Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)

Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-01-06
Référence neutre
2006 CF 16
Numéro de dossier
IMM-7836-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20060106
Dossier : IMM-7836-04
Référence : 2006 CF 16
ENTRE :
DANIEL THAMOTHAREM
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
et
LE CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
intervenant
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE BLANCHARD
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
1. Introduction 1
2. Le contexte factuel 3
3. La décision faisant l'objet du présent contrôle 6
4. Les questions en litige 13
5. La norme de contrôle 14
6. Le cadre législatif 17
7. Les Directives no 7 23
8. Les Directives no 7 contreviennent-elles aux principes de justice naturelle
et d'équité procédurale? 25
(1) La preuve présentée à la Cour 25
(2) Les arguments des parties 28
(3) Analyse 36
(i) Les Directives no 7 privent-elles le demandeur du droit d'être
entendu? 36
Analyse fondée sur Baker :
1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi
pour y parvenir, c'est-à-dire « la mesure dans laquelle
le processus administratif se rapproche du processus
judiciaire » 69
2) le rôle que joue la décision particulière au sein du régime législatif 76
3) l'importance de la décision pour la personne visée 79
4) les attentes légitimes de la personne qui conteste
la décision 80
5) les choix de procédure faits par l'organisme 81
6) les autres facteurs 84
(ii) Les Directives no 7 entravent-elles le pouvoir discrétionnaire
de la Commission? 93
(iii) Les Directives no 7 déforment-elles illégalement le rôle de
décideur de la Commission? 136
9. La Commission a-t-elle commis une erreur en concluant que le demandeur n'est
pas un réfugié au sens de la Convention ni une personne à protéger? 139
10. Conclusion 144
11. Certification d'une question 145
1. Introduction
[1] Le demandeur, Daniel Thamotharem, demande le contrôle judiciaire de la décision rendue par la Section de la protection des réfugiés (la Section) de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la Commission) en date du 20 août 2004, selon laquelle il n'est ni un réfugié au sens de la Convention ni une personne à protéger.
[2] Le demandeur cherche à obtenir une ordonnance annulant la décision de la Commission en ce qui concerne à la fois le bien-fondé de sa demande d'asile et la validité de l'ordre normalisé des interrogatoires décrit dans des directives données par le président de la Commission (les Directives no 7). Le Conseil canadien pour les réfugiés intervient dans la présente instance pour appuyer la thèse du demandeur selon laquelle les Directives no 7 contreviennent aux principes de justice naturelle et d'équité procédurale. Dans les présents motifs, l'expression « Directives no 7 » désigne, à moins d'indication contraire, l'ordre normalisé des interrogatoires établi par le président.
2. Le contexte factuel
[3] Le demandeur, un Tamoul citoyen du Sri Lanka, est entré au Canada avec un visa d'étudiant le 12 septembre 2002 et a demandé l'asile le 12 janvier 2004. Il fonde sa demande sur sa crainte d'être persécuté par les Tigres de libération de l'Eelam tamoul (les TLET). Il prétend que, depuis qu'ils ont signé l'accord de cessez-le-feu avec le gouvernement sri-lankais en février 2002, les TLET mènent leurs activités plus ouvertement à Colombo. Il prétend également que les TLET extorquent de l'argent à sa mère et que, s'il retourne au Sri Lanka, il sera l'objet d'extorsion et de menaces d'enlèvement et de sévices corporels de la part des TLET.
[4] Dans les prétentions écrites qu'il a déposées avant l'audience et dans les observations qu'il a faites de vive voix à l'audience, le demandeur a contesté les Directives no 7 parce qu'elles contreviendraient aux principes de justice naturelle. Selon ces directives, c'est l'agent de protection des réfugiés (l'APR) ou, en l'absence d'un APR, le commissaire qui interroge le premier le demandeur. Les Directives no 7 permettent au commissaire de changer l'ordre des interrogatoires dans des circonstances exceptionnelles.
[5] La Commission a entendu la demande du demandeur le 5 juillet 2004. Après avoir entendu les observations du conseil du demandeur sur les Directives no 7, elle a demandé à l'APR de commencer l'interrogatoire. Dans ses motifs écrits, la Section a rejeté la prétention du demandeur selon laquelle les Directives no 7 sont contraires aux principes de justice naturelle, et elle a conclu que le demandeur n'était ni un réfugié au sens de la Convention ni une personne à protéger.
3. La décision faisant l'objet du présent contrôle
[6] En ce qui concerne les Directives no 7, la Section a rappelé que le tribunal est un décideur indépendant et « en cette capacité, le tribunal estime que les Directives no 7 ne contreviennent pas au principe de justice naturelle » . Selon elle, le fait que l'APR est le premier à interroger le demandeur est conforme au devoir d'agir équitablement de la common law qui l'oblige à donner aux demandeurs une possibilité raisonnable d'être entendus.
[7] La Section s'est appuyée à cet égard sur la décision R.K.N. (Re), [2004] D.S.P.R. no 14 (QL), qu'elle a rendue le 16 juin 2004. Elle a dit ce qui suit à la page 2 de cette décision :
Le tribunal est d'avis que la tenue de l'interrogatoire selon l'ordre normalisé au cours de l'audience est équitable et efficace. L'audience porte sur les points pertinents, le demandeur d'asile conserve pleinement la possibilité de connaître les points qu'il doit faire valoir pour établir le bien-fondé de son cas et de plaider sa cause conformément aux principes d'équité et de justice naturelle. [...]
[...]
La Cour fédérale n'a jamais déterminé qu'un demandeur d'asile devait présenter sa preuve au cours d'un interrogatoire principal pour que l'audience soit équitable. La Cour fédérale a plutôt affirmé récemment, et ce à maintes reprises, que la SPR est maître de sa propre procédure.
[8] Se fondant sur ces motifs, la Section a conclu en l'espèce que les Directives no 7 ne donnaient pas lieu à un déni de justice naturelle.
[9] En ce qui concerne le bien-fondé de la demande d'asile du demandeur, la Section a indiqué que, même si une paix durable n'avait pas été atteinte au Sri Lanka, le demandeur pouvait retourner à Colombo sans s'exposer à davantage qu'une simple possibilité de subir un préjudice grave ou persistant. Sa décision selon laquelle le demandeur n'est ni un réfugié au sens de la Convention ni une personne à protéger était fondée sur plusieurs conclusions de fait.
[10] En premier lieu, la Commission n'était pas convaincue que la mère du demandeur avait déjà été victime d'extorsion par les TLET. En deuxième lieu, il n'était pas vraisemblable, aux yeux de la Commission, que le demandeur ait pu vivre avec sa mère durant toutes ces années à Colombo, pendant que son père travaillait en Arabie Saoudite, sans que jamais la famille ait été victime d'extorsion, et que soudain, après l'arrivée du demandeur au Canada, les TLET aient commencé à extorquer de l'argent à sa mère [souligné dans la décision de la Commission]. En troisième lieu, la Commission n'a pas reconnu qu'il y avait davantage de risques que le demandeur soit victime d'extorsion parce qu'il avait passé deux ans au Canada et que les TLET croiraient qu'il avait ainsi amassé une certaine richesse.
[11] La Commission a aussi conclu, sur la foi de la preuve documentaire, qu'un certain nombre de changements positifs survenus au Sri Lanka rendaient ce pays plus sûr pour le demandeur. Elle a notamment fait état des changements suivants :
a) l'accord de cessez-le-feu conclu entre le gouvernement sri-lankais et les TLET proscrit les actes hostiles envers la population civile;
b) le gouvernement sri-lankais aurait aboli toutes les restrictions de déplacement imposées aux civils tamouls en mars 2002;
c) les Tamouls vivant à Colombo ne sont plus tenus de s'enregistrer auprès de la police.
[12] Finalement, la Commission a rejeté la prétention du demandeur selon laquelle il risquait d'être recruté par les TLET, parce que ces derniers ne lui avaient jamais demandé de se joindre à eux auparavant et qu'il n'y avait aucune preuve fiable que le demandeur serait perçu comme un membre d'un groupe politique pro-gouvernemental ou pro-tamoul.
4. Les questions en litige
[13] La Cour est appelée à trancher les questions suivantes en l'espèce :
A) En ce qui a trait aux principes de justice naturelle et d'équité procédurale :
(i) Les Directives no 7 privent-elles le demandeur du droit d'être entendu?
(ii) Les Directives no 7 entravent-elles le pouvoir discrétionnaire des commissaires?
(iii) Les Directives no 7 déforment-elles illégalement le rôle de décideur de la Section?
B) La Commission a-t-elle commis une erreur en concluant que le demandeur n'est ni un réfugié au sens de la Convention ni une personne à protéger?
5. La norme de contrôle
[14] Le présent contrôle judiciaire soulève une question de procédure et une question de fond : 1) la procédure suivie par la Commission était-elle conforme aux principes de justice naturelle et d'équité procédurale et 2) la Commission a-t-elle eu tort de rejeter la demande du demandeur sur le fond?
[15] Il n'est pas nécessaire, lorsqu'elle examine des allégations de manquement à la justice naturelle ou à l'équité procédurale, que la Cour effectue une analyse pragmatique et fonctionnelle et détermine la norme de contrôle qui s'applique : Syndicat canadien de la fonction publique c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, 2003 CSC 29. La Cour doit plutôt examiner les circonstances particulières de l'affaire et décider si le tribunal en cause a respecté les règles de justice naturelle et d'équité procédurale. Si elle arrive à la conclusion qu'il y a eu manquement à la justice naturelle ou à l'équité procédurale, elle n'est pas tenue de faire montre de déférence et elle doit annuler la décision de la Commission.
[16] En ce qui concerne les décisions de fond de la Section, la Cour suprême du Canada a récemment confirmé la norme de contrôle qui s'applique aux décisions de la Commission dans Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CSC 40, en statuant que l'alinéa 18.1(4)c) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, permet à la Cour fédérale d'accorder réparation si l'office fédéral a commis une erreur de droit, et que la norme de la décision correcte s'applique à l'égard des questions de droit semblables. La Cour suprême a par ailleurs écrit ce qui suit, au paragraphe 38 de son arrêt, au sujet des questions de fait :
En ce qui concerne la question de fait, le tribunal de révision ne peut intervenir que s'il est d'avis que l'office fédéral, en l'occurrence la SAI, « a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose » (al. 18.1(4)d) de la Loi sur la Cour fédérale). La SAI peut fonder sa décision sur les éléments de preuve qui lui sont présentés et qu'elle estime crédibles et dignes de foi dans les circonstances : par. 69.4(3) de la Loi sur l'immigration. Le tribunal de révision doit manifester une grande déférence à l'égard de ses conclusions. La CAF a d'ailleurs elle-même statué que la norme de contrôle applicable à une décision sur la crédibilité et la pertinence de la preuve était celle de la décision manifestement déraisonnable : Aguebor c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1993), 160 N.R. 315, par. 4.
Les conclusions relatives au risque de persécution et aux conditions existant dans le pays sont des conclusions de fait auxquelles s'applique donc la norme de la décision manifestement déraisonnable.
6. Le cadre législatif
[17] Avant d'examiner la question de la justice naturelle et de l'équité procédurale, je traiterai brièvement du cadre législatif dans lequel s'inscrit la présente affaire.
[18] La Commission est un tribunal administratif formé de trois sections : la Section, la Section de l'immigration et la Section d'appel de l'immigration : article 151 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR). La Commission et ses différentes sections sont créées par la LIPR et disposent seulement des pouvoirs que celle-ci leur confère.
[19] Le législateur a investi la Commission, à l'article 107 de la LIPR, du pouvoir de décider si une personne a la qualité de réfugié ou de personne à protéger. Certains pouvoirs de la Commission sont décrits aux articles 162 à 169; ces pouvoirs sont conférés à toutes les sections de la Commission. Aux termes du paragraphe 162(2), la Section doit fonctionner, « dans la mesure où les circonstances et les considérations d'équité et de justice naturelle le permettent, sans formalisme et avec célérité » . L'article 170 confère des pouvoirs additionnels particuliers à la Commission relativement à la conduite des affaires dont elle est saisie :
170. Dans toute affaire dont elle est saisie, la Section de la protection des réfugiés :
170. The Refugee Protection Division, in any proceeding before it
a) procède à tous les actes qu'elle juge utiles à la manifestation du bien-fondé de la demande;
(a) may inquire into any matter that it considers relevant to establishing whether a claim is well-founded;
b) dispose de celle-ci par la tenue d'une audience;
(b) must hold a hearing;
c) convoque la personne en cause et le ministre;
(c ) must notify the person who is the subject of the proceeding and the Minister of the hearing;
d) transmet au ministre, sur demande, les renseignements et documents fournis au titre du paragraphe 100(4);
(d) must provide the Minister, on request, with the documents and information referred to in subsection 100(4);
e) donne à la personne en cause et au ministre la possibilité de produire des éléments de preuve, d'interroger des témoins et de présenter des observations;
(e) must give the person and the Minister a reasonable opportunity to present evidence, question witnesses and make representations;
f) peut accueillir la demande d'asile sans qu'une audience soit tenue si le ministre ne lui a pas, dans le délai prévu par les règles, donné avis de son intention d'intervenir;
(f) may, despite paragraph (b), allow a claim for refugee protection without a hearing, if the Minister has not notified the Division, within the period set out in the rules of the Board, of the Minister's intention to intervene;
g) n'est pas liée par les règles légales ou techniques de présentation de la preuve;
(g) is not bound by any legal or technical rules of evidence;
h) peut recevoir les éléments qu'elle juge crédibles ou dignes de foi en l'occurrence et fonder sur eux sa décision;
(h) may receive and base a decision on evidence that is adduced in the proceedings and considered credible or trustworthy in the circumstances; and
i) peut admettre d'office les faits admissibles en justice et les faits généralement reconnus et les renseignements ou opinions qui sont du ressort de sa spécialisation.
(i) may take notice of any facts that may be judicially noticed, any other generally recognized facts and any information or opinion that is within its specialized knowledge
[20] Les Règles de la Section de la protection des réfugiés, DORS/2002-228 (les Règles), prises en application de l'article 161 de la LIPR, renferment également des règles précises concernant le processus de détermination du statut de réfugié de la Section, notamment au regard des exigences relatives au Formulaire de renseignements personnels (le FRP), à la fourniture et à la communication des documents, à la façon de devenir le conseil inscrit au dossier, aux obligations de l'APR, aux interventions du ministre, à la réouverture d'une demande d'asile et au désistement.
[21] Le législateur a également conféré différentes attributions au président de la Commission. Ainsi, aux termes du paragraphe 159(1), le président, en tant que premier dirigeant de la Commission, assure la direction et contrôle la gestion des activités du personnel de la CISR, répartit les affaires entre les commissaires, fixe les lieux, dates et heures des séances et prend les mesures nécessaires pour que les commissaires remplissent leurs fonctions avec diligence et efficacité. Il a aussi le pouvoir de donner des directives écrites aux commissaires en vue de les aider dans l'exécution de leurs fonctions :
159.(1) Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d'office des quatre sections; à ce titre :
159. (1) The Chairperson is, by virtue of holding that office, a member of each Division of the Board and is the chief executive officer of the Board. In that capacity, the Chairperson
[...]
[...]
h) après consultation des vice-présidents et du directeur général de la Section de l'immigration et en vue d'aider les commissaires dans l'exécution de leurs fonctions, il donne des directives écrites aux commissaires et précise les décisions de la Commission qui serviront de guide jurisprudentiel;
(h) may issue guidelines in writing to members of the Board and identify decisions of the Board as jurisprudential guides, after consulting with the Deputy Chairpersons and the Director General of the Immigration Division, to assist members in carrying out their duties;
[...]
[...]
[22] En outre, l'article 165 de la LIPR prévoit que chacun des membres de la Section et de la Section de l'immigration « [...] [peut] prendre les mesures qu'[il] juge utiles à la procédure » .
7. Les Directives no 7
[23] Le 30 octobre 2003, dans le cadre de son plan d'action visant à réduire l'arriéré des demandes d'asile soumises à la Section, le président de la CISR a donné trois séries de directives touchant la procédure, dont les Directives no 7 intitulées « Directives concernant la préparation et la tenue des audiences à la Section de la protection des réfugiés » : voir l'affidavit de M. Aterman, aux paragraphes 17 et 18. Les Directives no 7 décrivent la procédure applicable à la préparation des cas, aux activités préliminaires à l'audience et à la conduite des audiences. Les paragraphes 19 à 23 de ces directives décrivent l'ordre normalisé des interrogatoires des demandeurs d'asile, les raisons pour lesquels cet ordre peut être modifié et la façon de le faire. De plus, le paragraphe 24 limite les questions aux renseignements utiles. Je reproduis ci-dessous les paragraphes pertinents :
19. Dans toute demande d'asile, c'est généralement l'APR qui commence à interroger le demandeur d'asile. En l'absence d'un APR à l'audience, le commissaire commence l'interrogatoire et est suivi par le conseil du demandeur d'asile. Cette façon de procéder permet ainsi au demandeur d'asile de connaître rapidement les éléments de preuve qu'il doit présenter au commissaire pour établir le bien-fondé de son cas.
20. Dans les demandes d'asile où l'intervention du ministre porte sur une question autre que l'exclusion, la crédibilité par exemple, l'APR commence l'interrogatoire. En l'absence d'un APR à l'audience, le commissaire commence l'interrogatoire; viennent ensuite le conseil du ministre puis le conseil du demandeur d'asile.
21. Dans les demandes où l'intervention du ministre porte sur la question de l'exclusion, le conseil du ministre interroge d'abord le demandeur d'asile; il est suivi de l'APR, du commissaire, puis du conseil du demandeur d'asile. Le commissaire donne au conseil du ministre la possibilité de ré-interroger le témoin à la fin de l'audience s'il est convaincu que les interrogatoires par les autres participants ont soulevé de nouvelles questions.
22. Dans les demandes d'annulation ou de constat de perte d'asile présentées par le ministre, le conseil du ministre commence l'interrogatoire; il est suivi du commissaire, puis du conseil de la personne protégée. Le commissaire donne au conseil du ministre la possibilité de ré-interroger le témoin à la fin de l'audience s'il est convaincu que les interrogatoires par les autres participants ont soulevé de nouvelles questions.
23. Le commissaire peut changer l'ordre des interrogatoires dans des circonstances exceptionnelles. Par exemple, la présence d'un examinateur inconnu peut intimider un demandeur d'asile très perturbé ou un très jeune enfant au point qu'il n'est pas en mesure de comprendre les questions ni d'y répondre convenablement. Dans de telles circonstances, le commissaire peut décider de permettre au conseil du demandeur de commencer l'interrogatoire. La partie qui estime que de telles circonstances exceptionnelles existent doit soumettre une demande en vue de changer l'ordre des interrogatoires avant l'audience. La demande est faite conformément aux Règles de la SPR.
24. Le commissaire limite la portée de l'interrogatoire par l'APR et le conseil des parties selon la nature et la complexité des questions à trancher. L'interrogatoire doit servir à obtenir l'information pertinente qui aidera le commissaire à rendre une décision éclairée. Les questions invitant le demandeur d'asile à simplement réciter l'exposé circonstancié du FRP n'aident pas le commissaire.
[24] Les Directives no 7 ont été mises en vigueur progressivement entre le 1er décembre 2003 et le 31 mai 2004. Elle se sont appliquées entièrement à compter du 1er juin 2004.
8. Les Directives no 7 contreviennent-elles aux principes de justice naturelle et d'équité procédurale?
1) La preuve présentée à la Cour
[25] Avant d'examiner les arguments des parties, je passerai brièvement en revue la preuve produite en l'espèce. L'intervenant et le défendeur ont déposé des affidavits de personnes connaissant bien le processus de détermination du statut de réfugié de la Section.
[26] L'intervenant s'appuie sur la déposition de trois témoins.
a) Raoul Boulakia, qui a signé son affidavit le 14 juillet 2005, a été admis au Barreau de l'Ontario en 1990. Il exerce le droit à Toronto dans les domaines de l'immigration et des réfugiés. Il est également le président de la Refugee Lawyers Association (la RLA), une association bénévole d'avocats défendant les réfugiés en Ontario. Il décrit le contexte dans lequel les Directives no 7 ont été mises en vigueur et mentionne que la RLA est convaincue que des pressions sont exercées sur les commissaires pour qu'ils appliquent ces directives. M. Boulakia parle aussi des difficultés inhérentes à l'ordre inversé des interrogatoires et du fait qu'un interrogatoire principal est nécessaire en raison des caractéristiques uniques du processus de protection des réfugiés : le processus de nomination des commissaires, le style accusatoire souvent adopté par les APR, le fait que les APR et les commissaires orientent la demande en fonction de leur point de vue sur l'affaire, la nature incomplète de l'exposé circonstancié contenu dans le FRP, le délai de dépôt serré et la vulnérabilité particulière des demandeurs d'asile. M. Boulakia affirme que les Directives no 7 portent atteinte au droit des demandeurs d'asile de savoir ce qu'on entend faire valoir contre eux et d'exposer leur cause. Finalement, il soutient que l'ordre inversé des interrogatoires n'a pas eu pour effet de rendre les audiences de la Commission plus efficaces. Plusieurs pièces, en particulier une liste de contrôle de l'évaluation du rendement, des courriels concernant des commissaires qui ont autorisé le conseil à être le premier à interroger le demandeur et un extrait de la décision rendue par la Section dans Baskaran (dossier de la SPR : TA1-07530), sont joints à son affidavit.
Lors de son contre-interrogatoire, M. Boulakia a reconnu qu'il est possible de modifier le FRP avant et pendant l'audience, mais, selon lui, la modification tardive du FRP peut soulever des doutes dans l'esprit des commissaires au sujet de la crédibilité du demandeur. Tout en notant qu'il est difficile d'obtenir des réponses satisfaisantes aux questions toujours pendantes après que l'APR et le commissaire ont interrogé le demandeur, M. Boulakia a reconnu que certains commissaires se montrent plutôt coopératifs et sincères avec les conseils. Il a admis que l'équité des Directives no 7 ne fait aucun doute lorsque les commissaires appliquent l'exception qu'elles prévoient et permettent aux conseils de poser les premières questions.
b) James Donald Galloway, qui a signé son affidavit le 25 mai 2005, enseigne le droit à l'Université de Victoria depuis 1994, après avoir été professeur de droit à l'Université Queen's. De 1998 à 2001, il a été membre de la Section du statut de réfugié - une section qui n'existe plus - de la Commission à Vancouver. Par la suite, il a donné de la formation à des commissaires à Vancouver, notamment en matière de jurisprudence. Le professeur Galloway explique pourquoi, à son avis, l'interrogatoire principal est fondamental pour que des décisions justes soient rendues relativement aux demandes d'asile. Selon lui, les perceptions suivantes dont on se sert pour justifier l'ordre inversé des interrogatoires sont inexactes ou incomplètes :
a) le processus de détermination du statut de réfugié est non contradictoire;
b) le FRP remplace l'interrogatoire principal;
c) l'ordre inversé des interrogatoires est conforme à la justice naturelle parce qu'il n'abroge pas le droit à une audition;
d) l'expertise des APR rend inutile l'interrogatoire principal du demandeur par son conseil;
e) les paragraphes 19 et 23 des Directives no 7 n'entravent pas le pouvoir discrétionnaire des commissaires;
f) les circonstances exceptionnelles dont il est question dans les Directives no 7 font en sorte que les demandeurs vulnérables ne feront pas l'objet de procédures qui pourraient les intimider;
g) l'ordre inversé des interrogatoires rend le processus plus efficace.
Selon le professeur Galloway, les Directives no 7 empêchent un demandeur de bien exposer sa cause en permettant à l'APR de présumer de la nature de sa demande, ce qui rend illusoire le droit à une audition. En ce qui concerne l'entrave au pouvoir discrétionnaire, le professeur Galloway est d'avis également que les commissaires se conforment au mode de procédure normalisé au lieu d'exercer leur pouvoir discrétionnaire au cas par cas, à cause de leur loyauté envers la Commission et le président et du libellé fortement contraignant des Directives no 7.
Lors de son contre-interrogatoire, le professeur Galloway a reconnu qu'il n'a assisté à aucune audience relative au statut de réfugié depuis son départ de la Commission en 2001. En ce qui concerne la nature des interrogatoires menés pendant ces audiences, il a convenu que les commissaires doivent poser des questions précises et mener un interrogatoire serré et a admis qu'à ses yeux un interrogatoire rigoureux est accusatoire. Pour ce qui est de l'entrave au pouvoir discrétionnaire, il a déclaré que, même si le fait de ne pas respecter les Directives no 7 n'entraîne aucune conséquence négative, il n'est pas dit que les commissaires ne subissent pas des pressions de la part de l'organisation pour qu'ils s'y conforment.
c) Donald Payne, qui a signé son affidavit le 9 juin 2005, est psychiatre depuis plus de 30 ans. On dit de lui qu'il est un spécialiste des troubles psychiatriques et psychologiques des demandeurs d'asile qui comparaissent devant la Section. Le docteur Payne a effectué l'évaluation psychiatrique de plus de 1 450 victimes de persécution venant de plus de 90 pays, et il a témoigné devant la Section plus de 20 fois. Il traite des troubles suivants qui empêchent les demandeurs d'asile de témoigner avec exactitude à leur audience :
a) le syndrome de stress post-traumatique (SSPT);
b) la torture, l'humiliation et les actes dégradants;
c) le refoulement ou la répression psychologiques;
d) une grande anxiété;
e) une dépression marquée;
f) une méfiance à l'endroit des gens et une crainte conditionnée à l'égard des représentants de l'État et de la police.
Le docteur Payne affirme que les demandeurs d'asile ont besoin de sentir qu'ils sont compris et que leurs expériences sont prises en compte. Il ajoute que des questions répétées posées sur un ton agressif par des représentants de l'État ne font qu'aggraver leur anxiété. À ses yeux, il est extrêmement important de créer, lors des audiences de la Commission, un environnement qui soit le moins menaçant possible pour les demandeurs. Selon lui, le témoignage d'un demandeur d'asile qui a été victime de persécution sera probablement plus efficace s'il est d'abord interrogé par son procureur, une personne qui n'est pas un représentant de l'État, qu'il connaît déjà, à qui il fait confiance et dont le rôle est de défendre ses intérêts.
Lors de son contre-interrogatoire, le docteur Payne a reconnu qu'il n'a pas assisté à une audience relative au statut de réfugié depuis que les Directives no 7 ont été mises en application. Il a dit qu'il ne connaissait aucune étude scientifique révélant que les personnes souffrant du SSPT s'en tirent mieux si elles sont d'abord interrogées par leur conseil. Il a admis également que ce sont les interrogatoires menés de manière hostile qui affectent le plus les demandeurs d'asile vulnérables et que ces derniers peuvent être perturbés même s'ils sont interrogés d'abord par leur conseil.
[27] Le défendeur s'appuie quant à lui sur le témoignage d'une seule personne.
a) Paul Aterman, qui a signé son affidavit le 16 août 2005, est un avocat et le directeur général des opérations de la Section. Il est notamment chargé de coordonner les initiatives visant à modifier le processus de détermination du statut de réfugié. Dans son affidavit, il décrit le rôle des APR, les attributions des commissaires et le caractère inquisitoire des audiences de la Commission en matière de protection des réfugiés. Il traite de l'objet des directives du président, en particulier des Directives no 7. M. Aterman affirme qu'avant l'entrée en vigueur des Directives no 7, il n'y avait pas d'ordre normalisé des interrogatoires et que ces directives ont été données par le président dans le but notamment d'assurer une certaine uniformité à l'échelle nationale. Il fait état de la plus grande efficacité résultant des Directives no 7. Plusieurs pièces sont jointes à son affidavit, notamment :
a) la politique sur l'application des directives du président et les Directives nos 5, 6 et 7;
b) les numéros des Nouvelles de la CISRrenfermant de l'information sur les Directives no 7;
c) des guides de formation des APR et des commissaires;
d) des décisions de la Commission relatives à des contestations de la validité générale des Directives no 7;
e) des décisions dans lesquelles des commissaires ont modifié l'ordre normalisé des interrogatoires et ont permis au procureur d'interroger le demandeur le premier.
Lors de son contre-interrogatoire, M. Aterman a mentionné que les Directives no 7 visaient notamment à réduire la durée des audiences. Il a ensuite dit cependant que le président n'avait pas donné les Directives no 7 pour réduire la durée des audiences, mais pour élargir le mandat de la Commission en matière d'enquête. Il a mentionné également que les APR et les commissaires sont les premiers à poser les questions parce qu'ils sont mieux placés pour savoir ce dont la Commission a réellement besoin pour statuer sur les demandes. Il a reconnu que les commissaires et les APR ont reçu seulement une formation de quatre heures sur la façon de mener des interrogatoires avant l'entrée en vigueur des Directives no 7. Il a nié cependant qu'ils ont appris à orienter la preuve vers une conclusion défavorable. Il a reconnu que l'ordre inversé des interrogatoires n'était pas appliqué à Toronto sans le consentement du demandeur avant le 1er juin 2004. Il a reconnu également que les gestionnaires des bureaux régionaux suivent de près l'application des Directives no 7 et que certains commissaires ont dû expliquer pourquoi ils ne les avaient pas suivies. Il a affirmé cependant qu'une telle surveillance est nécessaire pour savoir dans quelle mesure le changement est efficace et si une formation continue est requise. Il a mentionné que les Directives no 7 ne sont pas des ordres et que les commissaires exercent leur pouvoir discrétionnaire. Cela dit, il a reconnu qu'on attend des commissaires qu'ils appliquent les directives du président ou qu'ils expliquent pourquoi ils ne le font pas.
2) Les arguments des parties
[28] Je résumerai maintenant les arguments des parties sur la question de la justice naturelle et de l'équité procédurale.
[29] Le demandeur prétend que la personne qui a le fardeau de la preuve a le droit d'exposer sa cause avant d'être interrogée par les autres participants à l'audience, c'est-à-dire qu'elle a le droit de procéder à un interrogatoire principal. Le demandeur soutient que ce principe est étayé par la jurisprudence de la Cour fédérale.
[30] L'intervenant prétend que les Directives no 7 contreviennent aux principes de justice naturelle et d'équité procédurale en limitant la capacité d'un demandeur d'asile d'exposer sa cause et, du même coup, en rendant illusoire le droit à une audition. Il fait valoir plus précisément que, compte tenu de l'importance que revêt l'interrogatoire principal en permettant à un demandeur de présenter sa demande, de se faire entendre et de contrôler la présentation de la preuve, les principes de justice naturelle et d'équité procédurale exigent qu'il ait le droit d'être interrogé d'abord par son procureur. Au soutien de sa prétention, l'intervenant souligne certaines caractéristiques particulières du processus de détermination du statut de réfugié qui font en sorte que les Directives no 7 sont inéquitables :
a) les rôles différents des APR, des commissaires et des procureurs;
b) la nature contradictoire des procédures relatives aux réfugiés;
c) le fait que le FRP ne permet pas d'exposer la demande de manière adéquate;
d) la vulnérabilité particulière des demandeurs d'asile.
[31] Le demandeur et l'intervenant soulignent tous les deux la possibilité, pour le procureur du demandeur, d'interroger celui-ci en premier dans le cadre d'un interrogatoire principal.
[32] En réponse à ces allégations, le défendeur soutient que les principes de justice naturelle et d'équité procédurale n'exigent pas, pour que les demandeurs d'asile aient une possibilité suffisante d'exposer leur cause et de connaître les points qu'ils doivent faire valoir, qu'ils soient autorisés à présenter leur demande dans le cadre d'un interrogatoire principal. Il soutient en outre que le demandeur et l'intervenant se fondent sur une fausse analogie entre les audiences en matière pénale et en matière civile et les audiences de la Commission pour revendiquer un droit à un interrogatoire principal. Le défendeur fait valoir que, contrairement aux premières, les audiences relatives au statut de réfugié sont de nature administrative et ne sont pas contradictoires.
[33] Le défendeur rappelle que la validité générale des Directives no 7 a été reconnue dans plusieurs décisions de la Cour. Il soutient que les dénis d'équité procédurale doivent être examinés au cas par cas et que le demandeur en l'espèce n'a pas produit de preuve indiquant que la Commission l'avait privé d'une protection procédurale en suivant les Directives no 7. Pour ces motifs, le défendeur soutient que la Cour ne devrait pas entendre les allégations du demandeur concernant l'absence d'équité procédurale.
[34] L'intervenant avance deux autres arguments. Premièrement, il soutient que les Directives no 7 entravent illégalement le pouvoir discrétionnaire des commissaires parce qu'elles sont impératives et contraignantes dans les faits. Deuxièmement, il soutient que ces directives sont illégales parce qu'elles déforment le rôle de décideur des commissaires, en particulier en leur imposant des obligations qui sont incompatibles avec leur principale fonction de décideur.
[35] Le défendeur fait valoir que le président a donné les Directives no 7 en vertu du pouvoir qui lui est conféré par la loi et que celles-ci n'entravent pas le pouvoir discrétionnaire des commissaires car elles ne sont pas contraignantes et permettent explicitement aux commissaires de modifier l'ordre des interrogatoires. Le défendeur répond au deuxième argument que les Directives no 7 sont conformes au mandat de la Commission en matière d'enquête et à l'obligation des commissaires d'évaluer le bien-fondé des demandes de manière informelle, expéditive et équitable.
(3) Analyse
(i) Les Directives no 7 privent-elles le demandeur du droit d'être entendu?
[36] Le premier motif invoqué par le demandeur et l'intervenant pour contester les Directives no 7 est qu'il est fondamentalement injuste de ne pas permettre au procureur d'un demandeur d'interroger celui-ci en premier, avant l'APR ou le commissaire. Le demandeur et l'intervenant soutiennent que les demandeurs d'asile ont le droit de mener un interrogatoire principal. Pour sa part, le défendeur prétend que ni les principes de justice naturelle ni l'alinéa 170e) de la LIPR - qui oblige la Commission à donner au demandeur et au ministre la possibilité de produire des éléments de preuve, d'interroger des témoins et de présenter des observations - ne confèrent un tel droit aux demandeurs.
[37] Il convient de disposer des trois arguments suivants du défendeur et du demandeur avant de traiter de l'obligation d'agir équitablement :
1) le défendeur soutient que la Cour fédérale a déjà confirmé la validité des Directives no 7;
2) le défendeur soutient que le demandeur se fonde sur des hypothèses pour prétendre qu'il n'a pas eu droit à l'équité procédurale, de sorte que la Cour ne devrait pas examiner cette allégation;
3) le demandeur soutient que le droit d'un demandeur d'asile d'être interrogé d'abord par son procureur a été établi par la Cour.
J'examinerai maintenant chacun de ces arguments.
[38] Le défendeur soutient que la Cour a déjà reconnu la validité générale des Directives no 7 et que, en conséquence, elle devrait se conformer à ces précédents. Il est vrai que la Cour a déjà conclu que les Directives no 7 étaient conformes aux principes de justice naturelle et d'équité procédurale. Dans Cortes Silva c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CF 738, la juge Gauthier a statué, au paragraphe 13, que les Directives no 7 « ne constitu[ent] pas un manquement à la règle audi alteram partem [le droit d'être entendu] puisqu'il est évident que le demandeur a pleinement eu le droit d'être entendu afin de faire valoir le bien-fondé de sa demande d'asile » . Plus récemment, dans Zaki c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CF 1066, la juge Snider a conclu, au paragraphe 13, « [c]omme nombre de mes collègues » , que l'application des Directives no 7 aux audiences de la Commission ne constitue pas en soi un manquement à l'équité procédurale. Elle a toutefois ajouté au paragraphe 14 qu'un demandeur peut toujours démontrer qu'il n'a pas eu une possibilité raisonnable d'exposer sa cause :
Le point à décider est celui de savoir si, eu égard aux circonstances de la présente affaire, la procédure a entraîné une iniquité pour le demandeur. Il faut pour cela examiner le dossier sous deux aspects : (i) la SPR a-t-elle réduit son pouvoir discrétionnaire lorsqu'elle a refusé de revenir à l'ordre habituel qui donne priorité à l'interrogatoire du conseil? et (ii) l'ordre des interrogatoires a-t-il eu pour effet de priver le demandeur de son droit d'être entendu?
[39] La Cour a statué dans Cortes Silva et Zaki que la question de savoir s'il y avait eu manquement à l'équité procédurale devait être tranchée au cas par cas et dans des circonstances qui ne sont pas théoriques.
[40] La Cour a aussi reconnu la validité générale des Directives no 7 dans B.D.L. c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CF 866; Martinez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CF 1121; Fabiano c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CF 1260.
[41] Bien que les décisions rendues par la Cour relat