Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia

Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2020-07-31
Référence neutre
2020 CSC 20
Recueil
[2020] 2 RCS 506
Numéro de dossier
38381
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, [2020] 2 R.C.S. 506
Appel entendu : 9 décembre 2019 Jugement rendu : 31 juillet 2020 Dossier : 38381
Entre :
Procureur général de la Colombie-Britannique
Appelant
et
Provincial Court Judges’ Association of British Columbia
Intimée
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureure générale du Québec, procureur général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta, Association canadienne des juges des cours supérieures, Association du Barreau canadien, Association canadienne des juges des cours provinciales, Fédération canadienne des contribuables et Association canadienne des libertés civiles
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown, Rowe, Martin et Kasirer
Motifs de jugement : (par. 1 à 121)
La juge Karakatsanis (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Abella, Moldaver, Côté, Brown, Rowe, Martin et Kasirer)
Procureur général de la Colombie‑Britannique Appelant
c.
Provincial Court Judges’ Association of British Columbia Intimée
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureure générale du Québec,
procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta,
Association canadienne des juges des cours supérieures,
Association du Barreau canadien,
Association canadienne des juges des cours provinciales,
Fédération canadienne des contribuables et
Association canadienne des libertés civiles Intervenants
Répertorié : Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia
2020 CSC 20
No du greffe : 38381.
2019 : 9 décembre; 2020 : 31 juillet.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown, Rowe, Martin et Kasirer.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Indépendance judiciaire — Rémunération des juges — Recommandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges au procureur général d’une province concernant la rémunération, les indemnités et les avantages consentis aux juges provinciaux — Mémoire au Cabinet relatif aux recommandations de la commission et à la réponse du gouvernement déposé par le procureur général — Résolution adoptée par l’Assemblée législative rejetant l’augmentation salariale recommandée par la commission — Demande de contrôle judiciaire de la résolution de l’Assemblée législative présentée par les juges — Le mémoire au Cabinet devrait-il faire partie du dossier de contrôle judiciaire?
En octobre 2016, la commission sur la rémunération des juges de la Colombie-Britannique a recommandé d’augmenter le salaire des juges provinciaux de 8,2 pour 100 pour l’année 2017‑2018. Le procureur général a soumis un mémoire au Cabinet relatif aux recommandations de la commission. Il a ensuite déposé la proposition de réponse du gouvernement au rapport de la commission et proposé l’adoption d’une résolution visant le rejet de l’augmentation salariale recommandée par la commission ainsi que l’approbation d’une hausse de plutôt 3,8 pour 100. L’Assemblée législative a adopté la résolution. La Provincial Court Judges’ Association a demandé que cette résolution fasse l’objet d’un contrôle judiciaire et a sollicité une ordonnance intimant au procureur général de produire le mémoire au Cabinet pris en compte par le gouvernement au moment de préparer sa réponse. La protonotaire saisie de la requête a ordonné au procureur général de produire le mémoire au Cabinet. Les appels interjetés par le procureur général de la décision de la protonotaire devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique puis devant la Cour d’appel ont été rejetés.
Arrêt : L’appel est accueilli et l’ordonnance de production du mémoire au Cabinet rendue par la protonotaire est annulée.
Un gouvernement doit donner des motifs précis justifiant sa décision de s’écarter de quelque façon que ce soit des recommandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges. La réponse d’un gouvernement aux recommandations d’une commission est sujette à la forme limitée de contrôle judiciaire décrite dans l’arrêt Bodner c. Alberta, 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286. Le contrôle de ce type est le moyen qui vise à garantir que le gouvernement respecte le mécanisme d’examen par une commission et qui préserve la confiance du public dans l’administration de la justice que ce mécanisme vise à protéger. La réponse du gouvernement doit respecter la norme de justification dite de la rationalité. L’arrêt Bodner a défini une analyse en trois étapes permettant de déterminer si la décision d’un gouvernement de s’écarter des recommandations d’une commission satisfait à cette norme. Ce cadre d’analyse exige du tribunal qu’il se demande (1) si le gouvernement a justifié par un motif légitime sa décision de s’écarter des recommandations de la commission, (2) si les motifs invoqués par le gouvernement ont un fondement factuel raisonnable, et (3) si le mécanisme d’examen par une commission a été respecté et les objectifs du recours à une commission — à savoir préserver l’indépendance de la magistrature et dépolitiser la fixation de la rémunération des juges — ont été atteints.
La nature limitée du contrôle judiciaire de type Bodner, le rôle du tribunal de révision et l’objet du mécanisme ont une incidence sur les éléments de preuve qui seront examinés par le tribunal de révision. Il faut appliquer les règles en matière de preuve et de production de manière à tenir compte des caractéristiques uniques du contrôle de type Bodner et à respecter aussi bien le principe de l’indépendance judiciaire que celui de la confidentialité du processus décisionnel du Cabinet. Le dossier relatif à un contrôle de type Bodner renferme nécessairement toute position ayant été exposée devant la commission par le gouvernement, les juges et les autres intervenants; le rapport de la commission, y compris ses recommandations; et la réponse du gouvernement à ces recommandations. Certains types d’éléments de preuve additionnels sont admissibles s’ils sont pertinents pour déterminer s’il a été satisfait à l’une ou l’autre des étapes de l’analyse établie par l’arrêt Bodner, y compris des éléments de preuve qui visent à mettre en question le caractère raisonnable du fondement factuel sur lequel s’est appuyé le gouvernement, le manque de participation concrète ou de respect dont ce dernier a fait preuve envers le mécanisme d’examen par une commission, ou encore le fait que la réponse du gouvernement était fondée sur un objectif illégitime ou déguisé. À cette fin, la partie qui sollicite le contrôle peut demander à ce que le gouvernement produise des éléments de preuve en sa possession. Dans la mesure où un contrôle de type Bodner vise souvent des décisions dans lesquelles le Cabinet a joué un rôle, la partie qui entend exercer ce type de recours pourrait demander la production d’un document confidentiel du Cabinet.
En général, dans un contrôle de type Bodner, la question qui se pose est celle de savoir si, dans sa réponse aux recommandations d’une commission, un gouvernement a manqué à ses obligations constitutionnelles qui découlent du principe de l’indépendance judiciaire. La pertinence de tout élément de preuve additionnel proposé doit donc être analysée au regard des questions que devra trancher le tribunal saisi d’un tel contrôle. Pour être pertinents, les éléments de preuve proposés doivent contenir des renseignements qui tendent à concerner un fait en lien avec une des étapes de l’analyse établie par l’arrêt Bodner.
Cependant, il faut quelque chose de plus que la pertinence pour établir le juste équilibre entre le respect de la confidentialité des délibérations du Cabinet et le maintien de l’intégrité dans son ensemble du contrôle de type Bodner. Même si toute consultation d’un document confidentiel du Cabinet mine la confidentialité des délibérations du Cabinet dans une certaine mesure, celle menée par un juge d’un document qui porte sur les délibérations du Cabinet relativement à la magistrature la minerait encore plus. Des considérations particulières entrent donc en jeu lorsque la partie qui demande le contrôle de type Bodner sollicite la production par le gouvernement d’un document se rapportant au processus décisionnel du Cabinet. La partie qui demande le contrôle doit faire ressortir du dossier quelque chose — y compris des éléments de preuve autrement admissibles — qui étaye sa prétention selon laquelle le document peut tendre à démontrer que la réponse du gouvernement n’a pas satisfait à une ou à plusieurs des étapes de l’analyse établie par l’arrêt Bodner. Il ne suffit pas d’affirmer que le décideur disposait du document ou que celui‑ci apporterait au tribunal de révision des renseignements contextuels additionnels.
Si la partie qui demande le contrôle effectue la démonstration requise — à savoir qu’il existe des raisons de croire que le document peut contenir des éléments de preuve tendant à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une des exigences décrites dans l’arrêt Bodner —, le gouvernement devra produire le document en question aux fins d’un examen par le tribunal. Celui-ci devra alors examiner le document en privé pour déterminer si, de fait, il fournit des éléments de preuve qui tendent à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à l’une ou l’autre des étapes de l’analyse établie par l’arrêt Bodner. Le document doit se révéler utile pour attaquer la légitimité des motifs invoqués par le gouvernement, ou encore pour mettre en doute le caractère raisonnable du fondement factuel sur lequel il s’est appuyé, le respect dont il a fait preuve envers le mécanisme d’examen par une commission ou l’atteinte des objectifs du recours à ce mécanisme.
Même si le document satisfait à ce critère, sa production demeure assujettie à toute autre règle de preuve empêchant sa divulgation, notamment celle relative à l’immunité d’intérêt public. Cette doctrine empêche la divulgation d’un document lorsque le tribunal est convaincu que l’intérêt du public à ce qu’un document demeure confidentiel l’emporte sur celui à ce qu’il soit divulgué. L’immunité d’intérêt public exige de mettre soigneusement en balance ces intérêts opposés du public qui doivent être évalués en fonction d’un document précis, dans le cadre d’une instance donnée. C’est au gouvernement qu’il incombe d’établir qu’un document est visé par cette immunité et qu’il ne devrait donc pas être divulgué. En ce qui a trait aux documents confidentiels du Cabinet, l’intérêt du public à ce qu’un document relatif aux délibérations du Cabinet demeure confidentiel étant important, il doit être supplanté par un intérêt du public encore plus important à ce qu’il soit divulgué. Les principaux facteurs pertinents pour l’exercice de mise en balance des intérêts opposés du public quant à la confidentialité et à la divulgation ont été énoncés dans l’arrêt Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637. Il s’agit du palier du processus décisionnel, de la nature de la politique en question, de la teneur précise des documents, du moment où sera divulgué le document, de l’intérêt de l’administration de la justice et de la question de savoir si la partie qui cherche à obtenir la production des documents allègue une conduite peu scrupuleuse de la part du gouvernement.
Dans le contexte d’un contrôle de type Bodner, divers facteurs jouent bien souvent en faveur du maintien de la confidentialité d’un document. Le processus décisionnel du Cabinet se situe au plus haut échelon décisionnel du pouvoir exécutif. La rémunération des juges est un domaine de politique publique important et sensible. Les documents concernant les délibérations du Cabinet peuvent fort bien rendre compte des opinions de certains ministres et révéler des désaccords entre eux; en conséquence, leur contenu est souvent très sensible. Selon la teneur du document, le moment où ce dernier serait divulgué peut également jouer en faveur du maintien de sa confidentialité.
L’intérêt de l’administration de la justice embrasse un vaste éventail de considérations, y compris l’importance de la cause et la nécessité ou l’opportunité de produire le document. Dans le contexte d’un contrôle de type Bodner, ces considérations jouent dans les deux sens. Même si les contrôles de ce type sont d’une grande importance, le fait qu’une des parties réclame la production d’un document confidentiel du Cabinet pertinent dans ce contexte ne saurait, en soi, servir de fondement général à la divulgation. Au moment d’examiner la question de l’intérêt de l’administration de la justice, le tribunal doit donc se concentrer sur la mesure dans laquelle le document a un rapport avec les questions en litige. Si le document tend à établir que le gouvernement a décidé de fournir publiquement des motifs trompeurs pour justifier sa réponse aux recommandations de la commission, qu’il s’est appuyé sur un fondement factuel comportant des lacunes fondamentales, qu’il a agi pour atteindre un objectif illégitime ou déguisé, ou qu’il s’est montré indifférent ou irrespectueux envers le recours au mécanisme d’examen par une commission, cela portera si directement — et de manière si déterminante — sur l’issue du contrôle de type Bodner que l’exclusion du document en question serait contraire à l’intérêt de l’administration de la justice. En revanche, si l’incidence d’un document du Cabinet sur le contrôle de type Bodner est limitée et si son exclusion du dossier peut difficilement empêcher le tribunal de révision de trancher au fond les questions en litige, il se pourrait que la valeur probante de cette preuve soit trop faible pour justifier une divulgation.
En l’espèce, l’Association n’a pas fait la démonstration préliminaire requise pour qu’un juge ordonne la production du document du Cabinet afin de le consulter. L’Association n’a fourni aucun élément de preuve ni signalé aucune circonstance donnant des raisons de croire que le mémoire au Cabinet tendrait à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à la norme fixée par l’arrêt Bodner. Rien à la face même du dossier n’indique que le mémoire au Cabinet pourrait contenir des éléments de preuve qui tendraient à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une exigence constitutionnelle. En outre, il ne suffit pas d’invoquer un précédent dans lequel le gouvernement avait fondé sa décision sur une considération illégitime — comme le révèle un mémoire soumis antérieurement au Cabinet produit en tant que partie au dossier — pour que le mémoire au Cabinet en cause en l’espèce soit pertinent. Il faut davantage pour conclure à l’existence de raisons de croire que le mémoire est susceptible de contenir des éléments de preuve qui tendraient à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une exigence décrite dans l’arrêt Bodner.
Puisque l’Association n’a pas fait la démonstration préliminaire requise, le procureur général n’a pas à produire le document en vue de son examen par la Cour. Il est inutile de décider si toute autre règle de preuve, comme l’immunité d’intérêt public, s’appliquerait de sorte que le procureur général pourrait refuser de produire le mémoire au Cabinet.
Jurisprudence
Arrêts expliqués : Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637; arrêts mentionnés : Nouvelle‑Écosse (Procureur général) c. Judges of the Provincial Court and Family Court of Nova Scotia, 2020 CSC 21, [2020] 2 R.C.S. 556; Stonechild, Re, 2007 SKCA 74, 304 Sask. R. 1; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6, 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 433; Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureure générale), 2016 CSC 39, [2016] 2 R.C.S. 116; Ell c. Alberta, 2003 CSC 35, [2003] 1 R.C.S. 857; Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), 2002 CSC 13, [2002] 1 R.C.S. 405; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Wells c. Terre‑Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117, 100 Admin. L.R. (5th) 301; Sobeys West Inc. c. College of Pharmacists of British Columbia, 2016 BCCA 41, 80 B.C.L.R. (5th) 243; R. c. White, 2011 CSC 13, [2011] 1 R.C.S. 433; Bande indienne des Lax Kw’alaams c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 56, [2011] 3 R.C.S. 535; Provincial Court Judges’ Assn. of British Columbia c. British Columbia (Attorney General), 2012 BCSC 1022, 39 Admin. L.R. (5th) 130; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3; MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796; Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30, [2005] 1 R.C.S. 667; Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687; Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Babcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57, [2002] 3 R.C.S. 3; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1998] 1 R.C.S. 3; Québec (Commission des droits de la personne) c. Procureur général du Canada, [1982] 1 R.C.S. 215; R. c. D.L.W., 2016 CSC 22, [2016] 1 R.C.S. 402; R. c. Ahmad, 2011 CSC 6, [2011] 1 R.C.S. 110; Smallwood c. Sparling, [1982] 2 R.C.S. 686; Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60; Ainsworth Lumber Co. c. Canada (Attorney General), 2003 BCCA 239, 14 B.C.L.R. (4th) 302; Telezone Inc. c. Canada (Attorney General) (2004), 69 O.R. (3d) 161; Michaud c. Québec (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 3; R. c. Barros, 2011 CSC 51, [2011] 3 R.C.S. 368; Somerville c. Scottish Ministers, [2007] UKHL 44, [2007] 1 W.L.R. 2734; Al Rawi c. Security Service, [2011] UKSC 34, [2012] 1 A.C. 531; Conway c. Rimmer, [1968] A.C. 910; Nova Scotia Provincial Judges’ Association c. Nova Scotia (Attorney General), 2018 NSSC 13, 409 C.R.R. (2d) 117; Nova Scotia (Attorney General) c. Judges of the Provincial Court and Family Court of Nova Scotia, 2018 NSCA 83, 429 D.L.R. (4th) 359; Terre‑Neuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E., 2004 CSC 66, [2004] 3 R.C.S. 381; Commonwealth c. Northern Land Council (1993), 176 C.L.R. 604; Air Canada c. Secretary of State for Trade, [1983] 2 A.C. 394.
Lois et règlements cités
Attorney General Act, R.S.B.C. 1996, c. 22, art. 2(j).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 11d).
Code de procédure civile, RLRQ, c. C‑25.01, art. 283.
Constitution Act, R.S.B.C. 1996, c. 66, art. 10(3).
Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1996, c. 89, art. 9.
Judicial Compensation Act, S.B.C. 2003, c. 59, art. 2, 5(1), (3), (5), (5.1), (5.2), 6(1), (2), (3), (4), 7.1, 8(1).
Loi constitutionnelle de 1867, préambule, art. 11, 18, 54, 90 à 92, 96 à 101, 100 à 102, 106, 126.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 42(1)d).
Loi de 2019 sur la responsabilité de la Couronne et les instances l’intéressant, L.O. 2019, c. 7, ann. 17, art. 13(2).
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, c. C‑5, art. 37 à 39.
O.C. 213/2017.
Proceedings against the Crown Act, R.S.N.S. 1989, c. 360, art. 11.
Supreme Court Civil Rules, B.C. Reg. 168/2009, règle 22‑1(4)(c).
Doctrine et autres documents cités
d’Ombrain, Nicholas. « Cabinet secrecy » (2004), 47 Administration publique du Canada 332.
Forcese, Craig, and Aaron Freeman. The Laws of Government : The Legal Foundations of Canadian Democracy, 2nd ed., Toronto, Irwin Law, 2011.
Heard, Andrew. Canadian Constitutional Conventions : The Marriage of Law & Politics, 2nd ed., Oxford, Oxford University Press, 2014.
Royer, Jean‑Claude, et Catherine Piché. La preuve civile, 5e éd., Montréal, Yvon Blais, 2016.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (le juge en chef Bauman et les juges Harris et Dickson), 2018 BCCA 394, 19 B.C.L.R. (6th) 188, 430 D.L.R. (4th) 660, 48 Admin. L.R. (6th) 279, [2018] B.C.J. No. 3445 (QL), 2018 CarswellBC 2776 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge en chef Hinkson, 2018 BCSC 1390, 19 B.C.L.R. (6th) 168, [2018] B.C.J. No. 2995 (QL), 2018 CarswellBC 2158 (WL Can.), qui a confirmé une ordonnance de la protonotaire Muir, 2018 BCSC 1193, [2018] B.C.J. No. 1410 (QL), 2018 CarswellBC 1891 (WL Can.). Pourvoi accueilli.
Stein K. Gudmundseth, c.r., Andrew D. Gay, c.r., et Clayton J. Gallant, pour l’appelant.
Joseph J. Arvay, c.r., et Alison M. Latimer, pour l’intimée.
Michael H. Morris et Marilyn Venney, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Sarah Kraicer et Andrea Bolieiro, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Brigitte Bussières et Robert Desroches, pour l’intervenante la procureure générale du Québec.
Thomson Irvine, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Doreen C. Mueller, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Pierre Bienvenu, Azim Hussain et Jean‑Simon Schoenholz, pour l’intervenante l’Association canadienne des juges des cours supérieures.
Guy J. Pratte, Ewa Krajewska et Neil Abraham, pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Steven M. Barrett et Colleen Bauman, pour l’intervenante l’Association canadienne des juges des cours provinciales.
Adam Goldenberg et Stephanie Willsey, pour l’intervenante la Fédération canadienne des contribuables.
Andrew K. Lokan et Lauren Pearce, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] la juge Karakatsanis — Le présent pourvoi découle d’un litige mettant en jeu les rapports qui existent entre deux des branches de l’État. Il requiert que notre Cour mette en balance plusieurs impératifs constitutionnels liés à l’administration de la justice et à la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire de l’État : la dimension financière de l’indépendance judiciaire, la responsabilité que partagent l’exécutif et le législatif quant à la prise de décisions concernant les deniers publics et l’intérêt public à ce que l’exécutif puisse mener ses affaires internes confidentiellement.
[2] Comme le pourvoi connexe Nouvelle‑Écosse (Procureur général) c. Judges of the Provincial Court and Family Court of Nova Scotia, 2020 CSC 21, [2020] 2 R.C.S. 556, le présent pourvoi porte sur la question de savoir si un mémoire au Cabinet concernant une réponse d’un gouvernement aux recommandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges peut faire partie du dossier en cas de contrôle judiciaire de cette réponse. Dans l’affirmative, il faudra ensuite déterminer si, pour des motifs liés à l’immunité d’intérêt public, également parfois appelée exception d’intérêt public, le procureur général de la Colombie‑Britannique devrait malgré tout pouvoir refuser de produire le mémoire.
[3] Après avoir conclu que le document confidentiel du Cabinet réclamé par la Provincial Court Judges’ Association of British Columbia (Association) était pertinent et non protégé par l’immunité d’intérêt public, les tribunaux de la Colombie‑Britannique ont ordonné au procureur général de le produire.
[4] Selon moi, ils ont eu tort de le faire.
[5] Dans sa jurisprudence relative à l’indépendance judiciaire, la Cour a constamment cherché à établir un juste équilibre entre plusieurs considérations constitutionnelles opposées en créant un mécanisme unique pour fixer la rémunération des juges. Pour soutenir ce mécanisme, la Cour a établi, dans l’arrêt Bodner c. Alberta, 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286[1], une forme de contrôle judiciaire à la fois circonscrite et rigoureuse. Pour trancher le présent pourvoi, la Cour doit appliquer les règles en matière de preuve et de production de manière à tenir compte des caractéristiques uniques du contrôle limité décrit dans l’arrêt Bodner et à respecter aussi bien le principe de l’indépendance judiciaire que celui de la confidentialité du processus décisionnel du Cabinet.
[6] Pour les motifs qui suivent, lorsqu’une partie qui sollicite un contrôle de type Bodner réclame la production, par le gouvernement, d’un document se rapportant aux délibérations du Cabinet, elle doit d’abord établir qu’il existe des raisons de croire que le document pourrait contenir des éléments de preuve tendant à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une des exigences de l’analyse établie dans l’arrêt Bodner. C’est seulement après que cette démonstration a été faite que le gouvernement est tenu de produire le document en vue de sa consultation par un juge. Si le document fournit effectivement des éléments de preuve tendant à démontrer que la réponse du gouvernement ne respecte pas les exigences constitutionnelles, le tribunal peut alors décider si l’immunité d’intérêt public ou une autre règle de preuve invoquée par le gouvernement s’applique de manière à empêcher la production.
[7] L’immunité d’intérêt public nécessite de mettre soigneusement en balance des intérêts opposés du public : d’une part, l’intérêt à ce que la confidentialité des renseignements soit protégée et, d’autre part, l’intérêt à ce que ceux‑ci soient divulgués. L’intérêt du public à ce qu’un document relatif aux délibérations du Cabinet demeure confidentiel étant important, il doit être supplanté par un intérêt du public encore plus important à ce qu’il soit divulgué. Dans le cadre d’un contrôle de type Bodner, le poids à accorder à l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué dépend souvent de l’importance du document visé pour que le tribunal de révision puisse trancher les questions dont il est saisi.
[8] En l’espèce, l’Association n’a pas fait la démonstration préliminaire requise pour qu’un juge ordonne la production d’un document confidentiel du Cabinet afin de le consulter. Bien que cette exigence ne soit pas élevée, on ne peut y satisfaire simplement en montrant que le gouvernement a tenu compte du document du Cabinet avant de donner sa réponse. Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et d’annuler l’ordonnance de production du mémoire au Cabinet.
I. Contexte
A. Judicial Compensation Act, S.B.C. 2003, c. 59
[9] Dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale), la Cour a énoncé les exigences constitutionnelles de base devant servir de référence pour modifier le traitement des juges. C’est la loi intitulée Judicial Compensation Act qui met en œuvre ces exigences de base en Colombie‑Britannique.
[10] La Judicial Compensation Act prévoit la nomination d’une commission triennale chargée de formuler des recommandations au sujet de la rémunération, des indemnités et des avantages consentis aux juges provinciaux et aux juges de paix judiciaires : art. 2 et par. 5(1). À cette fin, la commission doit tenir compte d’un ensemble de facteurs prescrits par la loi, et peut aussi prendre en considération d’autres facteurs, à condition de démontrer leur pertinence : par. 5(5), (5.1) et (5.2). La commission communique ensuite ses recommandations au procureur général dans un rapport final : par. 5(3)[2].
[11] Après réception du rapport de la commission, le procureur général le dépose auprès de l’Assemblée législative de la Colombie‑Britannique dans le délai prescrit par la loi : par. 6(1). Il avise également l’Assemblée législative que, faute par elle de rejeter les recommandations dans le délai prévu par la loi, celles‑ci entreront en vigueur : par. 6(1) et (3). L’Assemblée législative peut alors adopter une résolution rejetant l’une ou plusieurs des recommandations, puis fixer la rémunération, les indemnités et les avantages des juges : par. 6(2). Cette résolution a un effet juridique obligatoire : par. 6(4) et 8(1).
B. Recommandations de la commission d’examen de la rémunération des juges et réponse du gouvernement
[12] En octobre 2016, la commission d’examen de la rémunération des juges a remis son rapport final au procureur général et formulé ses recommandations pour la période 2017‑2020. Elle recommandait d’augmenter le salaire des juges provinciaux de 8,2 pour 100 pour l’année 2017‑2018, et de 1,5 pour 100 pour les années 2018‑2019 et 2019‑2020[3]. La commission recommandait également que l’Association soit remboursée pour la totalité des frais qu’elle avait engagés pour sa participation au mécanisme d’examen par la commission.
[13] Quelque temps après le dépôt du rapport par la commission, le procureur général a soumis un mémoire au Cabinet relatif aux recommandations de la commission et à la réponse du gouvernement. Ce mémoire au Cabinet ne figure pas dans le dossier dont notre Cour est saisie, pas plus qu’il n’a été produit devant les juridictions d’instances inférieures. Qui plus est, rien dans le dossier ne peut nous renseigner sur son contenu.
[14] Après avoir déposé le rapport de la commission à l’Assemblée législative en septembre 2017, le procureur général a déposé le mois suivant, soit en octobre 2017, la proposition de réponse du gouvernement à ce rapport. Il n’a cependant pas déposé le mémoire au Cabinet, et rien dans le dossier ne porte à croire que quiconque siégeant à l’Assemblée législative, en dehors des membres du Cabinet, était au courant de son contenu.
[15] Le procureur général a proposé l’adoption d’une résolution visant le rejet de l’augmentation salariale des juges provinciaux recommandée par la commission, ainsi que l’approbation d’une hausse de 3,8 pour 100 en 2017‑2018 et de 1,5 pour 100 pour les années 2018‑2019 et 2019‑2020[4]. Le procureur général a également proposé de réduire le montant que la commission recommandait d’accorder à l’Association à titre de remboursement pour les coûts associés à sa participation au mécanisme d’examen par la commission de quelque 93 000 $ à environ 66 000 $, suivant la formule établie à l’art. 7.1 de la Judicial Compensation Act. Avec l’appui des députés du gouvernement et de l’opposition, l’Assemblée législative a adopté la résolution.
[16] L’Association a demandé que cette résolution de l’Assemblée législative fasse l’objet d’un contrôle judiciaire dans le cadre duquel elle a notamment sollicité l’annulation de la résolution de même qu’un jugement déclaratoire portant que la réponse du gouvernement et la résolution étaient incompatibles avec la Judicial Compensation Act et avec le principe constitutionnel de l’indépendance judiciaire.
[17] En prévision de l’instruction de cette demande sur le fond, l’Association a demandé au procureur général de produire le mémoire au Cabinet pris en compte par le gouvernement au moment de préparer sa réponse. Le procureur général a refusé. L’Association a donc sollicité une ordonnance obligeant celui‑ci à produire le document : voir Supreme Court Civil Rules, B.C. Reg. 168/2009, al. 22‑1(4)(c).
II. Historique des procédures
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique, 2018 BCSC 1193 (la protonotaire Muir)
[18] La requête de l’Association a d’abord été instruite par une protonotaire de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique. La protonotaire a relevé que le procureur général n’avait pas contesté que la réponse du gouvernement s’appuyait sur un mémoire détaillé au Cabinet : par. 9 (CanLII).
[19] Sur la question de la pertinence, la protonotaire a reconnu que le gouvernement n’avait ni soulevé la question du mémoire au Cabinet ni ne s’était fondé sur ce document pour prendre sa décision. Elle a tout de même conclu que celui‑ci était pertinent aux fins du contrôle de type Bodner, particulièrement en ce qui a trait aux questions de savoir si le gouvernement s’était appuyé sur un fondement factuel raisonnable pour élaborer sa réponse aux recommandations de la commission, et si sa réponse démontrait qu’il avait participé sérieusement au mécanisme d’examen de la commission : par. 9 et 18‑21.
[20] Sur la question de l’immunité d’intérêt public, la protonotaire a expliqué que le procureur général n’avait présenté aucun élément de preuve particulier pour démontrer qu’un préjudice résulterait de la production du mémoire au Cabinet : par. 23. Selon elle, l’importance de soumettre la réponse du gouvernement à un contrôle judiciaire et la nécessité d’assurer la transparence du processus l’emportaient sur l’intérêt du public à ce que le document demeure confidentiel : par. 23 et 27. La protonotaire a donc ordonné au procureur général de produire le mémoire au Cabinet : par. 28.
B. Cour suprême de la Colombie‑Britannique, 2018 BCSC 1390, 19 B.C.L.R. (6th) 168 (le juge en chef Hinkson)
[21] La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rejeté l’appel formé à l’encontre de la décision de la protonotaire. Tout comme cette dernière, elle n’a pas examiné le mémoire au Cabinet : par. 45.
[22] Le juge en chef Hinkson n’a décelé aucune erreur dans la conclusion de la protonotaire selon laquelle le mémoire au Cabinet était pertinent, convenant avec elle que le document était de fait pertinent quant à la question de savoir si le gouvernement avait respecté le mécanisme d’examen par la commission et qu’il avait donc été satisfait aux objectifs généraux du recours à une commission : par. 34‑35.
[23] La cour a en outre conclu que la protonotaire n’avait pas commis d’erreur en décidant que, selon les facteurs énoncés dans l’arrêt Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637, l’immunité d’intérêt public ne s’appliquait pas. La cour a souligné que le mémoire avait trait à l’objet du litige, et que le procureur général n’avait présenté aucun élément de preuve indiquant que la divulgation causerait un préjudice particulier : par. 46.
C. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique, 2018 BCCA 394, 19 B.C.L.R. (6th) 188 (le juge en chef Bauman et les juges Harris et Dickson)
[24] La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a rejeté le pourvoi subséquent du procureur général interjeté à l’encontre de la décision de la Cour suprême de la province. S’exprimant au nom de la Cour d’appel, le juge en chef Bauman a expliqué que, bien que l’Assemblée législative soit l’instance décisionnelle selon la Judicial Compensation Act, c’est le procureur général qui prépare l’ébauche de réponse du gouvernement à soumettre au Cabinet pour approbation avant qu’il ne la présente à l’Assemblée législative : par. 9. Le Cabinet participe donc directement au processus décisionnel.
[25] La Cour d’appel a conclu que le mémoire au Cabinet était nécessairement pertinent, puisqu’il avait inspiré la réponse du gouvernement aux recommandations de la commission : par. 9 et 16. Dans la mesure où le Cabinet [traduction] « a joué un rôle de premier plan dans la “réponse du gouvernement” contestée [. . .], le mémoire au Cabinet est assurément “un élément de preuve dont était saisi le décideur administratif” » et devrait dès lors faire partie du dossier du contrôle judiciaire : par. 19, citant Stonechild, Re, 2007 SKCA 74, 304 Sask. R. 1, sous le nom de Hartwig c. Saskatchewan (Commission of Inquiry), par. 33. La Cour d’appel a également confirmé le bien‑fondé de l’analyse du juge en chef Hinkson relative à l’immunité d’intérêt public : par. 22.
III. Questions en litige
[26] Le présent pourvoi soulève deux questions : a) le mémoire au Cabinet en cause en l’espèce devrait‑il faire partie du dossier aux fins du contrôle de type Bodner? Et, b) le mémoire au Cabinet est‑il protégé par l’immunité d’intérêt public?
IV. Analyse
A. Indépendance judiciaire et nature du contrôle de type Bodner
[27] Le présent pourvoi survient dans le contexte du contrôle judiciaire de la réponse donnée par un gouvernement aux recommandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges. Un tel contrôle vise à protéger l’indépendance judiciaire.
[28] Le principe constitutionnel de l’indépendance judiciaire prend sa source dans l’énoncé du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 selon lequel le Canada doit se doter d’une « constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume‑Uni », dans les art. 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867, dans l’al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés et dans l’al. 42(1)d) de la Loi constitutionnelle de 1982 : Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, p. 72‑73; Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale, par. 84 et 105‑109; Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6, 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 433, par. 94; Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureure générale), 2016 CSC 39, [2016] 2 R.C.S. 116, par. 31.
[29] Ces dispositions, de même que le principe plus large de l’indépendance judiciaire, visent non seulement à protéger la séparation des pouvoirs entre les branches de l’État et donc l’intégrité de notre structure constitutionnelle, mais aussi à favoriser la confiance du public dans l’administration de la justice : Ell c. Alberta, 2003 CSC 35, [2003] 1 R.C.S. 857, par. 21‑23; Conférence des juges de paix magistrats, par. 31. Ce sont des éléments fondamentaux de la primauté du droit et de la démocratie au Canada.
[30] Le principe primordial de l’indépendance de la magistrature s’applique à tous les tribunaux judiciaires, qu’ils soient de juridiction civile ou pénale, et que les juges qui les président soient nommés par des autorités fédérales, provinciales ou territoriales : Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale, par. 106; Ell, par. 21‑24; Conférence des juges de paix magistrats, par. 32.
[31] Les trois caractéristiques centrales de l’indépendance judiciaire sont l’inamovibilité, la sécurité financière et l’indépendance administrative : Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale, par. 118. Celle que met en jeu le présent pourvoi — la sécurité financière — comporte à son tour trois éléments, « qui découlent tous de l’impératif constitutionnel qui veut que [. . .] les rapports entre le judiciaire et les deux autres pouvoirs de l’État soient dépolitisés » : par. 131 (soulignement dans l’original). Premièrement, sauf en cas de « crise financière exceptionnellement grave provoquée par des circonstances extraordinaires », un gouvernement ne peut pas modifier les paramètres de la rémunération des juges sans s’être d’abord enquis des recommandations d’un organisme indépendant, une « commission » : par. 133 et 137. (Le terme « gouvernement » peut, selon le contexte, s’entendre de l’exécutif, de la législature ou de l’Assemblée législative.) Deuxièmement, les juges ne peuvent pas entreprendre de négociations avec le gouvernement concernant leur rémunération : par. 134. Troisièmement, la rémunération des juges ne peut se situer en deçà du minimum requis par la charge de juge : par. 135.
[32] Plus précisément, le présent pourvoi po