur la rémunération des heures supplémentaires et du temps de déplacement n’entreraient en vigueur que 120 jours après la date de décision.
Les questions en litige
[20] Les questions en litige sont les suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle judiciaire applicable?
2. Le conseil d’arbitrage a‑t‑il rendu une décision contraire à la LCD?
a. La rémunération des heures supplémentaires est‑elle assimilable aux régimes de rémunération au rendement visés au sous‑alinéa 34(1)a)(iii) de la LCD?
b. La rémunération des heures supplémentaires est‑elle permise sous le régime des dispositions relatives aux rémunérations additionnelles du sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD?
c. La rémunération du temps de déplacement est‑elle permise sous le régime des dispositions relatives aux rémunérations additionnelles du sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD?
3. Le conseil d’arbitrage a‑t‑il omis de prendre en considération l’article 148 de la LRTFP dans la prise de sa décision?
4. Le conseil d’arbitrage a‑t‑il commis une erreur en différant l’entrée en vigueur des dispositions de sa décision relatives à la rémunération des heures supplémentaires et du temps de déplacement?
Les observations écrites du procureur général du Canada
[21] Le PG soutient que la Cour devrait annuler les paragraphes 17 et 19 de la décision arbitrale.
[22] Selon lui, la norme de contrôle judiciaire applicable à l’interprétation de la LRTFP par l’arbitre est celle de la raisonnabilité. La Cour fédérale a posé en principe un certain devoir de réserve à l’égard de l’interprétation et de l’application, par les conseils d’arbitrage des différends, des facteurs énumérés à l’article 148 de la LRTFP. De même, l’interprétation de cette loi par les conseils d’arbitrage et l’exercice des pouvoirs qu’elle leur confère ressortissent à leur expertise propre.
[23] En revanche, soutient le PG, l’interprétation par l’arbitre de la LCD, qui est une loi d’application générale limitant sa compétence, est une pure question de droit et ne commande aucune retenue judiciaire. L’arbitre a décidé implicitement que la LCD ne l’empêchait pas de trancher comme il l’a fait les questions d’heures supplémentaires, ce qui est une conclusion sur une question de compétence.
[24] Le paragraphe 59 de l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, porte que la norme de contrôle applicable à la décision d’un tribunal administratif sur une question touchant véritablement à la compétence ou à la constitutionnalité est celle de la décision correcte.
La rémunération des heures supplémentaires et du temps de déplacement (paragraphes 17 et 19 de la décision arbitrale)
[25] Le PG fait valoir que la décision arbitrale enfreint la LCD aussi bien que la LRTFP.
[26] La rémunération des heures supplémentaires est par nature semblable à la rémunération au rendement, selon le PG, parce que les deux récompensent pécuniairement l’employé d’efforts supérieurs à la normale. Le sous‑alinéa 34(1)a)(iii) de la LCD faisait obligation au conseil d’arbitrage de maintenir les régimes de rémunération au rendement qui étaient en vigueur le 9 mai 2006 pour les employés du groupe du droit. Par inférence nécessaire, cette disposition interdisait l’octroi d’une rémunération plus élevée à des fins pour l’essentiel identiques à celles de la rémunération au rendement, comme la rémunération des heures supplémentaires.
[27] De même, le sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD interdisait au conseil d’arbitrage d’octroyer aux membres du groupe du droit toute rémunération additionnelle sous forme de primes de rendement. La rémunération des heures supplémentaires, estime le PG, est fondamentalement assimilable à une prime de rendement puisqu’elle récompense le zèle professionnel et les longues heures de travail, de sorte que le conseil d’arbitrage aurait dû l’exclure de sa décision.
[28] La rémunération des heures supplémentaires va également à l’encontre de l’esprit et de l’objet de la LCD, étant donné qu’elle représente une augmentation de la rémunération totale potentielle des membres du groupe du droit et qu’elle alourdira les dépenses de l’État en matière d’emploi.
[29] Le PG soutient en outre que le conseil d’arbitrage a erronément omis de prendre en considération les facteurs énumérés à l’article 148 de la LRTFP. La décision arbitrale est contraire aux alinéas b) et d) de cet article, au motif que la rémunération des heures supplémentaires est tout à fait inhabituelle pour les juristes, même pour ceux qui négocient collectivement leurs conditions de travail. De plus, la rémunération des heures supplémentaires est incompatible avec la pratique du droit, étant donné qu’il serait pratiquement impossible pour la direction d’évaluer si le nombre d’heures qu’un juriste déclarerait avoir consacrées à un dossier donné est justifié. Ce genre de mécanisme d’examen entraînerait une perturbation sans précédent du milieu de travail. En outre, la rémunération des heures supplémentaires et du temps de déplacement serait contraire à l’alinéa 148c) en ce qu’elle bouleverserait les structures d’incitation à l’avancement dans le groupe du droit, puisqu’elle créerait la possibilité d’une rémunération plus élevée au niveau LA‑2A qu’au niveau LA‑2B. Enfin, en violation de l’alinéa 148e) de la LRTFP, le conseil d’arbitrage, quand il a augmenté la rémunération potentielle des fonctionnaires du groupe du droit, a omis de prendre en considération la situation difficile de l’économie canadienne en 2008 et 2009 ainsi que les considérables pressions financières auxquelles était alors soumis l’État canadien.
Le délai d’application des dispositions (paragraphe 21 de la décision arbitrale) – dossier de la Cour T‑2080‑09
[30] Le PG soutient que le paragraphe 21 de la décision arbitrale se justifie sous le régime de la LRTFP.
[31] La Cour doit s’efforcer d’interpréter les dispositions de la LRTFP comme formant un tout harmonieux et cohérent (voir le paragraphe 10 de l’arrêt Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54). C’est donc dire qu’elle doit les interpréter de manière à éviter de faire surgir des contradictions entre elles et à respecter l’objet de cette loi.
[32] Les conseils d’arbitrage doivent disposer du pouvoir de fixer les moments respectifs de l’entrée en vigueur des différentes dispositions de leurs décisions, afin de satisfaire le mieux possible les besoins des parties et de régler adéquatement les questions qui les opposent. Par conséquent, fait valoir le PG, le paragraphe 155 de la LRTFP permet au conseil d’arbitrage de différer l’entrée en vigueur de sa décision. C’est pourquoi il est déjà arrivé que des conseils d’arbitrage retardent la prise d’effet de parties déterminées de leurs décisions. Par exemple, certaines parties de la décision Guilde de la marine marchande du Canada c. Conseil du Trésor (27 juin 2008), dossier 585‑02‑10 de la CRTFP, ne sont entrées en vigueur que 17 mois après la date de la décision.
[33] Les articles 157 et 154 de la LRTFP disposent que les parties doivent commencer à appliquer les conditions d’emploi sur lesquelles statue la décision arbitrale dans les 90 jours suivant la date où elle est rendue. L’article 157, soutient le PG, ne peut obliger les parties à appliquer les dispositions de la décision arbitrale dont le conseil d’arbitrage a établi qu’elles n’entreront en vigueur qu’après le délai de 90 jours suivant la date de cette décision. Lorsque le conseil d’arbitrage prévoit qu’une disposition déterminée de sa décision entrera en vigueur après le délai de 90 jours, l’article 157 ne s’applique pas. Le délai de 90 jours reste cependant applicable aux autres dispositions de la décision.
[34] Le PG fait valoir que l’interprétation de la LRTFP que propose l’AJMJ entraîne entre les articles 155 et 157 une contradiction qu’elle demande à la Cour de résoudre en déclarant que l’article 157 prime sur l’article 155, emportant ainsi dérogation à la disposition qui confère le droit de reporter l’entrée en vigueur de la décision arbitrale « à toute autre date que le conseil d’arbitrage peut fixer ». Si le Parlement avait eu l’intention de poser ainsi des limites à l’application de l’article 157 comme il l’a fait ailleurs dans la LRTFP, rien ne l’en aurait empêché. En l’absence de dispositions expresses, la Cour ne devrait pas retenir une interprétation qui assujettirait à de nouvelles limites les larges pouvoirs conférés au conseil d’arbitrage.
[35] Le PG estime que son interprétation de l’interaction des articles 154, 155 et 157 ne crée pas de contradictions internes et suit fidèlement le principe selon lequel les conseils d’arbitrage disposent de larges pouvoirs de décision et de règlement des différends. Inversement, affirme‑t‑il, l’interprétation de l’AJMJ risque d’entamer sérieusement l’efficacité du processus d’arbitrage des différends qu’institue la LRTFP en privant les conseils d’arbitrage d’un outil précieux aux fins de l’élaboration de décisions acceptables pour les deux parties.
[36] Dans l’hypothèse où la Cour accueillerait la demande de l’AJMJ, fait enfin valoir le PG, elle imposerait une charge considérable à l’employeur en l’obligeant à établir rétroactivement le nombre d’heures supplémentaires dues aux fonctionnaires du groupe du droit au titre des 30 derniers des 120 jours suivant la décision arbitrale.
Les observations écrites de l’Association des juristes du ministère de la Justice
[37] L’AJMJ pense comme le PG que l’application des facteurs énumérés à l’article 148 de la LRTFP suppose un degré élevé de pouvoir discrétionnaire, de jugement politique et de liberté d’appréciation, et qu’elle doit être contrôlée suivant la norme de la raisonnabilité; voir Syndicat national de l’automobile, de l’aérospatiale, du transport et des autres travailleurs et travailleuses du Canada (TCA‑Canada) et la section locale 5454 c. Canada (Conseil du Trésor), 2006 CF 989, paragraphe 20.
[38] L’AJMJ soutient cependant que la norme de la raisonnabilité est celle qui convient pour toutes les questions en litige devant la Cour.
[39] L’arbitrage des différends est un régime administratif distinct et hautement spécialisé, et les membres des conseils d’arbitrage sont pourvus de compétences particulières en matière de relations de travail. L’AJMJ fait valoir que l’interprétation aussi bien que l’application de la LRTFP et de la LCD mettent en jeu des questions mixtes de fait et de droit, et non des questions touchant véritablement à la compétence ou à la constitutionnalité. Par exemple, pour décider si un avantage déterminé octroyé par le conseil d’arbitrage constitue une rémunération additionnelle sous le régime du sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD, il faut répondre à des questions aussi bien factuelles que juridiques, notamment celle de savoir si cet avantage s’appliquait à un membre du groupe du droit le 9 mai 2006. Or, la Cour suprême a posé en principe au paragraphe 51 de l’arrêt Dunsmuir, précité, que c’est la norme de la raisonnabilité qui s’applique aux cas où le droit et les faits s’entrelacent.
[40] De plus, poursuit l’AJMJ, la Cour ne devrait pas conclure à l’existence de questions de compétence là où il n’y en a pas. La Cour suprême a récemment rappelé ce principe au paragraphe 34 de Nolan c. Kerry (Canada) Inc, 2009 CSC 39 :
Selon ce qui ressort des par. 54 et 59 de Dunsmuir, la déférence est habituellement de mise lorsque le tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive et il convient d’appliquer la norme de la décision correcte uniquement dans des cas exceptionnels, c’est‑à‑dire lorsque l’interprétation de cette loi soulève la question générale de la compétence du tribunal.
[41] Enfin, l’AJMJ rappelle que la Cour suprême a aussi posé dans l’arrêt Dunsmuir, précité (au paragraphe 54), que lorsqu’un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat, sa décision commande habituellement la déférence. Or, comme les dispositions de la LCD portent sur des questions d’horaire de travail et de rémunération, elles sont directement liées à l’expertise et au mandat du conseil d’arbitrage, de sorte qu’il convient de faire preuve de retenue judiciaire à cet égard.
La rémunération des heures supplémentaires et du temps de déplacement (paragraphes 17 et 19 de la décision arbitrale)
[42] L’AJMJ soutient que la décision arbitrale est raisonnable, sauf pour ce qui concerne son paragraphe 21.
[43] Le PG, fait valoir l’AJMJ, a tort d’assimiler la rémunération au rendement ou les primes de rendement à la rémunération des heures supplémentaires. Il y avait en mai 2006 deux régimes de rémunération au rendement en vigueur pour les juristes du groupe du droit. Ces régimes permettaient des augmentations des traitements de base, ou des paiements forfaitaires, en fonction des évaluations de rendement; ils n’étaient pas conçus pour rémunérer les heures travaillées en sus de l’horaire normal. Dans le cas des non‑membres de l’IPFPC, les heures supplémentaires étaient indemnisées par un congé de direction payé, c’est‑à‑dire que la direction créditait à son gré des jours de congé aux employés qui avaient travaillé en sus de l’horaire hebdomadaire normal. Si le régime de rémunération au rendement avait été conçu pour rémunérer les heures supplémentaires, comme le prétend le PG, le congé de direction payé aurait été inutile et superflu.
[44] L’AJMJ soutient que la rémunération des heures supplémentaires est permise à titre de rémunération additionnelle sous le régime du sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD. En 2006, les juristes régis par la convention collective avec l’IPFPC, y compris ceux des niveaux LA‑01 et LA‑2A, avaient droit au taux de temps et demi pour toutes les heures travaillées en sus de l’horaire hebdomadaire normal. Le taux octroyé par la décision arbitrale n’est pas supérieur à celui que prévoyait la convention collective de 2006 avec l’IPFPC et n’enfreint donc pas la LCD.
[45] La rémunération du temps de déplacement n’est pas non plus assimilable à la rémunération au rendement, selon l’AJMJ. Il n’était pas question de rémunération du temps de déplacement dans les régimes de rémunération au rendement de 2006. Ceux‑ci n’étaient pas les instruments qu’on utilisait pour indemniser les employés obligés de se déplacer en dehors des heures normales de travail. C’est plutôt le congé de direction payé qui servait à dédommager les employés qui travaillaient ou se déplaçaient un jour de congé ou un jour férié. La rémunération du temps de déplacement octroyée par la décision arbitrale aux juristes des niveaux LA‑01 et LA‑2A n’est pas supérieure à celle que prévoyait la convention collective avec l’IPFPC, de sorte que le conseil d’arbitrage n’a pas commis d’erreur à cet égard.
[46] L’AJMJ soutient que le conseil d’arbitrage a pris en considération les facteurs énumérés à l’article 148 de la LRTFP. L’argumentation du PG est fondée sur la conjecture que la rémunération des heures supplémentaires des juristes des niveaux LA‑01 et LA‑2A entraînera une [TRADUCTION] « augmentation considérable de la rémunération potentielle ». Or, l’employeur devait disposer de statistiques sur le nombre d’heures travaillées par les juristes à partir desquelles on aurait pu établir des projections des coûts potentiels, mais il n’a pas produit d’éléments de cette nature devant le conseil d’arbitrage. En outre, il n’a pas présenté au conseil d’arbitrage d’éléments tendant à établir que les dispositions des conventions collectives antérieures portant sur les heures supplémentaires avaient représenté une charge excessive pour l’employeur, s’étaient révélées impraticables ou avaient perturbé le milieu de travail. Le conseil d’arbitrage disposait cependant d’éléments établissant l’existence, dans le groupe du droit, de problèmes de recrutement et de maintien en fonction qui justifiaient, sous le régime de l’alinéa 148a), la mise en œuvre de conditions d’emploi propres à attirer et à retenir des personnes ayant les compétences voulues. En outre, les dispositions étaient conformes à l’alinéa 148b), puisque d’autres professionnels de la fonction publique ont droit à un système de rémunération des heures supplémentaires basé sur une moyenne. Enfin, le PG n’est pas fondé à comparer les membres du groupe du droit aux juristes employés par les États provinciaux pour montrer que la rémunération des heures supplémentaires est inhabituelle dans le cas des juristes, puisque les juristes provinciaux sont souvent mieux payés que leurs homologues du groupe du droit et que la rémunération doit être considérée dans son ensemble.
[47] L’AJMJ fait valoir que les dispositions de la décision arbitrale relatives à la rémunération des heures supplémentaires et du temps de déplacement constituent un compromis entre les positions des parties, et qu’elles sont raisonnables.
Le délai d’application des dispositions (paragraphe 21 de la décision arbitrale) – dossier de la Cour T‑2080‑09
[48] L’AJMJ soutient que le paragraphe 21 de la décision arbitrale n’est pas raisonnable sous le régime de la LRTFP et que le conseil d’arbitrage a outrepassé ses pouvoirs en ce qui concerne l’application de sa décision.
[49] L’article 157 de la LRTFP fixe à 90 jours le délai d’application de la décision arbitrale, à moins que les parties ne conviennent d’un délai plus long ou que la CRTFP ne le proroge. Aucune de ces exceptions ne s’applique à la présente espèce.
[50] Le conseil d’arbitrage a reconnu dans sa décision que celle‑ci était soumise à un délai d’application obligatoire de 90 jours. Selon l’article 157, ce délai d’application de 90 jours commence à courir à la date à compter de laquelle la décision arbitrale lie les parties, qui est selon l’article 154 la date où elle est rendue.
[51] Le paragraphe 155(1) de la LRTFP dispose que la décision arbitrale entre en vigueur dans sa totalité le jour où elle est rendue, ou à toute autre date que le conseil d’arbitrage peut fixer. Le paragraphe 155(2) de la même loi permet au conseil d’arbitrage de donner un effet rétroactif à une partie de sa décision, mais ne l’autorise pas à différer la date où une partie de sa décision doit entrer en vigueur.
[52] Le délai d’application que prévoit l’article 157 est la période pendant laquelle l’employeur et l’agent négociateur doivent commencer à remplir les obligations que leur fixe la décision arbitrale.
[53] L’arbitrage a pour but d’offrir aux parties un mécanisme efficace de règlement des différends en cas d’impasse dans la négociation collective. L’article 149 de la LRTFP, qui dispose que le conseil d’arbitrage doit rendre sa décision dans les meilleurs délais, a été promulgué pour prévenir les lenteurs excessives. Par conséquent, raisonne l’AJMJ, les articles 149 et 157 expriment l’intention du Parlement de ne donner aux parties qu’un temps bien déterminé pour commencer à remplir les obligations qu’établit la décision arbitrale.
[54] Le paragraphe 155(1) ne peut permettre au conseil d’arbitrage de prévoir l’entrée en vigueur de sa décision à une date postérieure au délai de 90 jours suivant le jour où elle est rendue, puisque l’obligation faite aux parties à l’article 157 de commencer à appliquer les conditions d’emploi sur lesquelles statue cette décision dans les 90 jours suivant la date de la décision se trouverait ainsi privée de sens.
[55] Si l’on veut interpréter les articles 155 et 157 comme formant un tout harmonieux, fait valoir l’AJMJ, il faut déduire du paragraphe 155(1) que le conseil d’arbitrage ne peut différer l’entrée en vigueur de sa décision que de 90 jours au maximum à compter de la date où elle est rendue.
Analyse et décision
[56] La première question en litige
Quelle est la norme de contrôle judiciaire applicable?
Les parties conviennent que le contrôle judiciaire de l’interprétation que donne un conseil d’arbitrage de sa loi constitutive, soit la LRTFP, doit se faire suivant la norme de la raisonnabilité. Cependant, le PG soutient que l’interprétation de la LCD par le conseil d’arbitrage est une question touchant véritablement à la compétence, et relève donc de la norme de la décision correcte. Je ne peux le suivre en cela.
[57] Si elle n’est pas la loi constitutive du conseil d’arbitrage, la LCD porte néanmoins dans une grande mesure sur des questions de négociation collective. Son article 34, qui nous intéresse au premier chef dans la présente instance, s’applique expressément aux conventions collectives et aux décisions arbitrales régissant les fonctionnaires du groupe du droit. Les membres des conseils d’arbitrage disposent de compétences particulières en matière de relations de travail dans le cadre du régime administratif spécialisé de l’arbitrage des différends, et leurs décisions doivent à ce titre faire l’objet d’une certaine retenue judiciaire.
[58] Le PG soutient que je devrais adopter ici la norme de la décision correcte comme l’a fait la juge Danièle Tremblay‑Lamer dans Canada (Procureur général) c. IPFPC, 2010 CF 578. Or, dans cette affaire, le conseil d’arbitrage avait élaboré sa décision en omettant entièrement de prendre en considération les incidences de la LCD.
[59] Les faits de la présente espèce se rapprochent plus de ceux de Canada (Procureur général) c. IPFPC, 2010 CF 728, où le conseil d’arbitrage était conscient de l’application de la LCD et en avait tenu compte. Dans cette affaire, le juge Leonard Mandamin a dit :
33 La question dont était saisi le conseil d’arbitrage et dont est maintenant saisie la Cour est de savoir si la clause 21.02 viole les dispositions de la LCD au motif qu’elle prévoit une « rémunération additionnelle », ce qui est interdit. Il s’agit d’une question de droit portant sur l’interprétation du libellé de la LCD, et elle ne revêt pas une importance capitale pour le système juridique.
[…]
35 Je conclus que la norme de contrôle applicable est la raisonnabilité.
[60] Je pense comme l’AJMJ que le conseil d’arbitrage, en interprétant la LCD, interprétait une loi liée de près à son mandat, et que la nature de la question de droit mise en litige dans la présente instance ne revêt pas une importance capitale pour le système juridique. Par conséquent, conformément au paragraphe 55 de l’arrêt Dunsmuir, précité, j’appliquerai la norme de la raisonnabilité à l’égard de toutes les questions en litige.
[61] La deuxième question en litige
Le conseil d’arbitrage a‑t‑il rendu une décision contraire à la LCD?
a. La rémunération des heures supplémentaires est‑elle assimilable aux régimes de rémunération au rendement visés au sous‑alinéa 34(1)a)(iii) de la LCD?
Le sous‑alinéa 34(1)a)(iii) de la LCD faisait obligation au conseil d’arbitrage d’inclure dans sa décision les régimes de rémunération au rendement qui étaient en vigueur le 9 mai 2006 pour les employés du groupe du droit.
34.(1) Les règles ci‑après s’appliquent à l’égard de toute convention collective ou décision arbitrale régissant les employés du groupe du droit dont l’employeur est Sa Majesté, représentée par le Conseil du Trésor, et de toute période commençant au cours de la période de contrôle :
a) dans le cas d’une convention conclue — ou d’une décision rendue — après la date d’entrée en vigueur de la présente loi :
[…]
(iii) elle doit prévoir pour tous les employés du groupe les mêmes régimes de rémunération au rendement — et les mêmes montants ou taux pour un niveau de poste donné — que ceux en vigueur le 9 mai 2006 pour des employés de ce groupe, mais ces régimes ne peuvent avoir d’effet rétroactif, […]
34.(1) The following rules apply in respect of any collective agreement or arbitral award that governs employees in the Law Group whose employer is Her Majesty as represented by the Treasury Board, and in respect of any period that begins during the restraint period:
(a) in the case of a collective agreement entered into — or an arbitral award made — after the day on which this Act comes into force,
. . .
(iii) it must provide, for all employees in the Law Group, for the same performance pay plans that were in effect on May 9, 2006 for any employees in the Law Group and, in relation to any particular position level, those plans must be at the same amounts or rates that were in effect for that position level on that date, but those plans may not have retroactive effect, . . .
[62] Deux régimes de rémunération au rendement étaient en vigueur pour les juristes employés par le ministère de la Justice en mai 2006 : l’un pour les juristes des niveaux LA‑01, LA‑2A et LA‑2B, et l’autre pour leurs collègues des niveaux LA‑3. Ces régimes étaient respectivement exposés dans les deux documents suivants : Politique sur l’administration de la rémunération au rendement de certains niveaux supérieurs exclus non compris dans la catégorie de la gestion et Directives sur le Programme de gestion du rendement (PGR) pour les cadres supérieurs.
[63] Dans le régime de rémunération au rendement des niveaux LA‑01 et LA‑2B, le rendement des juristes était coté selon une échelle allant de « insatisfaisant » à « exceptionnel », et ceux dont le rendement était coté « entièrement satisfaisant », « supérieur » ou « exceptionnel » étaient respectivement admissibles au bénéfice d’une augmentation de 5 à 10 % de leur traitement de base. Les juristes méritants qui avaient atteint le taux de traitement maximal pour leur niveau avaient droit quant à eux à un paiement forfaitaire déterminé selon la même échelle d’évaluation du rendement.
[64] Le régime de rémunération au rendement des niveaux LA‑3A et LA‑3B fonctionnait de manière semblable. Le juriste de niveau LA‑3 pouvait recevoir soit une augmentation de son traitement de base jusqu’à concurrence du taux maximal, soit un paiement forfaitaire pouvant aller jusqu’à 10 % de son traitement, selon son degré de succès dans l’exécution de ses engagements permanents ou de ses engagements clés. Ces engagements étaient formulés dans une « entente de rendement » qu’il avait signée.
[65] Il n’était question de la rémunération des heures travaillées en sus de l’horaire normal dans aucun de ces deux régimes de rémunération au rendement. Tous deux précisaient que leur objet était de reconnaître et de récompenser, le cas échéant, le rendement différentiel entre les juristes pris individuellement.
[66] C’est au moyen de congés de direction (dits aussi « congés de gestion ») qu’on indemnisait les heures travaillées en sus de l’horaire normal pour les juristes de tous les niveaux employés par le ministère de la Justice (voir Congé de gestion, Termes et conditions d’emploi du Groupe du Droit, Ministère de la Justice, LA‑01 et LA‑2A; et Congé de gestion, Conditions d’emploi regroupées du groupe du droit, Ministère de la Justice, LA‑2B, LA‑3A au LA‑3C).
[67] Le PG affirme que la rémunération des heures supplémentaires est assimilable à la rémunération au rendement parce que les deux récompensent pécuniairement l’employé d’efforts supérieurs à la normale. Il reconnaît cependant que l’objet de la rémunération des heures supplémentaires est d’indemniser l’employé pour une longue durée de travail (voir Ontario Hydro and CUPE, Loc. 1000, Re, [1991] OLAA No. 46, paragraphe 20, au sujet de l’objet de la rémunération des heures supplémentaires). Le PG fait valoir que le point de savoir si l’employé est disposé à faire les heures supplémentaires nécessaires pour remplir ses tâches est lié à celui de savoir s’il aura droit à une augmentation de traitement au titre du régime de rémunération au rendement.
[68] Il se peut que l’employé au rendement exceptionnel travaille aussi en sus de son horaire normal, mais je ne puis convenir avec le PG que tel soit nécessairement le cas. Au contraire, le système antérieur d’évaluation du rendement était distinct de celui de la rémunération des heures travaillées en sus de l’horaire normal. Je pense comme l’AJMJ que si la rémunération des heures travaillées en sus de l’horaire normal avait relevé des régimes de rémunération au rendement, le congé de direction payé aurait été inutile et superflu.
[69] En conséquence, on ne peut dire que les dispositions de la décision arbitrale concernant la rémunération des heures supplémentaires soient assimilables aux régimes de rémunération au rendement visés au sous‑alinéa 34(1)a)(iii), comme le PG voudrait le faire admettre.
[70] La deuxième question en litige
Le conseil d’arbitrage a‑t‑il rendu une décision contraire à la LCD?
b. La rémunération des heures supplémentaires est‑elle permise sous le régime des dispositions relatives aux rémunérations additionnelles du sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD?
[71] Le sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD est libellé comme suit :
34.(1) Les règles ci‑après s’appliquent à l’égard de toute convention collective ou décision arbitrale régissant les employés du groupe du droit dont l’employeur est Sa Majesté, représentée par le Conseil du Trésor, et de toute période commençant au cours de la période de contrôle :
a) dans le cas d’une convention conclue — ou d’une décision rendue — après la date d’entrée en vigueur de la présente loi :
[…]
(iv) elle peut prévoir toute rémunération additionnelle — autre qu’une prime de rendement — s’appliquant à tout niveau de poste de ce groupe le 9 mai 2006, mais le montant ou le taux de celle‑ci ne peut, pour un niveau donné, être supérieur au plus élevé des montants ou taux de la rémunération additionnelle applicable à tout employé occupant un poste de ce niveau à cette date, […]
34.(1) The following rules apply in respect of any collective agreement or arbitral award that governs employees in the Law Group whose employer is Her Majesty as represented by the Treasury Board, and in respect of any period that begins during the restraint period:
(a) in the case of a collective agreement entered into — or an arbitral award made — after the day on which this Act comes into force,
. . .
(iv) it may provide for any additional remuneration — other than a performance bonus — that applied to any position level in the Law Group on May 9, 2006, but the amount or rate of that additional remuneration for a particular position level may not be greater than the highest amount or rate that applied to employees of that position level on that date, and . . .
[72] Le PG fait valoir que, comme le sous‑alinéa 34(1)a)(iv) exclut la rémunération au rendement des rémunérations additionnelles permises, il exclut par voie de conséquence les formes équivalentes de rémunération telles que celle des heures supplémentaires.
[73] Cependant, ayant déjà rejeté l’argument du PG selon lequel la rémunération au rendement serait nécessairement assimilable à la rémunération des heures supplémentaires, je rejette aussi ses observations connexes touchant le sous‑alinéa 34(1)a)(iv). Je pense plutôt comme l’AJMJ que la rémunération des heures supplémentaires peut être considérée comme une rémunération additionnelle sous le régime de ce sous‑alinéa.
[74] La question devient alors celle de savoir s’il y avait au 9 mai 2006 des juristes du groupe du droit qui avaient droit à la rémunération des heures supplémentaires et, dans l’affirmative, à quels taux.
[75] Comme on l’a vu plus haut, avant la négociation collective, les juristes de tous niveaux du ministère de la Justice avaient droit à des congés de direction à titre d’indemnisation pour les heures travaillées en sus de l’horaire normal. Cependant, les juristes régis par la convention collective avec l’IPFPC, y compris ceux des niveaux LA‑01 et LA‑2A, avaient droit à un taux de temps et demi pour toutes les heures travaillées en sus de l’horaire hebdomadaire normal de 37,5 heures et pendant un jour de congé. La majoration passait à 100 % lorsque le juriste devait travailler pendant son deuxième jour de congé, à condition qu’il ait travaillé pendant le premier.
[76] Les dispositions relatives à la rémunération des heures supplémentaires formulées au paragraphe 17 de la décision arbitrale, qui ne s’appliquent qu’aux juristes des niveaux LA‑01 et LA‑02, ne prévoient pas un taux plus élevé que celui qui était en vigueur en mai 2006 pour certains juristes qui font maintenant partie du groupe du droit. Selon la décision arbitrale, les juristes des niveaux LA‑01 et LA‑02 ont droit à la rémunération de leurs heures supplémentaires suivant un taux équivalant à une fois et demie leur taux normal, la majoration s’appliquant à partir d’une durée de travail de 8,5 heures par jour. On voit donc que les dispositions de la décision arbitrale relatives aux heures supplémentaires sont moins généreuses que les clauses correspondantes de la convention collective avec l’IPFPC qui était en vigueur au 9 mai 2006, et qu’elles sont bien conformes, par conséquent, au sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD.
[77] La deuxième question en litige
Le conseil d’arbitrage a‑t‑il rendu une décision contraire à la LCD?
c. La rémunération du temps de déplacement est‑elle permise sous le régime des dispositions relatives aux rémunérations additionnelles du sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD?
Comme les dispositions sur la rémunération des heures supplémentaires que prévoit la décision arbitrale, les régimes de rémunération au rendement qui étaient en vigueur en mai 2006 restaient muets sur la rémunération du temps de déplacement, qui n’était pas la méthode qu’on appliquait pour indemniser les employés obligés de se déplacer en dehors des heures normales de travail. On les indemnisait plutôt au moyen de congés de direction payés. Je pense comme l’AJMJ que la rémunération du temps de déplacement est bien une rémunération additionnelle au sens du sous‑alinéa 34(1)a)(iv) de la LCD. Sous le régime du congé de direction, le