Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2013-06-20
Référence neutre
2013 CSC 36
Recueil
[2013] 2 RCS 559
Numéro de dossier
34258
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Immigration
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 34258
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559
Date : 20130620
Dossier : 34258
Entre :
Muhsen Ahmed Ramadan Agraira
Appelant
et
Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile
Intimé
- et -
Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique,
Ahmad Daud Maqsudi, Conseil canadien pour les réfugiés,
Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés,
Fédération canado‑arabe et Congrès tamoul canadien
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Moldaver et Karakatsanis
Motifs de jugement :
(par. 1 à 103)
Le juge LeBel (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Fish, Abella, Rothstein, Moldaver et Karakatsanis)
Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559
Muhsen Ahmed Ramadan Agraira Appelant
c.
Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile Intimé
et
Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique,
Ahmad Daud Maqsudi,
Conseil canadien pour les réfugiés,
Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés,
Fédération canado‑arabe et Congrès tamoul canadien Intervenants
Répertorié : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
2013 CSC 36
No du greffe : 34258.
2012 : 18 octobre; 2013 : 20 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Moldaver et Karakatsanis.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Décisions ministérielles — Immigration — Citoyen de la Libye déclaré interdit de territoire en raison de son appartenance à une organisation terroriste — Demande de dispense ministérielle rejetée — Norme de contrôle applicable à la décision du ministre — La décision du ministre est‑elle valide au regard de cette norme? — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 34(2) .
Droit administratif — Justice naturelle — Théorie des attentes légitimes — Citoyen de la Libye déclaré interdit de territoire en raison de son appartenance à une organisation terroriste — Demande de dispense ministérielle rejetée — La décision a‑t‑elle porté atteinte aux attentes légitimes de l’appelant? — L’obligation d’équité procédurale a‑t‑elle été respectée?
Immigration — Interdiction de territoire et renvoi — Dispense ministérielle — Citoyen de la Libye déclaré interdit de territoire en raison de son appartenance à une organisation terroriste — Demande de dispense ministérielle rejetée — Interprétation de l’expression « intérêt national » — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 34(2) .
A, un citoyen de la Libye, réside au Canada sans interruption depuis 1997, même s’il a été déclaré interdit de territoire pour raison de sécurité en 2002. L’interdiction de territoire reposait sur son appartenance au Front du salut national libyen (« FSNL ») — une organisation terroriste selon Citoyenneté et Immigration Canada (« CIC »). En 2002, A a demandé, aux termes du par. 34(2) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »), une dispense ministérielle à l’égard du constat d’interdiction de territoire, mais sa demande a été rejetée en 2009. Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (« ministre ») a conclu qu’il n’était pas dans l’intérêt national d’admettre des individus qui avaient entretenu des contacts suivis avec des organisations terroristes connues ou avec des organisations ayant des liens avec des terroristes. La demande de résidence permanente de A a donc été refusée.
A a saisi la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire de la décision du ministre relative à la dispense. La Cour fédérale a accueilli la demande de contrôle judiciaire. La Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel, a rejeté la demande de contrôle judiciaire et a conclu que la décision du ministre était raisonnable.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté et la décision du ministre rendue au titre du par. 34(2) de la LIPR est maintenue.
Pour déterminer la norme de contrôle appropriée, la cour saisie d’une demande de contrôle judiciaire doit entreprendre un processus en deux étapes. Premièrement, elle doit vérifier si la jurisprudence établit de manière satisfaisante le degré de retenue correspondant à une catégorie de questions soulevées dans la demande de contrôle judiciaire. La deuxième étape s’applique lorsque la première démarche se révèle infructueuse ou si la jurisprudence semble devenue incompatible avec l’évolution récente du droit en matière de contrôle judiciaire. À cette deuxième étape, la cour entreprend une analyse complète en vue de déterminer la norme applicable. La jurisprudence a établi de manière satisfaisante que la norme de la décision raisonnable est la norme de contrôle applicable en l’espèce.
En prenant sa décision, le ministre n’a pas défini expressément l’expression « intérêt national ». Bien que notre Cour ne soit pas en mesure de déterminer de manière définitive le raisonnement qu’a effectivement tenu le ministre, elle peut examiner l’interprétation que le ministre semble avoir donnée de l’expression « intérêt national », à partir de sa « décision expresse motivée » et du chapitre 10 du guide opérationnel Traitement des demandes au Canada : « Refus des cas de sécurité nationale/Traitement des demandes en vertu de l’intérêt national » de CIC (le « guide opérationnel »), qui régissent la portée et le contexte de ces motifs, ainsi que la question de savoir si cette interprétation implicite, et la décision du ministre dans son ensemble, étaient raisonnables. Si le ministre avait défini expressément l’expression « intérêt national » à l’appui de sa décision sur le fond, sa définition aurait porté principalement sur la sécurité nationale et la sécurité publique, sans écarter les autres considérations importantes énoncées dans le guide opérationnel ou toutes autres considérations analogues. Le guide opérationnel ne constituait pas un code définitif et rigide. Il contenait plutôt un ensemble de facteurs, apparemment pertinents et raisonnables, relatifs à l’examen des demandes de dispense ministérielle. Le ministre n’était pas tenu de l’appliquer d’une manière rigide, mais il guidait l’exercice de son pouvoir discrétionnaire et l’aidait à élaborer un processus administratif juste applicable à ces demandes.
Il convient de faire preuve de retenue à l’égard de cette interprétation implicite que le ministre a donnée de l’expression « intérêt national ». Le ministre a donné une interprétation raisonnable de l’expression « intérêt national ». Le sens ordinaire de la disposition milite en faveur d’une interprétation plus large de l’expression « intérêt national » que celle qui limiterait la portée de cette expression à la protection de la sécurité publique et de la sécurité nationale. Le libellé de la loi, l’historique législatif de la disposition, son objectif et son contexte sont conformes à l’interprétation implicite que le ministre donne de cette expression. L’article 34 vise à protéger le Canada, mais dans la perspective du caractère démocratique du Canada, une nation qui entend protéger les valeurs fondamentales de sa Charte et de son histoire de démocratie parlementaire. L’article 34 ne devrait pas devenir une formule de rechange à l’examen pour des raisons d’ordre humanitaire; toutefois, il n’exclut pas nécessairement la prise en compte de facteurs personnels qui peuvent être pertinents dans le cadre de ce type particulier d’examen. Une analyse fondée sur les principes d’interprétation législative révèle qu’un large éventail de facteurs peuvent être pertinents à l’égard de la détermination de ce que l’« intérêt national » peut comporter pour les besoins du par. 34(2) de la LIPR .
Les motifs du ministre étaient justifiables, transparents et intelligibles. Malgré leur brièveté, ils indiquaient clairement le processus décisionnel suivi relativement à la demande de dispense ministérielle de A. Le ministre a examiné toutes les pièces et les éléments de preuve qui lui ont été soumis. Il a particulièrement tenu compte du fait que A avait donné des récits contradictoires et incohérents au sujet de son association au FSNL, un groupe qui s’était livré au terrorisme; du fait que A était fort probablement au courant des activités antérieures du FSNL, et du fait que A avait entretenu des contacts suivis avec le FSNL. Il ressort des motifs du ministre que, en se fondant sur l’examen qu’il a fait des éléments de preuve et des observations dans leur ensemble, et de ces facteurs en particulier, il n’était pas convaincu que la présence continue de A au Canada ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national. Les motifs du ministre permettent à la Cour de saisir clairement pourquoi il est arrivé à cette décision.
La décision du ministre s’inscrit dans un éventail de solutions acceptables possibles qui peuvent se justifier au regard des faits et du droit. Il incombait à A de démontrer que sa présence continue au Canada ne serait pas préjudiciable à l’intérêt national. Le ministre a refusé d’accorder à A une dispense de nature discrétionnaire parce qu’il n’était pas convaincu que ce dernier s’était acquitté de ce fardeau de preuve. Sa conclusion était acceptable au regard des faits qui lui avaient été présentés. Dans le cadre d’un contrôle du caractère raisonnable de l’exercice ministériel d’un pouvoir discrétionnaire, les tribunaux ne sont pas autorisés à utiliser un nouveau processus d’évaluation. Le ministre a examiné et tenu compte de (c.-à-d. a évalué) tous les facteurs exposés dans la demande de A qui étaient pertinents pour décider ce qui était dans l’« intérêt national », selon son interprétation raisonnable de cette expression. Puisque le ministre a examiné et évalué tous les facteurs pertinents comme il l’a jugé à propos, il n’appartient pas à la Cour d’annuler sa décision parce qu’elle serait déraisonnable.
La décision du ministre n’était pas inéquitable et ne constituait pas une atteinte aux attentes légitimes de A; elle respectait l’obligation d’équité procédurale envers ce dernier. En l’espèce, le guide opérationnel a créé un cadre procédural clair, net et explicite pour le traitement des demandes de dispense et, de ce fait, une attente légitime quant à son application. Le guide a été publié par CIC, et bien que ce ministère ne relève pas du ministre, il est clair que ce guide est utilisé à la fois par les agents de CIC et les agents de l’Agence des services frontaliers du Canada dans l’exercice de leurs fonctions et pour l’application de la loi. Le guide opérationnel était accessible au public et l’est encore, et il constitue un code de procédure relativement exhaustif concernant le traitement des demandes de dispense ministérielle. A pouvait donc raisonnablement s’attendre à ce que sa demande soit traitée conformément au processus qui y est prévu. A n’a pas démontré que ce processus prévu dans le guide opérationnel n’a pas été suivi lors du traitement de sa demande. Si A avait une attente légitime que le ministre tiendrait compte, pour trancher sa demande de dispense, de certains facteurs, dont le guide opérationnel et les facteurs d’ordre humanitaire, il a été satisfait à cette attente.
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; arrêts mentionnés : Abdella c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2009 CF 1199 (CanLII); Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Agence du revenu) c. Telfer, 2009 CAF 23 (CanLII); Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, [2012] 1 R.C.S. 23; Esmaeili‑Tarki c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 509 (CanLII); Miller c. Canada (Solliciteur général), 2006 CF 912, [2007] 3 R.C.F. 438; Naeem c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 123, [2007] 4 R.C.F. 658; Al Yamani c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2007 CF 381 (CanLII); Soe c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2007 CF 461 (CanLII); Kanaan c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2008 CF 241 (CanLII); Chogolzadeh c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2008 CF 405 (CanLII); Tameh c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2008 CF 884 (CanLII); Kablawi c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2008 CF 1011 (CanLII); Ramadan c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CF 1155 (CanLII); Afridi c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2008 CF 1192 (CanLII); Ismeal c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2008 CF 1366 (CanLII); Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Construction Labour Relations c. Driver Iron Inc., 2012 CSC 65, [2012] 3 R.C.S. 405; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160; Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 51, [2005] 2 R.C.S. 539; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Lake c. Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23, [2008] 1 R.C.S. 761; Centre hospitalier Mont‑Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), 2001 CSC 41, [2001] 2 R.C.S. 281; Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés .
Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada, L.C. 2005, ch. 38, art. 5 .
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I‑2, art. 19(1)f)(iii)(B).
Loi sur l’immigration, S.R.C. 1952, ch. 325, art. 5l).
Loi sur l’immigration de 1976, L.C. 1976‑77, ch. 52, art. 19(1)e).
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 3(1) , 4(2) [rempl. 2005, ch. 38, art. 118], 4(2)c), 25, 25.1, 34, 44.
Loi sur le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile, L.C. 2005, ch. 10 .
Doctrine et autres documents cités
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of Christine E. Deacon. Judicial Review of Administrative Action in Canada. Toronto : Canvasback, 1998 (loose‑leaf updated August 2012).
Canada. Citoyenneté et Immigration. Guide opérationnel : Traitement des demandes au Canada, chapitre 10, « Refus des cas de sécurité nationale/Traitement des demandes en vertu de l’intérêt national », 24 octobre 2005.
Canada. Sénat. Comité sénatorial permanent des Affaires sociales, des sciences et de la technologie. « Neuvième rapport », 1re sess., 37e lég., 23 octobre 2001 (en ligne : http://www.parl.gc.ca).
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Blais et les juges Noël et Pelletier), 2011 CAF 103, 415 N.R. 121, 96 Imm. L.R. (3d) 20, [2011] A.C.F. no 407 (QL), 2011 CarswellNat 2494, qui a infirmé une décision du juge Mosley, 2009 CF 1302, 357 F.T.R. 246, 87 Imm. L.R. (3d) 135, [2009] A.C.F. no 1664 (QL), 2009 CarswellNat 5509. Pourvoi rejeté.
Lorne Waldman, Jacqueline Swaisland et Clare Crummey, pour l’appelant.
Urszula Kaczmarczyk et Marianne Zoric, pour l’intimé.
Argumentation écrite seulement par Jill Copeland et Colleen Bauman, pour l’intervenante l’Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique.
Leigh Salsberg, pour l’intervenant Ahmad Daud Maqsudi.
John Norris et Andrew Brouwer, pour les intervenants le Conseil canadien pour les réfugiés et l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés.
Barbara Jackman et Hadayt Nazami, pour les intervenants la Fédération canado‑arabe et le Congrès tamoul canadien.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge LeBel —
I. Introduction
[1] L’appelant, Muhsen Ahmed Ramadan Agraira, un citoyen de la Libye, réside au Canada sans interruption depuis 1997, même s’il a été déclaré interdit de territoire pour raison de sécurité en 2002. L’interdiction de territoire reposait sur son appartenance au Front du salut national libyen (« FSNL ») — une organisation terroriste selon Citoyenneté et Immigration Canada (« CIC »). En 2002, l’appelant a demandé, aux termes du par. 34(2) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »), une dispense ministérielle à l’égard du constat d’interdiction de territoire, mais sa demande a été rejetée en 2009. Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (« ministre ») a conclu qu’il n’était pas dans l’intérêt national d’admettre des individus qui avaient entretenu des contacts suivis avec des organisations terroristes connues ou avec des organisations ayant des liens avec des terroristes. La demande de résidence permanente de l’appelant a donc été refusée et celui‑ci risque à présent d’être expulsé.
[2] M. Agraira se pourvoit devant notre Cour contre une décision par laquelle la Cour d’appel fédérale a rejeté une demande de contrôle judiciaire de la décision du ministre refusant d’accorder une dispense quant au constat d’interdiction de territoire. Il affirme que le ministre a interprété trop étroitement l’expression « intérêt national » au par. 34(2) de la LIPR , en l’assimilant à la sécurité nationale et à la sécurité publique. Il ajoute que la décision du ministre n’a pas répondu à ses attentes légitimes que certaines procédures seraient suivies et que certains facteurs seraient pris en considération lors de l’examen de sa demande de dispense.
[3] Dans le présent pourvoi, il s’agit de déterminer si la décision du ministre de refuser la dispense peut être attaquée avec succès. Deux questions principales se posent. Premièrement, quelle norme de contrôle s’applique à la décision du ministre? Deuxièmement, l’application de cette norme permet‑elle d’annuler la décision du ministre? Le présent pourvoi soulève aussi deux autres questions incidentes — l’interprétation de l’expression « intérêt national » figurant au par. 34(2) de la LIPR et l’incidence des attentes légitimes découlant du chapitre 10 du guide opérationnel Traitement des demandes au Canada : « Refus des cas de sécurité nationale/Traitement des demandes en vertu de l’intérêt national » de CIC (le « guide opérationnel »).
[4] À l’instar de la Cour d’appel fédérale, mais pour des motifs qui diffèrent en partie, je conclus que la décision du ministre était raisonnable et qu’il y a lieu de rejeter la demande de contrôle judiciaire.
II. Contexte factuel
[5] L’appelant a quitté la Libye en 1996. Il a d’abord demandé l’asile en Allemagne en invoquant ses liens avec le FSNL, mais il s’est vu refuser sa demande. Il est entré au Canada en 1997, à Toronto, muni d’un faux passeport italien. Il a alors demandé le statut de réfugié au sens de la Convention en raison de son affiliation au FSNL. Dans son formulaire de renseignements personnels, il a décrit comme suit ses activités au sein de cette organisation. En tant que membre d’une cellule de onze personnes, il avait livré des enveloppes aux membres d’autres cellules, recueilli des fonds et surveillé les mouvements des partisans du régime alors en place. Dans le cadre de sa formation, on lui avait appris à amener les gens à parler de politique ainsi qu’à solliciter de l’argent.
[6] La Section du statut de réfugié de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a instruit la demande de l’appelant. À l’audience, il a présenté une lettre du FSNL attestant son appartenance à cette organisation. Sa revendication du statut de réfugié au sens de la Convention a été rejetée le 24 octobre 1998 pour manque de crédibilité.
[7] Alors que sa demande d’asile était en instance, l’appelant a épousé une Canadienne au cours d’une cérémonie religieuse en décembre 1997, puis au cours d’une cérémonie civile en mars 1999. Son épouse a parrainé sa demande de résidence permanente en août 1999.
[8] En mai 2002, CIC a avisé l’appelant que sa demande de résidence permanente pouvait être rejetée, parce que l’on pouvait croire qu’il appartenait ou avait appartenu à une organisation qui se livrait ou s’était livrée au terrorisme, en violation de la disposition 19(1)f)(iii)(B) de la Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 (« LI »), qui était alors en vigueur.
[9] Plus tard en mai 2002, une agente de l’immigration a interrogé l’appelant. Lors de cette entrevue, il a confirmé avoir été membre du FSNL, mais a affirmé avoir exagéré auparavant l’importance de son rôle pour renforcer sa demande d’asile. Il a prétendu ne pas savoir grand‑chose du FSNL, mais il a été en mesure de nommer le fondateur et le chef actuel de l’organisation. Après avoir déclaré qu’il avait participé à des réunions du FSNL en Libye, il a ajouté n’avoir parlé de ce groupe qu’avec des amis. Enfin, il a déclaré n’avoir eu aucun contact avec le FSNL depuis son départ de Libye, mais a reconnu avoir reçu depuis des bulletins d’information de diverses sections locales de cette organisation aux États‑Unis. Compte tenu de ces contradictions, l’agente d’immigration a conclu que l’appelant appartenait ou avait appartenu à une organisation qui se livrait au terrorisme. Pour ce motif, il a été déclaré interdit de territoire.
[10] Le 22 mai 2002, CIC a envoyé à l’appelant une lettre l’informant de la possibilité de demander une dispense ministérielle. En juillet de la même année, l’appelant a présenté une demande de dispense. En rédigeant son rapport d’entrevue, l’agente d’immigration a noté que la demande de dispense de l’appelant renfermait d’autres contradictions avec ses déclarations antérieures. Par exemple, l’appelant indiquait dans cette demande avoir participé à des réunions du FSNL au cours desquelles on lui avait montré comment recruter des membres et comment recueillir des fonds. Or, au cours de son entrevue avec l’agente d’immigration, l’appelant avait déclaré ignorer comment le FSNL se finançait ou recrutait ses membres. L’agente a conclu que l’appelant avait été et demeurait toujours membre du FSNL, mais que sa participation s’était limitée à la distribution de tracts et la recherche d’appuis pour l’organisation. Elle a donc recommandé l’octroi d’une dispense.
[11] En même temps (en juillet 2002), en vertu du par. 44(1) de la LIPR , l’agente a établi au sujet de l’appelant un rapport d’interdiction de territoire. Elle y indiquait que l’appelant était interdit de territoire au Canada en application de l’al. 34(1) f) de la LIPR parce qu’il était membre d’une organisation terroriste.
[12] Ensuite, au mois d’août 2005, l’Agence des services frontaliers du Canada (« ASFC ») a rédigé une note documentaire à l’intention du ministre. La note a été examinée par l’avocat de l’appelant, qui n’a pas fait d’autres commentaires. Cette note a été transmise au ministre le 9 mars 2006. On y recommandait l’octroi d’une dispense à l’appelant au motif qu’il n’y avait [traduction] « pas suffisamment d’éléments de preuve pour conclure que la présence continue de M. Ramadan Agraira au Canada serait préjudiciable à l’intérêt national » (d.a., vol. I, p. 9). Cette recommandation reposait sur les considérations suivantes :
[traduction] M. Ramadan Agraira a admis qu’il avait joint les rangs du FSNL, ajoutant toutefois qu’il n’en avait été membre que pendant environ deux ans. Certains renseignements donnent à penser qu’il était devenu membre du FSNL à un moment où cette organisation n’était pas dans sa phase la plus active et bien après qu’elle eut pris part à une opération visant à renverser le régime libyen. Il a d’abord affirmé avoir participé à plusieurs activités au profit du FSNL, mais il a par la suite expliqué qu’il avait exagéré l’importance de sa participation pour donner plus de poids à sa revendication du statut de réfugié au Canada, ce qui est confirmé jusqu’à un certain point par le fait que ses démarches en vue d’obtenir le statut de réfugié en Allemagne et au Canada avaient échoué pour des raisons de crédibilité. M. Ramadan Agraira nie avoir pris part à des actes de violence ou de terrorisme et il n’y a aucun élément de preuve permettant de penser le contraire. Il semble avoir été un membre ordinaire qui n’occupait pas un poste de confiance ou d’autorité au sein du FSNL. Il ne semble pas s’être entièrement dévoué à la cause du FSNL, comme le démontre en particulier le fait qu’il a déclaré à un agent d’immigration de CIC à Oshawa qu’il appuierait quiconque chercherait à renverser le régime actuel en Libye par des moyens non violents. [d.a., vol. I, p. 9]
[13] Le 27 janvier 2009, le ministre a rejeté la recommandation formulée dans la note documentaire. Voici le texte intégral de sa réponse :
[traduction] Après avoir examiné au complet les pièces et les éléments de preuve qui ont été soumis et après avoir particulièrement tenu compte des éléments suivants :
• Le demandeur a donné des récits contradictoires et incohérents au sujet de son association au Front du salut national libyen (FSNL).
• Il y a des éléments de preuve démontrant clairement que le FSNL est un groupe qui se livre à du terrorisme et qui a eu recours à la violence et au terrorisme afin de tenter de renverser un gouvernement.
• Il y a des éléments de preuve démontrant que le FSNL a à divers moments soutenu des groupes d’opposition islamiques libyens qui ont des liens avec Al‑Qaïda.
• Il est difficile de croire que le demandeur n’était pas au courant des activités antérieures du FSNL alors que, lors de ses entrevues avec les autorités, il a expliqué qu’il avait déjà fait partie d’une « cellule » du FSNL, qui avait pour mission de recruter des membres et de solliciter de l’argent pour le FSNL.
Il n’est pas dans l’intérêt national d’admettre des individus qui ont entretenu des contacts suivis avec des organisations terroristes connues ou des organisations ayant des liens avec des terroristes. La dispense ministérielle est refusée. [d.a., vol. I, p. 11]
[14] Le 24 mars 2009, l’appelant a reçu l’avis du rejet de sa demande de résidence permanente. Il a alors saisi la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire de la décision du ministre relative à la dispense.
III. Historique judiciaire
A. Cour fédérale, 2009 CF 1302 (CanLII)
[15] Au début de son analyse, le juge Mosley a déterminé la norme de contrôle applicable. Il a conclu que la norme de la décision raisonnable s’appliquait en raison du caractère discrétionnaire de la décision, du fait que le ministre ne pouvait pas déléguer son pouvoir décisionnaire, et en raison de l’expertise du ministre en matière de sécurité nationale et d’intérêt national. Le juge a ajouté que la nature politique de la décision et la connaissance spéciale du ministre qui fait appel à la sensibilité à l’égard des impératifs liés à l’intérêt public et des subtilités du régime législatif jouaient également en faveur de la retenue judiciaire.
[16] En appliquant la norme de la décision raisonnable, le juge Mosley a tenu compte du fait que le ministre avait mis l’accent sur la preuve que le FSNL s’était livré à des activités terroristes et avait soutenu des groupes islamiques libyens qui entretenaient des liens avec Al‑Qaïda. Contrairement au ministre, le juge a conclu que la preuve concernant la participation du FSNL à des activités terroristes était fort minime. Plus particulièrement, le FSNL ne figurait pas sur les listes d’organisations terroristes tenues par les Nations Unies, le Canada et les États‑Unis. Même si plusieurs groupes d’opposition libyens entretenaient des liens directs avec Al‑Qaïda, aucun élément de preuve au dossier n’indiquait que le FSNL appartenait à ces groupes. Parce que l’on avait déjà déterminé que le FSNL était un groupe terroriste au sens de l’al. 34(1) f) de la LIPR , cette conclusion ne pouvait pas faire l’objet du contrôle judiciaire. Toutefois, le juge Mosley a estimé avoir de la difficulté à comprendre pourquoi le ministre avait accordé autant d’importance à la participation du FSNL à des activités terroristes et au soutien de groupes islamiques libyen qui avaient des liens avec Al‑Qaïda.
[17] Le juge Mosley a mentionné ensuite la décision de la Cour fédérale Abdella c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2009 CF 1199 (CanLII), où le juge Gibson s’était appuyé sur le guide pour annuler la décision du ministre de refuser une dispense en application du par. 34(2) . L’annexe D du guide opérationnel énonce cinq questions à examiner dans le cadre d’une demande de dispense :
1. La présence du demandeur au Canada est‑elle inconvenante pour le public canadien?
2. Les liens du demandeur avec l’organisation/le régime sont‑ils complètement rompus?
3. Y a‑t‑il des indications quelconques que le demandeur pourrait bénéficier d’un avoir obtenu lorsqu’il était membre de l’organisation?
4. Y a‑t‑il des indications quelconques que le demandeur pourrait retirer des bénéfices de son appartenance passée à l’organisation/au régime?
5. Le demandeur a‑t‑il adopté les valeurs démocratiques de la société canadienne?
[18] Le juge Mosley a noté qu’en l’espèce le ministre n’avait pas examiné ces questions dans les motifs de sa décision et qu’il n’avait pas soupesé les facteurs suivants que les décisions antérieures de la Cour fédérale avaient reconnus comme pertinents dans le cas d’une détermination de ce qui constitue l’intérêt national : si l’appelant représentait une menace pour la sécurité du Canada; si l’appelant représentait une menace pour la sécurité du public; depuis combien de temps l’appelant se trouvait au Canada; si la décision était conforme à la réputation humanitaire du Canada d’autoriser les résidents permanents à s’établir au pays; les conséquences du refus de la résidence permanente pour l’appelant et pour tous les autres membres de la société; et si toutes les obligations internationales du Canada avaient été respectées. Le juge Mosley a reproché au ministre de ne pas avoir tenu compte dans sa décision du fait que l’appelant résidait au Canada depuis 1997, qu’il était un membre productif de la société, qu’il ne possédait pas de casier judiciaire et qu’il exploitait sa propre entreprise avec des gains supérieurs à 100 000 $ par année. Selon le juge Mosley, l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre semblait dénué de sens en raison de « l’opinion simpliste selon laquelle la présence au Canada d’une personne qui, à un moment donné dans le passé, a peut‑être été membre d’une organisation terroriste à l’étranger ne peut jamais être dans l’intérêt national » (par. 27).
[19] Le juge Mosley a accueilli la demande de contrôle judiciaire et a certifié les questions suivantes soumises pour examen à la Cour d’appel fédérale :
Dans le cadre d’une demande présentée en vertu du paragraphe 34(2) , le ministre de la Sécurité publique doit‑il tenir compte de facteurs particuliers pour déterminer si la présence d’un étranger au Canada serait contraire à l’intérêt national? Plus particulièrement, le ministre doit‑il tenir compte des cinq facteurs énumérés à l’annexe D du guide IP 10? [par. 32]
B. Cour d’appel fédérale, 2011 CAF 103 (CanLII)
[20] En Cour d’appel fédérale, le juge Pelletier (avec l’accord du juge en chef Blais et du juge Noël) a subdivisé l’examen des questions requises pour déterminer la norme de contrôle applicable. Il a conclu que l’interprétation de l’expression « intérêt national » au sens du par. 34(2) constituait une question de droit au regard de laquelle le ministre ne possède pas d’expertise particulière et à laquelle s’applique, par conséquent, la norme de la décision correcte. Par contre, la norme de contrôle de l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre doit être celle de la décision raisonnable.
[21] Le juge Pelletier a confirmé que, dans le cas d’une demande de dispense ministérielle, il incombe au demandeur de convaincre le ministre que sa présence au Canada ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national. Puisque la note documentaire a eu pour effet de renverser le fardeau de la preuve, le juge a conclu que le ministre était justifié de ne pas tenir compte de la recommandation qu’elle contenait.
[22] Le juge Pelletier a ensuite examiné l’interprétation du par. 34(2) de la LIPR . Il a suivi l’évolution législative de cette disposition pour en déterminer l’interprétation correcte. Il a noté que le législateur avait transféré du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile la responsabilité de l’exercice du pouvoir discrétionnaire. En raison de ce changement, le par. 34(2) devait être interprété à la lumière des objectifs de la Loi sur le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile, L.C. 2005, ch. 10 (« LMSPPC ») (la loi habilitante du ministre), de la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada, L.C. 2005, ch. 38 (« LASFC ») (la loi régissant l’ASFC, l’organisme chargé d’aider le ministre dans l’exercice de ses fonctions), ainsi que des objectifs de la LIPR . En effet, ces lois s’appliquent ensemble dans le cadre d’un régime législatif auquel il faut appliquer la présomption de cohérence.
[23] En mai 2002, lors de l’entrevue de l’appelant relatif à l’admissibilité, la LI était en vigueur. Sous le régime de cette loi, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration était chargé de se prononcer sur l’interdiction de territoire et sur l’octroi d’une dispense. Ce ministre devait aussi examiner les demandes d’exemption de l’application de la LI pour des motifs d’ordre humanitaire.
[24] Le 28 juin 2002, la LIPR a remplacé la LI. Selon les dispositions transitoires de la LIPR , la demande de dispense de l’appelant est devenue assujettie à cette Loi, plus particulièrement à son art. 34 . À cette époque, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration était encore chargé de statuer sur les demandes de dispense prévues au par. 34(2) . À l’entrée en vigueur de la LASFC en 2005, le ministre responsable est devenu « [l]e ministre, au sens de l’article 2 » de la LASFC (LIPR, par. 4(2) , rempl. par L.C. 2005, ch. 38, art. 118 ). En 2008, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile a été expressément désigné comme ministre responsable. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a conservé le pouvoir de soustraire une personne à l’application de la LIPR pour des motifs d’ordre humanitaire.
[25] À la suite de l’examen de cette évolution législative, le juge Pelletier a conclu qu’en vertu du régime législatif le ministre était responsable de prendre les décisions en matière de dispense, alors que les décisions concernant les exemptions pour des considérations d’ordre humanitaire continuaient de relever du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. En conséquence, le législateur souhaitait que la dispense ministérielle soit accordée ou refusée pour des raisons différentes de celles qu’on invoquait à l’appui d’une demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire. De plus, la procédure applicable pour présenter une demande fondée sur des considérations d’ordre humanitaire est celle prévue à l’art. 25 de la LIPR et non celle prévue au par. 34(2) qui régit les demandes de dispense ministérielle.
[26] Le juge Pelletier a ensuite estimé que l’« intérêt national » au sens du par. 34(2) était synonyme de sécurité nationale et de sécurité publique. Il a appuyé cette proposition sur la LMSPPC et la LASFC . En effet, la LMSPPC met l’accent sur la responsabilité du ministre en matière de sécurité publique et de protection civile. Sous le régime de la LASFC , le ministre se trouve également responsable de l’ASFC, qui est notamment chargée de fournir « des services frontaliers intégrés contribuant à la mise en œuvre des priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique » (LASFC, art. 5 ). D’après le juge Pelletier, ce régime législatif confirme que, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire aux termes du par. 34(2) , le ministre doit se guider principalement, sinon exclusivement, sur son rôle en matière de sécurité nationale et de sécurité publique.
[27] Le juge Pelletier s’est ensuite penché sur l’effet du guide opérationnel dans lequel on trouve la définition suivante de l’intérêt national : « L’étude de l’intérêt national comporte l’évaluation et la pondération de tous les facteurs relatifs à l’admission du demandeur, à la lumière des objectifs énoncés dans la Loi ainsi que des obligations et intérêts du Canada, tant nationaux qu’internationaux » (art. 6).
[28] À ce propos, le juge Pelletier a souligné que le guide opérationnel ne peut modifier la loi adoptée par le Parlement et a estimé que l’application du guide opérationnel était devenue limitée depuis que le ministre avait remplacé le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration comme responsable de la prise des décisions en matière de dispense ministérielle aux termes du par. 34(2) . Cette conclusion reposait sur l’al. 4(2) c) de la LIPR , lequel prévoit que le ministre est chargé de l’établissement des orientations en matière « d’interdiction de territoire pour raison de sécurité ». Par conséquent, le ministre n’était pas tenu de prendre en compte les cinq facteurs énoncés dans le guide opérationnel pour se prononcer sur les demandes de dispense. Selon le juge Pelletier, la remarque formulée au par. 72 de l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, selon laquelle les directives sont « une indication utile de ce qui constitue une interprétation raisonnable du pouvoir conféré par l’article » ne s’applique pas au guide opérationnel. En effet, le guide opérationnel sert à identifier les ressortissants étrangers dont la présence au Canada serait préjudiciable à l’intérêt national et sert donc à éliminer les candidats inadmissibles à une dispense ministérielle. Le guide opérationnel n’a pas pour objet, comme c’était le cas dans Baker, de sélectionner les candidats admissibles à une dispense.
[29] Le juge Pelletier a alors ajouté que le par. 34(2) n’offre pas un recours illusoire du fait qu’une conclusion d’interdiction de territoire aux termes du par. 34(1) pourrait nier la possibilité d’obtenir une dispense en application du par. 34(2) . Au contraire, suivant l’arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3, la dispense prévue au par. 34(2) ne devait servir que dans des cas exceptionnels, lorsque c’est en toute innocence ou sous la contrainte que le demandeur a prêté son concours à un groupe terroriste.
[30] Enfin, le juge Pelletier a conclu que la décision du ministre était raisonnable. Le ministre avait examiné l’affirmation de l’appelant suivant laquelle le rôle qu’il avait joué au sein du FSNL était inexistant, négligeable ou qu’il avait participé à ses activités de bonne foi. Cependant, le ministre avait estimé que les récits que l’appelant faisait du rôle qu’il avait joué au sein du FSNL étaient « contradictoires et incohérents » (par. 69). En fin de compte, à cause du manque de crédibilité de l’appelant du fait de ces contradictions et incohérences, le m