Québec (Procureur général) c. Moses

Québec (Procureur général) c. Moses
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-05-14
Référence neutre
2010 CSC 17
Recueil
[2010] 1 RCS 557
Numéro de dossier
32693
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Droit de l’environnement
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32693
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Québec (Procureur général) c. Moses,
2010 CSC 17, [2010] 1 R.C.S. 557
Date : 20100514
Dossier : 32693
Entre :
Procureur général du Québec
Appelant
et
Grand Chef Ted Moses, Grand Conseil des Cris (Eeyou
Istchee), Administration régionale crie, procureur général
du Canada, Honorable David Anderson, en sa qualité de
ministre de l’Environnement, Agence canadienne d’évaluation
environnementale et Lac Doré Mining Inc.
Intimés
‑ et ‑
Procureur général de la Saskatchewan et
Assemblée des Premières Nations
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 56)
Motifs dissidents :
(par. 57 à 143)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Fish, Rothstein et Cromwell)
Les juges LeBel et Deschamps (avec l’accord des juges Abella et Charron)
______________________________
Québec (Procureur général) c. Moses, 2010 CSC 17, [2010] 1 R.C.S. 557
Procureur général du Québec Appelant
c.
Grand Chef Ted Moses, Grand Conseil des Cris (Eeyou
Istchee), Administration régionale crie, procureur général
du Canada, Honorable David Anderson, en sa qualité de
ministre de l’Environnement, Agence canadienne d’évaluation
environnementale et Lac Doré Mining Inc. Intimés
et
Procureur général de la Saskatchewan et
Assemblée des Premières Nations Intervenants
Répertorié : Québec (Procureur général) c. Moses
2010 CSC 17
No du greffe : 32693.
2009 : 9 juin; 2010 : 14 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit de l’environnement — Évaluation environnementale — Projet d’exploitation minière — Projet situé à la Baie-James, au Québec, dans le territoire visé par la convention intervenue entre des peuples autochtones et les gouvernements provincial et fédéral — Convention établissant des procédures exhaustives pour l’évaluation des répercussions environnementales et prévoyant qu’« un projet ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions à moins que ledit projet relève à la fois de la compétence du Canada et du Québec » — Projet ressortissant à la compétence provinciale mais ayant des répercussions importantes sur l’habitat du poisson — Pêcheries relevant de la compétence fédérale — Le processus provincial d’évaluation est‑il le seul applicable? — La convention écarte‑t‑elle l’évaluation d’un projet sous le régime des dispositions fédérales sur l’évaluation environnementale? — Convention de la Baie-James et du Nord québécois, art. 22.6.7, 22.7.1, 22.7.5 — Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 .
Droit des Autochtones — Traités — Évaluation environnementale — Projet d’exploitation minière — Projet situé à la Baie-James, au Québec, dans le territoire visé par la convention intervenue entre des peuples autochtones et les gouvernements provincial et fédéral — Convention établissant des procédures exhaustives pour l’évaluation des répercussions environnementales et prévoyant qu’« un projet ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions à moins que ledit projet relève à la fois de la compétence du Canada et du Québec » — Projet ressortissant à la compétence provinciale mais ayant des répercussions importantes sur l’habitat du poisson — Pêcheries relevant de la compétence fédérale — Le processus provincial d’évaluation est-il le seul applicable? — La convention écarte‑t‑elle l’évaluation d’un projet sous le régime des dispositions fédérales sur l’évaluation environnementale? — Convention de la Baie-James et du Nord québécois, art. 22.6.7, 22.7.1, 22.7.5 — Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 .
Droit des Autochtones — Traités — Traités modernes — Interprétation.
Droit constitutionnel — Peuples autochtones — Traités — La Convention de la Baie-James et du Nord québécois constitue‑t‑elle un traité aux fins de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ?
En 1975, des collectivités cries et inuites ont conclu avec les gouvernements du Québec et du Canada la Convention de la Baie-James et du Nord québécois. La Convention a établi un régime de gouvernance et créé un cadre régissant de nombreux aspects de la vie dans le territoire, dont le développement social et économique des Autochtones et la préservation de l’environnement naturel. Au chapitre 22, elle prévoit des mécanismes détaillés et exhaustifs pour l’évaluation des répercussions environnementales. Le caractère provincial ou fédéral de l’évaluation exigée par la Convention dépend de la compétence à laquelle ressortit le projet lui‑même sur le plan constitutionnel. Plus particulièrement, l’art. 22.6.7 dispose qu’« un projet ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions à moins que ledit projet relève à la fois de la compétence du Canada et du Québec ». Lorsque l’exception s’applique, deux évaluations s’imposent, mais elles peuvent fusionner s’il y a « consentement mutuel » des parties. L’article 2.5 précise en outre que la Convention a prépondérance sur toute autre loi d’application générale incompatible avec elle.
Une entreprise projette l’ouverture et l’exploitation d’une mine à la Baie-James, au Québec, sur des terres de la « catégorie III » suivant la Convention, un territoire où celle‑ci reconnaît le droit du Québec de régir l’exploitation des ressources naturelles sous réserve des dispositions du ch. 22 sur la protection de l’environnement. Conformément à la procédure prescrite par la Convention, le promoteur du projet a communiqué à l’administrateur responsable « en matière de compétence provinciale » des renseignements sur son projet de développement. L’administrateur provincial a transmis ces renseignements au comité d’évaluation, lequel a formulé une recommandation concernant la portée de l’étude des répercussions et la nécessité d’un rapport préliminaire ou final, ou les deux, sur les répercussions. Subséquemment, l’administrateur provincial a décidé seul de la portée de l’évaluation et il a donné au promoteur les instructions qui s’imposaient à cet égard. Après avoir reçu ces instructions, le promoteur a fourni des renseignements concernant les répercussions possibles sur l’environnement et le milieu social, et ces renseignements ont révélé un effet important sur l’habitat du poisson. L’administrateur provincial a transmis ces données au comité provincial d’examen. Les données devaient ensuite être transmises à l’Administration régionale crie pour qu’elle puisse présenter ses observations.
Pendant ce temps, des fonctionnaires fédéraux qui ne prenaient pas part à l’examen effectué en vertu de la Convention ont conclu que les répercussions du projet sur les pêches — un domaine relevant exclusivement de la compétence fédérale suivant le par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867 — emportaient l’application du par. 35(2) de la Loi sur les pêches et nécessitaient une étude approfondie suivant le règlement pris en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (« LCÉE »). Ils ont informé les Cris que le projet ferait l’objet d’une étude par une commission conformément à la LCÉE , et non en vertu du processus fédéral d’évaluation prévu au ch. 22 de la Convention. Même si le processus provincial d’examen était toujours en cours, les Cris ont demandé un jugement déclaratoire à la Cour supérieure du Québec, qui a alors statué que seul le processus provincial s’appliquait au projet suivant la Convention. La Cour d’appel a infirmé la décision, concluant que la LCÉE , de pair avec la Loi sur les pêches , déclenchait à bon droit une évaluation environnementale sous son régime malgré certaines incompatibilités de nature pratique et opérationnelle entre le processus d’examen qu’elle prévoyait et celui établi par la Convention. Comme cette dernière avait prépondérance, la Cour d’appel a estimé que le processus d’examen de la LCÉE était inapplicable, lui préférant le processus fédéral d’examen établi dans la Convention. Elle a par ailleurs conclu que le projet était également soumis au processus provincial d’examen du ch. 22 de la Convention.
Arrêt (les juges LeBel, Deschamps, Abella et Charron sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté, mais l’ordonnance de la Cour d’appel est modifiée pour préciser qu’une fois le projet minier approuvé conformément à la Convention, le promoteur ne peut aller de l’avant sans obtenir au préalable l’autorisation visée au par. 35(2) de la Loi sur les pêches et que l’octroi de cette autorisation doit être conforme à la LCÉE et à ses processus, ainsi que respecter l’obligation de la Couronne de consulter les Cris relativement à ce qui peut nuire aux droits que leur confère la Convention.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Fish, Rothstein et Cromwell : La Convention constitue un traité au sens du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 . De nos jours, le libellé des traités globaux est soigneusement négocié par des parties disposant de moult ressources et il faut y porter une grande attention. Il s’en suit dès lors qu’il faut considérer la présente affaire sous l’angle de ce que les parties ont effectivement négocié et convenu selon le libellé de la Convention, et non au regard d’observations et d’idées générales qui ne trouvent aucun appui dans le texte.
Un projet d’exploitation minière dans le territoire visé par la Convention entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson n’est pas dispensé par la Convention d’un examen indépendant mené par le ministre fédéral des Pêches. Il ne fait aucun doute que, considéré isolément, le projet relève de la compétence provinciale, mais n’importe où au Canada, un projet d’exploitation minière qui compromet l’habitat du poisson ne peut aller de l’avant sans que le ministre fédéral des Pêches n’accorde une autorisation, ce qu’il ne peut faire que si les exigences de la LCÉE sont respectées.
Suivant la thèse de l’appelant le procureur général du Québec, l’administrateur provincial désigné suivant la Convention pourrait fonder sa décision finale sur une étude écourtée sur les pêcheries que le ministre fédéral des Pêches juge tout simplement inacceptable. Subsidiairement, le cabinet du Québec pourrait, pour des motifs qui lui sont propres, passer outre aux inquiétudes relatives aux pêches et approuver le projet minier malgré l’opposition de l’administrateur qu’il a désigné ou alléger les conditions visant à réduire les effets nuisibles du projet sur les pêches. Ainsi, en pareille circonstance, le ministre fédéral des Pêches serait dépouillé du pouvoir de refuser l’autorisation. Il s’agit d’un point de vue incompatible avec le texte de la Convention intervenue entre les parties.
La mention à l’art. 22.6.7 de la Convention d’un seul processus d’évaluation et d’examen régit simplement les processus internes d’examen prévus par la Convention et menant à la décision de l’administrateur ou (sur demande du promoteur minier) du cabinet du Québec. Les recommandations transmises à l’administrateur compétent proviennent soit du comité provincial, soit du comité fédéral, mais (sauf accord gouvernemental) pas des deux, à moins que le projet lui‑même ne relève à la fois des deux ordres de gouvernement. L’administrateur compétent décide ensuite (du moins dans le premier cas) d’approuver ou non le projet. Même si le projet minier ne doit faire l’objet que d’une seule « étude d’impact » conformément à la Convention, l’accord des parties visant à éviter le double examen interne dans le cadre de la Convention ne supprime pas l’obligation — faite par la Convention elle‑même — d’obtenir après l’approbation une autorisation exigée de manière externe par une loi d’application générale, comme la LCÉE ou la Loi sur les pêches . L’article 22.2.3 de la Convention dispose que toutes les lois fédérales d’application générale touchant à la protection de l’environnement s’appliquent dans la mesure de leur compatibilité avec la Convention. La LCÉE est une loi fédérale d’application générale touchant à l’environnement et il n’y a pas d’incompatibilité entre la Convention et elle. Suivant l’art. 22.7.1 , une fois le projet de développement approuvé conformément à la Convention, le promoteur « doit, avant d’entreprendre les travaux, obtenir [. . .] les autorisations ou les permis nécessaires des ministères et services gouvernementaux responsables ». Si la thèse du procureur général du Québec était juste, l’art. 22.7.1 obligerait les ministères et les services gouvernementaux responsables à accorder automatiquement l’autorisation ou le permis nécessaire, au lieu de contraindre le promoteur à l’obtenir. Comme aucune disposition de la Convention ne soustrait le promoteur à l’obligation de respecter la procédure habituelle d’obtention des autorisations ou des permis nécessaires, une fois le projet approuvé par l’administrateur provincial (ou par le cabinet provincial qui infirme sa décision), le promoteur doit demander une autorisation au ministre fédéral des Pêches en application du par. 35(2) de la Loi sur les pêches . Une évaluation doit avoir lieu sous le régime de la LCÉE pour que cette autorisation puisse légalement être accordée. Les lois fédérales, les lois provinciales et la Convention s’imbriquent bien les unes aux autres, et il convient de permettre à chacun de ces trois éléments de s’appliquer dans le domaine de compétence qui y correspond. Le refus du ministre fédéral des Pêches d’accorder l’autorisation nécessaire en vertu du par. 35(2) de la Loi sur les pêches , si les exigences de la LCÉE n’étaient pas respectées, ne constituerait pas une violation de la Convention ni ne serait inconstitutionnel même si le projet avait été approuvé conformément à la Convention.
La Cour d’appel a substitué à tort le processus de la Convention à celui de la LCÉE . Même si la Convention garantit aux Cris des droits spéciaux de participation au processus d’évaluation, l’art. 22.7.5 autorise expressément un processus fédéral d’évaluation et d’examen des répercussions lorsqu’une loi ou un règlement fédéral l’exige. La Convention prévoit expressément que d’autres processus que ceux qu’elle établit peuvent avoir lieu, de sorte qu’il ne peut aller à l’encontre de ses dispositions de soumettre le promoteur minier à un tel autre processus. Dans la présente affaire, le processus de la LCÉE s’applique, mais le gouvernement fédéral doit y recourir de façon à respecter intégralement l’obligation de la Couronne de consulter les Cris sur les sujets qui touchent les droits que leur confère la Convention, et ce, conformément aux principes qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour. Dans de nombreux cas, le processus issu de la Convention met suffisamment de données à la disposition du responsable fédéral des pêches, et la LCÉE permet à l’autorité fédérale responsable de collaborer avec une autre instance afin de promouvoir l’uniformisation et l’harmonisation des processus d’évaluation des effets environnementaux, tous ordres de gouvernement confondus. Les droits de participation des Cris relativement à des sujets susceptibles de nuire à leurs droits issus de la Convention ne sont pas compromis. La question qui se pose est celle de savoir si, dans la mesure où l’on prévoit que la mine polluera l’habitat du poisson, l’enjeu des pêcheries ressortit en fin de compte au ministre fédéral des Pêches ou aux organismes provinciaux créés par la Convention et (s’il est sollicité par le promoteur minier) au cabinet du Québec. Le bon sens ainsi que toutes les exigences légales commandent que le processus d’évaluation de la LCÉE tienne compte du contexte particulier du développement projeté dans le territoire visé par la Convention, notamment en prévoyant la participation des Cris.
Le ministre fédéral des Pêches n’est pas tenu d’accorder une autorisation sur le fondement du par. 35(2) une fois le projet minier approuvé par l’administrateur provincial ou le cabinet du Québec. L’exigence faite aux organismes provinciaux de tenir compte des activités de pêche des Autochtones pour se prononcer sur l’opportunité du projet eu égard à la Convention ne fait pas de l’administrateur provincial ni du cabinet du Québec, le délégué du ministre fédéral ni ne soustrait ce dernier à l’obligation d’observer les règles et les attributions fédérales en ce qui a trait à l’habitat du poisson.
Les juges LeBel, Deschamps, Abella et Charron (dissidents) : La Convention, qui constitue à la fois un accord sur les droits de peuples autochtones et un accord intergouvernemental, crée un régime complet et détaillé pour l’administration du territoire de la Baie-James. Elle n’établit pas seulement les droits et les obligations des gouvernements fédéral et provincial, d’une part, et des peuples autochtones habitant le territoire, d’autre part, mais aussi les obligations mutuelles des gouvernements fédéral et provincial relativement au territoire. La Convention, à laquelle les parties ont clairement voulu conférer force de loi, revêt un caractère supralégislatif. Elle n’est entrée en vigueur et n’a lié les parties qu’après l’adoption des lois provinciale et fédérale l’approuvant et lui conférant force obligatoire. Elle renferme une disposition qui prévoit clairement qu’en cas de conflit, elle a prépondérance sur les autres lois fédérales et provinciales d’application générale. Les lois provinciale et fédérale approuvant la Convention confirment toutes deux sa prépondérance. La Convention bénéficie par ailleurs de la protection constitutionnelle et peut être considérée comme un traité moderne aux fins du par. 35(3) de la Loi constitutionnelle de 1982 . Elle crée des obligations mutuellement exécutoires et établit un cadre juridique complet énonçant les obligations respectives des parties en matière de services et de droits fonciers, tout en aménageant les modalités de leurs relations ultérieures. De plus, il ressort de l’historique législatif que les parties ont voulu régler toutes les questions qui les opposaient et déterminer la nature de leurs droits et de leurs obligations respectifs. Le tribunal doit s’efforcer d’interpréter un traité moderne d’une manière qui soit raisonnable, mais compatible avec l’intention des parties et le contexte général des négociations, y compris leur cadre juridique. Toute interprétation doit présumer la bonne foi des parties et être conciliable avec le principe de l’honneur de la Couronne. Toute ambiguïté doit être résolue en gardant ces éléments à l’esprit.
Il ressort de l’aperçu du régime d’évaluation environnementale prévu au ch. 22 de la Convention que la nature du projet, et non ses répercussions, détermine quel processus s’impose et, en règle générale, un projet ne sera soumis qu’à une seule évaluation environnementale. En l’espèce, le projet n’est assujetti qu’au processus provincial prévu dans la Convention. S’agissant de l’exploitation d’une mine, il relève de la compétence exclusive de la province en matière de travaux et entreprises d’une nature locale, de propriété et droits civils dans la province ou de ressources naturelles non renouvelables de la province. Ses répercussions sur l’habitat du poisson, lequel ressortit à la compétence fédérale, ne le font pas bénéficier de l’exception prévue à l’art. 22.6.7 écartant le principe général d’une évaluation unique. Le libellé du ch. 22 n’étaye aucunement la conclusion selon laquelle les répercussions d’un projet peuvent justifier une deuxième évaluation environnementale lorsque le projet lui‑même appartient à la compétence d’un gouvernement et que ses répercussions relèvent des pouvoirs d’un autre. Si les répercussions d’un projet peuvent déclencher un processus d’évaluation environnementale distinct, l’exception devient la règle. Pareille conclusion contredit l’intention claire des parties, qui ont pris grand soin d’établir une distinction entre les projets qui relèvent respectivement de la compétence fédérale et de celle de la province. De plus, le ch. 22 traite expressément du rôle des Cris dans le processus d’évaluation environnementale et de leurs droits de participation à celui‑ci. Les Cris jouent un rôle tant substantiel que procédural à chacune des étapes du processus. Le processus fédéral que prévoit la LCÉE , qui ne permet aucune participation substantielle ou procédurale des Cris, est incompatible avec le texte de la Convention et ne saurait s’appliquer.
Une évaluation fédérale du projet n’est pas exigée en sus à l’art. 22.7.5, qui dispose que rien dans le ch. 22 « ne doit être interprété comme imposant un processus d’évaluation et d’examen des répercussions par le gouvernement fédéral à moins qu’une loi ou qu’un règlement fédéral l’exige ». Cette phrase n’impose pas au gouvernement fédéral d’autres obligations que celles découlant habituellement d’une loi ou d’un règlement fédéral. En raison de l’intention expresse des parties que la Convention constitue un régime complet de gouvernance du territoire en entier, qu’elle établisse une règle générale selon laquelle une seule évaluation environnementale a lieu et qu’elle l’emporte sur toute autre loi d’application générale incompatible, et du fait qu’il n’y a pas d’autre processus gouvernemental d’évaluation ni quelque processus parallèle prévu par la Convention elle‑même, on ne saurait interpréter l’art. 22.7.5 comme autorisant une évaluation environnementale fédérale distincte sur le fondement de la LCÉE . La reconnaissance de la primauté de la LCÉE sur les dispositions précises de la Convention ne respecte pas l’ordonnancement constitutionnel établi et voulu par les parties à la Convention. En outre, l’art. 22.7.5 est une disposition transitoire. Les parties l’ont stipulé pour déterminer le droit applicable entre la signature de la Convention et sa mise en œuvre et il régit les questions liées à l’environnement jusqu’à la promulgation des lois approuvant la Convention.
La LCÉE a été adoptée après la signature de la Convention et sa mise en œuvre par voie législative. La Convention et les lois qui l’approuvent indiquent clairement que ni l’une ni l’autre des parties ne peuvent la modifier unilatéralement. En raison de la hiérarchie des normes admises par la Constitution, la LCÉE ne peut prévaloir de manière à imposer un processus d’évaluation parallèle en sus de celui prévu par la Convention. Toute interprétation différente signifierait que le gouvernement fédéral peut modifier unilatéralement ce qui devait être un régime multilatéral complet. Le gouvernement fédéral ne peut donc pas agir unilatéralement pour modifier dans les faits le processus prévu dans la Convention. Il ne peut non plus déroger aux droits qui y sont accordés en imposant des conditions fondées sur une loi externe d’application générale. L’effet pratique de cette interprétation est que si le ministre des Pêches décide qu’une autorisation est requise par la Loi sur les pêches , il doit l’accorder sur le fondement des processus environnementaux établis par la Convention. Il ne peut exiger qu’une autre évaluation environnementale soit entreprise en application de la LCÉE . Le processus d’examen des répercussions environnementales prévu dans la Convention prédomine.
Jurisprudence
Citée par le juge Binnie
Arrêts mentionnés : R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771; Bande d’Eastmain c. Canada (Administrateur fédéral), [1993] 1 C.F. 501; Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie‑Britannique (Directeur d’évaluation de projet), 2004 CSC 74, [2004] 3 R.C.S. 550; Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388.
Citée par les juges LeBel et Deschamps (dissidents)
Bande d’Eastmain c. Canada (Administrateur fédéral), [1993] 1 C.F. 501; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456; Québec (Procureur général) c. Commission scolaire crie, [2001] R.J.Q. 2128; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; Renvoi relatif à la Loi sur l’assurance‑emploi (Can.), art. 22 et 23, 2005 CSC 56, [2005] 2 R.C.S. 669; Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, 2005 CSC 20, [2005] 1 R.C.S. 292; R. c. Sioui, [1990] 1 R.C.S. 1025; Simon c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 387; Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 1 R.C.S. 222; R. c. Marshall, 2005 CSC 43, [2005] 2 R.C.S. 220; Calder c. Procureur général de la Colombie‑Britannique, [1973] R.C.S. 313; R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771; R. c. Sundown, [1999] 1 R.C.S. 393; R. c. Howard, [1994] 2 R.C.S. 299; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401; R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213.
Lois et règlements cités
Loi approuvant la Convention de la Baie James et du Nord québécois, L.R.Q., ch. C‑67, art. 2(1), (6)a), 6.
Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, art. 5 , 12(5) c), 14 , 16 , 16.1 , 40 à 45 .
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 « préambule », (12), (27), 92(5), (10), (13), (16), 92A.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21, art. 13 .
Loi sur le règlement des revendications des autochtones de la Baie James et du Nord québécois, S.C. 1976‑77, ch. 32 , préambule, art. 3(1) , (3) , 8 .
Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14, art. 31 , 34(1) , 35(1) , (2) .
Règlement sur la liste d’étude approfondie, DORS/94‑638, art. 3, ann., art. 16a) .
Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées, DORS/94‑636, ann. I, art. 11e).
Traité
Convention de la Baie‑James et du Nord québécois, art. 2.5, 2.7, 2.9.7, 2.15, 16.0.2, 22, 23.
Doctrine citée
Bankes, Nigel. « Co‑operative Federalism : Third Parties and Intergovernmental Agreements and Arrangements in Canada and Australia » (1991), 29 Alta. L. Rev. 792.
Côté, Pierre‑André, avec la collaboration de Stéphane Beaulac et Mathieu Devinat. Interprétation des lois, 4e éd. Montréal : Thémis, 2009.
Gourdeau, Éric. « Genèse de la Convention de la Baie‑James et du Nord québécois », dans Alain‑G. Gagnon et Guy Rocher, dir., Regard sur la Convention de la Baie‑James et du Nord québécois. Montréal : Québec Amérique, 2002.
Grammond, Sébastien. Aménager la coexistence : Les peuples autochtones et le droit canadien. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2003.
Grammond, Sébastien. « Les effets juridiques de la Convention de la Baie James au regard du droit interne canadien et québécois » (1992), 37 R.D. McGill 761.
Kennett, Steven A. « Hard Law, Soft Law and Diplomacy : The Emerging Paradigm for Intergovernmental Cooperation in Environmental Assessment » (1993), 31 Alta. L. Rev. 644.
Poirier, Johanne. « Les ententes intergouvernementales et la gouvernance fédérale : aux confins du droit et du non‑droit », dans Jean‑François Gaudreault‑DesBiens et Fabien Gélinas, dir., Le fédéralisme dans tous ses états : gouvernance, identité et méthodologie. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2005, 441.
Québec. Secrétariat aux affaires autochtones. Convention de la Baie‑James et du Nord québécois et conventions complémentaires. Sainte‑Foy : Le secrétariat, 1998.
Rotman, Leonard I. « Taking Aim at the Canons of Treaty Interpretation in Canadian Aboriginal Rights Jurisprudence » (1997), 46 R.D. U.N.-B. 11.
Sanders, Douglas. « “We Intend to Live Here Forever” : A Primer on the Nisga’a Treaty » (1999‑2000), 33 U.B.C. L. Rev. 103.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Pelletier, Rochon et Hilton), 2008 QCCA 741, [2008] R.J.Q. 944, 35 C.E.L.R. (3d) 161, [2009] 1 C.N.L.R. 169, SOQUIJ AZ‑50487232, [2008] J.Q. no 3142 (QL), 2008 CarswellQue 3062, qui a infirmé une décision de la juge Bénard, 2006 QCCS 1832, [2006] R.J.Q. 1113, [2007] 1 C.N.L.R. 256, SOQUIJ AZ‑50365314, [2006] J.Q. no 3112 (QL), 2006 CarswellQue 3042. Pourvoi rejeté, les juges LeBel, Deschamps, Abella et Charron sont dissidents.
Francis Demers, Samuel Chayer et Hugues Melançon, pour l’appelant.
Robert Mainville, Henry S. Brown, c.r., et Jean‑Sébastien Clément, pour les intimés Grand Chef Ted Moses, le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) et l’Administration régionale crie.
René LeBlanc, Bernard Letarte et Virginie Cantave, pour les intimés le procureur général du Canada, l’honorable David Anderson, en sa qualité de ministre de l’Environnement, et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale.
Yvan Biron, pour l’intimée Lac Doré Mining Inc.
Argumentation écrite seulement par P. Mitch McAdam et Chris Hambleton, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Bryan P. Schwartz et Jack R. London, c.r., pour l’intervenante l’Assemblée des Premières Nations.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Fish, Rothstein et Cromwell rendu par
Le juge Binnie —
I. Introduction
[1] La question que soulève le présent pourvoi est celle de savoir si un projet d’exploitation minière dans le territoire visé par la Convention de la Baie‑James et du Nord québécois (« Convention » ou « Convention de la Baie-James ») « entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson » (Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14, par. 35(1) ) est néanmoins dispensé par la Convention d’un examen indépendant mené par le ministre fédéral des Pêches préalablement à l’autorisation qui, selon toutes les parties au pourvoi, doit être obtenue pour que puisse débuter l’exploitation de la mine. Si l’autorisation n’est pas accordée ou si les conditions dont elle est assortie ne sont pas respectées, l’exploitant de la mine s’expose à des sanctions civiles et criminelles.
[2] Le procureur général du Québec soutient que le ministre fédéral n’aura d’autre choix que d’accorder l’autorisation une fois le projet minier approuvé par l’administrateur provincial désigné suivant la Convention ou par le cabinet du Québec. Il fait valoir que malgré l’incidence prévue des bassins de résidus miniers et d’autres polluants sur le poisson et son habitat, et même si les pêcheries relèvent de la compétence exclusive fédérale suivant le par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867 , la Convention devrait être interprétée de manière à écarter ce qui, ailleurs, constituerait une évaluation obligatoire des répercussions du projet suivant la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 (« LCÉE ») ou la politique fédérale sur les pêches, ou les deux.
[3] Mes collègues les juges LeBel et Deschamps partagent ce point de vue. Ils s’appuient entre autres sur une disposition de la Convention selon laquelle « un projet ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions à moins que ledit projet relève à la fois de la compétence du Canada et du Québec » (art. 22.6.7). Ils concluent ensuite que pour l’application de la Convention, les « répercussions » sur le poisson ne sont pas prises en compte aux fins de déterminer si la mine relève d’une compétence « exclusivement » fédérale ou provinciale. Dès lors, à leur avis, l’administrateur provincial désigné suivant la Convention pourrait fonder sa décision finale sur une étude écourtée que le ministre fédéral des Pêches juge tout simplement inacceptable. Subsidiairement, le cabinet du Québec pourrait, pour des motifs qui lui sont propres, passer outre aux inquiétudes relatives aux pêches et approuver le projet minier malgré l’opposition de l’administrateur qu’il a désigné ou alléger les conditions visant à réduire les effets nuisibles du projet sur les pêches. De ce point de vue, en pareille circonstance, le ministre fédéral des Pêches serait dépouillé du pouvoir de refuser l’autorisation. Je ne crois pas que le texte de la Convention appuie un résultat aussi inusité.
[4] Mes collègues vont plus loin et reprochent au gouvernement fédéral de « renier ses engagements solennels » (par. 58). L’allégation est très grave et met en évidence, selon moi, l’importance de considérer attentivement le libellé employé dans la Convention lorsqu’il s’agit de déterminer ce dont les parties (y compris le gouvernement fédéral) ont convenu et si le gouvernement fédéral est revenu sur sa parole et — toujours comme le soutiennent mes collègues — a manqué à l’« honneur de la Couronne » (par. 58). Avec égards, je ne vois absolument rien qui étaye ce reproche sévère, ni dans le texte de la Convention ni dans les circonstances qui sont à l’origine du litige.
[5] Mes collègues se disent soucieux des « droits de participation des Premières Nations » (par. 58), mais la Première Nation crie — assurément une partie foncièrement importante à la Convention — estime que c’est la thèse du gouvernement du Québec, que reprennent à leur compte mes collègues, qui est non seulement [traduction] « infondée en droit », mais « dénuée de sens dans les faits ». Dans leur mémoire conjoint, le Grand Chef Ted Moses, le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) et l’Administration régionale crie (les « intimés cris ») affirment :
[traduction] En somme, le procureur général du Québec fait valoir que les autorités fédérales responsables de la mise en œuvre et de l’application de la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14 , doivent se fonder uniquement sur un examen provincial (auquel elles ne prennent pas part) pour se prononcer sur le projet de mine de vanadium au regard de cette loi. En plus d’être infondée en droit, cette thèse est dénuée de sens dans les faits. [par. 6]
La Cour d’appel du Québec a fait droit pour l’essentiel à l’objection des intimés cris. Comme on le verra, je n’adhère pas totalement au volet procédural de la thèse des Cris, mais je fais mienne leur conclusion que, suivant la juste interprétation de l’art. 22.7.5 de la Convention, [traduction] « une évaluation fédérale est en effet “exigée en l’espèce par une loi ou un règlement fédéral” » (mémoire des intimés cris, par. 80). Qui plus est, suivant mon interprétation de la Convention, les droits de participation des Cris sont parfaitement protégés (contrairement à ce que prétendent mes collègues au par. 58). J’y reviendrai.
[6] Il s’en suit dès lors, à mon sens, qu’il faut considérer la présente affaire sous l’angle de ce que les parties ont effectivement négocié et convenu selon le libellé de leur accord, et non au regard d’observations et d’idées générales qui, à mon humble avis, ne trouvent aucun appui dans le texte. Au terme de l’analyse que je préconise, je suis d’avis de rejeter le pourvoi, quoique pour des raisons qui diffèrent quelque peu de celles de la Cour d’appel du Québec (2008 QCCA 741, [2008] R.J.Q. 944).
A. Aperçu
[7] Dans l’arrêt R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771, le juge Cory fait ressortir que les « traités [conclus avec les Autochtones] sont comme des contrats, si ce n’est qu’ils ont un caractère public très solennel et particulier » (par. 76). Dans cette affaire, le traité datait de 1899. L’analogie avec le contrat est encore plus valable dans le cas des traités modernes globaux dont les dispositions (contrairement à celles du traité de 1899) ne se résument pas à un échange verbal de promesses couché ensuite par écrit dans une langue inconnue de bon nombre des signataires autochtones (par. 52-53). De nos jours, le contenu de tels traités est soigneusement négocié par des parties disposant de moult ressources. Comme le signalent mes collègues, « chacune des parties était représentée par avocat, et le résultat des négociations se retrouve en détail dans un document juridique de 450 pages » (par. 118). L’importance et la complexité du texte distinguent notamment les traités modernes globaux, dont la Convention de la Baie-James a été le précurseur, des traités historiques conclus avec les peuples autochtones. Nous devons donc porter une grande attention à son libellé.
[8] Contrairement au procureur général du Québec, je ne crois pas que la mention à l’art. 22.6.7 d’« un [seul] processus d’évaluation et d’examen » crée une préséance. Ce paragraphe régit simplement les processus internes d’examen que prévoit la Convention. Il ne renvoie pas aux exigences externes. En effet, l’art. 22.7.1 préserve précisément l’exigence externe faite au promoteur de la mine de vanadium, applicable dès l’approbation finale du projet conformément à la Convention, d’obtenir « les autorisations ou les permis nécessaires des ministères et services gouvernementaux responsables » :
22.7.1 Si le projet de développement proposé est approuvé en conformité avec les dispositions du présent chapitre, le promoteur doit, avant d’entreprendre les travaux, obtenir s’il y a lieu les autorisations ou les permis nécessaires des ministères et services gouvernementaux responsables. L’Administration régionale crie est informée de la décision de l’administrateur. [Je souligne.]
Si la thèse du procureur général du Québec était juste, l’art. 22.7.1 obligerait les ministères et les services gouvernementaux responsables à accorder automatiquement l’autorisation ou le permis nécessaire, au lieu de contraindre le promoteur à l’obtenir.
[9] Quels sont alors le rôle et la fonction de l’art. 22.6.7 invoqué par le procureur général du Québec, de même que par mes collègues, qui se rallient à sa thèse sur ce point? En voici le libellé :
22.6.7 Le Canada, le Québec et l’Administration régionale crie peuvent, de consentement mutuel, fusionner les deux comités d’examen prévus au présent chapitre, et plus particulièrement aux alinéas 22.6.1 et 22.6.4, pourvu que cette fusion ne porte pas atteinte aux droits et aux garanties établis en faveur des Cris par le présent chapitre.
Nonobstant les dispositions précédentes, un projet ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions à moins que ledit projet relève à la fois de la compétence du Canada et du Québec ou à moins que le projet se trouve en partie dans le Territoire et en partie ailleurs où un processus d’évaluation et d’examen des répercussions est requis.
Mes collègues mettent l’accent sur le second paragraphe (« ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions »), mais celui‑ci doit manifestement être considéré de pair avec le premier. Ensemble, les deux paragraphes apportent des précisions sur les processus internes prévus par la Convention et menant à la décision de l’administrateur. La disposition écartant le double examen prévoit simplement qu’une seule évaluation des répercussions a lieu dans le cadre du processus préalable à l’approbation que prévoit la Convention au bénéfice de l’administrateur. Les recommandations transmises à l’administrateur compétent proviennent soit du comité provincial, soit du comité fédéral, mais (en l’absence d’un accord gouvernemental) pas des deux, à moins que le projet lui‑même ne relève à la fois des deux ordres de gouvernement.
[1