Irvine c. Canada (Procureur général)

Irvine c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-11-27
Référence neutre
2012 CF 1370
Numéro de dossier
T-1466-08
Contenu de la décision
Date : 20121127
Dossier : T‑1466‑08
Référence : 2012 CF 1370
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 27 novembre 2012
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
GREG IRVINE et autres;
RICK TURNBULL et autres; et
WAYNE KNAPMAN et autres
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] La Cour est saisie d’une demande issue de la réunion de trois demandes, présentée conformément à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, en vue d’obtenir le contrôle judiciaire de trois décisions en matière de griefs par lesquelles des arbitres de griefs de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) ont rejeté les demandes présentées par les demandeurs en vue d’obtenir une indemnité correspondant au niveau II de disponibilité pour le temps passé en disponibilité en tant que membres de Groupes tactiques d’intervention de la GRC (les GTI).
CONTEXTE
[2] Les demandeurs sont, dans la présente affaire, 64 membres actuels ou ex‑membres des GTI de la GRC qui faisaient partie des divisions H, J ou K. La division H représente la Nouvelle‑Écosse, où il existe un GTI pour l’ensemble de la province; la division J représente le Nouveau‑Brunswick, où il existe un GTI pour l’ensemble de la province, et la division K représente l’Alberta, où l’on compte trois GTI, à Calgary, Red Deer et Edmonton respectivement. La situation des membres des GTI était, aux fins de l’espèce, la même dans le cas des trois provinces en question.
[3] Le Manuel des opérations tactiques de la GRC définit comme suit le Groupe tactique d’intervention (GTI) : « [g]roupe composé d’une équipe d’assaut et de tireurs d’élite‑observateurs qui ont reçu une formation spécialisée en matière de tir et de procédures tactiques ». GTI peuvent être déployés pour assurer un soutien armé tactique dans des situations d’urgence comme une prise d’otages, l’immobilisation ou la prise d’assaut de véhicules à risque élevé ou des situations d’urgence dans les pénitenciers. Les GTI ne sont pas des équipes de première intervention; leur rôle consiste à fournir des renforts dans des situations extrêmes. Les demandeurs sont des membres de la GRC qui ont adhéré de leur plein gré à un GTI en en faisant la demande, en recevant une formation spécialisée et en subissant une série d’examens de compétences.
[4] En tant que membres des GTI, les demandeurs sont censés se rendre disponibles pour répondre aux situations d’urgence au fur et à mesure qu’elles se présentent. Il leur est interdit de faire quoi que ce soit qui pourrait nuire à leur capacité de répondre efficacement à une urgence, tel que consommer de l’alcool ou se rendre dans des régions éloignées. Lorsqu’ils reçoivent un appel du GTI, les demandeurs doivent abandonner ce qu’ils sont en train de faire pour répondre à la situation, en laissant de côté toute activité à laquelle ils sont en train de s’adonner pendant leurs heures libres, notamment avec des amis ou leur famille.
[5] Lorsqu’ils sont devenus membres du GTI, les demandeurs se sont chacun vu remettre un téléavertisseur qu’ils étaient censés avoir sur eux en tout temps. Les membres du GTI ne sont dispensés de l’obligation d’avoir avec eux un téléavertisseur que lorsqu’ils ont prévenu à l’avance qu’ils se trouveront à l’extérieur de la province. Les demandeurs n’ont reçu aucune indemnité pour demeurer dans cet état de disponibilité permanente en vue de répondre en tout temps à des situations mettant la vie de personnes humaines en danger.
[6] Les demandeurs ont déposé des griefs en vue d’être rémunérés pour la période pendant laquelle ils avaient été en disponibilité selon la formule d’indemnité correspondant au niveau II de disponibilité, suivant laquelle ils devaient être payés une heure de travail pour chaque période de disponibilité de huit heures. Le grief de la division K a été entendu le 8 août 2008 par un arbitre des griefs, le surintendant J.R.A.J. Héroux (la décision Héroux). La décision de refuser de verser une indemnité de disponibilité aux demandeurs de la division H a été prise par un arbitre des griefs, l’inspecteur J.R.Y. Royer, le 15 décembre 2008 (la décision Royer H), qui a également rendu une décision au sujet de la division J le 30 décembre 2008 (la décision Royer J). Les observations formulées par les demandeurs dans les trois décisions étaient très semblables, ainsi que les motifs des décisions, ce qui explique pourquoi les demandes ont été réunies en une seule. Les arbitres ont conclu que, selon les politiques de la GRC, et plus précisément le Manuel d’administration, le temps que les demandeurs avaient passé au sein du GTI ne constituait pas une mise en disponibilité de niveau II, de sorte que leur demande d’indemnité a été refusée.
LES DÉCISIONS
La décision Héroux – Division K
[7] Le surintendant Héroux a commencé sa décision en résumant les rôles et les responsabilités des membres des GTI. Il a également examiné les autres observations des demandeurs, notamment celles qui suivent :
1. En raison du contrat conclu entre la GRC et les provinces, les services des GTI doivent être offerts : ils constituent un aspect obligatoire des services de police. Par conséquent, les GTI doivent être considérés comme un « service essentiel obligatoire »;
2. Les membres des GTI sont disponibles pour répondre à des appels en tout temps, à moins d’inscrire leur nom dans un registre pour indiquer qu’ils ne sont pas disponibles. Les membres des GTI ont droit à une indemnité à ce titre et le seul mode de paiement est le versement d’une indemnité de disponibilité de niveau II. Le fait d’être membre d’un GTI suppose que l’on accepte d’être obligé de répondre aux urgences à bref délai;
3. Le chef de la division J des GTI reçoit une indemnité et les membres du GTI de la Direction générale (DG) d’Ottawa reçoivent des indemnités de disponibilité de niveau II depuis environ avril 2003;
4. Il est illogique, dans le cas des GTI, d’obliger, en vertu d’une politique, les membres à faire approuver à l’avance les lieux où ils seront en disponibilité; les membres des GTI sont en effet tenus de répondre aux urgences, peu importe l’endroit où ils se trouvent dans la province. Le bon sens exige que, dans le cas des GTI, l’obligation relative au « lieu » se rapporte à une unité déterminée. Comme les GTI couvrent tout le territoire de la province, il est déraisonnable de présumer qu’une approbation sera donnée pour un endroit déterminé.
[8] Le surintendant Héroux a également résumé les observations formulées par le défendeur en réponse au grief, mentionnant notamment que :
1. Les demandeurs ont adhéré de leur plein gré au GTI. Les membres sont indemnisés lorsqu’ils sont déployés pour répondre à un incident, et l’obligation de porter un téléavertisseur n’ouvre pas droit à une indemnité de disponibilité de niveau II;
2. L’utilisation de téléavertisseurs vise à faciliter la tâche des membres des GTI pour leur éviter de devoir se trouver en tout temps près d’un téléphone. Les heures libres des membres ne sont assujetties à aucune restriction, hormis l’obligation d’aviser les autorités de leur intention de s’absenter de la province;
3. Suivant la définition du « niveau II de disponibilité », le membre se rend disponible pour le service « à un endroit indiqué ». Les membres des GTI appartiennent à des « unités », ce qui, suivant la politique, suppose que l’on doive indiquer les endroits où les membres doivent se rendre disponibles. Or, aucun endroit n’a été identifié pour la mise en disponibilité dans le cas de cette division;
4. L’obligation relative à l’« endroit indiqué » ne vaut que pour les services « de première ligne », ce que le GTI n’est pas. La responsabilité première de répondre aux incidents critiques n’incombe pas aux GTI. La section II.9.E du Manuel d’administration (voir ci‑après) vise les services des détachements dits « de première ligne »;
5. La DG d’Ottawa joue un rôle différent de celui des autres divisions des GTI. Les membres de la DG voient leur liberté considérablement limitée en raison de la nécessité de répondre à des événements d’ampleur internationale. Par exemple, ils doivent respecter des périodes de réponse minimales rigoureuses qui limitent leur capacité de prendre des congés;
6. Les membres de la GTI peuvent être appelés en tout temps à se déployer, mais tout membre de la GRC peut être rappelé au travail en tout temps. Ils n’ont pas droit à une indemnité de disponibilité de niveau II;
7. Les facteurs décisifs pour déterminer si une indemnité de disponibilité de niveau II devrait être autorisée sont : les attentes du public, les contraintes budgétaires et les politiques et normes applicables.
[9] Le surintendant Héroux a ensuite cité les dispositions du Manuel d’administration de la GRC applicables à la décision :
AM II.4. – SOLDE ET INDEMNITÉS
[…]
I. 8. Disponibilité
[…]
2. Le membre a droit à une rémunération d’au moins une heure pour chaque période de disponibilité. L’arrondissement des heures doit se faire conformément à l’al. II.4.1.1 f.
[…]
I. 8. b. Membre
[…]
2. Niveau II de disponibilité
1. Conformément à la politique divisionnaire, on peut demander la rémunération, sous forme de paiement ou de congé, des heures accumulées au niveau II de disponibilité.
2. Pour le paiement des heures accumulées, remplir une formule 1112 distincte en utilisant les codes 16 et O et en indiquant « Paiement niveau II de disponibilité » et le taux ordinaire de rémunération […]
[…]
AM II.9. – HORAIRES DE TRAVAIL ET RELAIS
[…]
E. 1. Dans le contexte du présent chapitre, les termes suivants se définissent comme suit :
[…]
E. 1. j. niveau II de disponibilité : s’applique lorsqu’un membre se rend disponible pour le service à relativement brève échéance, à un endroit indiqué;
[…]
H. MISE EN DISPONIBILITÉ
H. 1. Généralités
[…]
H. 1. b. Lorsqu’on a envisagé toute autre possibilité et qu’il demeure nécessaire d’assurer une protection en faisant en sorte que des membres soient aisément disponibles pour répondre aux appels en dehors des heures de service, les membres participants accumulent des heures au niveau II de disponibilité.
H. 1. c. Les heures de travail au niveau II de disponibilité s’accumulent à raison d’une heure pour chaque période de huit heures au taux régulier et sont rémunérées conformément aux dispositions du chap. II.4. du MA et des suppléments divisionnaires.
[…]
H. 2. Commandant
H. 2. a. Après avoir envisagé toute autre possibilité, demander au c. div. ou à son représentant, l’autorisation de mettre des membres en disponibilité.
H. 3. C. div. ou son représentant
H. 3. a. Dans la mesure du possible, éviter toute mise en disponibilité.
H. 3. b. S’assurer qu’on a pris toutes les mesures possibles pour éviter le niveau II de disponibilité, p. ex. relais de 24 heures, noyautage de détachements, communications centrales, approbation de la collectivité concernant le niveau de service.
H. 3. c. Conformément aux principes de la police communautaire, indiquer aux gouvernementaux et communautaires le niveau de service qui sera offert en dehors des heures de service avec les ressources disponibles.
H. 3. d. Étudier soigneusement les solutions de rechange à la mise en disponibilité en tenant compte de la probabilité de réception d’un appel urgent.
H. 3. e. Si on croit que les autres solutions de rechange ne sont pas pratiques, autoriser la mise en disponibilité de membres en cas d’urgence, ou si le besoin est prévu.
H. 3. f. Ne pas approuver la mise en disponibilité permanente d’un membre.
[…]
MOT 2.1 Organisation et sélection (se trouvait auparavant dans le MOT 5.E. avant le 2005‑08‑23)
[…]
2. Critères de sélection
2. 1. Pour les descriptions d’emploi et les exigences de poste, voir l’ann. 5‑8 du MGC conjointement avec les critères de sélection GTI divisionnaires.
2. 2. Le candidat GTI reçu doit :
2. 2. 1. être un volontaire m.r. qui compte au moins deux années d’expérience des tâches policières opérationnelles;
2. 2. 2. être disposé à s’engager à remplir les fonctions GTI pour une période de trois ans;
[…]
2. 2. 5. consentir à améliorer ses aptitudes tactiques et continuer de s’entraîner régulièrement;
[…]
[10] Le surintendant Héroux précise ensuite qu’il a tiré les conclusions de fait suivantes :
1. Les demandeurs se sont portés volontaires pour faire partie du GTI;
2. Aucun commandant ou commandant divisionnaire (c. div.) n’a demandé que les demandeurs soient mis en disponibilité et aucun c. div. n’a approuvé une telle mesure;
3. Le c. div. n’a pas indiqué d’endroit où la mise en disponibilité de niveau II était autorisée pour les membres des GTI;
4. Rien ne permettait de penser que les demandeurs avaient été amenés à croire qu’ils avaient droit à une indemnité de disponibilité de niveau II.
[11] S’agissant des observations formulées par les demandeurs, le surintendant Héroux a fait observer qu’ils avaient soumis très peu de renseignements au sujet des allégations du traitement inéquitable qu’ils auraient subi de la part du chef de la section GTI et de la DG. Dans le cadre du grief, le défendeur s’est contenté de répondre qu’il n’existait aucun arrangement de cette nature au sein de la division K, et la question n’a pas été débattue davantage.
[12] Le surintendant Héroux a poursuivi en discutant du recours à la mise en disponibilité comme outil de gestion. Il a déclaré que la mise en disponibilité avait des répercussions considérables sur la vie personnelle des membres et sur le budget de la GRC. La politique de la GRC relative à la mise en disponibilité oblige le c. div., le directeur ou leur représentant à préciser dans quel cas les membres des GTI ont le droit de recevoir une indemnité de mise en disponibilité de niveau II. Le surintendant Héroux a conclu [traduction] « les membres des GTI s’acquittent de tâches spéciales, mais ils le font de leur plein gré ».
[13] Le surintendant Héroux a par ailleurs affirmé ce qui suit : [traduction] « le fait d’avoir sur soi un téléavertisseur ou un téléphone cellulaire après ses heures normales de travail pour pouvoir être joint en cas d’urgence n’ouvre pas droit à une indemnité de disponibilité de niveau II ». Il a ajouté que les demandeurs [traduction] « ne sont pas prêts à accepter le fait qu’ils ont adhéré au GTI de leur plein gré et à prendre acte des politiques actuelles régissant les GTI ». Le surintendant Héroux a conclu qu’il ne dispose d’aucun élément de preuve lui permettant de penser que la politique a été appliquée de façon injuste parce qu’on a refusé de verser aux demandeurs une indemnité de disponibilité de niveau II pour la période pendant laquelle ils avaient été membres d’un GTI. Les demandeurs n’avaient pas démontré à son avis que le refus de leur verser une indemnité de compensation de niveau II contredisait les politiques applicables. Le surintendant Héroux a rejeté le grief.
Les décisions Royer – Divisions H et J
[14] Les arguments et observations des parties ainsi que les motifs de l’arbitre se ressemblaient beaucoup dans le cas de la décision Royer H et de la décision Royer J (les décisions Royer). Les décisions Royer reposaient sur les mêmes motifs que ceux de la décision Héroux, à quelques différences mineures près. Parmi les observations des demandeurs signalées par l’inspecteur Royer qui n’avaient pas été discutées dans la décision Héroux, mentionnons les suivantes :
1. Les répartiteurs devaient, selon le protocole, communiquer avec les membres des GTI par « téléavertissement collectif » lorsque le chef d’équipe le leur en donnait l’ordre, et tout appel était considéré comme une urgence. Une fois l’appel lancé aux membres des GTI, chacun d’entre eux avait l’obligation de répondre sans délai. Un appel ne pouvait être traité par un seul membre des GTI; tous les membres des GTI étaient donc sur appel. La politique de la division H prévoyait que [traduction] « chaque GTI est composé de 15 membres ». Jusqu’à maintenant, le délai de réponse le plus long d’un GTI a été de cinq heures;
2. Le chef de la division J touche une indemnité de disponibilité de niveau II, tout comme les membres du Groupe des crimes graves et des techniques de sécurité;
3. Les membres des GTI doivent exécuter des tâches autres que leurs fonctions habituelles, notamment en conservant un degré de forme physique élevé et en consacrant au moins dix heures par semaine à l’entraînement physique. Ils ne réclament aucune indemnité supplémentaire à ce titre.
Parmi les observations complémentaires formulées par le défendeur dans le cadre du grief, mentionnons les suivantes :
1. Les divisions des GTI en question répondent à une trentaine d’appels par année, mais réclament une indemnité de niveau II comme s’ils étaient disponibles en permanence. Les membres des GTI ne répondent pas à chaque appel; ils ne répondent aux appels que s’ils sont disponibles. Il est loisible à chaque membre de refuser un appel.
2. L’indemnité de disponibilité de niveau II vise à indemniser les membres qui se portent volontaires pour répondre sans délai en tant qu’intervenants de première ligne et pour offrir des services d’urgence à la population. Ces services se limitent normalement aux services généraux et aux unités municipales et s’appliquent aux unités dans des collectivités où il n’existe pas de quarts de travail de 24 heures et où l’on a besoin que des membres soient disponibles sans délai pour offrir des services de maintien de l’ordre d’urgence. Il n’y a habituellement qu’un seul membre en disponibilité de niveau II en permanence. L’indemnité de disponibilité de niveau II n’est autorisée qu’en fonction des besoins et les membres de ces unités ne reçoivent pas d’indemnité à temps plein.
3. Les membres du Groupe des crimes graves et des techniques de sécurité ont reçu une indemnité de disponibilité de niveau II, mais il n’y avait qu’une seule personne sur appel à un endroit donné. Les membres du GTI de la DG exercent leurs activités dans un milieu opérationnel bien précis qui est différent de celui des divisions en question.
4. Les membres qui ont adhéré à un GTI savaient qu’ils avaient à se rendre disponibles et à porter un téléavertisseur sans avoir droit à une rémunération supplémentaire.
[15] De plus, les extraits suivants du Manuel des opérations tactiques de la GRC (MOT) ont été examinés :
MOT 5.F.2.a. Le membre GTI doit :
MOT 5.F.2.a.7. se conformer aux modalités établies, notamment porter l’équipement de protection approuvé.
MOT 5.G.2. Le candidat GTI reçu doit :
MOT 5.G.2.f. être exempt de phobies ou de problèmes personnels qui pourraient nuire à son rendement.
[16] Les consignes suivantes, que l’on trouve dans le MA et dont il n’avait pas été question dans la décision Héroux, ont également été jugées pertinentes :
AM II.9.D.5. On ne dérange pas le membre dans son temps libre, à moins d’en être contraint par les nécessités du service et par les responsabilités qui incombent au membre.
AM II.9.H.3 C. div. ou son représentant
AM II.9.H.3.e. Si on croit que les autres solutions de rechange ne sont pas pratiques, autoriser la mise en disponibilité de membres en cas d’urgence, ou si le besoin est prévu.
[traduction]
AM‑2104 1. Nous sommes tenus d’assurer à nos clients des services communautaires de maintien de l’ordre 24 heures par jour.
2. a. L’indemnité de disponibilité de niveau II vise à indemniser les membres qui se portent volontaires pour répondre sans délai en tant qu’intervenants de première ligne et pour offrir des services de maintien de l’ordre d’urgence aux collectivités que nous desservons. Ces services se limitent normalement aux services généraux et aux unités municipales.
b. La mise en disponibilité de niveau II s’applique aux unités où il n’existe pas de quarts de travail de 24 heures et où l’on a besoin que des membres soient disponibles sans délai pour offrir des services de maintien de l’ordre d’urgence et pour répondre aux appels en dehors des heures de service.
3. Les membres participants des unités suivantes peuvent réclamer une indemnité de disponibilité de niveau II sous réserve de l’approbation de leur officier hiérarchique ou de son représentant :
a. tous les détachements qui n’assurent pas une protection 24 heures sur 24;
b. les unités opérationnelles spécialisées et les unités de soutien, au besoin;
c. les unités fédérales, au besoin;
Nota : Les heures de mise en disponibilité de niveau II doivent être approuvées par l’officier hiérarchique compétent.
[…]
[17] L’inspecteur Royer a dressé la liste des questions principales qui lui étaient soumises en expliquant qu’il s’agissait de savoir si les demandeurs avaient reçu l’ordre de se rendre disponibles et si on les avait dérangés dans leur temps libre en s’attendant à ce qu’ils soient disponibles pour répondre aux urgences en tout temps.
[18] En ce qui concerne la première question, l’inspecteur Royer a signalé que les demandeurs lui avaient cité l’arrêt de la Cour d’appel fédérale dans Brooke c Canada (Sous‑commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [1993] ACF no 240 (CAF), 152 NR 231 [Brooke], au paragraphe 7 :
Un membre est en disponibilité quand il en reçoit l’ordre; ce n’est pas le bien‑fondé de l’ordre, mais l’ordre lui‑même qui le met en état de disponibilité. Il n’appartenait pas aux caporaux Brooke ou Browning ou à un autre membre de remettre en question la décision, manifestement approuvée par leur supérieur à l’échelon le plus élevé, de constituer le GSIU de manière qu’une équipe fût à tout moment en disponibilité au sens du sous‑alinéa H.8.a.2. Leur rôle était d’obéir aux ordres.
[19] L’inspecteur Royer ne croyait pas que l’on pouvait établir un parallèle entre l’affaire Brooke et la présente espèce. Il a expliqué que, dans l’affaire Brooke, l’ordre d’être en disponibilité était [traduction] « non ambigu et avait été donné par écrit », qu’il était fondé sur des politiques précises applicables au GTI et qu’il énonçait certaines contraintes précises aux activités effectuées en dehors des heures de travail. L’inspecteur Royer a conclu que les demandeurs avaient adhéré au GTI de leur plein gré et qu’ils n’avaient donc pas reçu l’ordre d’être en état de disponibilité, de sorte que le raisonnement suivi dans l’arrêt Brooke ne s’appliquait pas.
[20] Quant à la question de savoir si on avait dérangé de façon inacceptable les membres des GTI dans leur temps libre, l’inspecteur Royer a souligné qu’à la différence des membres du GTI de la DG, les demandeurs étaient d’abord et avant tout des policiers à temps plein assignés à leurs unités respectives. L’attachement des membres envers leur GTI est certes louable, mais leur décision d’y adhérer est de toute évidence une décision volontaire. L’inspecteur Royer a souligné que le demandeur avait admis que la latitude dont jouissent les membres des GTI n’était pas restreinte par leur appartenance à l’équipe et que leurs supérieurs leur avaient dit que leur temps libre leur appartenait véritablement et qu’ils pouvaient en disposer comme ils le souhaitaient.
[21] L’inspecteur Royer a ensuite examiné la décision de la Cour fédérale Bramall c Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada, [1999] ACF no 156 [Bramall] dans laquelle le demandeur avait l’obligation de porter un téléavertisseur et de prendre un véhicule appartenant à la GRC pour rentrer chez lui afin d’être prêt à répondre aux appels :
6 Le demandeur a contesté par voie de grief le refus de la GRC de lui verser une indemnité de disponibilité après que l’ordre d’annulation eut été donné en décembre 1990. Il n’a pas convaincu l’arbitre de grief au niveau II du bien‑fondé de sa thèse. Les principales conclusions que tire l’arbitre de grief au niveau II dans sa décision sont les suivantes (aux p. 19 et 20 du dossier du demandeur) :
[traduction]
a) Je conclus également que l’ordre d’annuler toutes les mises en disponibilité que l’OR/GTI a donné à la réunion qu’il a convoquée le 19 décembre 1990 visait tous les membres du GTI et toutes les unités de soutien. La Consigne supplémentaire 6 a effectivement cessé d’exister et l’obligation d’être en état de préparation opérationnelle à n’importe quelle heure de la journée a disparu. [...] Je suis convaincu que le membre s’estimant lésé n’était pas tenu de demeurer disponible et en mesure d’assumer immédiatement le travail après que l’OR/GTI eut donné l’ordre, le 19 décembre 1990, de mettre fin à toutes les mises en disponibilité.
b) La description de travail du membre s’estimant lésé exigeait que le titulaire porte un téléavertisseur et prenne un véhicule appartenant à la GRC pour rentrer chez lui. Elle précisait en outre que « le titulaire ne reçoit aucune indemnité de disponibilité calculée au taux des heures supplémentaires en raison de cette exigence ». [Non souligné dans l’original.] Selon moi, cette dernière phrase veut dire qu’on ne devrait pas spécifiquement assimiler l’obligation de porter un téléavertisseur et l’obligation de prendre un véhicule de la GRC pour rentrer chez soi à un ordre de demeurer en disponibilité. Bien que ces deux exigences puissent être représentatives de l’importance de la fonction exercée par le titulaire, elles ne constituent en aucune façon un ordre implicite d’être en disponibilité. [...]
c) Je conclus qu’un membre n’est en disponibilité que si l’ordre est suffisamment explicite pour qu’une personne raisonnable qui examine cet ordre et les circonstances puisse parvenir à la conclusion que ce membre ne pouvait qu’être en disponibilité. L’obligation de porter un téléavertisseur, un téléphone cellulaire ou des appareils utilisés dans le métier, ou l’obligation de prendre un véhicule de la Gendarmerie sont insuffisantes en elles‑mêmes pour constituer un ordre de mise en disponibilité.
[Italiques de l’inspecteur Royer]
(…)
10 L’avocate du demandeur a prétendu que la décision contestée touche le droit et les faits […] Toutefois, je n’interviendrais pas même s’il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire commandant un moins haut degré de retenue. La décision visée par le contrôle n’est ni « déraisonnable », ni « manifestement erronée » (Southam, aux paragraphes 56 et 60).
[22] L’inspecteur Royer a souscrit à la décision Bramall et a conclu qu’on n’avait pas dérangé les demandeurs dans leur temps libre, et qu’aucune attente qu’ils demeurent en disponibilité n’avait été créée. Il a affirmé que la personne raisonnable qui examinerait la situation ne conclurait pas que les demandeurs n’avaient d’autre choix que d’être en disponibilité.
[23] L’inspecteur Royer a conclu que les demandeurs n’avaient [traduction] « pas reçu l’ordre d’être en disponibilité et que la direction n’avait rien fait pour que les membres du GTI s’attendent, implicitement ou explicitement, à ce qu’on les que l’on dérange dans leur temps libre et ne s’attendait pas par la suite à ce qu’ils répondent volontairement aux appels et soient disponibles en tout temps ». En examinant leur plainte, l’inspecteur Royer a conclu qu’essentiellement, les demandeurs n’étaient pas prêts à accepter les politiques existantes régissant les GTI et le recours à la mise en disponibilité. L’inspecteur Royer a rejeté le grief sur le fond.
QUESTIONS EN LITIGE
[24] Les demandeurs soulèvent formellement les questions suivantes dans le cadre de la présente demande :
a. Les arbitres des griefs ont‑ils commis une erreur dans leur application des politiques de la GRC?
b. Les arbitres des griefs ont‑ils fondé leur décision sur des conclusions de fait erronées?
c. Les décisions rendues en réponse aux griefs étaient‑elles déraisonnables?
[25] Les demandeurs affirment que toutes les questions susmentionnées devraient être assujetties à la norme de contrôle de la décision raisonnable. Les questions en litige se résument donc à celle de savoir si les décisions rendues en réponse au grief étaient raisonnables.
NORME DE CONTRÔLE
[26] Dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir], la Cour suprême du Canada a déclaré qu’il n’est pas toujours nécessaire de se livrer à une analyse exhaustive pour arrêter la bonne norme de contrôle. Lorsque la norme de contrôle applicable à la question que la Cour doit examiner est bien établie par la jurisprudence, la cour de révision peut adopter cette norme. Ce n’est que lorsque cette démarche se révèle infructueuse que la cour de révision procédera à l’examen des quatre facteurs qui constituent l’analyse relative à la norme de contrôle.
[27] Dans l’arrêt Millard c Canada (Procureur général), [2000] ACF no 279, la Cour d’appel fédérale a conclu que l’interprétation que le commissaire de la GRC avait faite du Manuel d’administration de la GRC était assujettie à la norme de contrôle de la décision manifestement déraisonnable. Le juge Yves de Montigny est parvenu à la même conclusion dans la décision Sinclair c Canada (Procureur général), 2006 CF 528, au paragraphe 27. La question qui nous est soumise vise des différends portant sur les faits et l’interprétation, par la GRC, de ses propres politiques internes. Ainsi que la Cour suprême le déclare, dans l’arrêt Dunsmuir, au paragraphe 51, en présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, la déférence est de mise. La norme de contrôle applicable en l’espèce est donc celle de la décision raisonnable.
[28] Lors du contrôle d’une décision d’après la norme de la décision raisonnable, la Cour s’attachera, dans son analyse, « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (arrêt Dunsmuir, au paragraphe 47, et Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 59. Autrement dit, la Cour n’interviendra que si la décision contestée était déraisonnable parce qu’elle n’appartient pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
[29] Les dispositions suivantes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, LR, 1985, c R‑10 s’appliquent à la présente instance :
31. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), un membre à qui une décision, un acte ou une omission liés à la gestion des affaires de la Gendarmerie causent un préjudice peut présenter son grief par écrit à chacun des niveaux que prévoit la procédure applicable aux griefs prévue à la présente partie dans le cas où la présente loi, ses règlements ou les consignes du commissaire ne prévoient aucune autre procédure pour corriger ce préjudice.
(2) Un grief visé à la présente partie doit être présenté :
a) au premier niveau de la procédure applicable aux griefs, dans les trente jours suivant celui où le membre qui a subi un préjudice a connu ou aurait normalement dû connaître la décision, l’acte ou l’omission donnant lieu au grief;
b) à tous les autres niveaux de la procédure applicable aux griefs, dans les quatorze jours suivant la signification au membre de la décision relative au grief rendue par le niveau inférieur immédiat.
(3) Ne peut faire l’objet d’un grief en vertu de la présente partie une nomination faite par le commissaire à un poste visé au paragraphe (7).
(4) Sous réserve des restrictions prescrites conformément à l’alinéa 36b), le membre qui présente un grief peut consulter la documentation pertinente placée sous la responsabilité de la Gendarmerie et dont il a besoin pour bien présenter son grief.
(5) Le fait qu’un membre présente un grief en vertu de la présente partie ne doit entraîner aucune peine disciplinaire ni aucune autre sanction relativement à son emploi ou à la durée de son emploi dans la Gendarmerie.
(6) Le membre qui constitue un niveau de la procédure applicable aux griefs rend une décision écrite et motivée dans les meilleurs délais possible après la présentation et l’étude du grief, et en signifie copie au membre intéressé, ainsi qu’au président du Comité en cas de renvoi devant le Comité en vertu de l’article 33.
(7) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, déterminer, pour l’application du paragraphe (3), les postes dont le titulaire relève du commissaire, directement ou par l’intermédiaire d’une autre personne.
32. (1) Le commissaire constitue le dernier niveau de la procédure applicable aux griefs; sa décision est définitive et exécutoire et, sous réserve du contrôle judiciaire prévu par la Loi sur les Cours fédérales, n’est pas susceptible d’appel ou de révision en justice.
(2) Le commissaire n’est pas lié par les conclusions ou les recommandations contenues dans un rapport portant sur un grief renvoyé devant le Comité conformément à l’article 33; s’il choisit de s’en écarter, il doit toutefois motiver son choix dans sa décision.
(3) Par dérogation au paragraphe (1), le commissaire peut annuler ou modifier sa décision à l’égard d’un grief visé à la présente partie si de nouveaux faits lui sont soumis ou s’il constate avoir fondé sa décision sur une erreur de fait ou de droit.
31. (1) Subject to subsections (2) and (3), where any member is aggrieved by any decision, act or omission in the administration of the affairs of the Force in respect of which no other process for redress is provided by this Act, the regulations or the Commissioner’s standing orders, the member is entitled to present the grievance in writing at each of the levels, up to and including the final level, in the grievance process provided for by this Part.
(2) A grievance under this Part must be presented
(a) at the initial level in the grievance process, within thirty days after the day on which the aggrieved member knew or reasonably ought to have known of the decision, act or omission giving rise to the grievance; and
(b) at the second and any succeeding level in the grievance process, within fourteen days after the day the aggrieved member is served with the decision of the immediately preceding level in respect of the grievance.
(3) No appointment by the Commissioner to a position prescribed pursuant to subsection (7) may be the subject of a grievance under this Part.
(4) Subject to any limitations prescribed pursuant to paragraph 36(b), any member presenting a grievance shall be granted access to such written or documentary information under the control of the Force and relevant to the grievance as the member reasonably requires to properly present it.
(5) No member shall be disciplined or otherwise penalized in relation to employment or any term of employment in the Force for exercising the right under this Part to present a grievance.
(6) As soon as possible after the presentation and consideration of a grievance at any level in the grievance process, the member constituting the level shall render a decision in writing as to the disposition of the grievance, including reasons for the decision, and serve the member presenting the grievance and, if the grievance has been referred to the Committee pursuant to section 33, the Committee Chairman with a copy of the decision.
(7) The Governor in Council may make regulations prescribing for the purposes of subsection (3) any position in the Force that reports to the Commissioner either directly or through one other person.
32. (1) The Commissioner constitutes the final level in the grievance process and the Commissioner’s decision in respect of any grievance is final and binding and, except for judicial review under the Federal Courts Act, is not subject to appeal to or review by any court.
(2) The Commissioner is not bound to act on any findings or recommendations set out in a report with respect to a grievance referred to the Committee under section 33, but if the Commissioner does not so act, the Commissioner shall include in the decision on the disposition of the grievance the reasons for not so acting.
(3) Notwithstanding subsection (1), the Commissioner may rescind or amend the Commissioner’s decision in respect of a grievance under this Part on the presentation to the Commissioner of new facts or where, with respect to the finding of any fact or the interpretation of any law, the Commissioner determines that an error was made in reaching the decision.
PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
Les demandeurs
Interprétation des politiques de la GRC – Caractère volontaire
[30] Les demandeurs citent la définition de « mise en disponibilité de niveau II » que l’on trouve à l’article II.9.E.1.i. du MA :
niveau II de disponibilité : s’applique lorsqu’un membre se rend disponible pour le service à relativement brève échéance, à un endroit indiqué (souligné par les demandeurs).
Les demandeurs mettent cette définition en contraste le « niveau I de disponibilité », lequel n’est pas volontaire. La définition de « niveau I de disponibilité » que l’on trouve à l’article II.4.I.8.a.2 du MA est la suivante :
niveau I de disponibilité : s’applique lorsqu’un membre a l’ordre de demeurer disponible et est apte à intervenir immédiatement en cas de nécessité (souligné par les demandeurs).
[31] Les demandeurs affirment que le surintendant Héroux et l’inspecteur Royer ont tous les deux commis une erreur en concluant que les demandeurs n’avaient pas droit à une indemnité de disponibilité de niveau II parce qu’ils avaient adhéré de leur plein gré au GTI. La mise en disponibilité de niveau II est, par définition, volontaire.
[32] Quant à l’arrêt Brooke analysée par l’inspecteur Royer, la définition qu’on y trouve de la mise en disponibilité dans le cas des membres des groupes spéciaux d’intervention d’urgence (GSIU) est pratiquement identique à celle que le MA donne de la mise en disponibilité de niveau I. Cette définition prévoyait ce qui suit : « un membre est en disponibilité lorsqu’il a reçu l’ordre de demeurer disponible et est en mesure d’assumer le travail immédiatement ». L’observation de la Cour d’appel fédérale suivant laquelle « un membre est en disponibilité quand il en reçoit l’ordre » ne s’applique pas à une mise en disponibilité volontaire, c’est‑à‑dire à une mise en disponibilité de niveau II.
Interprétation des politiques de la GRC – Autorisation de mise en disponibilité de niveau II
[33] Le surintendant Héroux et l’inspecteur Royer ont tous les deux estimé que la décision de mettre un membre en disponibilité au niveau II était une décision de gestion qui devait être prise en tenant compte de considérations politiques et budgétaires. Il a été jugé qu’il n’y avait pas de demande de mise en disponibilité des demandeurs au niveau II et que cette mise en disponibilité n’avait pas été approuvée. Les demandeurs citent l’arrêt Brooke et affirment que la question n’est pas de savoir s’il y a eu autorisation de mise en disponibilité, mais bien de savoir si les demandeurs étaient effectivement en disponibilité. Les demandeurs citent notamment les extraits suivants de l’arrêt Brooke :
7 Quant aux deuxième et troisième éléments, ils caractérisent certes l’autorisation de mise en disponibilité, mais n’ont aucun rapport avec la question que l’intimé devait trancher, savoir si les membres du GSIU étaient effectivement en disponibilité vu les circonstances de la cause. C’est à l’officier donnant l’ordre, et non à ceux qui reçoivent cet ordre, de prendre en considération les facteurs prescrits. Un membre est en disponibilité quand il en reçoit l’ordre; ce n’est pas le bien‑fondé de l’ordre, mais l’ordre lui‑même qui le met en état de disponibilité. Il n’appartenait pas aux caporaux Brooke ou Browning ou à un autre membre de remettre en question la décision, manifestement approuvée par leur supérieur à l’échelon le plus élevé, de constituer le GSIU de manière qu’une équipe fût à tout moment en disponibilité au sens du sous‑alinéa H.8.a.2. Leur rôle était d’obéir aux ordres.
[…]
10 Les facteurs que l’intimé a pris en considération et qui l’ont amené à conclure que le requérant n’était pas en dispon