Centre québécois du droit de l'environnement c. Canada (Environnement)

Centre québécois du droit de l'environnement c. Canada (Environnement)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-06-22
Référence neutre
2015 CF 773
Numéro de dossier
T-996-14
Notes
Une correction fut apportée le 7 août 2015
Contenu de la décision
Date : 20150622
Dossier : T-996-14
Référence : 2015 CF 773
Ottawa (Ontario), le 22 juin 2015
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
CENTRE QUÉBÉCOIS DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT
et
NATURE QUÉBEC
demandeurs
et
LA MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
et
LA VILLE DE LA PRAIRIE
intervenante
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Les demandeurs, le Centre québécois du droit de l’environnement et Nature Québec, sont deux organismes à but non lucratif œuvrant dans le domaine de la protection de l’environnement et des espèces en péril. Ils contestent la légalité d’une décision en date du 27 mars 2014, par laquelle la ministre de l’Environnement refuse de recommander au gouverneur en conseil de prendre, en vertu de l’article 80 de la Loi sur les espèces en péril, LC 2002, c 29 [Loi fédérale], un décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’Ouest (Pseudacris triseriata), une espèce sauvage menacée qui est susceptible de devenir une espèce en voie de disparition si rien n’est fait pour contrer les facteurs menaçant de la faire disparaître.
[2] Pour les motifs qui suivent, il y a lieu d’accueillir la présente demande de contrôle judiciaire.
I ENVIRONNEMENT JURIDIQUE [3] Pour saisir les enjeux véritables de la présente cause et la nature des questions particulières qui se soulèvent en l’espèce, il apparaît nécessaire de situer le refus ministériel dans l’environnement juridique – international et domestique – assurant la protection des espèces en péril.
[4] Bien qu’il ne s’agisse pas d’une affaire de cruauté envers les animaux, il faut comprendre que la protection des espèces en péril procède du même type de considérations d’ordre philosophique et juridique. L’honorable Antonio Lamer alors qu’il était juge de la Cour d’appel du Québec soulignait en 1978 que « [l’] animal occupe au sein de la hiérarchie de notre planète une place qui, si elle ne lui confère pas des droits, du moins nous incite, en tant qu’animaux qui se veulent raisonnables, à nous imposer à nous-mêmes un comportement qui reflètera dans nos rapports avec ceux-ci les vertus que l’on cherche à promouvoir dans nos rapports entre humains […]. Ainsi, les hommes par la règle de l’art. 402(1) a) [du Code Criminel] ne renoncent pas au droit que leur confère leur place de créature suprême de mettre l’animal à leur service pour satisfaire à leurs besoins, mais s’imposent une règle de civilisation par laquelle ils renoncent à, réprouvent et répriment toute infliction de douleurs, souffrances, ou de blessures aux animaux qui, tout en ayant lieu d’abord dans la poursuite d’une fin légitime, ne se justifie pas par le choix des moyens employés. » (R c Ménard, [1978] JQ no 187 (QC CA) aux paras 19 et 21).
[5] La cruauté envers les animaux est le fait d’individus particulièrement mal intentionnés dont les actions sont sévèrement réprimées par la société. C’est un acte criminel et à ce compte sa répression relève du pouvoir du Parlement en vertu de l’article 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c 3. Soit. Mais l’homme est également un être grégaire vivant lui-même en société dans un milieu où vivent toutes sortes d’espèces fauniques et floristiques. Qu’en est-il lorsque l’homme, en créature suprême, poursuivant sa mission civilisatrice, s’établit là où, hier encore, le puma de l’est de l’Amérique ou encore l’ours grizzli des Prairies régnaient en maître sur de vastes territoires avec le carcajou craint des anciens? Et que l’action humaine détruit sur son passage l’habitat naturel de toutes ces espèces sauvages – animal et variétés de végétaux – qui ne tolèrent pas la vie urbaine ou l’agriculture, à telle enseigne que leur survie est menacée à plus ou moins court ou moyen terme? Nous sommes-nous imposés collectivement une règle de civilisation par laquelle nous devons prévenir l’annihilation des individus d’une espèce sauvage menacée et la destruction de son habitat naturel?
[6] Il semble bien que ce soit le cas, autrement la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, 5 juin 1992, 1760 RTNU 79 [CDB], qui est entrée en vigueur le 29 décembre 1993, n’aurait pas été ratifiée par 196 États parties dont le Canada. L’altérité entre l’homme et la bête, entre le propriétaire et son bien, entre la personne et la chose sans maître, a cédé le pas à une notion juridique et universelle voulant que les espèces sauvages et les écosystèmes fassent partie du patrimoine mondial et qu’il soit devenu nécessaire de préserver l’habitat naturel des espèces en péril. La Loi sur les espèces en péril, LC 2002, c 29 [Loi fédérale], qui a été sanctionnée le 12 décembre 2002, vise justement à mettre en œuvre les obligations du Canada en vertu de la CDB. À preuve, le gouvernement du Canada s’engage formellement, dans le préambule de la Loi fédérale, à conserver la diversité biologique et à respecter le principe voulant que, s’il existe une menace d’atteinte grave ou irréversible à une espèce sauvage, le manque de certitude scientifique ne soit pas prétexte à retarder la prise de mesures efficientes pour prévenir sa disparition ou sa décroissance [principe de précaution].
[7] La Loi fédérale lie non seulement Sa Majesté du chef du Canada, mais également Sa Majesté du chef d’une province (article 5). Qui plus est, dans l’arrêt 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c Hudson (Ville), 2001 CSC 40, la Cour suprême du Canada a noté qu’il était possible que le principe de précaution soit aujourd’hui une norme de droit international coutumier (au para 32), ce qui justifie une interprétation dynamique et libérale des dispositions de la Loi fédérale qui vise d’une part à prévenir la disparition – de la planète ou du Canada seulement – des espèces, et d’autre part, à permettre le rétablissement de celles qui, par suite de l’activité humaine, sont devenues des espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées et également à favoriser la gestion des espèces préoccupantes pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées (article 6 de la Loi fédérale).
[8] Tout développement durable suppose l’adoption de politiques gouvernementales fondées sur le principe de précaution, d’autant plus que le laisser-faire administratif contribue avec l’action humaine incontrôlée – irresponsable – à la destruction des habitats naturels et à la disparition des espèces sauvages. C’est une panacée de croire que l’adoption de textes législatifs ou réglementaires fait disparaître les menaces : sans plan d’action précis, sans action concrète sur le terrain, la survie et le rétablissement des espèces en péril sont irrémédiablement compromis. Dans cette optique, la CDB prévoit donc des mesures générales de conservation et d’utilisation durable qui doivent être prises par les États parties. La mise en œuvre des mesures prévues dans la CDB implique que la conservation des espèces sauvages au Canada soit une responsabilité partagée par les gouvernements du pays et que la collaboration entre eux soit une priorité importante en vue d’établir des lois et des programmes complémentaires pouvant assurer la protection et le rétablissement des espèces en péril au Canada.
[9] En plus de la Loi fédérale, il y a donc lieu de tenir compte de la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables, RLRQ, c E-12.01 [Loi québécoise] et de la Loi de 2007 sur les espèces en voie de disparition, LO 2007, c 6 [Loi ontarienne]. Ces deux lois intègrent à leur tour dans la sphère provinciale les principes généraux de la CDB et viennent compléter le régime fédéral de protection et de rétablissement des espèces en péril dans une perspective de développement durable. La Loi québécoise (1999) charge le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs de proposer au gouvernement de la province une politique de protection et de gestion des espèces menacées ou vulnérables désignées ou susceptibles d’être ainsi désignées, tandis que la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune, RLRQ, c C-61.1, établit diverses interdictions relatives à la conservation des ressources fauniques. Quant à elle, la Loi ontarienne, de facture plus récente (2007), constitue un code complet visant les espèces disparues, en voie de disparition, menacées et préoccupantes. Dans le préambule de la Loi ontarienne, on rappelle d’ailleurs : « La diversité biologique fait partie des grands trésors de notre planète. Elle a une valeur écologique, sociale, économique, culturelle et intrinsèque. Elle apporte une contribution essentielle et multiple à la vie humaine, notamment l’alimentation, les vêtements et les médicaments, et elle constitue un aspect important du développement social et économique durable. Malheureusement, partout dans le monde, des espèces d’animaux, de végétaux et d’autres organismes disparaissent à jamais à un taux alarmant, le plus souvent à cause d’activités humaines, surtout celles qui endommagent l’habitat de ces espèces. Des mesures à l’échelle mondiale s’imposent donc […]. En Ontario, les espèces indigènes constituent un élément crucial de notre précieux patrimoine naturel […] ».
[10] Le pari du Parlement et des législateurs provinciaux ou territoriaux, c’est que les gouvernements et les populations concernées prendront le relai avant que le déclin d’une espèce au Canada ne devienne irréversible, d’où l’importance pour les ministères concernés d’adopter dans les plus brefs délais des programmes de rétablissement et des plans d’action. Cela dit, avant d’aller plus loin, il ne faut pas confondre la résidence d’un individu avec l’habitat essentiel d’une espèce. Selon la Loi fédérale, la notion de « résidence » vise le « [g]îte – terrier, nid ou autre aire ou lieu semblable – occupé ou habituellement occupé par un ou plusieurs individus pendant tout ou partie de leur vie, notamment pendant la reproduction, l’élevage, les haltes migratoires, l’hivernage, l’alimentation ou l’hibernation » (article 2 de la Loi fédérale). Par contre, la notion d’« habitat essentiel » est beaucoup plus large : elle vise « [l]’habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d’une espèce sauvage inscrite, qui est désigné comme tel dans un programme de rétablissement ou un plan d’action » (article 2 de la Loi fédérale). Tout en établissant le Conseil canadien pour la conservation des espèces en péril [CCCEP] et le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada [COSEPAC] comme organisme d’experts indépendant, la Loi fédérale contient à la fois des dispositions prohibitives – renforcées par un volet pénal – et des dispositions réglementaires destinées à assurer la survie et le rétablissement de toute espèce sauvage menacée qui est inscrite sur la Liste des espèces en péril figurant à l’annexe 1 de la Loi fédérale [Liste fédérale] et propres à assurer la protection de leur habitat essentiel.
[11] Du côté des prohibitions générales, selon le paragraphe 32(1) de la Loi fédérale, « [i]l est interdit de tuer un individu d’une espèce sauvage inscrite comme espèce disparue du pays, en voie de disparition ou menacée, de lui nuire, de le harceler, de le capturer, ou de le prendre », tandis que selon l’article 33 de la Loi fédérale, « [i]l est interdit d’endommager ou de détruire la résidence d’un ou de plusieurs individus soit d’une espèce sauvage inscrite comme espèce en voie de disparition ou menacée, soit d’une espèce sauvage inscrite comme espèce disparue du pays dont un programme de rétablissement a recommandé la réinsertion à l’état sauvage au Canada ». La violation du paragraphe 32(1) ou de l’article 33 de la Loi fédérale constitue une infraction poursuivable par voie de mise en accusation ou par procédure sommaire donnant lieu à des sévères amendes (paragraphes 97(1) et (1.1.) de la Loi fédérale).
[12] Dans le cas à l’étude, en date d’aujourd’hui, les articles 32 et 33 de la Loi fédérale ne s’appliquent qu’aux populations de rainette faux-grillon de l’Ouest vivant à l’intérieur des terres domaniales (article 2). En effet, s’agissant des individus d’une espèce sauvage inscrite à la Liste fédérale – autre qu’une espèce aquatique ou une espèce d’oiseau migrateur protégée par la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, LC 1994, c 22 – les articles 32 et 33 de la Loi fédérale ne s’appliquent dans une province (ou un territoire) – ailleurs que sur le territoire domanial – que si un décret d’application le prévoit expressément (paragraphes 34(1) et 35(1) de la Loi fédérale). Or, le décret d’application n’est pris par le gouverneur en conseil que sur recommandation du ministre de l’Environnement, lequel après avoir consulté le ministre provincial ou territorial compétent (article 2), doit être satisfait que le droit de la province (ou le droit du territoire) ne protège pas efficacement l’espèce ou la résidence de ses individus (paragraphes 34(3) et 35(3) de la Loi fédérale). En l’espèce, aucun décret d’application n’a été pris en vertu du paragraphe 34(1) ou du paragraphe 35(1) de la Loi fédérale à l’égard de la rainette faux-grillon de l’Ouest.
[13] Du côté réglementaire, lorsqu’une espèce est identifiée comme étant en voie de disparition, menacée ou disparue du pays, la Loi fédérale exige du ministre compétent (article 2) qu’il publie un projet de programme de rétablissement dans de courts délais, ici dans les deux ans de l’inscription à la Liste fédérale – puisque la rainette faux-grillon de l’Ouest constitue une espèce menacée (paragraphe 42(1) de la Loi fédérale). La publication du projet de programme permettra à toute personne de faire des représentations utiles. Le ministre publie ensuite rapidement la version définitive du programme de rétablissement (voir les courts délais de l’article 43 de la Loi fédérale). Entretemps, le programme de rétablissement est élaboré en collaboration avec le ministre provincial (ou territorial) où se trouve l’espèce et en consultation avec les propriétaires fonciers touchés par le programme (alinéa 39(1)a) et paragraphe 39(3) de la Loi fédérale).
[14] À ce chapitre, le principe de précaution s’applique explicitement à tout programme de rétablissement (article 38 de la Loi fédérale). En l’occurrence, si le ministre compétent estime que le rétablissement de l’espèce est réalisable, les prescriptions à l’article 41 sont obligatoires et il doit désigner l’habitat essentiel de l’espèce, en se fondant sur la meilleure information accessible, notamment les informations fournies par COSEPAC, alors que le programme de rétablissement doit comporter notamment des exemples d’activités susceptibles d’entraîner sa destruction. Voir l’alinéa 41(1)c) de la Loi fédérale; Environmental Defence Canada c Canada (Pêches et Océans), 2009 CF 878 au para 40; et Alberta Wilderness Association c Canada (Environnement), 2009 CF 710 au para 25. De surcroît, selon l’échéancier prévu dans le programme de rétablissement (alinéa 41(1)g) de la Loi fédérale), le ministre compétent est tenu d’élaborer un ou plusieurs plans d’action contenant des mesures pour protéger l’habitat essentiel et pour mettre en œuvre le plan de rétablissement (articles 47 et 49 de la Loi fédérale). Cinq ans après la mise du plan d’action dans le Registre fédéral, il incombe au ministre compétent d’assurer le suivi de sa mise en œuvre et des progrès réalisés en vue de l’atteinte de ses objectifs. Il met une copie de son rapport dans le Registre fédéral (article 55 de la Loi fédérale).
[15] Au niveau de la protection de l’habitat essentiel lui-même, les articles 56 et suivants de la Loi fédérale reprennent un schéma général qui ressemble également aux articles 32 et suivants dont nous avons fait état plus haut. Si l’habitat essentiel de l’espèce sauvage inscrite comme espèce en voie de disparition ou menacée, se trouve sur le territoire domanial, l’article 58 de la Loi fédérale a pour objet de faire en sorte que, dans les 180 jours suivant la mise dans le Registre fédéral du programme de rétablissement ou du plan d’action ayant défini l’habitat essentiel, tout l’habitat essentiel soit protégé (article 57 et paragraphe 58(1) de la Loi fédérale). Mais une fois encore, la Loi fédérale fait intervenir un ensemble de considérations externes – la volonté des instances provinciales ou territoriales – au niveau de l’application ou non, dans une province ou un territoire, de l’interdiction de détruire un élément de l’habitat essentiel, ailleurs que sur le territoire domanial. Voir les articles 50 à 61 de la Loi fédérale. Le ministre de l’Environnement est cependant tenu de recommander l’adoption d’un décret d’application lorsqu’il estime que la partie de l’habitat essentiel n’est pas protégée par la Loi fédérale et que le droit de la province ou du territoire ne protège pas suffisamment cette partie (paragraphe 61(4) de la Loi fédérale). Force est de constater que les mécanismes d’application de la Loi fédérale sont très lourds et qu’ils dépendent exclusivement du bon vouloir des divers ordres de gouvernement, de sorte qu’après l’inscription d’une espèce sauvage à la Liste fédérale, il peut s’écouler encore plusieurs années avant que des mesures concrètes ne soient prises dans une province ou un territoire pour protéger les populations, la résidence des individus et l’habitat essentiel de l’espèce.
[16] Cela étant dit, dans la province de Québec, la rainette faux-grillon de l’Ouest a été officiellement désignée en 2001 comme « espèce vulnérable » en vertu de la Loi québécoise tandis qu’autrefois elle était considérée comme une espèce commune. D’un autre côté, la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune interdit la capture, la vente et la garde en captivité des individus d’une espèce désignée et son article 26 prévoit que « [n]ul ne peut déranger, détruire ou endommager le barrage du castor ou les oeufs, le nid ou la tanière d'un animal ».
[17] Dans la province de l’Ontario, les articles 9 et 10 de la Loi ontarienne contiennent des interdictions similaires à la Loi fédérale, tandis que les articles 11 et suivants de la Loi ontarienne traitent des programmes de rétablissement et des plans de gestion relatifs aux espèces préoccupantes. Le problème pratique cependant – et il est de taille dans le cas à l’étude – c’est que la rainette faux-grillon de l’Ouest n’est pas directement visée par la Loi ontarienne, de sorte que la partie de l’habitat essentiel de l’espèce en Ontario ne bénéficie d’aucune protection à l’extérieur des terres domaniales. Toutefois, la rainette grillon (Acris crepitans), une espèce différente de la rainette faux-grillon de l’Ouest (Pseudacris triseriata), a été inscrite à l’annexe 1 de la Loi ontarienne comme une « espèce menacée ».
[18] Nous le verrons plus loin en examinant les faits, mais les demandeurs désirent qu’un décret d’urgence soit pris par le gouvernement en conseil pour protéger la rainette faux-grillon de l’Ouest sur le territoire de la ville de La Prairie, au Québec. À cet égard, lorsqu’une espèce sauvage inscrite sur la Liste fédérale est exposée à des « menaces imminentes » pour sa survie ou son rétablissement, le gouvernement du Canada peut, de sa propre initiative, assurer sa protection par décret [décret d’urgence]. L’article 80 de la Loi fédérale prescrit :
80. (1) Sur recommandation du ministre compétent, le gouverneur en conseil peut prendre un décret d’urgence visant la protection d’une espèce sauvage inscrite.
80. (1) The Governor in Council may, on the recommendation of the competent minister, make an emergency order to provide for the protection of a listed wildlife species.
(2) Le ministre compétent est tenu de faire la recommandation s’il estime que l’espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement.
(2) The competent minister must make the recommendation if he or she is of the opinion that the species faces imminent threats to its survival or recovery.
(3) Avant de faire la recommandation, il consulte tout autre ministre compétent.
(3) Before making a recommendation, the competent minister must consult every other competent minister.
(4) Le décret peut :
a) dans le cas d’une espèce aquatique :
(4) The emergency order may
(a) in the case of an aquatic species,
(i) désigner l’habitat qui est nécessaire à la survie ou au rétablissement de l’espèce dans l’aire visée par le décret,
(i) identify habitat that is necessary for the survival or recovery of the species in the area to which the emergency order relates, and
(ii) imposer des mesures de protection de l’espèce et de cet habitat, et comporter des dispositions interdisant les activités susceptibles de leur nuire;
(ii) include provisions requiring the doing of things that protect the species and that habitat and provisions prohibiting activities that may adversely affect the species and that habitat;
b) dans le cas d’une espèce d’oiseau migrateur protégée par la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs se trouvant :
(b) in the case of a species that is a species of migratory birds protected by the Migratory Birds Convention Act, 1994,
(i) sur le territoire domanial ou dans la zone économique exclusive du Canada :
(i) on federal land or in the exclusive economic zone of Canada,
(A) désigner l’habitat qui est nécessaire à la survie ou au rétablissement de l’espèce dans l’aire visée par le décret,
(A) identify habitat that is necessary for the survival or recovery of the species in the area to which the emergency order relates, and
(B) imposer des mesures de protection de l’espèce et de cet habitat, et comporter des dispositions interdisant les activités susceptibles de leur nuire,
(B) include provisions requiring the doing of things that protect the species and that habitat and provisions prohibiting activities that may adversely affect the species and that habitat, and
(ii) ailleurs que sur le territoire visé au sous-alinéa (i) :
(ii) on land other than land referred to in subparagraph (i),
(A) désigner l’habitat qui est nécessaire à la survie ou au rétablissement de l’espèce dans l’aire visée par le décret,
(A) identify habitat that is necessary for the survival or recovery of the species in the area to which the emergency order relates, and
(B) imposer des mesures de protection de l’espèce, et comporter des dispositions interdisant les activités susceptibles de nuire à l’espèce et à cet habitat;
(B) include provisions requiring the doing of things that protect the species and provisions prohibiting activities that may adversely affect the species and that habitat; and
c) dans le cas de toute autre espèce se trouvant :
(c) with respect to any other species,
(i) sur le territoire domanial, dans la zone économique exclusive ou sur le plateau continental du Canada :
(i) on federal land, in the exclusive economic zone of Canada or on the continental shelf of Canada,
(A) désigner l’habitat qui est nécessaire à la survie ou au rétablissement de l’espèce dans l’aire visée par le décret,
(A) identify habitat that is necessary for the survival or recovery of the species in the area to which the emergency order relates, and
(B) imposer des mesures de protection de l’espèce et de cet habitat, et comporter des dispositions interdisant les activités susceptibles de leur nuire,
(B) include provisions requiring the doing of things that protect the species and that habitat and provisions prohibiting activities that may adversely affect the species and that habitat, and
(ii) ailleurs que sur le territoire visé au sous-alinéa (i) :
(ii) on land other than land referred to in subparagraph (i),
(A) désigner l’habitat qui est nécessaire à la survie ou au rétablissement de l’espèce dans l’aire visée par le décret,
(A) identify habitat that is necessary for the survival or recovery of the species in the area to which the emergency order relates, and
(B) comporter des dispositions interdisant les activités susceptibles de nuire à l’espèce et à cet habitat.
(B) include provisions prohibiting activities that may adversely affect the species and that habitat.
(5) Les décrets d’urgence sont soustraits à l’application de l’article 3 de la Loi sur les textes réglementaires.
(5) An emergency order is exempt from the application of section 3 of the Statutory Instruments Act.
[soulignements ajoutés]
[Emphasis added]
[19] Dans l’affaire Adam c Canada (Environnement), 2011 CF 962 au para 38 et 39 [Adam], le juge en chef Crampton a énuméré un certain nombre de principes généraux concernant l’interprétation de l’article 80 de la Loi fédérale :
Pour ce qui est du libellé précis du paragraphe 80(2), les demandeurs ont demandé à la Cour de retenir les arguments suivants :
i. le paragraphe 80(2) impose une obligation impérative;
ii. l’application du paragraphe 80(2) est déclenchée par les menaces pour le rétablissement ou la survie d’une espèce, ou les deux;
iii. l’objectif principal de l’article 80 est de protéger l’habitat en attendant l’adoption d’un programme de rétablissement;
iv. le paragraphe 80(2) exige que l’on procède à une enquête objective en fonction des meilleures données scientifiques disponibles;
v. le manque de certitude scientifique ne peut être prétexte à l’inaction;
vi. le décret prévu à l’article 80 peut ne viser qu’une partie de l’aire de répartition de l’espèce;
vii. il n’est pas nécessaire de prouver qu’il est certain que les menaces imminentes vont se concrétiser;
viii. il convient d’examiner l’effet des menaces sur une période appropriée d’un point de vue biologique;
ix. il est nécessaire de prendre des mesures en temps utile.
De façon générale, ces arguments sont étayés soit par le simple libellé de la Loi, y compris son préambule, soit par l’historique législatif de la LEP (voir, par exemple, Débats de la Chambre des communes, 37e législature, 1re session, no 149 (26 février 2002) à 11 h 50 (l’hon. Karen Redman); Comité permanent de l’environnement et du développement durable, Procès-verbaux/Témoignage, 22 mars 2001, de 9 h 35 à 9 h 40). Cela dit, j’estime que ce qui suit est également clair :
i. l’obligation impérative prévue au paragraphe 80(2) ne prend naissance que lorsque le ministre « estime » qu’il existe des menaces imminentes au sens de cette disposition.
ii. le libellé du paragraphe 80(1) est suffisamment large pour autoriser le gouverneur en conseil à prendre un décret d’urgence, sur recommandation du ministre compétent, dans des cas autres que ceux prévus au paragraphe 80(2); le ministre compétent n’a toutefois aucune obligation légale de faire cette recommandation dans ces autres cas.
iii. pour se faire une opinion au titre du paragraphe 80(2), le ministre n’est pas tenu de se limiter aux meilleures données scientifiques – par exemple, le ministre peut également tenir compte des avis juridiques portant sur le sens du libellé du paragraphe 80(2).
iv. vu le caractère « urgent » du pouvoir prévu à l’article 80, le ministre peut néanmoins légitimement prendre une courte période de temps, à la suite d’une demande comme celle présentée par les demandeurs, en vue d’obtenir : a) les renseignements nécessaires pour se faire une opinion éclairée au titre du paragraphe 80(2); ou b) des données scientifiques ou tout autre renseignement en voie de préparation.
v. le fait qu’un décret puisse être pris (en vertu de l’alinéa 80(4)c)) et ne viser qu’une partie de l’aire de répartition d’une espèce inscrite, ainsi que le fait que le terme « espèce sauvage » soit défini au paragraphe 2(1) comme s’entendant d’une « espèce, sous-espèce, variété ou population géographiquement ou génétiquement distincte », ne signifient pas qu’un décret doit être pris chaque fois qu’une espèce inscrite est exposée à des menaces pour sa survie ou son rétablissement dans une partie seulement de son habitat. La décision du ministre dépendra de la nature des renseignements scientifiques, des avis juridiques et des autres renseignements qui lui sont fournis et qui sont pertinents pour la décision qu’il doit prendre en vertu du paragraphe 80(2), y compris en ce qui concerne la période appropriée d’un point de vue biologique sur laquelle doit porter l’examen d’une menace particulière.
vi. par contre, je souscris à l’argument des demandeurs selon lequel le libellé du paragraphe 80(2) ne contient aucun élément qui limite l’obligation impérative imposée au ministre aux seuls cas où une espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement sur une base nationale.
vii. il est logique d’accorder aux menaces dont la probabilité est réduite une force probante moindre, lorsque le ministre apprécie le caractère imminent des menaces.
[souligné dans l’original]
[20] Selon la jurisprudence, il est clair que l’article 80 de la Loi fédérale doit être interprété libéralement. L’objectif principal de cette disposition est de protéger l’habitat essentiel d’une espèce inscrite en attendant l’adoption d’un programme de rétablissement. Le décret d’urgence contiendra donc des mesures de protection qu’on retrouverait normalement, s’il n’y avait pas urgence d’agir, dans un plan d’action (fédéral, provincial ou territorial). En plus de désigner l’habitat qui est nécessaire à la survie ou au rétablissement de l’espèce, le décret d’urgence peut notamment comporter des dispositions interdisant les activités susceptibles de nuire à l’espèce et à cet habitat (sous-alinéas 80(4)c) (i) et (ii) de la Loi fédérale). Il faut par ailleurs lire l’article 80 en corrélation avec l’alinéa 97(1)b) et le paragraphe 97(2) de qui édictent que la contravention à toute disposition précisée d’un règlement ou d’un décret d’urgence constitue une infraction à la Loi fédérale.
[21] Le décret d’urgence peut viser tout l’habitat essentiel comme une partie seulement de celui-ci. Il n’est pas limité au territoire domanial. De plus, chaque catégorie d’espèce est différente et leur protection nécessite des mesures bien adaptées. Il y a lieu de tenir compte de la nature particulière de la menace. L’environnement est également important. La détermination envisagée au paragraphe 80(2) de la Loi fédérale suppose un examen minutieux de toutes les circonstances pertinentes, qu’il s’agisse de la gravité et de la fréquence, ainsi que de tout autre facteur pertinent. Par exemple, les espèces menacées vivant en région urbaine ou agricole sont susceptibles de disparaître plus rapidement que les espèces ne se retrouvant que dans les régions éloignées et sauvages. Cela dit, l’article 80 ne fournit aucune définition précise de ce qui constitue une « menace imminente ». Toutefois, le ministère de l’Environnement a publié, en 2009, sur son site un document d’ébauche intitulé « Politiques de la Loi sur les espèces en péril : Protection » [l’Ébauche de politiques]. On dit que le ministre envisagera la possibilité de recommander un décret d’urgence lorsque les mesures de protection prévues par les autres dispositions de la Loi fédérale ne seront pas mises en place assez rapidement pour assurer la survie ou le rétablissement de l’espèce.
[22] D’autre part, si l’on se fie à l’Ébauche de politiques, lorsqu’il déterminera s’il existe une menace imminente pour la survie ou le rétablissement de l’espèce, le ministre compétent tiendra notamment compte des facteurs suivants :
• Un déclin grave et soudain de la population et/ou de l’habitat menace la survie de l’espèce et se poursuivra probablement à moins que des mesures de protection ne soient prises immédiatement;
• Il y a des signes évidents de danger ou de menace pour l’espèce ou son habitat, mais aucune mesure d’atténuation adéquate n’est en place pour contrer la menace, de sorte que la survie ou le rétablissement de l’espèce sont menacés;
• Une ou plusieurs lacunes ont été repérées dans la série existante de mesures de protection de cette espèce, lacunes qui mettent en péril sa survie ou son rétablissement, et il est impossible d’assurer sa protection par un autre moyen, en temps opportun.
[23] Enfin, il ne faut pas confondre « survie » et « rétablissement » de l’espèce qui sont deux notions distinctes. La notion de « rétablissement » va bien au ou delà de la « survie » de l’espèce. Même s’il n’existe aucune définition législative du terme « rétablissement », Environnement Canada a adopté une définition dans le Programme de rétablissement modifié de la Sterne de Dougall (Sterna dougallii), selon laquelle « le rétablissement est le processus par lequel le déclin d’une espèce en voie de disparition, menacée ou disparue du pays est arrêté ou inversé et par lequel les menaces à sa survie sont éliminées ou réduites de façon à augmenter la probabilité de survie de l’espèce à l’état sauvage ». Conformément à cette définition, le rétablissement d’une espèce comprend donc un arrêt ou une inversion du déclin de sa population.
[24] Examinons maintenant le contexte factuel ayant mené au refus de la ministre de l’Environnement de recommander la prise d’un décret d’urgence pour protéger la rainette faux-grillon de l’Ouest.
II CONTEXTE FACTUEL [25] La rainette faux-grillon de l’Ouest est un petit amphibien (tels que les grenouilles, les crapauds et les ouaouarons) d’environ 2,5 centimètres de long qui vit et se reproduit dans des zones humides. Puisqu’il s’agit d’une espèce peu mobile, son domaine vital se situe à l’intérieur d’un court rayon (environ 250 mètres) autour de son milieu de reproduction. Le milieu humide (mare d’eau, marécage ou clairière inondée) sert au départ d’habitat de reproduction et doit être à proximité d’un milieu terrestre ouvert (champ, clairière ou bois). La période de reproduction se situe au printemps. La majorité des adultes ne se reproduisent habituellement qu’une seule fois et leur longévité se limite le plus souvent à un an, mais atteint parfois deux ou trois ans.
[26] L’aire de répartition de la rainette faux-grillon de l’Ouest s’étend du sud-ouest au nord-est de l’Amérique du Nord. Environ neuf pour cent de l’aire de répartition mondiale de la rainette faux-grillon de l'Ouest se trouve au Canada où elle occupe les basses terres du sud de l’Ontario et du Québec. L’expansion suburbaine et la modification des pratiques agricoles contribuent à la destruction progressive des habitats de la rainette faux-grillon de l’Ouest et menacent de ce fait la survie de l’espèce au Canada et ailleurs dans le monde. Les populations et les métapopulations (lesquelles se composent de groupes de populations séparées qui interagissent à un certain niveau) qui se retrouvent en bordure des Grands Lacs et du Saint-Laurent et du Bouclier canadien sont particulièrement exposées à la menace humaine, ce qui les rend très vulnérables.
[27] Au Québec, la rainette faux-grillon de l’Ouest était historiquement présente dans le sud de la province, de la vallée de l’Outaouais jusqu’aux contreforts des Appalaches et à l’ouest de la rivière Richelieu. Aujourd’hui, elle n’occuperait que 10 % de cette aire de répartition historique. En Montérégie, l’espèce a été réduite à un peu plus de 800 sites hautement fragmentés sur une mince bande de 20 kilomètres de large entre les municipalités de Beauharnois au sud et de Contrecœur au nord. Sa présence est également confirmée dans un peu plus de 220 sites de la région de l’Outaouais sur une bande d’environ 10 kilomètres de large et s’étirant sur une distance d’environ 100 kilomètres d’est en ouest le long de la rivière des Outaouais entre la ville de Gatineau et l’Île-du-Grand-Calumet. En 2010, les scientifiques estimaient que l’espèce occuperait au moins 102 kilomètres carrés d’habitat, soit 60 kilomètres carrés en Montérégie et 42 kilomètres carrés en Outaouais. On estime à ce chapitre que la rainette faux-grillon a déjà perdu près de 90 % de son aire de répartition historique en Montérégie. En l’occurrence, la rainette faux-grillon ne subsiste que sur l’île Perrot et sur la rive sud de Montréal entre Saint-Stanislas-de-Kostka et Varennes, le long d’une modeste bande de terre d’une largeur d’environ 20 kilomètres. À l’intérieur de cette zone, survivent neuf métapopulations et sept petites populations isolées occupant globalement une superficie d’environ 50 kilomètres carrés.
[28] En Ontario, la rainette faux-grillon de l’Ouest est répartie sur un territoire beaucoup plus vaste allant de la frontière avec les États-Unis jusqu’à la baie Georgienne, au sud du parc Algonquin, dans l’axe de Frontenac, et le long de la vallée de l’Outaouais, jusqu’à Eaganville. Aucun relevé systématique spécifique à l’espèce et son habitat n’a été réalisé dans cette province. Conséquemment, aucune estimation du nombre de sites occupés n’est disponible. Il existe cependant certaines études montrant un déclin du nombre de sites où l’espèce était historiquement présente dans l’est de l’Ontario (- 30 % près d’Ottawa; - 95 % près de Cornwall). Ces deux études ont été réalisées en milieu périurbain et constituent de bons exemples de la tendance à la perte d’habitat au profit du développement domiciliaire dans ce type de contexte. Elles ne tiennent cependant pas compte du fait que certains milieux de reproduction adjacents ont été colonisés depuis.
[29] Depuis le 17 mars 2010, la rainette faux-grillon de l’Ouest (Pseudacris triseriata) population des Grands Lacs et du Saint-Laurent et du Bouclier canadien est inscrite à la Liste fédérale comme « espèce menacée » : Décret modifiant l’annexe 1 de la Loi sur les espèces en péril, DORS/2010-32 [Décret de désignation]. Son inscription fait suite à une évaluation de l’espèce par le COSEPAC. Dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation qui a été publié dans la Gazette du Canada Partie II, DORS/2010-32 [l’étude d’impact], on souligne qu’outre les avantages économiques directs, la protection des espèces en péril peut fournir de nombreux avantages aux Canadiens comme, la protection écosystèmes essentiels, tandis que les caractéristiques uniques et l’histoire de l’évolution de nombreuses espèces en péril, comme la rainette faux-grillon de l’Ouest, suscitent un intérêt particulier de la part de la communauté scientifique.
[30] Bien qu’une proposition de programme de rétablissement de la rainette faux-grillon de l’Ouest, visant la population des Grands Lacs et du Saint-Laurent et du Bouclier Canadien [population visée] a été publiée en 2014 dans le Registre public des espèces en péril [Registre fédéral] (http://www.registrelep-sararegistry.gc.ca), aucune version définitive n’a encore été publiée dans le Registre fédéral. De fait, selon la proposition de programme de rétablissement de l’espèce, l’urbanisation et l’intensification de l’agriculture constituent deux menaces graves soulevant une préoccupation élevée pour le rétablissement de l’espèce (Québec et Ontario). D’un point de vue biologique, il s’agit de deux menaces réelles, dont l’occurrence est courante et la fréquence est continue. La gravité de ces deux menaces est élevée, tandis que la preuve disponible établit un fort lien de causalité entre les menaces humaines identifiées et la viabilité de la population visée.
[31] Cela étant dit, la proposition actuelle de plan de rétablissement ne contient aucun échéancier ni aperçu général des mesures de rétablissement envisagées par Environnement Canada, l’Agence Parcs Canada et d’autres compétences et/ou organisations participant à la conservation de l’espèce et à la protection de l’habitat essentiel de la population visée. Il va sans dire que la mise en œuvre de mesures de rétablissement est assujettie aux crédits, aux priorités et aux contraintes budgétaires des compétences et organisations participantes, de sorte que l’habitat essentiel – et de toute partie d’icelle – de cette espèce menacée ne bénéficie présentement d’aucune protection particulière à l’extérieur des terres domaniales. On anticipe cependant qu’un ou plusieurs p