Bue c. Alliance Pipeline Ltd.

Bue c. Alliance Pipeline Ltd.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-06-07
Référence neutre
2006 CF 713
Numéro de dossier
T-2393-03, T-2394-03, T-2395-03, T-2396-03, T-2397-03, T-2398-03, T-2399-03, T-2400-03, T-2401-03, T2402-03, T2403-03, T-777-04
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20060607
Dossiers : T-2393-03, T-2394-03, T-2395-03, T-2396-03,
T-2397-03, T-2398-03, T-2399-03, T-2400-03,
T-2401-03, T2402-03, T2403-03, T-777-04
Référence : 2006 CF 713
Toronto (Ontario), le 7 juin 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE CAMPBELL
ENTRE :
BYRON BUE, RAYMOND BUE, BEV COLLINS HOLDINGS LTD.,
BRIAN FAST, TERESA FAST, SCOTT GABERT, TRICIA GABERT,
RAYMOND GILKYSON, VICKI GILKYSON, STIRLING HANSON,
LAURA HANSON, MARIO MAROUELLI, JAMIE MAROUELLI,
LLOYD OLLEY, KATHERINE OLLEY, KANE PIPER, FRANK THEDERAHN,
IRMA THEDERAHN, GWEN SMITH et DALE SMITH
appelants
et
ALLIANCE PIPELINE LTD.
intimée
ET ENTRE :
ALLIANCE PIPELINE LTD.
appelante dans l'appel incident
et
BYRON BUE, RAYMOND BUE, BRIAN FAST, TERESA FAST, RAYMOND GILKYSON, VICKI GILKYSON, STIRLING HANSON,
LAURA HANSON, LLOYD OLLEY, KATHERINE OLLEY, KANE PIPER,
GWEN SMITH et DALE SMITH
intimés dans l'appel incident
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] L'Alberta est un important producteur de gaz naturel. Le gaz naturel fait l'objet d'une distribution provinciale et interprovinciale grâce à un réseau de pipelines souterrains qui traversent des terrains privés. La présente instance porte sur la contestation, par des propriétaires fonciers, de l'indemnité qui leur a été accordée relativement au secteur albertain d'un pipeline interprovincial construit pour transporter du gaz naturel depuis le nord-est de la Colombie-Britannique jusqu'à Chicago (Illinois).
[2] Estimant que la construction de pipelines est dans l'intérêt public et afin de favoriser l'essor de l'industrie des hydrocarbures, le gouvernement de l'Alberta et celui du Canada ont réglementé l'expropriation forcée d'immeubles pour cause d'utilité publique. La prise de possession de terrains en vue d'y installer des pipelines relevant de la compétence fédérale est régie par la Loi sur l'Office national de l'énergie, L.R.C. 1985, ch. N-7 (la Loi sur l'ONE). En l'espèce, douze objections à des décisions prises en vertu de la Loi sur l'ONE ont été regroupées en vue d'être soumises à notre examen. Les décisions en question ont été prises par un groupe d'arbitrage (le comité) composé de membres nommés conformément à la Loi sur l'ONE et chargés de fixer le montant de l'indemnité que le constructeur du pipeline (Alliance) doit verser aux propriétaires touchés par l'expropriation (les requérants ou les propriétaires fonciers). En l'espèce, il y a deux facteurs qui ont influencé
la procédure suivie pour déterminer l'indemnité à verser : le fait que le comité était le premier à interpréter les dispositions actuelles de la Loi sur l'ONE en matière d'indemnisation et le fait que le comité était appelé à se prononcer sur l'applicabilité de la jurisprudence élaborée en Alberta en matière d'indemnités versées pour la construction de pipelines provinciaux.
[3] Devant le comité et dans le cadre de la présente instance, l'avocat d'Alliance, Me Lars Olthafer, et l'avocat des propriétaires fonciers, Me Darryl Carter, ont chacun développé une thèse fouillée sur la façon dont, à leur avis, la Loi sur l'ONE et la loi albertaine devraient être interprétées. Ils se rejoignent sur certains points mais ils divergent sur d'autres. Me Olthafer soutient que les dispositions de la Loi sur l'ONE relatives à l'indemnisation des propriétaires devraient être interprétées en fonction des principes établis depuis longtemps en droit de l'expropriation, tandis que, suivant Me Carter, l'application de ces principes se traduit par une interprétation de la Loi sur l'ONE qui est irréaliste et qui n'était pas recherchée par le législateur. Selon lui, il convient d'adopter une méthode plus critique.
[4] L'examen des décisions prises par le comité a été regroupé dans la présente instance parce qu'elles ont plusieurs conclusions en commun. Le comité a toutefois tiré un certain nombre de conclusions individuelles sur le fondement des faits propres à certains propriétaires fonciers. Dans les présents motifs, les éléments communs à toutes les décisions sont examinés en premier lieu à la section II et les points particuliers sont examinés à tour de rôle à la section III.
[5] Les demandes individuelles qui sont regroupées dans la présente instance sont des appels interjetés en vertu de la Loi de décisions rendues par le comité (les appels). Ces appels sont régis par l'article 101 de la Loi sur l'ONE, qui permet de faire appel devant la Cour fédérale d’une décision du comité d’arbitrage sur une question de droit ou de compétence. À la suite de l'arrêt Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, où, au paragraphe 21, la Cour suprême du Canada a déclaré que l'appel prévu par la loi doit être jugé comme une demande de contrôle judiciaire, il est acquis que les présents appels constituent des demandes de contrôle judiciaire qui doivent être jugées conformément à l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, 2002, ch. 8, art. 14, qui est reproduit à l'annexe IV des présents motifs. Il est également acquis aux débats que, conformément à l'arrêt Dr. Q, lorsqu'elle applique l'article 18.1, la Cour doit réviser les décisions du comité en se livrant à une analyse pragmatique et fonctionnelle afin de déterminer la norme de contrôle applicable aux conclusions de droit, aux conclusions mixtes de fait et de droit et aux conclusions de fait tirées par le comité. Comme le comité est un comité ad hoc et qu'il n'est donc pas un comité spécialisé, et vu la protection limitée que l'article 101 accorde aux décisions portées en appel, les parties sont d'accord pour dire qu'il découle de cette analyse que les conclusions de droit doivent être correctes et que les conclusions de fait et de droit doivent être raisonnables. Pour ce qui est des conclusions de fait dégagées par le comité, il est également acquis qu'elles ne doivent pas être manifestement déraisonnables.
[6] Le juge Iacobucci explique la différence entre la norme de la « décision raisonnable » et celle de la « décision manifestement déraisonnable » aux paragraphes 52 à 55 de l'arrêt Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247 :
La norme de la décision raisonnable simpliciter est aussi très différente de la norme de la décision manifestement déraisonnable qui exige une déférence plus grande. Dans Southam, précité, par. 57, la Cour explique que la différence entre une décision déraisonnable et une décision manifestement déraisonnable réside « dans le caractère flagrant ou évident du défaut ». Autrement dit, dès qu’un défaut manifestement déraisonnable a été relevé, il peut être expliqué simplement et facilement, de façon à écarter toute possibilité réelle de douter que la décision est viciée. La décision manifestement déraisonnable a été décrite comme étant « clairement irrationnelle » ou « de toute évidence non conforme à la raison » (Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941, p. 963-964, le juge Cory; Centre communautaire juridique de l’Estrie c. Sherbrooke (Ville), [1996] 3 R.C.S. 84, par. 9-12, le juge Gonthier). Une décision qui est manifestement déraisonnable est à ce point viciée qu’aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier de la maintenir.
Une décision peut être déraisonnable sans être manifestement déraisonnable lorsque le défaut dans la décision est moins évident et qu’il ne peut être décelé qu’après « un examen ou [. . .] une analyse en profondeur » (Southam, précité, par. 57). L’explication du défaut peut exiger une explication détaillée pour démontrer qu’aucun des raisonnements avancés pour étayer la décision ne pouvait raisonnablement amener le tribunal à rendre la décision prononcée.
Comment la cour siégeant en contrôle judiciaire sait‑elle si une décision est raisonnable alors qu’elle ne peut d’abord vérifier si elle est correcte? La réponse est que la cour doit examiner les motifs donnés par le tribunal.
La décision n’est déraisonnable que si aucun mode d’analyse, dans les motifs avancés, ne pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l’a fait. Si l’un quelconque des motifs pouvant étayer la décision est capable de résister à un examen assez poussé, alors la décision n’est pas déraisonnable et la cour de révision ne doit pas intervenir (Southam, par. 56). Cela signifie qu’une décision peut satisfaire à la norme du raisonnable si elle est fondée sur une explication défendable, même si elle n’est pas convaincante aux yeux de la cour de révision (voir Southam, par. 79).
[7] De plus, pour faciliter l'analyse de la question de savoir si une conclusion est manifestement déraisonnable, la juge en chef McLachlin explique ce qui suit, au paragraphe 18 de l'arrêt Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 922, [2004] 1 R.C.S. 609 : « Il est difficile de définir l’expression "décision manifestement déraisonnable", mais on peut affirmer qu’il doit s’agir d’une décision frôlant l’absurde ». Le présent contrôle judiciaire est régi par l'article 18.1 et les explications fournies par la juge en chef McLachlin cadrent bien avec les dispositions de l'alinéa 18.1(4)d) quant aux circonstances dans lesquelles la conclusion de fait tirée par un office fédéral comme le comité d'arbitrage est entachée d'une erreur qui justifie l'intervention de la Cour, c'est-à-dire lorsque l'office « a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il disposait ».
[8] Le dossier plutôt volumineux des présents appels réunis renvoie à plusieurs sources d'information : les décisions à l'examen, un mémoire exposant les faits et le droit déposé respectivement par chacun des propriétaires fonciers et d'Alliance, les observations écrites que Mes Carter et Olthafer ont formulées devant le comité en 2001, l'argumentation écrite que Me Olthafer a soumise au comité en 2004 sur la question des frais et, avec le consentement des parties, un article écrit par Me Olthafer intitulé « Recent Developments in Surface Rights Law », Alberta Law Review, vol. 43, no 1 (juillet 2005), dans lequel on trouve un exposé utile et concis des faits à l'origine des appels et une explication des questions examinées par le comité. Dans les présents motifs, chaque fois qu'une décision arbitrale est citée, le nom du propriétaire foncier est précisé et, lorsqu'une source est citée, elle est désignée respectivement comme suit : (Propriétaires fonciers : Mémoire exposant les faits et le droit), (Alliance : mémoire exposant les faits et le droit); (Propriétaires fonciers : 23 juillet 2001); (Alliance : 17 août 2001), (Alliance : 8 avril 2004) et (Olthafer, ALR).
[9] Par souci de concision, je reproduis à l'annexe I ci-jointe les dispositions pertinentes de la Loi sur l'ONE, que je ne citerai dans les présents motifs qu'au besoin.
I. Contexte
A. Économie de la Loi sur l'ONE et faits à l'origine des présents appels
[10] À quelques variantes près, je me suis inspiré du texte de Me Olthafer pour brosser le tableau suivant (Olthafer, ALR, aux pages 93 et 94 et aux pages 96 et 97).
[11] Jusqu'en 1983, les indemnités prévues par la Loi sur l'ONE (Loi sur l'Office national de l'énergie, S.R.C. 1970, ch. N-6, art. 75) étaient déterminées en conformité avec certaines dispositions précises de la Loi sur les chemins de fer, que l'on appliquait mutatis mutandis aux pipelines relevant de la compétence fédérale. La Loi sur les chemins de fer (S.R.C. 1970, ch. R-2, art. 160 et 161), qui demeurait pour l'essentiel inchangée depuis 1919, prévoyait que les indemnités à verser pour l'achat de terrains devaient être fixées par un juge de la Cour supérieure à défaut d'entente entre la compagnie et le propriétaire sur le montant de l'indemnité à payer. La loi ne donnait pratiquement aucune indication à l'arbitre sur la façon d'établir l'indemnité à payer : elle se contentait de lui prescrire d'agir de la manière qu'il jugeait la meilleure. La compagnie n'était pas tenue de verser une avance sur l'indemnité due au propriétaire, et l'une ou l'autre partie pouvait être condamnée aux dépens de l'arbitrage.
[12] La Loi sur l'ONE a été modifiée en 1983 pour moderniser la procédure que la loi obligeait les sociétés pipelinières sous réglementation fédérale à suivre pour acquérir des terrains. Les modifications, qui sont pour l'essentiel demeurées inchangées jusqu'à ce jour, prévoyaient notamment la codification des types de dommages ouvrant droit à une indemnité (article 97), le versement d'une avance sur le montant de l'indemnité payable par la compagnie une fois qu'elle a obtenu un droit d'accès aux terrains (article 105), le renvoi, par le ministre des Ressources naturelles, des différends concernant les indemnités et notamment le montant de l'avance à payer sur celle-ci, à un comité d'arbitrage spécial dont la procédure est précisée par règlement (articles 88, 90, 91 et 105 et alinéa 107d)), la faculté accordée aux propriétaires d'exiger que le paiement de l'indemnité se fasse sous forme de paiement forfaitaire ou de versements périodiques, sous réserve d'un examen quinquennal périodique du montant de l'indemnité pour tenir compte des fluctuations de la valeur marchande des terres (article 98), le paiement aux propriétaires, par la compagnie, des frais raisonnables d'arbitrage (article 99) et, enfin, l'appel, à la Section de première instance de la Cour fédérale, de toute décision du comité d'arbitrage sur une question de droit ou de compétence (article 101).
[13] Le 3 juillet 1997, Alliance a demandé à l'Office national de l'énergie (l'Office), conformément à la partie III de la Loi sur l'ONE, qu'il lui délivre un certificat d'utilité publique l'autorisant à construire et à exploiter un gazoduc. Le 26 novembre 1998, Alliance a obtenu l'autorisation de l'Office pour la construction du pipeline (certificat de l'Office no GC-98), qui a été approuvée par le décret C.P. 1998-2176 du 3 décembre 1998.
[14] Le pipeline d'Alliance est composé d'un gazoduc principal s'étendant sur une distance d'environ 2 990 kilomètres et d'un gazoduc d'embranchement de 698 kilomètres de longueur. Le pipeline relie des stations de collecte situées dans le nord-est de la Colombie-Britannique et le nord-ouest de l'Alberta à un point de livraison situé près de Chicago (Illinois). La partie canadienne du réseau, qui compte au total environ 2 257 kilomètres de canalisation, a été construite entre juin 1999 et novembre 2000. Elle prend fin à la frontière canado-américaine près d'Elmore, en Saskatchewan.
[15] Aux termes de l'article 87 de la Loi sur l'ONE, la compagnie de pipeline doit, après avoir déterminé les terrains qui peuvent lui être nécessaires pour une section ou partie de pipeline, signifier à chacun des propriétaires des terrains visés un avis contenant notamment la description des terrains dont la compagnie a besoin, un exposé des formalités destinées à faire approuver le tracé détaillé du pipeline, la valeur des terrains dont elle a besoin et les détails de l’indemnité qu’elle offre pour ces terrains. Alliance devait donc signifier à chacun des propriétaires des terres situées le long du tracé projeté de son pipeline au Canada un avis des emprises permanentes et des espaces de travail temporaires dont elle avait besoin.
[16] Dans les avis qu'elle a signifiés, Alliance a calculé ses offres d'indemnité d'après la valeur marchande l'acre des terres en question. C'est ce qu'on a appelé la méthode de la valeur marchande en bloc. Alliance offrait la pleine valeur marchande l'acre pour chaque acre d'emprise permanente et la moitié de la valeur marchande pour chaque acre d'espace de travail temporaire, lequel n'était acquis que pour une période de deux ans après le début des travaux. Les offres d'indemnité contenues dans les avis envoyés par Alliance conformément à l'article 87 ne tenaient pas compte de la valeur résiduelle et de la valeur de réversion des servitudes pour les propriétaires. Conformément à l'alinéa 86(2)a) de la Loi sur l'ONE, les propriétaires se sont vus offrir la possibilité d'exiger que le paiement de l'indemnité se fasse sous forme de paiement forfaitaire ou de versements annuels ou périodiques, calculés en divisant simplement le montant du paiement forfaitaire par le nombre d'années sur lequel les paiements devaient être faits, c'est-à-dire dix ans.
[17] Alliance a fait une autre offre d'indemnisation aux propriétaires aux fins du règlement et de l'acquisition des servitudes de gré à gré. Le montant de cette offre forfaitaire excédait sensiblement, dans la plupart des cas, la valeur marchande en bloc estimée des terrains en question. En Alberta, cette offre forfaitaire était notamment calculée en fonction des indemnités versées par d'autres sociétés pipelinières qui exerçaient leurs activités dans la région, y compris des sociétés sous réglementation provinciale que la Surface Rights Act de l'Alberta, S.A. 1983, ch. 27.1 oblige à payer un montant supplémentaire de 500 $ l'acre à titre de [traduction] « frais d'accès ». Ce faisant, Alliance reconnaissait qu'en pratique, elle était tenue de verser aux propriétaires fonciers en question une indemnité correspondant aux montants qu'ils avaient l'habitude de recevoir en Alberta des compagnies sous réglementation provinciale, y compris le montant supplémentaire de 500 $ l'acre de « frais d'accès » prévu par la Surface Rights Act de l'Alberta.
[18] La majorité des propriétaires de l'Alberta ont choisi de signer un accord d'acquisition de terrains dont le montant était calculé d'après une évaluation des prix accordés dans la région pour les servitudes de pipelines ou en fonction de la « constante observée en matière de types de marchés ». Plusieurs propriétaires ont cependant refusé de signer. Dans leur cas, Alliance a dû s'adresser à l'Office pour obtenir une ordonnance lui accordant un droit d'accès en vertu de l'article 104 et pour verser aux propriétaires une avance sur l'indemnité, conformément à l'article 105.
[19] Un certain nombre de propriétaires ont demandé que le montant de leur indemnité soit déterminé en vertu de la Loi sur l'ONE. À défaut d'entente entre la compagnie et le propriétaire sur le montant de l'indemnité à verser en vertu de la Loi sur l'ONE pour l'achat des terrains ou pour les dommages causés par les activités de la compagnie, la compagnie ou le propriétaire peut demander que la question fasse l'objet d'une négociation ou d'un arbitrage en vertu des articles 88 et 90 de la Loi sur l'ONE. Les fonctions de négociation et d'arbitrage prévues par la Loi sur l'ONE sont du ressort du ministre des Ressources naturelles (le ministre). Les propriétaires ont par conséquent signifié des avis d'arbitrage au ministre et à Alliance conformément à l'article 90 de la Loi sur l'ONE. Ainsi que l'article 91 de la Loi sur l'ONE l'exige, le ministre a constitué des comités d'arbitrage de pipeline à qui il a signifié des avis d'arbitrage.
[20] Le comité dont il est question dans les présents appels a tenu à l'automne 2001 trois séries d'audiences qui ont été organisées en fonction de chacune des régions géographiques des propriétaires fonciers. Il a publié le 5 septembre 2003 sa décision finale, dans laquelle il fixait l'indemnité à verser à chacun des propriétaires fonciers. Le comité a ensuite examiné la demande présentée par les propriétaires fonciers en vue d'obtenir la révision de l'ordonnance du 5 septembre 2003 ainsi que, en vertu de l'article 99, les frais que le comité estimait avoir été entraînés par l'arbitrage. Le 21 octobre 2004, le comité a publié une décision dans laquelle il abordait les deux questions relativement à tous les propriétaires fonciers. Les deux décisions font l'objet des présents appels.
B. Instances connexes
[21] Outre les présents appels, les propriétaires fonciers ont saisi la Cour de deux autres demandes, à savoir un appel de l'ordonnance rendue en vertu de l'article 105 de la Loi sur l'ONE, dont le résultat n'a pas d'incidence sur les présents appels (Alliance Pipe-line Ltd. c. Fast, [2003] A.C.F. no 824), et une demande de contrôle judiciaire d'une décision qui a été prise par le ministre en vertu de l'alinéa 91(2)b) et qui intéresse les présents appels, ainsi qu'il est précisé plus loin à la section II(E).
II. Analyse des questions générales tranchées par le comité
[22] Les présents appels ont en commun des questions générales qui sont examinées dans la présente partie des motifs. Par ailleurs, les questions particulières qui sont soulevées en appel et qui concernent certains des propriétaires fonciers sont abordées plus loin, à la section III.
[23] Sur certaines questions, comme celle du critère à appliquer pour déterminer la valeur marchande des terres expropriées, les décisions rendues par le comité renferment une conclusion générale fondée sur l'emplacement géographique des terres expropriées :
Région de rivière de la Paix :
Byron Bue : T-2393-03
Raymond Bue : T-2394-03
Brian et Teresa Fast : T-2396-03, relativement à chacune des terres suivantes :
NE 25-73-9-O6M
NO 27-73-8, O6
SO 33-73-8, O6
Raymond et Vicki Gilkyson : T-2398-03
Stirling et Laura Hanson : T-2399-03
Lloyd et Katherine Olley : T-2401-03
Kane Piper : T-2402-03
Dale et Gwen Smith : T-777-04
Comté de Strathcona et comté de Lamont :
Scott et Tricia Gabert : T-2397-03
Mario et Jamie Marouelli : T-2400-03
Frank et Irma Thederahn : T-2403-03
Edson :
Bev Collins Holdings Ltd. : T-2395-03
[24] Ainsi que je l'ai déjà précisé, ces appels ne portent pas sur le fond des conclusions tirées par le comité. Il s'ensuit que, sur une question déterminée, je n'ai pas le droit de substituer mon appréciation à celle du comité. Je peux seulement exercer mon pouvoir discrétionnaire en accordant la réparation prévue à l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales pour ce qui est des erreurs justifiant la révision des décisions du comité.
[25] Aux termes du paragraphe 97(1) de la Loi sur l'ONE, le comité était tenu de régler les questions d’indemnité mentionnées dans l’avis qui lui avait été signifié. Par avis d'arbitrage modifié, chacun des propriétaires fonciers a précisé la nature de la décision qu'il réclamait du comité :
[traduction] Le requérant sollicite une ordonnance condamnant Alliance à lui verser une somme initiale de 1 000 $ l'acre et des versements annuels subséquents de 200 $ l'acre pour toute la durée de validité de l'ordonnance accordant un droit d'accès. La présente formule « à l'acre » est basée sur la superficie de terrain visée par l'ordonnance accordant le droit d'accès et ce, peu importe que cette superficie soit qualifiée d'emprise permanente ou d'espace de travail temporaire.
(Avis d'arbitrage modifié de Byron Bue, 25 mai 2001.)
[26] Le comité a rendu sa décision sur les appels le 5 septembre 2003. Il a tranché les questions soulevées par les propriétaires fonciers dans leur avis d'arbitrage et a reporté à plus tard sa décision sur la question des intérêts et des frais. Par la suite, Me Carter a demandé au comité de réviser les conclusions qu'il avait tirées au sujet des versements périodiques. Dans une décision ultérieure datée du 21 octobre 2004, le comité a commis certaines erreurs de calcul et de transcription, mais il a estimé qu'il n'était pas en mesure d'accéder à la demande de Me Carter. Il a toutefois déterminé les frais dans cette décision.
[27] À mon avis, les décisions du comité soulèvent cinq principaux points litigieux qui concernent tous les propriétaires fonciers et qui doivent être tranchés dans les présents appels :
● Le comité a-t-il interprété correctement les questions en litige lorsqu'il a déterminé l'indemnité en vertu du paragraphe 97(1) ?
· Les conclusions tirées par le comité au sujet de la valeur marchande sont-elles entachées d'une erreur justifiant l'intervention judiciaire ?
· Le comité a-t-il correctement interprété les dispositions de la Loi sur l'ONE relatives aux versements périodiques ?
· La décision du comité relativement à la production des pièces constitue-t-elle un manquement à l'application régulière de la loi ?
· La conclusion tirée par le comité au sujet de la « zone contrôlée » est-elle entachée d'une erreur justifiant l'intervention judiciaire ?
· Le comité a-t-il eu raison de décliner sa compétence pour réviser sa décision du 5 septembre 2003 ?
· L'adjudication des frais du comité est-elle entachée d'une erreur justifiant l'intervention judiciaire ?
A. Le comité a-t-il correctement interprété les questions en litige lorsqu'il a déterminé l'indemnité en vertu du paragraphe 97(1) ?
[28] Il est acquis aux débats qu'aux termes du paragraphe 90(1) de la Loi sur l'ONE, lequel incorpore l'article 88, les ordonnances accordant un droit d'accès permettent d'obtenir deux grandes catégories d'indemnités : les indemnités payées pour l'achat de terres et les indemnités concernant les dommages subis par suite des activités de la société pipelinière en cause. Ces deux catégories sont considérées comme des « chefs » d'indemnité distincts, de sorte que certains facteurs d'indemnité s'appliquent indifféremment à l'une ou l'autre catégorie.
[29] Dans son ouvrage Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2e édition, 1992, (Carswell) (aux pages 432 et 442), Eric Todd explique que, pour déterminer les indemnités relatives aux emprises de pipelines, il faut tenir compte des trois éléments suivants : 1) les droits résiduels et les droits réversifs; 2) les « troubles de jouissance », c'est-à-dire l'« effet préjudiciable » causé au reste du terrain du propriétaire; 3) la valeur de la partie du terrain faisant l'objet de l'emprise (aux pages 431 et 442). Le point de discorde concerne la méthode à adopter pour déterminer l'indemnité à verser pour ces éléments, qui sont énumérés à l'article 97 de la Loi sur l'ONE.
[30] Dans les décisions à l'examen, le comité n'a pas précisé l'indemnité à verser pour les droits résiduels et les droits réversifs. Alliance a, pour des raisons de principe uniquement, admis ce fait, de sorte que cette question n'est pas en litige dans les présents appels (mémoire exposant les faits et le droit, paragraphe 103).
1. Thèse des propriétaires fonciers
[31] Avec quelques adaptations mineures, les explications suivantes sont tirées de la décision concernant les propriétaires fonciers (23 juillet 2001, aux pages 1 et 2).
[32] La première catégorie d'indemnité mentionnée à l'article 88 est appelée « indemnité à payer pour l'achat de terrains », mais il est clair que l'ordonnance accordant le droit d'accès que l'Office a prononcée n'a pas opéré de transfert de titre franc. Elle confère plutôt à la compagnie un droit de passage sur une partie du terrain du propriétaire en vue d'y construire, exploiter et entretenir un gazoduc sous haute pression.
[33] Comme l'acquisition n'emporte pas cession d'un titre franc, il y a lieu de se demander quelle est la meilleure façon de qualifier l'« achat de terrains ». La meilleure façon de qualifier l'achat de terrains est de la considérer comme une prise de possession de droits fonciers, communément appelés « droits de surface ». La compagnie obtient certains droits en vertu de l'ordonnance lui accordant le droit d'accès, et à l'inverse, le propriétaire foncier se voit dépouillé de certains droits.
[34] Si l'on garde à l'esprit qu'on a affaire à une acquisition de droits, on peut éviter bon nombre des écueils qui seraient suscités par le fait de considérer cette opération comme une vente de fonds de terre.
[35] L'indemnité à payer pour l'acquisition du terrain n'est pas fonction de la « valeur foncière » ou de tout autre facteur individuel dont on tient compte pour déterminer l'indemnité. Elle est plutôt calculée en fonction des droits de surface que le propriétaire foncier est contraint de céder.
[36] Par le passé, la jurisprudence parlait d'indemnité versée pour la cession de droits. Ainsi, dans l'arrêt Murphy Oil Co. Ltd. c. Dau (1969), 70 W.W.R. 339, la Cour d'appel de l'Alberta déclare, à la page 341 : [traduction] « Il s'agit donc d'une prise de possession forcée d'une partie du droit du propriétaire de jouir de son bien-fonds qui doit être considérée comme une expropriation des droits dont le propriétaire se trouve ainsi privé ». Dans l'arrêt Dome Petroleum c. Juel, (1982), 28 L.C.R. 82, le juge Berger fait allusion, à la page 87, à [traduction] « la perte de son droit de décider par lui-même s'il veut ou non que des activités d'exploration et de production pétrolières soient effectués sur sa terre » et, dans l'arrêt Re Pacific Petroleums Limited, (1958), 24 W.W.R. 509, aux pages 514 et 515, la Cour d'appel de la Colombie-Britannique déclare : [traduction] « Les actes accomplis dans la passé ne donnent pas ouverture à une demande d'indemnité de la part du propriétaire ou de l'occupant, mais l'octroi d'un droit d'accès et les activités devant se poursuivre à l'avenir pour une période indéterminée lui donnent le droit de réclamer une telle indemnité ».
[37] L'article 97 de la Loi sur l'Office national de l'énergie énumère plusieurs facteurs dont le comité d'arbitrage doit tenir compte pour déterminer l’indemnité à verser. Il y a lieu de signaler que cet article mentionne des facteurs tels que les désagréments, la gêne, le bruit et le les dommages « que les activités de la compagnie risquent de causer ». Il s'agit d'actes qui sont susceptibles de se produire à l'avenir et non d'actes qui se sont déjà produits.
[38] Logiquement, une indemnité doit viser à compenser une perte de droits, parce qu'elle doit être évaluée au moment de la prise de possession. Au moment de la prise de possession, la terre n'est pas vendue; il n'y a pas de désagrément, de trouble ou d'autre perte tangible, parce que la compagnie n'a pas encore commencé ses activités. Il y a plutôt une opération tendant à dépouiller le propriétaire de ses droits.
[39] Se fondant sur cet argument, les propriétaires fonciers allèguent que l'article 97 de la Loi sur l'ONE devrait être interprété de manière à exiger, après un examen de l'ensemble des facteurs énumérés au paragraphe 97(1), qu'une « indemnité globale » leur soit versée pour les droits dont ils ont été dépouillés.
2. Réponse d'Alliance
[40] L'interprétation qu'Alliance donne de la thèse des propriétaires fonciers est que l'indemnité à verser pour l'acquisition des terrains va au-delà de la simple évaluation de la valeur marchande des terrains acquis et qu'on doit tenir compte de divers autres facteurs tels que celui de l’incidence nuisible que la prise des terrains peut avoir sur le reste des terrains du propriétaire (voir l'alinéa 97(1)d)), de même que des « autres facteurs » énumérés à l'alinéa 97(1)i) (Alliance, mémoire exposant les faits et le droit, à la page 9). Alliance répond à cet argument en expliquant que, en raison de l'obligation qui lui est faite de motiver suffisamment ses décisions, le comité d'arbitrage des pipelines chargé de déterminer les indemnités conformément à l'article 97 est tenu d'examiner et d'évaluer chacun des chefs d'indemnité séparément, ce qui l'empêche d'accorder une « indemnité globale ».
3. La décision du comité
[41] Dans les décisions frappées d'appel, le comité a rejeté l'argument que les propriétaires fonciers tiraient de l'« indemnité globale » et, pour ce faire, il s'est référé à la définition du mot « terrains » à l'article 2 de la Loi sur l'ONE :
[traduction] En dépit de l'argument de Me Carter [suivant lequel le comité devrait appliquer une méthode globale en matière d'indemnité], le comité est convaincu qu'il doit déterminer la « valeur marchande » des « terrains » au sens où la Loi sur l'ONE entend ces termes. Il ressort de la définition du mot « terrains », que les mots « servitude » et « droit » sont ceux qui désignent avec le plus d'exactitude ce dont Alliance a dépouillé le propriétaire foncier.
(Décision Fast, à la page 14.)
[42] Tout en admettant effectivement que des droits sont visés lorsqu'on cherche à déterminer la valeur marchande des terrains en vertu de l'article 97, le comité a conclu que l'évaluation portait sur la valeur marchande d'une servitude. Les propriétaires fonciers ne s'opposent pas à ce que l'évaluation porte sur une servitude, mais ils mettent en doute la méthode que le comité a adoptée pour déterminer l'indemnité en écartant l'argument relatif à l'« indemnité globale ». Le comité a par conséquent estimé qu'il n'y avait pas lieu de tenir compte de facteurs tels que celui de l’incidence nuisible pour déterminer la « valeur marchande des terrains expropriés ».
4. Conclusion
[43] Voici en quels termes les auteurs Sullivan et Driedger exposent le principe général d'interprétation des lois dans leur ouvrage Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e éd. (Toronto, Butterworths, 2002), à la page 20 :
[traduction]
1. Il est présumé que le sens ordinaire d'un texte législatif est le sens voulu ou le plus approprié. En l'absence d'un motif tendant à l'écarter, le sens ordinaire des mots est retenu.
2. Même lorsque le sens ordinaire d'un texte législatif semble être clair, les tribunaux doivent tenir compte du but et de l'objet de la loi, ainsi que des conséquences qu'aurait l'adoption de ce sens. Ils doivent tenir compte de tous les éléments indiquant la nature de l'intention du législateur.
3. À la lumière de ces considérations supplémentaires, le tribunal peut adopter une interprétation qui modifie ou écarte le sens ordinaire des mots. Cette interprétation doit toutefois être plausible; c'est-à-dire qu'elle doit donner aux mots un sens qu'ils peuvent raisonnablement avoir.
[44] L'article 97 oblige le comité d'arbitrage à prendre en considération « le cas échéant » de certains facteurs bien précis, ainsi que des « autres éléments dont il estime devoir tenir compte en l’espèce ». Pour donner effet à l'intention que le législateur avait de toute évidence en édictant cette disposition, en l'occurrence accorder au propriétaire foncier ou à la société pipelinière la possibilité de recourir à un arbitrage en bonne et due forme, j'estime qu'il y a lieu de donner leur sens ordinaire aux expressions « le cas échéant » et « autres éléments dont il estime devoir tenir compte en l’espèce ».
[45] L'article 97 a une portée à la fois étroite et large. On y trouve une liste de facteurs qui énumère effectivement tous les éléments qu'un comité d'arbitrage peut être appelé à apprécier. Autrement dit, le propriétaire foncier qui souhaite que la valeur des terrains expropriés fasse l'objet d'un arbitrage devrait demander au comité, dans l'avis qu'il lui envoie, qu'il se prononce sur une « question d'indemnité » et, de même, si le débat porte sur les dommages causés aux terrains, l'avis devrait demander que le comité tranche cette question, et ainsi de suite. Mais la portée de la décision que le comité est autorisé à rendre est circonscrite par l'avis qui lui est signifié.
[46] Lorsqu'il s'agit toutefois de déterminer une indemnité, le comité d'arbitrage dispose d'une vaste latitude en ce qui a trait aux éléments dont il peut tenir compte. Il peut, en ce qui concerne une demande déterminée, faire des renvois réciproques entre les facteurs mentionnés qu'il juge pertinents. De cette façon, il dispose de tous les éléments pertinents lorsqu'il est appelé à déterminer une indemnité précise. J'estime toutefois que, pour l'application de l'article 97, les facteurs relatifs aux dommages ne sont pas pertinents lorsqu'il s'agit d'établir la valeur des terrains faisant l'objet d'une prise de possession.
[47] Cette conclusion s'appuie sur le principe admis suivant lequel il existe deux principales catégories ou chefs d'indemnités dans le cas des ordonnances accordant le droit d'accès, à savoir les indemnités payées pour l'acquisition de terrains et les indemnités versées pour les dommages attribuables aux activités de la société qui exploite le pipeline. L'article 97 doit être interprété de manière à établir une distinction entre ces deux chefs d'indemnité. Il n'est donc pas possible d'interpréter l'article 97 de manière à déterminer la valeur marchande des terrains expropriés en combinant celle-ci avec un facteur de manière à obtenir ce qu'on appelle une « indemnité globale » pour les droits de surface expropriés. Je suis d'accord avec Alliance pour dire que chaque chef d'indemnité doit être apprécié de façon distincte.
[48] J'estime donc que le comité a correctement interprété le paragraphe 97(1).
B. Les conclusions tirées par le comité au sujet de la valeur marchande sont-elles entachées d'une erreur justifiant l'intervention judiciaire ?
[49] Tant devant le comité que dans le cadre des présents appels, l'avocat d'Alliance, Me Olthafer, a fait valoir qu'il y a lieu d'appliquer aux indemnités accordées pour les servitudes de pipelines les principes établis depuis longtemps en matière de droit de l'expropriation. Il a exposé sa thèse de façon concise dans les termes suivants :
[traduction] Il est curieux de constater qu'on a parfois établi une distinction entre, d'une part, les lois relatives aux droits de surface et, d'autre part, les règles applicables au droit de l'expropriation en expliquant que les premières constituent [traduction] « un régime législatif expressément fondé sur l'indemnisation plutôt que sur l'évaluation ». Pourtant, dans un cas comme dans l'autre, il s'agit de priver contre son gré un propriétaire foncier de ses droits immobiliers en vertu de pouvoirs conférés par la loi. Si l'on fait abstraction des différences créées par certaines dispositions législatives déterminées, il n'est pas facile de justifier les différences marquées que d'aucuns font entre, d'une part, les indemnités versées pour le droit d'accès accordé par la loi relativement à un oléoduc ou à un gazoduc et, d'autre part, l'expropriation d'un terrain en vue de l'établissement d'une servitude pour la construction d'une canalisation d'égout et ce, malgré le fait qu'on pourrait soutenir que des considérations d'intérêt public non pertinentes pourraient jouer un rôle important. En conséquence, bien que le droit de l'expropriation ne gouverne pas à proprement parler les droits de surface, les principes d'indemnisation sur lesquels il repose devraient les régir, à condition qu'ils soient appliqués correctement.
Le principe général sur lequel repose l'indemnisation prévue par la loi est que la personne qui est dépouillée de ses droits de propriété a le droit d'être indemnisée intégralement, c'est-à-dire d'être réintégrée dans la situation économique dans laquelle elle se trouvait auparavant. Dans le cas de la prise de possession d'une partie d'un immeuble en vue de l'installation d'emprises de pipelines, l'indemnité accordée en vertu de la loi est habituellement ─ tout comme dans le cas des autres types d'expropriations partielles telles que celles visant les emprises de routes ─ fixée d'après la valeur du bien exproprié et du préjudice causé par l'expropriation à la partie restante de l'immeuble du propriétaire […]
A. PRINCIPES RÉGISSANT LES INDEMNITÉS EN MATIÈRE D'EXPROPRIATION
La pierre angulaire du principe régissant la détermination des indemnités à verser pour la prise de possession forcée d'intérêts fonciers est la valeur marchande de l'immeuble, laquelle est établie en fonction de son utilisation optimale. Le principe le plus fondamental de l'indemnisation en matière d'expropriation de droits réels immobiliers est que la valeur de l'immeuble avant l'expropriation est la valeur à retenir pour l'établissement du montant de l'indemnité à verser. Voici comment ce principe a été articulé dans l'affaire Lucas and Chesterfield Gas and Water Board, [1909] 1 K.B. 16, à la page 29 (C.A.) :
[traduction] Les principes app