Baier c. Alberta

Baier c. Alberta
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2007-06-29
Référence neutre
2007 CSC 31
Recueil
[2007] 2 RCS 673
Numéro de dossier
31526
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Droit de l'éducation
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31526
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Baier c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 673, 2007 CSC 31
Date : 20070629
Dossier : 31526
Entre :
Ronald David Baier, George Ollenberger,
Liam McNiff, Evelyn Alexandra Keith et
Alberta Teachers’ Association
Appelants
et
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta
Intimée
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général de la Colombie‑Britannique, procureur général de
l’Île-du-Prince-Édouard, Fédération canadienne des enseignantes et des enseignants,
Alberta Federation of Labour et Public School Boards’ Association of Alberta
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 69)
Motifs concordants :
(par. 70 à 78)
Motifs dissidents :
(par. 79 à 123)
Le juge Rothstein (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Deschamps et Charron)
Le juge LeBel (avec l’accord des juges Bastarache et Abella)
Le juge Fish
______________________________
baier c. alberta
Ronald David Baier, George Ollenberger,
Liam McNiff, Evelyn Alexandra Keith et
Alberta Teachers’ Association Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta Intimée
et
Procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Île‑du‑Prince‑Édouard,
Fédération canadienne des enseignantes et des enseignants,
Alberta Federation of Labour et
Public School Boards’ Association of Alberta Intervenants
Répertorié : Baier c. Alberta
Référence neutre : 2007 CSC 31.
No du greffe : 31526.
2006 : 9 novembre; 2007 : 29 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Élections des conseils scolaires — Inégilibité des employés d’écoles — Loi provinciale empêchant les employés d’écoles d’occuper un poste de conseiller scolaire où que ce soit dans la province — La loi porte‑t‑elle atteinte à la liberté d’expression? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) — Local Authorities Election Act, R.S.A. 2000, ch. L‑21, art. 22 — School Trustee Statutes Amendment Act, 2002, S.A. 2002, ch. 23, art. 1(2)(a).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’égalité — Élections des conseils scolaires — Inégilibité des employés d’écoles — Loi provinciale empêchant les employés d’écoles d’occuper un poste de conseiller scolaire où que ce soit dans la province — La loi porte‑t‑elle atteinte au droit à l’égalité? — Le statut professionnel constitue‑t‑il un motif analogue? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(1) — Local Authorities Election Act, R.S.A. 2000, ch. L‑21, art. 22 — School Trustee Statutes Amendment Act, 2002, S.A. 2002, ch. 23, art. 1(2)(a).
Droit de l’éducation — Autorités scolaires — Élections des conseils scolaires — Inégilibité des employés d’écoles — Loi provinciale empêchant les employés d’écoles d’occuper un poste de conseiller scolaire où que ce soit dans la province — La loi porte‑t‑elle atteinte à la liberté d’expression ou au droit à l’égalité? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) , 15(1) — Local Authorities Election Act, R.S.A. 2000, ch. L‑21, art. 22 — School Trustee Statutes Amendment Act, 2002, S.A. 2002, ch. 23, art. 1(2)(a).
La Local Authorities Election Act (la « Loi ») régit les modalités d’élection des conseils municipaux et des conseils scolaires en Alberta. Avant les modifications en litige dans le présent pourvoi, la Loi interdisait uniquement aux employés d’écoles de briguer un poste de conseiller scolaire au sein du conseil qui les employait. En 2004, la School Trustee Statutes Amendment Act, 2002, a apporté à la Loi des modifications ayant pour effet d’empêcher les employés d’écoles de briguer un poste de conseiller scolaire où que ce soit dans la province, à moins d’avoir obtenu un congé et de démissionner s’ils sont élus. Les appelants ont demandé que ces modifications soient déclarées inconstitutionnelles, au motif qu’elles contrevenaient à l’al. 2b) et au par. 15(1) de la Charte . La Cour du Banc de la Reine a rendu une ordonnance portant que les modifications contrevenaient à l’al. 2b) de la Charte et n’étaient pas justifiées au regard de l’article premier de celle‑ci. La Cour d’appel a annulé cette décision et a conclu que les modifications ne portaient pas atteinte à l’al. 2b) ou à l’art. 15 de la Charte .
Arrêt (le juge Fish est dissident) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Deschamps, Charron et Rothstein : Le fait de briguer un poste de conseiller scolaire et l’exercice d’une telle fonction sont des activités possédant un caractère suffisamment expressif pour justifier l’examen de la question de savoir s’il y a violation de l’al. 2b) . L’article 2 impose d’une manière générale au gouvernement une obligation négative et non une obligation positive de protection ou d’aide. En l’espèce, le droit invoqué est un droit positif, les appelants cherchant à obtenir l’accès à la tribune d’origine législative que constituent la possibilité de briguer un poste de conseiller scolaire et l’exercice de cette fonction. Le fait qu’ils aient eu accès à cette tribune avant l’entrée en vigueur des modifications ne saurait transformer le droit qu’ils demandent en un droit négatif. Comme les appelants revendiquent un droit positif, il faut se demander si cette demande satisfait aux critères susceptibles de justifier une exception à la règle générale selon laquelle l’al. 2b) n’accorde sa protection qu’en cas d’ingérence du gouvernement. [20] [33] [35‑36] [43]
Les demandes contestant le caractère non inclusif d’une mesure législative doivent être fondées sur des libertés fondamentales garanties par la Charte plutôt que sur l’accès à un régime légal précis. Comme la demande des appelants invoque l’accès à un régime légal précis, celui des conseils scolaires, elle ne satisfait pas au premier critère énoncé dans Dunmore. Leur demande ne satisfait pas non plus au deuxième critère énoncé dans cet arrêt. Les appelants n’ont pas établi que le fait d’être en pratique exclus des conseils scolaires entrave substantiellement leur possibilité de s’exprimer sur les questions touchant le système d’éducation. Les modifications les privent peut‑être d’un moyen d’expression en particulier, mais il n’a pas été démontré qu’il leur serait impossible, faute d’être inclus dans ce régime légal, de s’exprimer sur ce sujet. Les appelants n’ont pas non plus prouvé que les modifications avaient pour objet de porter atteinte à leur liberté d’expression. Étant donné que les appelants n’ont pas établi l’existence d’une entrave substantielle à leur capacité d’exercer leur liberté d’expression, il n’est pas nécessaire d’examiner le troisième critère établi dans Dunmore. [44] [48] [54]
Le fait d’utiliser l’art. 3 pour réduire le champ d’application de l’al. 2b) de la Charte dérogerait à la reconnaissance de longue date des chevauchements qui existent entre les divers droits garantis par ce document. Conclure à l’inapplicabilité de l’art. 3 ne fait pas obstacle à l’examen d’une demande fondée sur l’al. 2b) . Néanmoins, il n’y a pas violation de l’al. 2b) en l’espèce. [59-60]
Il n’y a aucune violation du par. 15(1) de la Charte . Bien que les modifications entraînent un traitement différent des employés d’écoles par rapport aux employées municipaux, ce traitement différent n’est pas fondé sur un motif énuméré ou analogue. Il n’existe aucune raison, à la lumière de la preuve présentée en l’espèce, de considérer le statut professionnel comme un motif analogue. Il n’a pas été démontré que le statut professionnel des employés d’écoles ou celui des enseignants constitue une caractéristique immuable ou considérée immuable. En outre, les employés d’écoles ne sauraient non plus être qualifiés de minorité distincte et isolée. Les appelants n’ont pas établi que le statut professionnel des employés d’écoles est un indicateur permanent de l’existence d’un processus décisionnel suspect ou de discrimination potentielle. [63] [65] [67]
Les juges Bastarache, LeBel et Abella : En dépit de la large portée que possède indéniablement la liberté d’expression garantie par la Constitution, la liberté garantie ne protège pas le droit des intéressés de briguer un poste de conseiller scolaire et, s’ils sont élus à de tels postes, de participer à la direction du conseil scolaire. À sa base même, la demande des appelants concerne un droit démocratique non protégé par la Charte . L’interdiction faite par les modifications aux employés d’écoles de briguer un poste de conseiller scolaire et d’exercer cette fonction n’empêche pas ces personnes d’exprimer des opinions sur quelque sujet que ce soit, particulièrement l’éducation. En l’espèce, il ressort d’un examen réaliste de la demande que celle‑ci cherche à doter de la protection de la Constitution le droit de se faire élire à un poste de direction au sein d’une administration scolaire locale dans la province d’Alberta. Toutefois, cette demande ne relève pas de la Charte , à moins que ne s’appliquent les droits à l’égalité garantis par l’art. 15 . Dans les circonstances de la présente affaire, les appelants n’ont pas établi l’atteinte aux droits à l’égalité qu’ils invoquent. [72] [75] [77]
Le juge Fish (dissident) : La suppression délibérée de l’expression politique par l’Alberta contrevient à l’al. 2b) de la Charte . Une assemblée législative qui met en place un système de conseils élus démocratiquement pour administrer un aspect fondamental de l’activité gouvernementale ne saurait ensuite empêcher une catégorie ou un groupe de personnes par ailleurs qualifiées de siéger à ces conseils, sans qu’il soit nécessaire de justifier cette exclusion au regard de l’article premier de la Charte . [79] [86]
La Cour a toujours donné une interprétation large à la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte et l’arrêt Dunmore ne devrait pas être invoqué pour la restreindre. Une interprétation restrictive de cet arrêt permettrait aux législatures, dont l’action ne serait limitée que par les obligations qui leur incombent en vertu de l’art. 15 , de nier systématiquement à certains groupes l’accès à des tribunes d’expression d’origine législative par ailleurs offertes à l’ensemble de la population. L’arrêt Dunmore doit plutôt être considéré au regard de la pratique de notre Cour qui consiste à interpréter largement la liberté d’expression et, dans le cadre de l’analyse, à examiner à l’étape de la justification les restrictions imposées à une activité expressive. Cette façon de faire revêt encore plus d’importance dans les cas où, comme en l’espèce, il est question de l’expression politique associée à la participation à une importante institution démocratique. [99‑100] [103]
La prétention des appelants se fonde sur la liberté fondamentale — garantie par la Constitution — de s’exprimer utilement sur des questions liées à l’éducation. Il est clair que cette liberté existe indépendamment de tout texte législatif. Briguer un poste de conseiller scolaire et exercer cette fonction constituent des moyens particulièrement efficaces pour une personne d’exprimer son opinion sur les politiques d’éducation. Bien que la diminution de la capacité de communiquer un message n’entraîne pas toujours l’application de l’al. 2b) , la différence entre écrire une lettre à un conseiller scolaire et occuper un poste de conseiller n’est pas simplement qu’une question de degré. En interdisant aux employés d’écoles de participer aux élections des conseils scolaires et à la gouvernance de ces institutions, l’Alberta a fait davantage que restreindre une voie particulière d’expression. En empêchant les employés d’écoles de se porter candidats, l’Alberta a substantiellement entravé leur liberté d’expression. [105] [107‑109]
Lorsqu’une législature met en place un système universel et démocratique de gouvernance locale, puis interdit ensuite concrètement à un groupe donné de citoyens par ailleurs qualifiés de participer à ce système, on doit exiger de l’État qu’il justifie cette interdiction. Il ne l’a pas fait en l’espèce. Suivant le premier volet de l’analyse énoncée dans l’arrêt Oakes, la juge de première instance était en droit de conclure, comme elle l’a fait, que la préoccupation urgente et réelle invoquée par l’Alberta ne pouvait être retenue, et rien de ce qui a été soumis à notre Cour n’autorise une conclusion différente. Quoi qu’il en soit, il est clair que les modifications ne satisferaient pas au volet de l’atteinte minimale de l’analyse formulée dans Oakes. [110‑111] [119‑120]
Jurisprudence
Citée par le juge Rothstein
Arrêts appliqués : Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Irwin Toy c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Dunmore c. Ontario (Procureur général), [2001] 3 R.C.S. 1016, 2001 CSC 94; arrêts mentionnés : R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; T.U.A.C., section locale 1518 c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083; Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc., [2005] 3 R.C.S. 141, 2005 CSC 62; Delisle c. Canada (Sous‑procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989; Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627; Seimens c. Manitoba (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 6, 2003 CSC 3; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Ontario English Catholic Teachers’ Assn. c. Ontario (Procureur général), [2001] 1 R.C.S. 470, 2001 CSC 15; Vancouver Sun (Re), [2004] 2 R.C.S. 332, 2004 CSC 43; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; Lavigne c. Syndicat canadien des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Corbière c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203.
Citée par le juge LeBel
Arrêts mentionnés : Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; B.C.G.E.U. c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1998] 2 R.C.S. 214.
Citée par le juge Fish (dissident)
Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69; Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627; Dunmore c. Ontario (Procureur général), [2001] 3 R.C.S. 1016, 2001 CSC 94; Harper c. Canada (Procureur général), [2004] 1 R.C.S. 827, 2004 CSC 33; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d), 15 .
Local Authorities Election Act, R.S.A. 2000, ch. L‑21, art. 21, 22.
School Act, R.S.A. 2000, ch. S‑3.
School Trustee Statutes Amendment Act, 2002, S.A. 2002, ch. 23, art. 1(2).
Doctrine citée
Cameron, B. Jamie. « The “Second Labour Trilogy”: A Comment on R. v. Advance Cutting, Dunmore v. Ontario, and R.W.D.S.U. v. Pepsi‑Cola » (2002), 16 S.C.L.R. (2d) 67.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 2, loose‑leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1992 (updated 2006, release 1).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Picard, Costigan et Ritter) (2006), 57 Alta. L.R. (4th) 205, 384 A.R. 237, 269 D.L.R. (4th) 241, [2006] 8 W.W.R. 33, [2006] A.J. No. 447 (QL), 2006 ABCA 137, qui a accueilli l’appel de la décision de la juge Sulyma et rejeté l’appel incident formé contre cette décision (2004), 38 Alta. L.R. (4th) 303, 369 A.R. 159, 123 C.R.R. (2d) 215, [2005] 7 W.W.R. 68, [2004] A.J. No. 1003 (QL), 2004 ABQB 669. Pourvoi rejeté, le juge Fish est dissident.
James T. Casey, c.r., Sandra M. Anderson et Ayla Akgungor, pour les appelants.
Kurt J. W. Sandstrom et Alice K. Barnsley, pour l’intimée.
Robert E. Charney, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Neena Sharma et E. W. (Heidi) Hughes, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Argumentation écrite seulement par Ruth M. DeMone et Sherry E. Gillis, pour l’intervenant le procureur général de l’Île‑du‑Prince‑Édouard.
Allan O’Brien et Christopher Rootham, pour l’intervenante la Fédération canadienne des enseignantes et des enseignants.
Leanne M. Chahley et Daniel N. Scott, pour l’intervenante l’Alberta Federation of Labour.
Dale Gibson, pour l’intervenante la Public School Boards’ Association of Alberta.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Deschamps, Charron et Rothstein rendu par
Le juge Rothstein —
I. Introduction
1 Le présent pourvoi porte sur la constitutionnalité de dispositions législatives qui limitent la possibilité pour les employés d’écoles de se porter candidats aux élections pour les postes de conseillers scolaires en Alberta et d’exercer cette fonction.
2 Je souscris à la conclusion à laquelle est parvenue la Cour d’appel de l’Alberta. Les dispositions législatives en cause ne contreviennent ni à l’al. 2b) ni à l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés . Je rejetterais donc le pourvoi.
II. Contexte factuel
3 La Local Authorities Election Act, R.S.A. 2000, ch. L‑21 (la « Loi ») régit les modalités d’élection des conseils municipaux et des conseils scolaires en Alberta. Elle énonce les conditions requises pour pouvoir se porter candidat à un poste de conseiller scolaire : avoir le droit de voter, remplir certaines conditions de résidence et ne pas être autrement inéligible (art. 21).
4 Les cas d’inégibilité sont décrits à l’art. 22 de la Loi. Avant les modifications en litige dans le présent pourvoi, cet article interdisait seulement aux employés d’écoles de briguer un poste de conseiller scolaire au sein du conseil qui les employait (« restriction visant l’employeur de l’intéressé »). L’employé d’une école publique qui souhaitait se faire élire au conseil scolaire qui l’employait devait obtenir un congé et il était réputé avoir démissionné s’il était élu (al. 22(1)b), par. 22(9)). Ces dispositions ne s’appliquaient pas à l’employé qui posait sa candidature ou était élu à un poste de conseiller dans un autre conseil scolaire.
5 En 2004, l’Alberta a légiféré et élargi la portée de la restriction « visant l’employeur de l’intéressé » de façon à empêcher les employés d’écoles d’occuper un poste de conseiller scolaire où que ce soit dans la province. La School Trustee Statutes Amendment Act, 2002, S.A. 2002, ch. 23 (la « Loi modificative ») a en effet modifié la Loi par l’adjonction d’une disposition précisant que n’est pas éligible aux élections pour les postes de conseillers, dans quelque conseil scolaire que ce soit, la personne qui est employée par quelque district ou division scolaire, école à charte ou école privée que ce soit en Alberta, sauf si elle a obtenu un congé. Si un employé d’école est élu conseiller scolaire, le par. 22(9) de la Loi s’applique : l’employé est réputé avoir démissionné pour exercer sa fonction de conseiller scolaire. Il y a donc démission réputée, même lorsque l’employé d’école est élu dans un conseil scolaire dont il n’est pas l’employé.
6 Les appelants Baier, Ollenberger et MacNiff sont des enseignants qui, au moment de l’adoption de la Loi modificative, occupaient des postes de conseillers dans des conseils scolaires dont ils n’étaient pas les employés. L’appelante Keith est une enseignante qui voulait tenter de se faire élire à un conseil scolaire. Les parties s’entendent sur le fait que [traduction] « la rémunération moyenne d’un conseiller scolaire en 2002‑2003 s’élevait à environ 12 677 $ ». Selon la juge en chambre, le salaire annuel de chacun des appelants Baier, Ollenberger et McNiff en tant qu’enseignants était respectivement de 71 536,68 $, 83 626,80 $ et 69 165,96 $ en 2004.
7 Les appelants veulent faire déclarer les modifications apportées par la Loi modificative inconstitutionnelles, au motif qu’elles contreviennent à l’al. 2b) et au par. 15(1) de la Charte . À l’audition du pourvoi, ils ont admis la constitutionnalité de la loi antérieure, qui interdisait seulement aux employés d’écoles d’occuper un poste de conseiller dans le conseil scolaire qui les employait. C’est l’interdiction générale d’occuper un poste dans tout conseil scolaire de la province qu’ils contestent.
8 La juge en chambre Sulyma a rendu une ordonnance portant que les modifications apportées par la Loi modificative contrevenaient à l’al. 2b) de la Charte et n’étaient pas justifiées au regard de l’article premier. L’appel formé par la province contre cette décision a été accueilli par la Cour d’appel de l’Alberta.
III. Dispositions législatives pertinentes
9 Les dispositions législatives pertinentes sont reproduites en annexe. Dans le présent pourvoi, les appelants contestent principalement l’al. 1(2)a) de la Loi modificative, qui modifie la Loi pour interdire aux employés d’écoles d’occuper un poste dans tout conseil scolaire de l’Alberta. Cette modification a ajouté le texte suivant à l’art. 22 de la Loi :
[traduction]
22 . . .
(1.1) N’est pas éligible aux élections pour les postes de conseiller d’un conseil scolaire, sauf si elle a obtenu un congé en vertu du présent article, la personne qui, le jour de la déclaration des candidatures, est employée en Alberta :
a) soit par un district ou une division scolaire;
b) soit par une école à charte;
c) soit par une école privée.
Selon les modifications, un employé d’école peut demander un congé pour se porter candidat à un poste de conseiller scolaire et son employeur est tenu de lui accorder ce congé (par. 22(5.1) et 22(6.1) de la Loi). L’employé non élu peut réintégrer son poste. Par contre, s’il est élu, l’employé est réputé avoir démissionné de son poste à l’école (par. 22(9) de la Loi).
10 Les appelants contestent aussi l’al. 1(2)b) de la Loi modificative, suivant lequel la disposition antérieure en matière d’inéligibilité — dont la portée était plus limitée (la « restriction visant l’employeur de l’intéressé ») — ne s’applique plus aux élections de conseillers scolaires.
11 L’alinéa 2b) de la Charte dispose :
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :
. . .
b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
12 Le paragraphe 15(1) de la Charte est ainsi rédigé :
La loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques.
IV. Questions en litige
13 Le 17 août 2006, la Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes :
1. Les alinéas 1(2)a) et 1(2)b) de la School Trustee Statutes Amendment Act, 2002, S.A. 2002, ch. 23 , contreviennent‑ils à l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
2. Dans l’affirmative, cette contravention constitue‑t‑elle une limite raisonnable prescrite par une règle de droit et dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
3. Les alinéas 1(2)a) et 1(2)b) de la School Trustee Statutes Amendment Act, 2002, S.A. 2002, ch. 23 , contreviennent‑ils à l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés ?
4. Dans l’affirmative, cette contravention constitue‑t‑elle une limite raisonnable prescrite par une règle de droit et dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
V. Décisions des juridictions inférieures
A. Cour du banc de la Reine de l’Alberta (2004), 38 Alta. L.R. (4th) 303, 2004 ABQB 669
14 La juge Sulyma a conclu que le fait de poser sa candidature à une charge publique est une activité qui transmet ou tente de transmettre un message et qui est donc visée par la garantie de l’al. 2b) . Elle a estimé que l’objet de la Loi modificative ne contrevenait pas à l’al. 2b) , puisque le texte en question visait à protéger le processus démocratique en faisant en sorte que les conseils scolaires puissent s’acquitter de leur mission sans s’inquiéter de possibles conflits d’intérêts. En ce qui concerne les effets de la Loi modificative, en revanche, la juge Sulyma a statué que, vu l’écart considérable entre le salaire d’enseignant et la rémunération de conseiller, astreindre les enseignants à démissionner pour la durée du mandat de conseiller rendait illusoire toute possibilité pour eux de poser leur candidature à un tel poste. À moins de renoncer à l’enseignement, ils devraient en effet vivre de la rémunération versée aux conseillers scolaires, ce qui constituait une telle contrainte qu’il en découlait une violation de la garantie de l’al. 2b) .
15 La juge Sulyma a conclu que la validité des modifications apportées par la Loi modificative ne pouvait être sauvegardée par l’article premier de la Charte . Elle ne s’est pas prononcée sur la prétention fondée sur l’art. 15 de la Charte .
B. Cour d’appel de l’Alberta (2006), 57 Alta. L.R. (4th) 205, 2006 ABCA 137
16 L’Alberta a interjeté appel des conclusions de la juge Sulyma à l’égard de l’al. 2b) . Les appelants ont quant à eux formé un appel incident, plaidant la violation du par. 15(1) .
17 S’exprimant pour la Cour d’appel, le juge Costigan a examiné la question de savoir si le fait de briguer poser un poste de conseiller scolaire constitue une liberté fondamentale protégée par l’al. 2b) ou une tribune d’origine législative favorisant l’expression. Il a conclu que la décision de tenir des élections pour désigner les conseillers scolaires et la détermination des conditions de candidature étaient de pures questions de politique législative régies par la Loi modificative. L’argument de non‑inclusion invoqué par les appelants reposait donc sur un régime légal et non sur une liberté fondamentale garantie par la Charte . L’exclusion des enseignants prévue par la Loi modificative ne portait pas atteinte à une liberté fondamentale ni à l’exercice d’un droit constitutionnel, et il ne s’agissait pas d’un cas exceptionnel où le contexte commandait des mesures étatiques positives au regard de l’al. 2b) . Par conséquent, le juge a conclu que les modifications apportées par la Loi modificative ne contrevenaient pas à l’al. 2b) de la Charte .
18 Pour trancher la question de savoir si la Loi modificative violait le par. 15(1) de la Charte , le juge d’appel Costigan s’est fondé sur le critère établi dans l’arrêt Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497. Il a jugé que la Loi modificative [traduction] « établit une distinction formelle entre les intimés en tant qu’employés des conseils scolaires d’une part et les autres Albertains d’autre part, en raison des caractéristiques personnelles découlant de leur statut professionnel » (par. 49). Il a cependant estimé que le [traduction] « statut professionnel [des appelants] n’[était] pas un motif analogue » (par. 56). Il a en outre ajouté qu’une distinction fondée sur la profession d’enseignant ne fait pas intervenir de préjugés, de stéréotypes ou de désavantages historiques et que le fait d’empêcher les appelants de briguer un poste de conseiller scolaire ne portait pas atteinte à leur dignité. Partant, la distinction n’était pas discriminatoire et ne contrevenait pas au par. 15(1) . Le juge Costigan a accueilli l’appel et rejeté l’appel incident.
V. Analyse
A. La liberté d’expression
19 Dans Irwin Toy c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, notre Cour a établi une analyse en deux temps pour juger s’il y a eu ou non violation de la liberté d’expression. La première étape consiste à déterminer si l’activité en cause relève du champ des activités protégées par la liberté d’expression. Si elle transmet ou tente de transmettre une signification, l’activité possède un contenu expressif et relève à première vue du champ d’application de la garantie. Une fois qu’il est établi que la conduite est protégée, la seconde étape consiste à se demander si, par leur objet ou leur effet, les mesures législatives contestées portent atteinte à cette protection. La Cour a utilisé cette analyse dans de nombreux arrêts subséquents (par exemple R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731, Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; Travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce, section locale 1518 (T.U.A.C.) c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083).
20 Bien que le critère établi dans Irwin Toy ait défini de façon large la portée de la liberté d’expression, la Cour a précisé dans des arrêts ultérieurs que la protection garantie par l’al. 2b) n’est pas illimitée et que les gouvernements ne devraient pas être tenus de justifier au regard de l’article premier chaque exclusion ou réglementation d’une forme d’expression (Ville de Montréal c. 2952‑1366 Québec, [2005] 3 R.C.S. 141, 2005 CSC 62, par. 79). Dans Ville de Montréal, s’exprimant pour la majorité, la juge en chef McLachlin et la juge Deschamps ont, conclu que le lieu ou le mode de l’expression peuvent avoir pour effet de soustraire celle‑ci à la protection offerte par l’al. 2b) (par. 56 et 60). Ainsi, en ce qui concerne le mode d’expression, l’al. 2b) ne protège pas la violence comme forme d’expression (Irwin Toy, p. 969‑970) et, en ce qui a trait au lieu, l’expression dans des lieux publics peut, dans certaines circonstances, demeurer hors du champ de protection de l’al. 2b) (Ville de Montréal, par. 79). La Cour a en outre jugé que l’art. 2 impose d’une manière générale au gouvernement une obligation négative et non une obligation positive de protection ou d’aide (Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995, p. 1035; Delisle c. Canada (Sous‑procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989, par. 26).
21 Dans l’arrêt Haig, la Cour a examiné la question de savoir si la liberté d’expression comporte le droit positif de se voir fournir un mode précis d’expression. Rédigeant l’opinion de la majorité, la juge L’Heureux‑Dubé a indiqué que la liberté d’expression a généralement été conceptualisée en fonction de droits négatifs plutôt que de droits positifs :
Selon le point de vue traditionnel, exprimé dans le langage courant, la garantie de la liberté d’expression énoncée à l’al. 2b) interdit les bâillons mais n’oblige pas à la distribution de porte‑voix. [p. 1035]
22 Cette affaire est survenue dans le contexte des référendums fédéral et québécois de 1992 concernant une proposition de modifications constitutionnelles. Monsieur Haig, qui avait quitté l’Ontario pour s’installer au Québec, n’a pu voter ni à l’un ni à l’autre référendum en raison de différences entre les conditions de résidence fixées par les lois fédérale et provinciale applicables. Il a contesté la loi fédérale, plaidant qu’elle portait atteinte à sa liberté d’expression. La majorité a jugé que le droit de voter à un référendum était régi par la Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30 , et que l’al. 2b) n’obligeait pas le législateur à étendre ce droit à tous. La juge L’Heureux‑Dubé s’est exprimée en ces termes :
On demande à la Cour de conclure que cette tribune créée par la loi pour favoriser l’expression revêt un caractère constitutionnel. À mon avis, bien qu’un référendum soit assurément une tribune pour favoriser l’expression, l’al. 2b) de la Charte n’impose à aucun gouvernement, provincial ou fédéral, une obligation positive de consulter les citoyens par le recours à cette méthode particulière qu’est un référendum. Il ne confère pas, non plus, à l’ensemble des citoyens le droit d’exprimer leur opinion dans le cadre d’un référendum. Le gouvernement n’a aucune obligation constitutionnelle d’offrir cette tribune pour favoriser l’expression à qui que ce soit, et encore moins à tous. Le référendum en tant que tribune pour favoriser l’expression relève, selon moi, de la politique législative et non du droit constitutionnel. [Je souligne; p. 1041.]
23 L’analyse établie dans Haig à l’égard des tribunes d’origine législative a été suivie dans une série d’arrêts subséquents, où il a été décidé que des régimes législatifs ou mesures gouvernementales de portée restreinte ne contrevenaient pas à l’art. 2 . Dans Association des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627, (« AFAC »), l’Association des femmes autochtones du Canada (l’« Association ») soutenait que le financement par le gouvernement de certaines organisations autochtones ainsi que la possibilité offerte à celles‑ci de participer aux discussions constitutionnelles obligeaient le gouvernement à donner à l’Association une chance égale d’exprimer son point de vue et à lui accorder le financement nécessaire à cette fin. La Cour a conclu que le gouvernement n’avait aucune obligation positive de verser des fonds à l’Association dans les circonstances. Au nom de la majorité, le juge Sopinka a écrit ceci :
[O]n ne saurait dire que, chaque fois que le gouvernement du Canada choisit de financer ou de consulter un certain groupe et lui fournit ainsi une tribune pour faire connaître certaines opinions, il est également tenu de financer un groupe censé représenter le point de vue contraire. [p. 656]
Il a également dit ceci :
La liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte ne garantit aucun mode précis d’expression ou n’impose au gouvernement aucune obligation positive de consulter quiconque. [p. 663]
24 Dans Siemens c. Manitoba (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 6, 2003 CSC 3, la Cour a examiné la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44, qui autorisait les municipalités à tenir des référendums décisionnels concernant l’interdiction des appareils de loterie vidéo « ALV ». Ce texte législatif précisait aussi qu’un référendum consultatif tenu auparavant dans la ville de Winkler, lors duquel les citoyens avaient approuvé l’interdiction des ALV, était réputé être décisionnel. Selon les appelants, propriétaires du Winkler Inn, qui comptaient sur les recettes procurées par les ALV, l’effet de la « présomption de scrutin » les avait privés du droit de voter à un référendum tenu conformément à la loi en cause et avait donc porté atteinte à leur liberté d’expression. Appliquant l’arrêt Haig, la Cour a jugé qu’il n’y avait pas eu violation de l’al. 2b) . Comme tout autre référendum, un référendum municipal est une mesure créée par une loi et tout droit de voter à ce référendum doit être prévu par la loi en question.
25 L’analyse établi dans Haig à l’égard des tribunes d’origine législative a aussi été suivie dans des affaires touchant la liberté d’association garantie par l’al. 2d) de la Charte . Dans Delisle, la Cour devait statuer sur la question de savoir si une mesure législative de portée restreinte en matière de travail contrevenait à l’al. 2d) ou à l’al. 2b) . S’exprimant au nom de la majorité, le juge Bastarache a conclu que ni l’al. 2d) ni l’al. 2b) n’emportait l’obligation d’inclure les agents de la GRC dans un régime législatif en matière de travail. Il a clairement indiqué qu’une loi de portée restreinte ne contrevient généralement pas à l’art. 2 :
La structure de l’art. 2 de la Charte est fort différente de celle de l’art. 15 et il importe de ne pas mélanger les deux. Alors que l’art. 2 définit des libertés fondamentales spécifiques dont bénéficient les Canadiens, l’art. 15 leur assure l’égalité devant la loi et dans l’application de la loi, ainsi qu’un droit égal aux bénéfices de la loi et à sa protection. Si l’art. 15 peut parfois être invoqué lorsqu’une loi a une portée trop restreinte, c’est‑à‑dire lorsqu’elle n’accorde pas la même protection ou les mêmes avantages à une personne sur la base d’un motif énuméré ou analogue (voir à ce sujet Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679), c’est parce que le texte même de l’art. 15 le prévoit. [. . .] Or, si le texte et l’esprit du droit à l’égalité emportent parfois une obligation d’inclusion dans un régime législatif, il en va tout autrement des libertés individuelles prévues à l’art. 2 , celui‑ci n’imposant généralement qu’une obligation de non‑ingérence à l’État et ne faisant appel à aucun critère comparatif. [par. 25]
Reprenant la définition de la « liberté » donnée par le juge Dickson, soit l’« absence de coercition ou de contrainte » (R. c Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 336), le juge Bastarache a ajouté ceci, au par. 26 :
C’est en raison de la nature même de la liberté que l’art. 2 impose généralement une obligation négative au gouvernement et non une obligation positive de protection ou d’aide.
Comme l’a dit le juge Bastarache au par. 27 de l’arrêt Delisle, sauf circonstances exceptionnelles, les libertés fondamentales garanties par les al. 2d) et 2b) n’imposent qu’une obligation de non‑ingérence au législateur.
26 Bien que, dans les arrêts Haig, AFAC, Siemens et Delisle, la Cour ait conclu que des lois ou mesures gouvernementales de portée restreinte ne portaient pas atteinte à l’art. 2 et qu’il n’existait pas de droit à telle ou telle tribune destinée à favoriser l’expression, elle n’a pas pour autant exclu que, dans des cas exceptionnels, une mesure gouvernementale positive puisse être exigée par l’art. 2 . Dans Haig, par exemple, la juge L’Heureux‑Dubé a indiqué, à la p. 1039, que des mesures gouvernementales pourraient être nécessaires dans certains cas :
. . . il pourrait se présenter une situation dans laquelle il ne suffirait pas d’adopter une attitude de réserve pour donner un sens à une liberté fondamentale, auquel cas une mesure gouvernementale positive s’imposerait peut‑être. Celle‑ci pourrait, par exemple, revêtir la forme d’une intervention législative destinée à empêcher la manifestation de certaines conditions ayant pour effet de museler l’expression, ou à assurer l’accès du public à certains types de renseignements.
27 Dans l’arrêt Dunmore c. Ontario (Procureur général), [2001] 3 R.C.S. 1016, 2001 CSC 94, la Cour a conclu à l’existence d’une telle exception à la règle générale selon laquelle l’art. 2 ne requiert pas de mesure gouvernementale positive. Elle a jugé que des mesures législatives en droit du travail qui excluaient les travailleurs agricoles de l’application d’un régime de protection contrevenaient à l’al. 2d) . Le juge Bastarache, qui a rédigé l’opinion majoritaire, a décrit les considérations susceptibles de justifier une exception :
(1) Les arguments fondés sur la non‑inclusion doivent reposer sur des libertés fondamentales garanties par la Charte plutôt que sur l’accès à un régime légal précis (par. 24).
(2) Il incombe au demandeur de démontrer que l’exclusion du régime légal permet une entrave substantielle à l’exercice de l’activité protégée par l’al. 2b) (par. 25), ou que l’objet de l’exclusion était de faire obstacle à une telle activité (par. 31‑33). Il n’est pas nécessaire que l’exercice d’une liberté fo