Doucet c. Canada

Doucet c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-10-19
Référence neutre
2004 CF 1444
Numéro de dossier
T-1151-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20041019
Dossier : T-1151-00
Référence : 2004 CF 1444
Ottawa (Ontario), le 19e jour d'octobre 2004
EN PRÉSENCE DE L'HONORABLE EDMOND P. BLANCHARD, JUGE
ENTRE :
DONNIE DOUCET
demandeur
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
(SON EXCELLENCE LA GOUVERNEURE GÉNÉRALE EN CONSEIL
et LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA)
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La présente instance a été introduite par le dépôt d'une déclaration du demandeur, M. Donnie Doucet, dans laquelle il allègue que ses droits linguistiques ont été violés. Il déclare ne pas avoir pu communiquer en français avec l'agent de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) qui l'a interpellé pour excès de vitesse sur l'autoroute 104 près d'Amherst, en Nouvelle-Écosse.
[2] Le demandeur soutient que le Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et prestation des services (DORS/92-48) (le Règlement) qui précise les modalités d'application de la loi pour les services aux minorités linguistiques des deux langues officielles, contrevient aux garanties de la Charte canadienne des droits et libertés, édictée comme l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.U) (la Charte) et devrait donc être déclaré inopérant aux termes de l'article 52 de la Loi Constitutionnelle de 1982.
[3] La défenderesse soutient que le Règlement ne viole pas les droits linguistiques garantis par la Charte. Si la Cour devait conclure qu'il y a violation des droits linguistiques, la défenderesse soutient alors que le Règlement serait justifié en vertu de l'article premier de la Charte.
[4] Pour les motifs du jugement énoncés ci-après, je conclus que le Règlement est incompatible avec le paragraphe 20(1) de la Charte puisqu'il viole le droit du public de communiquer dans la langue officielle de son choix avec une institution fédérale lorsque l'emploi de cette langue fait l'objet d'une demande importante. Je conclus aussi que la violation n'est pas justifiée aux termes de l'article premier de la Charte.
Les faits
[5] Le 8 mars 1998, M. Donnie Doucet (le demandeur), un résidant francophone de la Nouvelle-Écosse, s'est fait interpeller pour excès de vitesse sur l'autoroute 104 près d'Amherst, en Nouvelle-Écosse, par l'agent Hannon de la GRC, détachement d'Amherst. En vertu d'une entente entre la Nouvelle-Écosse et la GRC, celle-ci assure les services policiers dans la région d'Amherst; elle est notamment chargée de patrouiller la Transcanadienne à partir de la frontière du Nouveau-Brunswick jusqu'aux environs de l'intersection de la sortie 204 vers Springhill, en Nouvelle-Écosse.
[6] L'endroit où le demandeur a été interpellé et où il a reçu sa sommation fait partie du territoire patrouillé par la GRC - détachement d'Amherst.
[7] L'agent s'est approché de l'automobile du demandeur et s'est adressé à lui uniquement en anglais; le demandeur s'est exprimé en français et a remis ses papiers à l'agent qui est retourné à son auto pour en revenir, quelques minutes plus tard, avec une sommation rédigée uniquement en anglais qu'il a délivrée au demandeur en lui expliquant le sens uniquement en anglais. Le demandeur a tenté à quelques reprises de prendre la parole en français, sans toutefois exiger expressément que l'agent lui parle en français.
[8] En ce qui concerne la déclaration de culpabilité du demandeur pour excès de vitesse, l'affaire est déjà réglée. Le demandeur a été déclaré coupable, et la déclaration de culpabilité a été maintenue en appel (R. c. Doucet, 2003 NSSCF 256). Dans sa décision, le juge Boudreau de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse (siégeant en appel) a soupesé les arguments constitutionnels de l'appelant, à savoir que ses droits linguistiques avaient été violés et que la déclaration de culpabilité n'était donc pas valable. Le juge a rejeté le pourvoi en déclarant que le juge de première instance n'avait pas erré lorsqu'il a conclu que l'appelant n'avait pas fait la preuve qu'il avait explicitement demandé des services en français. Le juge Boudreau a ajouté qu'il ne pouvait conclure que les droits linguistiques de l'appelant avaient été brimés - la preuve étant insuffisante pour qualifier la demande de « demande importante » , et la GRC s'étant dotée d'un protocole lui permettant de répondre à une demande de services en français, si nécessaire.
[9] La défenderesse soumet que la sommation ne peut être assimilée à un service ou à une communication, aux termes de la partie IV de la Loi sur les langues officielles, L.R. (1985), ch. 31 (4e suppl.) (la LLO) ou du paragraphe 20(1) de la Charte. Dans les arrêts MacDonald c. Ville de Montréal, [1986] 1 R.C.S. 460 et Bilodeau c. Manitoba, [1986] 1 R.C.S. 449, la Cour suprême du Canada a établi que le défaut de produire une sommation dans les deux langues ne constitue pas une atteinte aux droits linguistiques garantis par la Charte.
[10] Le litige dont la Cour est maintenant saisie, même s'il tire son origine de ces faits, est tout autre. L'enjeu n'est plus la sommation et la déclaration de culpabilité du demandeur pour excès de vitesse. Il s'agit plutôt de décider si les droits du demandeur, en tant que francophone, ont été violés du fait qu'il n'a pas reçu de services en français et qu'il n'a pu communiquer en français lorsqu'il s'est adressé à un membre de la GRC qui patrouillait l'autoroute 104 près d'Amherst, contrairement au droit garanti à l'article 20 de la Charte. Le demandeur a donc intenté la présente action et demande les réparations suivantes :
a) DÉCLARER que l'alinéa 5(1)h)i) du Règlement sur la communication avec le public et la prestations des services, DORS/92-48m (1992) 126 Gaz. Off. Can. II, Vol. 130, No. 14, 10/7/96, C.P. 1991-2541, le 16 décembre 1991, adopté en vertu de l'article 32 de la LLO, est incompatible avec l'alinéa 20(1)b) de la Charte canadienne des droits et libertés en ce qu'il ne reconnaît pas la vocation particulière des bureaux de la GRC qui patrouillent la transcanadienne;
b) Dans l'alternative, DÉCLARER que la Transcanadienne au point d'entrée de Fort Lawrence près d'Amherst, Nouvelle-Écosse, est une région à demande importante au sens du paragraphe 20(1)a) de la Charte canadienne des droits et libertés;
c) Et en conséquence, DÉCLARER que l'alinéa 5(1)h)i) du Règlement sur la communication avec le public et la prestation des services, DORS/92-48m (1992) 126 Gaz. Off. Can. II, Vol. 130, No. 14, 10/7/96, C.P. 1991-2541, le 16 décembre 1991, adopté en vertu de l'article 32 de la LLO, est incompatible avec l'alinéa 20(1)a) de la Charte canadienne des droits et libertés en ce qu'il conditionne l'obligation de services en français au détachement d'Amherst, Nouvelle-Écosse, sur le pourcentage de la population de langue maternelle française dans la subdivision de recensement plutôt que sur le volume de francophones qui empruntent la route transcanadienne au point d'entrée de Fort Lawrence près d'Amherst, Nouvelle-Écosse;
d) DÉCLARER que le règlement ne constitue pas une limite raisonnable aux droits constitutionnels dans une société libre et démocratique au sens de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés;
e) DÉCLARER que le règlement est donc nul et inopérant dans la mesure de cette incompatibilité;
f) ORDONNER au gouverneur en conseil de corriger le règlement en conséquence dans un délai qu'il plaira à la Cour de fixer;
g) ACCORDER au demandeur tous les dépens et déboursés, y compris les honoraires avocat-client du demandeur, le cas échéant;
h) ACCORDER au demandeur toute autre réparation que la Cour estimera convenable et juste d'ordonner eu égard aux circonstances, afin d'assurer le respect de la Charte et de la LLO par le demandeur.
[11] En vertu du Règlement sur les langues officielles -communications avec le public et prestation des services (DORS/92-48) (le Règlement), adopté sous le régime de l'article 32 de la LLO, pour considérer qu'il existe une « demande importante » pour des services dans la langue officielle de la minorité en zone rurale, il faut que la population minoritaire atteigne le seuil de 500 personnes ou 5 % de la population dans l'aire de service. Par conséquent, la GRC - détachement d'Amherst, en Nouvelle-Écosse, en tant que bureau d'une institution fédérale soumise à la Charte et à la LLO, n'a pas à offrir de services bilingues dans la région d'Amherst parce qu'il n'existe pas dans cette région de « demande importante » telle qu'elle est définie dans le Règlement. Le recensement de 1991 fait état d'une population francophone de 255 personnes résidant dans l'aire de service du détachement d'Amherst, ce qui représente 1,1 % de la population totale de l'aire de service. À Amherst même, la population francophone représente 2,1 % de la population.
[12] Le demandeur prétend au contraire qu'il existe dans cette région une demande importante et que le Règlement, en ne prévoyant pas la situation particulière que l'on trouve à Amherst, viole les droits linguistiques du demandeur et des francophones de la région alors que ces droits sont garantis par les articles 16 et 20 de la Charte et la partie IV de la LLO.
[13] Les faits suivants ne sont pas contestés. Amherst est située à proximité de la frontière du Nouveau-Brunswick; la GRC - détachement d'Amherst dessert notamment la Transcanadienne (autoroute 104), à partir de Fort Lawrence où passe la frontière qui sépare la Nouvelle-Écosse du Nouveau-Brunswick jusqu'à la sortie 204 près de Springhill. Le recensement de 2001 a établi que 32 % de la population du Nouveau-Brunswick est francophone. En outre, à proximité de la frontière, la concentration de la population francophone est plus forte et constitue environ 38 % de la population de cette région. La preuve montre, et nous y reviendrons plus loin, que près de la moitié des véhicules qui franchissent la frontière à Fort Lawrence (Nouvelle-Écosse) proviennent du Nouveau-Brunswick, tandis que la majorité des personnes qui la franchissent habitent à proximité de celle-ci.
Question en litige
[14] Le Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et prestation des services est-il conforme à la Charte canadienne des droits et libertés, et plus particulièrement, au paragraphe 20(1) de la Charte, ainsi qu'aux articles 22 et 23 de la LLO?
Dispositions législatives et réglementaires
[15] Les dispositions pertinentes de la Charte, de la LLO et du Règlement figurent en annexe._
Analyse
Droit
[16] La Charte, à l'article 16, garantit l'égalité des deux langues officielles au Canada et, à l'article 20, consacre le droit du public de s'adresser à l'administration centrale de toute institution fédérale dans la langue officielle de son choix. Le même droit existe à l'égard de tout autre bureau de l'institution fédérale, où qu'il se situe au Canada, pourvu que l'emploi de la langue officielle par la population minoritaire fasse l'objet d'une demande importante ou que son emploi soit justifié par la vocation du bureau. La LLO reprend les termes de la Charte, ce qui lui confère un statut particulier, comme l'a souligné le juge Décary au nom d'une cour unanime dans l'affaire Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373 (C.A.)_ à la page 386 :
La Loi sur les langues officielles de 1988 n'est pas une loi ordinaire. Elle reflète à la fois la Constitution du pays et le compromis social et politique dont il est issu. Dans la mesure où elle est l'expression exacte de la reconnaissance des langues officielles inscrite aux paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte canadienne des droits et libertés, elle obéira aux règles d'interprétation de cette Charte telles qu'elles ont été définies par la Cour suprême du Canada. Dans la mesure, par ailleurs, où elle constitue un prolongement des droits et garanties reconnus dans la Charte, et de par son préambule, de par son objet défini en son article 2, de par sa primauté sur les autres lois établies en son paragraphe 82(1), elle fait partie de cette catégorie privilégiée de lois dites quasi-constitutionnelles qui expriment "certains objectifs fondamentaux de notre société" et qui doivent être interprétées "de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui (les) sous-tendent." [...] [Notes de bas de page omises]
[17] Cet énoncé a d'ailleurs été repris par le juge Bastarache au nom de la majorité de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, au paragraphe 21.
[18] La LLO est en quelque sorte la mise en oeuvre de l'idéal dont le droit est enchâssé dans notre Constitution. Elle prévoit, à l'article 32, que la gouverneure en conseil peut déterminer par règlement en quoi consiste une « demande importante » qui entraîne un service bilingue ou quelles sont les circonstances où la « vocation du bureau » justifie l'emploi des deux langues officielles.
[19] Le Règlement, adopté sous le régime de la LLO, établit le détail des différentes circonstances où il existe une « demande importante » et définit la_ « vocation du bureau » . M. Ricciardi, conseiller principal, Division des politiques de la Direction des langues officielles (auparavant relevant du Secrétariat du trésor, maintenant partie de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique), a témoigné de l'élaboration du Règlement, à laquelle il a participé. Son témoignage montre bien à quel point certaines décisions sont prises de façon politique. On ne peut les qualifier d'arbitraires, parce qu'il est clair qu'elles ont été réfléchies et qu'elles tiennent compte de bon nombre de contraintes.
[20] Ainsi, le Règlement fixe les chiffres de la demande importante, selon que l'on se trouve en zone urbaine ou en zone rurale. D'autre part, pour les aéroports, la demande importante est réputée établie pour ceux qui desservent un million de passagers ou plus, chaque année; pour les gares de traversiers, le seuil est de 100 000 passagers. Le Règlement applique en outre la notion de « vocation nationale » à certains bureaux, notamment les parcs nationaux, qui doivent obligatoirement offrir des services bilingues, quelle que soit leur situation géographique, la demande ou le nombre de visiteurs.
[21] Il n'appartient pas à la Cour de remettre en question ces décisions, qui reflètent à la fois la volonté de se conformer aux dispositions de la Charte et de la LLO et la nécessité d'appliquer une certaine rationalité à l'offre de services bilingues dans un pays où les deux langues ne coexistent pas toujours dans une même région. Toutefois, si l'application de ces décisions, même politiques, a pour effet de violer des droits garantis par la Charte, la Cour a le devoir d'intervenir (Commissaire aux langues officielles c. Sa Majesté la Reine (Ministère de la justice du Canada), 2001 CFPI 239). Il s'agit donc de déterminer si le Règlement tel qu'il est rédigé porte atteinte aux droits garantis par la Charte et la LLO.
[22] Les tribunaux ont dû, à diverses reprises, définir la portée des garanties linguistiques contenues dans la Charte et la LLO. Ce travail s'est surtout fait dans le contexte judiciaire où les droits linguistiques coïncident, jusqu'à un certain point, avec les principes de justice naturelle - le droit de comprendre et de se faire entendre.
[23] Le juge Beetz, dans l'arrêt Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. c. Assn. of Parents for Fairness in Education, Grand Falls District 50 Branch, [1986] 1 R.C.S. 549, souligne la différence entre les droits linguistiques relatifs à l'administration de la justice, qui reprennent essentiellement les grandes lignes de l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, et les droits prévus à l'article 20 de la Charte (repris dans la partie IV de la LLO), qui reflètent une volonté de faire du Canada un pays véritablement bilingue, l'article 20 faisant partie de « nouvelles dispositions » :
54 Mon opinion est étayée par la différence dans la rédaction de l'art. 20 de la Charte. Dans cette disposition, la Charte accorde expressément le droit d'employer l'une ou l'autre langue officielle pour communiquer avec certains bureaux des institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada et avec tout bureau des institutions de la législature ou du gouvernement du Nouveau-Brunswick. Ce droit de communiquer dans l'une ou l'autre langue suppose aussi le droit d'être entendu ou compris dans ces langues.
[24] Il ne fait aucun doute, à la lecture de la jurisprudence, que les tribunaux ont jugé que le gouvernement canadien a une obligation positive de promouvoir les droits linguistiques. Dans l'arrêt Beaulac, précité, le juge Bastarache s'exprime comme suit aux paragraphes 20 et 24 :
[...] L'objectif de protéger les minorités de langue officielle, exprimé à l'art. 2 de la Loi sur les langues officielles, est atteint par le fait que tous les membres de la minorité peuvent exercer des droits indépendants et individuels qui sont justifiés par l'existence de la collectivité. Les droits linguistiques ne sont pas des droits négatifs, ni des droits passifs; ils ne peuvent être exercés que si les moyens en sont fournis. Cela concorde avec l'idée préconisée en droit international que la liberté de choisir est dénuée de sens en l'absence d'un devoir de l'État de prendre des mesures positives pour mettre en application des garanties linguistiques; [...]
... L'idée que le par. 16(3) de la Charte, qui a officialisé la notion de progression vers l'égalité des langues officielles du Canada exprimée dans l'arrêt Jones, précité, limite la portée du par. 16(1) doit également être rejetée. Ce paragraphe confirme l'égalité réelle des droits linguistiques constitutionnels qui existent à un moment donné. L'article 2 de la Loi sur les langues officielles a le même effet quant aux droits reconnus en vertu de cette loi. Ce principe d'égalité réelle a une signification. Il signifie notamment que les droits linguistiques de nature institutionnelle exigent des mesures gouvernementales pour leur mise en oeuvre et créent, en conséquence, des obligations pour l'État; [...]
[25] Lorsqu'une demande importante est établie, il est clair que le gouvernement a le devoir d'agir. Dans l'affaire R. c. Saulnier, [1989] N.S.J. no 131 (N.S. Co. Ct.), un pêcheur avait été déclaré coupable d'avoir excédé son quota de pêche. Le juge siégeant en appel de cette déclaration de culpabilité l'a annulée, parce que le quota avait été modifié alors que le pêcheur était en mer et que les avis de modification du quota n'avaient été diffusés à la radio maritime qu'en anglais. Le pêcheur était francophone, et bien qu'il n'ait eu apparemment aucune difficulté à comprendre l'anglais, là n'était pas le problème, selon le juge : le pêcheur avait le droit d'être informé dans sa langue des modifications apportées au quota :
[traduction]
Il est sans importance que l'appelant comprenne l'anglais ou que son procès ait eu lieu en anglais. Sa première langue, la langue de son choix, la langue dans laquelle il communique avec les autres pêcheurs est le français. C'est sa langue maternelle, selon la définition qu'en donne la Loi sur les langues officielles. La Charte garantit son droit d'utiliser cette langue.
[26] Le juge dans cette affaire a pris connaissance d'office que Yarmouth, où se trouvait le poste radio de la Garde côtière qui diffusait les avis du ministère des Pêches et des Océans, était situé dans une région où vivaient d'importantes collectivités francophones. On pouvait donc supposer qu'il y avait une demande importante. En outre, selon le juge, la vocation d'un bureau régional du ministère dans une zone de pêche entraînait l'obligation de diffuser des avis dans les deux langues officielles.
Situation en cause
[27] À l'audience du 2 février 2004, cinq témoins ont été entendus. Le demandeur a présenté, comme témoins experts, M. Stephen Coyle et Mme Anne Gilbert. En 1998, M. Coyle était responsable de la collecte des données sur les touristes dans la région d'Amherst; il travaillait au ministère du Tourisme et de la Culture depuis 1986, à titre d'analyste. Il a été reconnu compétent pour témoigner comme expert sur les questions relatives à la circulation des visiteurs dans la région d'Amherst. Quant à Mme Gilbert, une géographe qui s'intéresse particulièrement à la répartition des francophones à diverses échelles (locale, régionale, provinciale, nationale), aux effets de leur concentration ou de leur dispersion sur le développement de leurs institutions, à la consolidation de leurs réseaux et à la diversité des contextes politiques et légaux dans lesquels leurs communautés évoluent, elle a été reconnue comme experte quant à ces questions.
[28] La défenderesse a présenté trois témoins : le Sergent d'état-major John Hastey, qui était commandant de la GRC - détachement d'Amherst, de 1994 à 2000, Mme Lisette Taillefer-Brisebois, réviseure-analyste à la Direction des langues officielles de la GRC et M. John Ricciardi, conseiller principal, Division des politiques de la Direction des langues officielles, Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.
[29] M. Coyle a témoigné qu'en 1998, 4 034 502 voyageurs étaient entrés en Nouvelle-Écosse par la Transcanadienne en provenance du Nouveau-Brunswick en traversant la frontière à Fort Lawrence, près d'Amherst. Ces chiffres comprennent les voyageurs en provenance des provinces maritimes, sauf Terre-Neuve-et-Labrador, ainsi que ceux du Québec et de l'Ontario. Ils ne tiennent pas compte des voyageurs empruntant l'automobile et provenant des provinces de l'Ouest.
[30] La défenderesse a tenté de remettre en cause l'exactitude et la fiabilité de ces chiffres, vu l'absence de données de Terre-Neuve et des provinces de l'Ouest. Je ne trouve pas l'objection pertinente, car je suis d'avis que ces données additionnelles ne modifieraient pas les conclusions auxquelles j'arrive sur la demande importante dans cette région. Dune part, les automobiles qui arrivent de Terre-Neuve sont comptées à North Sydney, et ne représentent que 1,5 % du nombre d'automobiles comptées à Fort Lawrence, tandis que les entrées de l'Ouest ne représentent que 0,5 % du chiffre total. D'autre part, selon M. Coyle, 70 % des personnes qui traversent la frontière sont des migrants quotidiens qui proviennent d'un rayon de moins de 80 kilomètres de Fort Lawrence.
[31] En étudiant la carte de la région, de part et d'autre de la frontière entre le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse, la géographe experte, Mme Gilbert estime que, du nombre des voyageurs qui traversent la frontière, environ 20 % seraient francophones. La population du Nouveau-Brunswick compte 32 % de francophones; dans la région avoisinante de la frontière, dans un rayon de 80 kilomètres de Fort Lawrence, cette proportion est de 38 %.
[32] M. Ricciardi a expliqué les réalités politiques qui ont présidé à l'élaboration du Règlement à laquelle il a participé. Les décisions quant aux services à offrir ont été prises après avoir procédé à des recherches et des consultations. Par ailleurs, Mme Taillefer-Brisebois, de la Direction des langues officielles de la GRC, a témoigné qu'à sa connaissance aucune étude n'avait été faite pour déterminer quelle était la langue officielle de la minorité pour les besoins de services de la GRC - bureau d'Amherst sur l'autoroute 104, ni pour ailleurs au Canada, dans les cas où la GRC assure les services policiers sur la Transcanadienne.
[33] Enfin, le Sergent d'état-major Hastey a témoigné pour la défenderesse. Je crois qu'il y a lieu de reproduire ici une partie du contre-interrogatoire mené par l'avocat du demandeur :
Q. Il a été admis que le détachement d'Amherst n'avait pas d'obligation en 1998 d'offrir les services dans les deux langues officielles selon la réglementation en vigueur. Est-ce que c'est bien votre compréhension en tant que chef de district d'Amherst?
R. That's correct.
Q. Et est-ce que ça veut dire qu'il n'y avait aucun service d'offert en français?
R. No. We regularly and routinely provided and assisted people whenever possible.
Q. Pouvez-vous élaborer un peu dans...
R. In the - particularly during the busier months, the summer months, we would encounter travelling public requiring assistance, directions, both at the detachment and on the highway, and at times it was necessary to explain to people in French what was transpiring. And on occasion, and not infrequently, members - unilingual English members would encounter someone who spoke only French. And there was a process and a procedure in place whereby the member of the public would be taken to the police car and would then be put in touch with a bilingual member who was on the air. And it was not uncommon at all to hear a member of the public speaking on the police radio . . . And there's also - was in 1998 and remains a system in place to facilitate people's linguistic needs through our OCC or the Operational Communication Centre in Halifax . . .
Il semble donc que la demande pour des services et des communications en français de la part de la GRC, bien qu'elle n'ait fait l'objet d'aucune étude d'après les témoins du défendeur, était un phénomène connu et assez fréquent.
[34] Il est admis par les parties dans la présente affaire que la GRC, lorsqu'elle patrouille les routes de la Nouvelle-Écosse ou qu'elle répond à un appel d'un citoyen, est une institution fédérale qui offre des services au public. Les parties admettent également qu'à ce titre, elle est liée par les dispositions de la LLO et de la Charte sur le droit des Canadiens et Canadiennes, et du public en général, de communiquer avec les institutions fédérales et de recevoir des services dans l'une des deux langues officielles, selon leur choix.
[35] Le fait que la GRC exerce les fonctions d'un service policier en Nouvelle-Écosse en vertu d'un contrat conclu avec la province ne change en rien son statut d'institution fédérale. La Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, au paragraphe 20(1), prévoit la possibilité d'un tel contrat. Je suis d'accord avec le juge Boudreau de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse qui, dans son jugement sur l'appel de la condamnation du demandeur a écrit ce qui suit :
À mon avis, les membres de la G.R.C. ne perdent pas leur statut fédéral quand ils agissent sous contrat avec une province ou qu'ils font respecter les lois provinciales. C'est leur mandat en vertu de la loi sur la G.R.C. et ils ne font que le remplir. Donc, c'est encore un service d'une institution fédérale. [...]
À mon avis, un contrat avec une province ne change rien à l'égard du statut de la G.R.C. Elle demeure une institution fédérale. Juger autrement permettrait à la G.R.C. d'éviter ses obligations linguistiques envers les citoyens, telles que garanties par la Charte. Cela ne s'accorderait certainement pas avec l'objet des droits linguistiques constitutionnels. [...] (para. 31 et 32)
[36] Le demandeur soutient, comme argument principal, que le Règlement pris sous le régime de la LLO, lequel précise les modalités d'application de la Loi pour les services aux minorités linguistiques des deux langues officielles, est incompatible avec les garanties énoncées dans la Charte et devrait donc être déclaré inopérant aux termes de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982.
[37] La défenderesse, pour sa part, soutient que le Règlement est tout à fait conforme à l'esprit de la Loi et qu'il ne viole pas les droits linguistiques garantis par la Charte. Alternativement, la défenderesse soutient que si la Cour devait conclure que le Règlement viole les droits linguistiques, le Règlement est justifié par l'application de l'article premier de la Charte, parce que la défenderesse prétend qu'il est possible d'en démontrer la justification dans le cadre d'une société libre et démocratique.
[38] Le Règlement définit, aux articles 5, 6 et 7, diverses situations qui correspondent à la notion de « demande importante » . Il définit en outre, aux articles 8, 9, 10 et 11, ce qu'il faut entendre par « vocation nationale » . Aucune de ces définitions ne correspond à la situation qui nous intéresse, à savoir le droit des automobilistes qui circulent sur les routes patrouillées par la GRC - détachement d'Amherst aux services et aux communications en français.
[39] La défenderesse soutient que la GRC n'est pas tenue d'offrir des services bilingues, aux termes du sous-alinéa 5(1)h)(i) du Règlement, puisque la demande importante est définie selon la démographie de l'endroit. Les parties admettent que la population francophone de la région d'Amherst est bien en-deçà de 500 personnes ou de 5 % prévu dans le Règlement. Par conséquent, soutient la défenderesse, la GRC n'a pas à offrir un service bilingue.
[40] Le demandeur procède par raisonnement analogique; il soumet qu'il y a effectivement un bon nombre de dispositions du Règlement auxquelles le calcul démographique ne s'applique pas, par choix politique du gouvernement. Ainsi, par exemple, le paragraphe 7(3) du Règlement prévoit qu'un aéroport qui dessert au moins un million de passagers par année est réputé avoir une demande importante pour l'emploi des deux langues officielles, peu importe la proportion de la minorité linguistique de l'endroit où il est situé. De même, selon l'alinéa 7(4)b), l'emploi des deux langues officielles est réputé faire l'objet d'une demande importante dans une gare de traversiers où le nombre total de passagers s'élève à au moins 100 000 par année, encore une fois sans égard à la démographie environnante. Les parcs nationaux, aux termes de l'article 9 du Règlement, sont couverts par la disposition de l'alinéa 24(1)a) de la LLO, qui parle du « caractère national ou international » _du mandat du bureau et oblige à la prestation des services dans les deux langues officielles, sans égard à la démographie environnante. Enfin, le paragraphe 6(1) du Règlement stipule que la _ demande importante _ est déterminée par le fait que le bureau offre spécifiquement des services « à une clientèle restreinte et identifiable » et qu'au moins 5 % de la demande de ces services est faite annuellement par cette clientèle à ce bureau dans la langue de la minorité.
[41] Le demandeur conteste la définition de « demande importante » qui a été choisie dans le règlement, par rapport aux activités de la GRC lorsqu'elle patrouille la Transcanadienne dans la région d'Amherst, en Nouvelle-Écosse. Si la démographie d'Amherst ne justifie pas que la GRC, une institution fédérale, offre un service bilingue, le demandeur soumet que le nombre de francophones empruntant l'autoroute 104 le justifie.
[42] Dans la région que patrouille la GRC - détachement d'Amherst se trouve Fort Lawrence, un point d'entrée en Nouvelle-Écosse par lequel arrivent plus de quatre millions de véhicules automobiles par année. La défenderesse a tenté de mettre en doute la preuve du demandeur quant à ces chiffres, mais j'estime que, même s'ils ne sont pas absolus ou complets, ils sont suffisamment éloquents pour que je fonde sur eux mon analyse. La demande adressée à la GRC par des voyageurs pour des services en français est, à mon sens, établie par la preuve et, surtout, par les témoignages de Mme Gilbert et du sergent d'état-major Hastey.
[43] Le sergent Hastey nous a parlé du protocole mis en place par la GRC pour répondre aux besoins des voyageurs francophones. J'aimerais souligner à quel point ce service d'appoint est limité, tout bien intentionné qu'il soit. Il arrive, témoigne le sergent Hastey, qu'un agent unilingue anglais rencontre quelqu'un qui ne parle que français. Pour ces personnes, des efforts sont déployés pour permettre la communication en français par radio à un [traduction] « agent bilingue qui est sur les ondes » . À mon avis, cela ne suffit absolument pas pour permettre à la GRC de s'acquitter des obligations imposées par la Charte et la LLO afin que tout membre du public ait le droit de s'adresser à une institution fédérale dans la langue officielle de son choix.
[44] Une des réalités auxquelles est confrontée la GRC - détachement d'Amherst est le fait de patrouiller l'autoroute 104, une route interprovinciale. Il est vrai qu'Amherst a une faible population francophone; elle est cependant située à proximité du Nouveau-Brunswick, où 32 % de la population est francophone (recensement de 2001) et, plus important encore, à proximité d'une région où, selon la preuve, la proportion de francophones est de 38 %. La preuve établit une circulation importante, dans la région d'Amherst, en provenance du Nouveau-Brunswick. Mme Gilbert, en sa qualité d'expert, a témoigné de la proximité des collectivités francophones et nous a démontré de façon convaincante la probabilité que bon nombre de francophones du Nouveau-Brunswick circulent sur les routes de la région d'Amherst, notamment par l'artère principale qui fait partie de la Transcanadienne. Son témoignage, à mon sens, a été renforcé plutôt que contredit par le témoignage du sergent-major Hastey, qui témoignait pour la défenderesse. Je reproduis les éléments suivants qui ressortent de la preuve d'expertise non-contredite de Mme Gilbert :
- quatre millions de voyageurs sont entrés en Nouvelle-Écosse par la Transcanadienne dans la région d'Amherst en 1998, dont 20 %, soit plus de huit cent mille, seraient des francophones;
- de ces quatre millions, près de deux millions proviennent du Nouveau-Brunswick, dont le tiers environ, soit plus de six cent cinquante mille, seraient francophones;
- de ces deux millions venant du Nouveau-Brunswick, 70 % proviennent d'un rayon de 80 kms d'Amherst, soit près d'un million deux cent mille entrées;
- dans un rayon de 80 km du point d'entrée, 20,1 % de la population ont déclaré le français comme langue maternelle.
[45] J'accepte les prétentions du demandeur selon lesquelles même si les huit cent mille entrées de francophones dans la région d'Amherst sont le fait répété des mêmes personnes, il n'en demeure pas moins que cela représente huit cent mille occasions, chaque année, pour la GRC de desservir une population susceptible de vouloir utiliser le français dans ses rapports avec le corps policier.
[46] Pour tout dire, le Règlement ne couvre pas la situation d'une route passante, patrouillée par la GRC, où sont susceptibles de passer bon nombre de membres de la minorité linguistique. Je suis d'avis que la preuve établit, selon la prépondérance des probabilités, qu'il existe une demande importante pour un service en français sur le tronçon de l'autoroute 104 qui traverse l'aire de service desservie par la GRC - détachement d'Amherst. Je constate, par analogie, que les règlements prévoient d'autres situations - aéroport ou gare de traversiers - où le nombre de voyageurs dicte à l'institution fédérale d'offrir des services dans les deux langues officielles.
[47] La défenderesse soutient que les obligations linguistiques de la GRC - détachement d'Amherst ne doivent pas être déterminées en fonction de données relatives aux automobilistes qui empruntent l'autoroute 104. Je suis en désaccord avec cette proposition. De quelles autres données doit-on tenir compte pour décider s'il existe une « demande importante » sur ce tronçon de la Transcanadienne? Certainement pas des données démographiques pour la ville d'Amherst. Il n'y a là aucun lien avec la réalité d'une importante population qui circule sur l'autoroute, qui, selon la preuve, provient de l'extérieur de la province - essentiellement du Nouveau-Brunswick, et qui se compose de francophones dans une forte proportion.
[48] L'argument de la défenderesse tient d'autant moins que la LLO prévoit à son article 23 la prestation de services aux voyageurs dans l'une ou l'autre des les langues officielles lorsqu'il y a une demande importante. Dans le cas des aéroports et des gares de traversiers, cette demande est réputée établie, une fois atteint un certain seuil dans le nombre de voyageurs. Le nombre considérable de véhicules qui traversent la frontière, chaque année, à Fort Lawrence, constitue à lui seul un puissant contre-argument à l'idée que la demande ne devrait être fondée que sur les données démographiques de l'endroit.
[49] Il est donc clair que le Règlement comporte une lacune. Il ne comporte aucune disposition qui tienne compte des besoins, malgré une « demande importante » , du public en situation de minorité linguistique qui se déplace en véhicule automobile. Je suis d'avis que le Règlement est incompatible avec le paragraphe 20(1) de la Charte, parce qu'il brime le droit des administrés à la communication dans la langue officielle de leur choix avec une institution fédérale, alors qu'il existe une demande importante. Par le fait même, le Règlement ne satisfait pas aux exigences des articles 22 et 23 de la LLO, le premier qui prévoit la possibilité pour le public de communiquer avec un bureau d'une institution fédérale dans la langue officielle de son choix, là où il existe une « demande importante » , le second prévoyant des services aux voyageurs dans la langue officielle de leur choix, si l'emploi de cette langue fait l'objet d'une demande importante.
Justification aux termes de l'article premier de la Charte
[50] La défenderesse soutient que, s'il y a violation d'un droit constitutionnel, il s'agit de l'effet d'une règle de droit dont la justification peut se faire aux termes de l'article premier de la Charte. Conformément à l'approche habituelle de la Cour suprême du Canada, l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, où l'analyse se fait en deux temps, la défenderesse propose le cadre analytique suivant : existe-t-il un objectif pressant et urgent qui justifie la mesure, et celle-ci est-elle proportionnelle à l'objectif recherché?
[51] Il est usuel de procéder à l'analyse d'une violation de la Charte en appliquant les critères de l'arrêt Oakes, précité. En appliquant les critères de l'arrêt Oakes, on passe immédiatement à l'objectif pressant et urgent du gouvernement, pour ensuite s'interroger sur la proportionnalité de la mesure gouvernementale contestée. Cependant, il faut d'abord considérer si la mesure elle-même peut être considérée comme une règle de droit. Selon l'article 1 de la Charte, les droits et libertés énoncés « ne peuvent être restreints que par une règle de droit » . Il ne fait aucun doute que le Règlement, adopté sous le régime de la LLO, est une règle de droit. Ce qui est contesté, toutefois, n'est pas le Règlement en soi, mais plutôt une lacune qu'on y constate. À mon avis, l'effet est le même. L'absence de mesure réglementaire en l'espèce a pour effet de brimer un droit garanti par la Charte.
[52] Le demandeur ne conteste pas le bien-fondé des décisions politiques sous-jacentes à la rédaction du Règlement. On y limite les droits linguistiques, effectivement, mais d'une façon dont la justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique. Cela dit, une des conditions qui figure à la fois dans la Charte et dans la LLO, la « demande importante » , prévoit diverses situations. Le demandeur identifie une situation pour laquelle il existe un vide réglementaire. La mesure qui consiste à définir les besoins linguistiques de la région d'Amherst, pour ce qui est des services policiers offerts par la GRC, en fonction uniquement de la démographie immédiate d'Amherst ne tient pas compte de la réalité du public avec lequel la GRC est appelée à traiter sur ce territoire, en raison du poste frontalier avec le Nouveau-Brunswick et de la forte présence de francophones à proximité susceptibles d'emprunter la Transcanadienne.
[53] Pour les besoins de la cause, nous prendrons le Règlement dans son ensemble comme étant la règle de droit qui, selon le demandeur, restreint les droits garantis par la Charte. L'analyse procède alors selon le critère de l'arrêt Oakes, que Mme la juge en chef McLachlin résume ainsi dans l'arrêt Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519 :
Pour justifier l