Renvoi : Loi anti-inflation

Renvoi : Loi anti-inflation
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1976-07-12
Recueil
[1976] 2 RCS 373
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; de Grandpré, Louis-Philippe
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Renvoi : Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373
Date : 1976-07-12
DANS L’AFFAIRE DE l’article 55 de la Loi sur la Cour suprême
et
DANS L’AFFAIRE DES questions soumises par le gouverneur en conseil sur la validité de la Loi anti-inflation, par le décret C.P. 1976-581 en date du 11 mars 1976.
1976: le 31 mai et les 1”, 2, 3 et 4 juin; 1976: le 12 juillet.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
QUESTIONS SOUMISES PAR LE GOUVERNEUR EN CONSEIL
Droit constitutionnel—Pouvoir du Parlement dans les situations d’urgence nationale d’adopter une loi portant sur des sujets ordinairement de compétence exclusivement provinciale—«Urgence nationale»—«Situation économique d’urgence nationale»—Forme de la Loi—Absence du mot «urgence» dans le préambule de la Loi—Il suffit de démontrer un fondement rationnel à l’action du Parlement plutôt que l’existence de circons­tances exceptionnelles—Loi anti-inflation, 1975 (Can.), c. 75—Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, art. 55—Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91 et 92.
Droit constitutionnel—Législation—Législation con­ditionnelle—Pouvoir d’une province à étendre l’appli­cation de la Loi fédérale en ayant recours à l’autorité exécutive plutôt qu’à un texte législatif—Validité d’un accord conclu en vertu de l’autorité conférée par un arrêté en conseil provincial—Loi anti-inflation, 1975 (Can.), c. 75, art. 4(3).
La Loi anti-inflation, 1974-75-76 (Can.), c. 75, a été adoptée le 15 décembre 1975, avec effet rétroactif à certains égards au 14 octobre 1975. Cette Loi a pour objet de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les rémunérations au Canada, dans le but de réduire et d’endiguer le taux actuel d’inflation que le Parlement du Canada reconnaît comme étant incompa­tible avec l’intérêt général de tous les Canadiens. Selon le Parlement du Canada, la réduction et l’endiguement du taux d’inflation posaient un grave problème national. Selon la Loi, le gouverneur en conseil peut prescrire des Indicateurs pour la limitation des prix et des marges bénéficiaires, de la rémunération des employés, et des dividendes. Aux termes du par. (1) de son art. 4, cette Loi lie le gouvernement du Canada et ses mandataires, ainsi que les gouvernements des territoires et leurs man­dataires. Aux termes du par. (2) de son art. 4, la Loi ne s’applique pas aux matières tombant ordinairement dans le secteur public provincial, mais les par. (3) et (4) de l’art. 4 disposent que le Ministre peut, avec l’approba­tion du gouverneur en conseil, conclure avec le gouver­nement d’une province un accord prévoyant l’applica­tion, aux conditions stipulées dans cet accord, de la Loi dans ladite province et à son secteur public. La Loi, complétée par les Indicateurs promulgués le 3 février 1976, prévoit le contrôle et la réglementation des prix, des profits, des traitements, des salaires, des honoraires et des dividendes au moyen d’un système de surveillance et de limitation des augmentations, le tout pour combat­tre l’inflation. Par le décret C.P. 1976-581 en date du 11 mars 1976, le gouverneur général en conseil a exercé le pouvoir que lui confère l’art. 55 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, et a soumis à la Cour suprême les deux questions suivantes:
I) La Loi anti-inflation, chapitre 75 des Statuts du Canada de 1974-75-76 (dont un exemplaire, de même que les Indicateurs anti-inflation établis sous le régime de ladite loi, figurent à l’annexe «A» ci-après), est-elle inconstitutionnelle en totalité ou en partie, et, dans l’affirmative, à quels égards et dans quelle mesure?
II) Si la Loi anti-inflation est constitutionnelle, l’Ac­cord intitulé «Between the Government of Canada and the Government of the Province of Ontario», conclu le 13 janvier 1976 (dont un exemplaire, de même que le texte des décrets du gouverneur et du lieutenant-gouverneur en conseil, figurent à l’an­nexe «B» ci-après), a-t-il pour effet d’assujettir le secteur public ontarien, tel que défini dans ledit accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation?
Arrêt relatif à la question I (les juges Beetz et de Grandpré étant dissidents):
Non. La Loi n’est pas inconstitutionnelle en totalité ou en partie.
Arrêt relatif à la question II:
Non. L’accord n’a pas pour effet d’assujettir le sec­teur public ontarien, tel que défini dans ledit accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation.
Le juge en chef Laskin et les juges Judson, Spence et Dickson: La Loi anti-inflation est une législation valide pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, et, vu les circonstances où elle a été adoptée et compte tenu de son caractère temporaire, elle n’empiète pas sur la compétence législative des provinces. La Cour suprême ne serait pas justifiée de conclure selon les arguments soumis ainsi que tous les éléments de preuve mis devant elle, que le Parlement n’a pas agi rationnellement en considérant la Loi comme une mesure, qui, selon lui, s’avérait temporairement nécessaire pour faire face à une situation de crise économique qui mettait en danger le bien-être de l’ensemble de la population du Canada et exigeait que le Parlement intervienne de façon vigoureuse dans l’intérêt du pays. La forme de la Loi, particulièrement les dispositions relatives au secteur public provincial, ne peut être considérée comme un signe que le gouvernement et le Parlement du Canada n’aient pas vu d’urgence ou n’aient pas manifesté le sentiment qu’une crise existait lorsqu’ils ont établi le programme législatif. II est de notoriété publique que les gouvernements provinciaux étaient préoccupés de l’aug­mentation simultanée du coût de la vie et du chômage, et seulement deux provinces n’ont pas conclu d’accord en vue de l’application des Indicateurs fédéraux. Cette attitude des provinces met en relief le caractère national du programme. Le préambule de la Loi indique suffi­samment l’intention du Parlement d’introduire un programme d’envergure, dicté par ce qu’il considère la gravité du problème national, et l’absence du mot «urgence» est sans conséquence. La validité de la Loi ne dépend pas uniquement de son préambule, mais on peut y recourir pour évaluer la gravité des circonstances qui ont mené à l’adoption de la législation. En examinant la pertinence et le poids de la preuve extrinsèque ainsi que l’importance de la connaissance d’office, la Cour n’est pas appelée à se demander si ces éléments de preuve démontrent l’existence des circonstances exceptionnelles comme on prouve un fait dans une cause ordinaire, mais plutôt à se convaincre que la loi contestée a un fondement rationnel dans le pouvoir législatif invoqué à l’ap­pui de sa validité.
Pour adopter la législation contestée, le Parlement s’est fondé sur les pouvoirs qui lui permettent de lutter contre l’inflation par des politiques monétaires et fisca­les, embrassant ainsi dans la Loi anti-inflation des secteurs touchés par cette Loi, sans pour autant se fonder sur son pouvoir général de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. Les circonstances économiques ‘ particulières le justifient d’invoquer son pouvoir général pour permettre à la Loi d’embrasser certains secteurs qui, autrement, seraient soumis au pouvoir législatif provincial.
Compte tenu de la conclusion que la Loi et les Indica­teurs ont été validement adoptés et promulgués à titre de mesures temporaires pour faire face à une crise économique nationale, il n’est pas nécessaire d’examiner si leur validité peut également se fonder sur le fait qu’ils portent sur des matières ayant atteint une dimension nationale.
L’accord entre le gouvernement du Canada et celui de la province de l’Ontario a été signé au nom de ce dernier par un ministre provincial autorisé par arrêté en conseil provincial. Aucun texte législatif n’autorisait le ministre provincial à conclure l’accord. Le paragraphe (3) de l’art. 4 de la Loi ne décrète pas qu’à la conclusion d’un accord avec le gouvernement d’une province prévoyant l’application de la Loi et des Indicateurs, ceux-ci s’appli­queront selon leur teneur; il prévoit plutôt qu’ils s’appli­queront conformément aux conditions de l’accord. En ce pays, rien ne permet à Sa Majesté de légiférer par proclamation, décret ou arrêté en conseil de façon à lier les citoyens sans s’appuyer sur une loi de la législature. Ainsi, le pouvoir de contracter qu’a le gouvernement ne signifie rien de plus qu’il peut se trouver lié par le contrat ou peut poursuivre l’autre partie contractante. L’accord en question n’est aucunement une obligation contractuelle en ce sens, mais un accord ayant pour objet de donner à certaines dispositions législatives l’ef­fet d’une loi provinciale. Cet accord ne peut avoir l’effet que l’on veut lui donner, soit d’assujettir le secteur public ontarien à la Loi et aux Indicateurs, puisque l’exécutif provincial n’a pas le pouvoir d’imposer des obligations légales aux citoyens de la province par simple accord.
Les juges Martland, Ritchie et Pigeon: Pour répondre à la question si la Loi anti-inflation est inconstitution­nelle, il faut déterminer si elle a été adoptée pour faire face à une situation économique d’urgence nationale. Rien n’empêche l’application des principes énoncés dans Co-operative Committee on Japanese Canadians v. Attorney General of Canada, [1947] A.C. 87, et dans le Renvoi relatif à la validité des règlements sur les baux en temps de guerre, [1950] R.C.S. 124, à une situation provoquée non pas par la guerre ou l’après-guerre mais plutôt par des conditions économiques véritablement exceptionnelles en temps de paix. Ces conditions existent si l’on peut affirmer que la situation est urgente et critique et qu’elle cause préjudice à l’ensemble du pays,. créant ainsi une situation d’urgence à laquelle seul le Parlement peut remédier en exerçant les pouvoirs qui lui’ sont conférés par l’art. 91 de l’A.A.N.B. ode faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada». Toutefois, ce pouvoir du Parlement ne peut être exercé que pour faire face à des circonstances exceptionnelles et à la nécessité en découlant; par consé­quent, il doit être restreint à une législation de caractère temporaire.
La validité de la Loi ne repose pas sur la doctrine dite de la «dimension nationale» ou de l’«intérêt national». Au moins depuis l’arrêt Japanese Canadians il est admis qu’à moins que cet intérêt ne découle de circonstances exceptionnelles qui constituent une situation d’urgence nationale, le Parlement n’a pas le pouvoir
de légiférer,
sous le couvert de la clause de «la paix, l’ordre et le bon gouvernement», à l’égard de matières qui, en vertu de l’art. 92 de l’A.A.N.B., relèvent de la compétence exclu­sive des provinces. Le pouvoir du Parlement d’adopter la Loi anti-inflation prend sa source dans aucune des catégories de sujets énumérées à l’art. 91 de l’A.A.N.B.. La compétence législative du Parlement se fonde donc sur la clause de «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» et l’étendue de la compétence fédérale découlant de cette clause ne peut être élargie de façon à envahir le champ de compétence provinciale que lorsque la Loi vise directement à conjurer une véritable situation d’urgence.
Pour déterminer si la Loi en cause a été adoptée pour faire face à pareille urgence et afin de connaître les circonstances qui ont déterminé le Parlement à agir, il faut non seulement faire l’analyse de la Loi, mais aussi prendre en considération les renseignements que le Parlement avait devant lui, soit, surtout, le Livre blanc déposé à la Chambre par le ministre des Finances. Ni le texte du préambule de la Loi anti-inflation ni aucune de ses dispositions ne déclarent spécifiquement l’existence d’une situation d’urgence nationale, mais la lecture d
préambule avec le Livre blanc révèle que le Parlement n’était pas obligé d’exprimer en une formule rituelle sa conviction qu’une situation d’urgence existait. Le Livre blanc décrit les problèmes que le Parlement voulait solutionner en adoptant la Loi, et lorsqu’on lit les mots «gravité du problème national» à la lumière du Livre blanc, il devient clair que le Parlement les a employés pour reconnaître l’existence d’une situation d’urgence nationale.
Les juges Beetz et de Grandpré, dissidents: La Loi anti-inflation et les Indicateurs empiètent directement et ostensiblement sur des catégories de sujets qui ont toujours été considérés par les tribunaux comme rele­vant de façon exclusive de la compétence provinciale, notamment la propriété et les droits civils et le droit des contrats. Prima facie, la Loi est pro tanto ultra vires du Parlement du Canada. Toutefois, deux moyens ont été avancés à l’appui de la validité de cette Loi, le premier se rapportant à la «doctrine de la dimension nationale ou de l’intérêt national», le second à la «doctrine de la situation d’urgence nationale.» Faire droit au premier moyen produirait des effets considérables sur les principes constitutionnels qui prési­dent à la distribution des pouvoirs. Si le Parlement possède la compétence exclusive de légiférer en matière «d’endiguement et de réduction de l’inflation», celle-ci étant considérée de dimension ou d’intérêt national, un aspect fondamental de la constitution, son caractère fédéral, la distribution des pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales, disparaîtrait rapidement. Toutefois, ce moyen ne constitue pas un exposé correct du droit sur la question, il va à l’encontre d’une jurispru­dence bien établie et il est fondé sur une qualification erronée de la Loi. Il est fondé sur la prémisse selon laquelle le sujet de la Loi est l’inflation ou son endiguement et sa réduction. On peut admettre que l’inflation a constitué la raison de la promulgation de cette Loi, mais on ne peut pas accepter qu’elle en constitue le sujet. Pour qualifier une disposition législative, il faut exami­ner son opération, ses effets et l’étendue de ceux-ci plutôt que son but ultime lorsque ce dernier embrasse tout. Le Parlement peut combattre l’inflation en se servant des pouvoirs dont il est investi mais il ne peut, à moins de déclarer’ qu’existe une situation d’urgence nationale ou à moins d’amendement à la Constitution, combattre l’inflation avec les pouvoirs exclusivement réservés aux provinces ce qu’il a, en fait, tenté de faire en adoptant la Loi anti-inflation. Faire de l’endiguement et la réduction de l’inflation l’objet d’une compé­tence fédérale rendrait illusoires la plupart des pouvoirs provinciaux.
Le second moyen est que l’inflation était en octobre 1975, et est encore telle qu’elle constitue une situation d’urgence nationale En pratique, la doctrine d’urgence entraîne une modification partielle et temporaire du partage des pouvoirs. Est fausse la proposition selon laquelle la doctrine d’intérêt ou de dimension nationale et la doctrine d’urgence veulent dire la même chose. Le pouvoir du Parlement de légiférer dans une situation critique n’a d’autres limites que celles qui sont dictées par la situation. Mais l’une de ces limites est le caractère temporaire des circonstances critiques. Le caractère extraordinaire du pouvoir d’urgence du Parlement ainsi que ses caractéristiques constitutionnelles dictent le mode selon lequel il peut être invoqué et appliqué. Dans les cas où l’existence d’une situation d’urgence peut’ prêter à controverse, il est essentiel que le Parlement n’ait pas recours à son pouvoir d’urgence à moins d’indiquer dans les termes les plus explicites qu’il se fonde sur ce pouvoir; et bien que pareil signal ne soit pas concluant pour légitimer l’action du Parlement, son absence est fatale. Autrement, ce seraient les tribunaux qui seraient indirectement appelés à proclamer la situation d’ur­gence, alors qu’il est essentiel que ce rôle soit joué par un organisme politiquement responsable. Rien dans la Loi anti-inflation ou dans les Indicateurs ne démontre que leur adoption vise à faire face à une situation d’urgence nationale, et la portée limitée de cette Loi peut révéler qu’elle ne revêt pas un caractère extraordi­naire. Le Parlement ne s’est pas fondé sur son pouvoir d’urgence pour adopter cette Loi de sorte qu’il n’est pas nécessaire d’examiner des éléments de preuve extrinsè­ques qui permettraient de tirer des faits la conclusion qu’il existe une base rationnelle à la décision du Parlement de recourir à ce pouvoir. Toutefois, s’il est permis à la Cour d’examiner des éléments de preuve extrinsèque du genre proposé, comme une déclaration de principe déposée à la Chambre des communes, des statistiques, une étude économique, le texte d’un discours prononcé par le gouverneur de la Banque du Canada, il serait alors normal de lire le hansard, non pas dans le but d’interpréter et d’appliquer les dispositions de la Loi, mais pour en rechercher le pivot constitutionnel. Bien que l’on puisse conclure sans s’appuyer sur les déclara­tions contenues dans le hansard, elles renforcent l’opi­nion que la Loi n’a pas été adoptée en raison d’une urgence nationale ou en vertu du pouvoir extraordinaire, puisque que l’on croyait, erronément, que le Parlement avait le pouvoir ordinaire de légiférer en se fondant sur la doctrine de l’intérêt national ou de la dimension nationale.
QUESTIONS soumises par le gouverneur en conseil sur la validité de la Loi anti-inflation. La Loi est jugée ne pas être inconstitutionnelle en totalité ou en partie, les juges Beetz et de Grandpré étant dissidents; l’Accord avec le gouvernement de l’Ontario est jugé inopérant.
J. Robinette, c.r., et T. B. Smith, c.r., pour le procureur général du Canada.
Roy McMurtry, c.r., D. W. Mundell, c.r., et John Cavarzan, pour le procureur général de l’Ontario.
Roger Thibaudeau, c.r., et Gérald Beaudoin, c.r., pour le procureur général du Québec.
D. H. Vickers, H. Smith, et R. Edwards, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.
Lysyk, c.r., et D. G. Bogdasavich, pour le procureur général de la Saskatchewan.
Ross Paisley, c.r., et W. Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta. Maurice W. Wright, c.r., P. W. Hogg et L. Soloway, pour le Congrès canadien du travail.
J. W. Garrow et P. Gilchrist, pour l’Ontario Teachers’ Federation.
A. E. Golden, W. R. Lederman, c.r., et Paul J. Cavaluzzo, pour Renfrew County Division, Dis­trict 25 Ontario Secondary School Teachers’ Fed­eration and Ontario Secondary School Teacher’s Federation.
Ian Scott, c.r., S. T. Goudge et C. G. Paliare, pour l’Ontario Public Service Employees’ Union et le Syndicat canadien de la Fonction publique et le Syndicat canadien de la Fonction publique, local 1230.
Lorne Ingle, pour United Steel Workers of America.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson, Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF—Par le décret C.P. 1976-581 en date du 11 mars 1976, le gouverneur général en conseil a exercé le pouvoir que lui confère l’art. 55 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, et a soumis à la Cour les deux questions suivantes:
1. La Loi anti-inflation, chapitre 75 des Statuts du Canada de 1974-1975-1976 (dont un exemplaire, de même que les Indicateurs anti-inflation établis sous le régime de ladite loi, figurent à l’annexe «A» ci-après), est-elle inconstitutionnelle en totalité ou en partie, et, dans l’affirmative, à quels égards et dans quelle mesure?
2. Si la Loi anti-inflation est constitutionnelle, l’Ac­cord intitulé «Between the Government of Canada and the Government of the Province of Ontario», conclu le 13 janvier 1976 (dont un exemplaire, de même que le texte des décrets du gouverneur et du lieutenant-gouverneur en conseil, figurent à l’an­nexe «B» ci-après), a-t-il pour effet d’assujettir le secteur public ontarien, tel que défini dans ledit Accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation?
Étaient jointes au décret, dont elles constituaient l’annexe A, une copie de la Loi anti-inflation et une copie des Indicateurs anti-inflation établis sous le régime de celle-ci; étaient en outre jointes au décret, dont elles constituaient l’annexe B, une copie de l’accord afférent à la seconde question et des copies des décrets du gouverneur général en conseil et du lieutenant-gouverneur en conseil approuvant la conclusion de l’accord par les parties, savoir les gouvernements du Canada et de l’Ontario. Rien d’autre ne figure au décret ou n’y est joint.
Le projet de loi anti-inflation a été déposé à la Chambre des communes le 16 octobre 1975 (avis en ayant été donné le 14 octobre) et la Loi a été adoptée le 15 décembre 1975, mais avec effet rétroactif à certains égards au 14 octobre 1975. En voici le titre au complet et le préambule:
Loi ayant pour objet de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les rémunérations au Canada
ATTENDU que le Parlement reconnaît l’incompatibi­lité de l’actuel taux d’inflation avec l’intérêt général, ainsi que la gravité du problème national posé par sa réduction et son endiguement
ET qu’il importe en conséquence de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les rémunérations,
La portée de la Loi est indiquée à ses art. 3 et 4. Aux fins des présentes, il suffit de citer les par. (1) et (2) de l’art. 3 et les par. (1), (2), (3) et (4) de l’art. 4. Voici le texte de ces dispositions:
3. (1) Le gouverneur en conseil peut publier ou diffu­ser des indicateurs pour guider les citoyens dans leurs efforts en vue de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les rémunérations.
(2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, prescrire des indicateurs pour la limitation
a) des prix et des marges bénéficiaires
(i) des fournisseurs d’articles ou de services du secteur public,
(ii) des fournisseurs d’articles ou de services du secteur privé qui ont au moins cinq cents employés au Canada,
(iii) des fournisseurs de services professionnels désignés par règlement,
(iv) des personnes qui exploitent, dans l’industrie de la construction, des entreprises qui ont au moins vingt employés au Canada, et (v) des fournisseurs d’articles ou de services du secteur privé que le gouverneur en conseil déclare, par un décret pris sur la recommandation de la Commission en vertu du paragraphe 12(2), être d’une importance fondamentale pour la réduction et l’endiguement de l’inflation au Canada;
b) de la rémunération
(i) des employés des fournisseurs et des personnes dont les prix ou les marges bénéficiaires sont sus­ceptibles d’être limités par les indicateurs prescrits en vertu des sous-alinéas a)(i), (ii), (iv) ou (v),
(ii) des personnes qui exercent une profession libé­rale pour le compte d’un employeur dont les prix et les marges bénéficiaires sont assujettis aux indica­teurs établis en vertu du sous-alinéa a)(iii), et
(iii) des employés du secteur public non visés au sous-alinéa (i) y compris, sans limiter la portée générale des termes qui précèdent, de tous les ministres de la Couronne, des sénateurs, des dépu­tés et de tous les titulaires de charges publiques; et
c) des dividendes.
4. (1) La présente loi lie Sa Majesté du chef du Canada et ses mandataires ainsi que les gouvernements du territoire du Yukon et des territoires du Nord-Ouest et leurs mandataires.
(2) Sous réserve du paragraphe (3), la présente loi ne lie pas
a) Sa Majesté du chef d’une province et ses mandataires;
b) les corporations municipales des provinces et les organismes municipaux ou publics qui exécutent des fonctions de gouvernement dans une province;
c) les corporations, commissions ou associations visées à l’alinéa 149(1)d) de la Loi de l’impôt sur le revenu dont Sa Majesté du chef d’une province ou une corporation municipale située dans une province ont la propriété ou le contrôle; et
d) les autres organismes des provinces généralement reconnus comme des organismes de services publics et désignés par règlement pour les fins d’une province.
(3) Le Ministre peut, avec l’approbation du gouver­neur en conseil, conclure avec le gouvernement d’une province un accord prévoyant l’application de la présente loi et des indicateurs
a) à Sa Majesté du chef d’une province,
b) à ses mandataires, c) aux organismes visés aux alinéas (2)b) et c), et
d) aux organismes désignés par règlement en vertu de l’alinéa (2)d);
la présente loi s’applique, dès la conclusion de l’accord, conformément aux conditions qu’il stipule et les indica­teurs s’appliquent, aux mêmes conditions, à compter de la date à laquelle les indicateurs s’appliquent à Sa Majesté du chef du Canada par l’effet de la présente loi.
(4) Le Ministre peut, avec l’approbation du gouver­neur en conseil, conclure avec le gouvernement d’une province un accord prévoyant l’application
a) à Sa Majesté du chef d’une province,
b) à ses mandataires,
c) aux organismes visés aux alinéas (2)b) et c), et
d) aux organismes désignés par règlement en vertu de l’alinéa (2)d),
des indicateurs prescrits en vertu du paragraphe 3(2) qui s’appliquent aux fournisseurs d’articles ou de services du secteur public et aux employés du secteur public ainsi qu’à leurs employeurs, et prévoyant le mode d’applica­tion des indicateurs ou prévoyant que celui-ci sera déter­miné par le gouvernement de la province.
L’administration de cette mesure est confiée à la Commission de lutte contre l’inflation. Les sanc­tions relèvent d’un Directeur dont les ordonnances peuvent, à l’intérieur de certains délais, être por­tées en appel devant le Tribunal d’appel en matière d’inflation. Les questions soumises à cette Cour ne mettent pas en cause la nature ni les pouvoirs de ces organismes.
L’article 46 de la Loi prévoit que celle-ci entre en vigueur dès le lendemain de sa sanction et prescrit la date où elle cessera d’avoir effet si l’on n’a pas décidé entre temps d’y mettre fin par une procédure prescrite; il en prévoit aussi la proroga­tion par décret du conseil, mais sous le contrôle du Parlement. Voici le texte de l’article 46:
46. (1) La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa sanction.
(2) La présente loi cesse d’avoir effet à la date fixée par proclamation ou par une motion d’examen de la Chambre des communes approuvée par elle en vertu des paragraphes (6) et (7) ou, au plus tard, le 31 décembre 1978, sauf signature, avant cette date, d’un décret prévoyant sa prorogation pour le terme y indiqué.
(3) Une motion d’examen de tout décret mentionné au paragraphe (2) doit être déposée devant le Parlement dans les trois jours de sa signature ou, le cas échéant, dans les quinze premiers jours de la séance suivante; chaque Chambre procède, selon son règlement, à l’exa­men de la motion, toutes les questions soulevées à ce sujet étant débattues sans interruption et tranchées dans les trois jours de séance suivants.
(4) Le décret cesse d’avoir effet si, à l’issue de l’exa­men prévu au paragraphe (3), les deux Chambres ne l’approuvent pas.
(5) La décision des deux Chambres ou de l’une d’en­tre elles de ne pas approuver le décret visé au paragra­phe (2) n’attaque pas la validité des actions ou absten­tions appuyées sur lui avant la fin de l’examen prévu au paragraphe (3).
(6) Lorsque, à quelque moment postérieur au 31 mars 1977, mais antérieur au 1er juillet 1977, une motion, signée par au moins 50 députés et portant que la présente loi cesse de s’appliquer à la date, antérieure au 31 décembre 1978, qu’elle précise, est remise à l’Orateur pour être examinée par la Chambre des communes, cette dernière doit, dans les quinze premiers jours qui suivent cette remise et au cours desquels la Chambre siège, procéder selon les règles de la Chambre à l’examen de cette motion et, si elle approuve celle-ci avec ou sans modifications, la présente loi cesse de s’appliquer à la date prévue par la motion.
(7) Toutes questions relatives à toute motion dont la Chambre des communes procède à l’examen en applica­tion du paragraphe (6) doivent être débattues sans interruption et tranchées au plus tard le troisième jour de séance suivant celui du début de l’examen de la motion.
La Loi, complétée par les Indicateurs promul­gués le 22 décembre 1975 et modifiés le 3 février 1976, prévoit le contrôle et la réglementation des prix, des profits, des traitements, des salaires, des honoraires et des dividendes au moyen d’un sys­tème de surveillance et de limitation des augmen­tations, le tout pour combattre l’inflation. Les Indicateurs prévoient une certaine flexibilité en tenant compte de facteurs tels que les augmenta­tions de coûts et les coefficients de productivité. Les Indicateurs sont complexes tant par leur rédaction que par les détails qu’ils comportent, et il est heureux qu’il ne soit pas nécessaire de les décrire pour répondre aux deux questions soumises à la Cour.
L’accord visé par la seconde question a été (selon la désignation des parties) conclu le 13 janvier 1976 entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la province de l’Ontario, chacun représenté par un ministre, sous le régime du par. (3) de l’art. 4 de la Loi anti-inflation et non pas du par. (4) en vertu duquel la province aurait pu se charger de l’application des Indica­teurs ou convenir d’un mode d’application distinct. La conclusion de l’accord a été autorisée par un arrêté en conseil du lieutenant-gouverneur de l’On­tario daté le 12 janvier 1976 et par un décret du gouverneur général en conseil daté le 13 janvier 1976. L’accord stipule que la Loi anti-inflation et les Indicateurs s’appliqueront au secteur public provincial, sauf que la partie I des Indicateurs, qui traite de la limitation des prix et des marges bénéficiaires, ne s’applique qu’aux parties du sec­teur public provincial énumérées dans une annexe. A l’al. d) de la clause 1 de l’accord figure la définition suivante du secteur public provincial:
[TRADUCTION] d) «secteur public provincial» désigne
(i) Sa Majesté du chef de la province et ses mandataires,
(ii) les corporations municipales de la province et les organismes municipaux ou publics qui exécutent des fonctions de gouvernement dans la province,
(iii) les corporations, commissions ou associations visées à l’alinéa 149(1)d) de la Loi de l’impôt sur le revenu dont Sa Majesté du chef de la province ou une corporation municipale située dans la province ont la propriété ou le contrôle, et
(iv) les autres organismes de la province généralement reconnus comme des organismes de services publics et désignés par règlement établi en vertu de l’article 39 de la loi fédérale, et dont le nom figure à l’annexe A du présent accord.
Il est stipulé à l’accord que celui-ci est rétroactif au 14 octobre 1975 et, en outre, qu’il cessera de produire ses effets soit quand la Loi anti-inflation cessera d’être en vigueur soit par l’action unilaté­rale de l’une ou l’autre des parties après le 15 janvier 1977, auquel cas l’accord cessera de pro­duire ses effets 90 jours après l’avis donné à cette fin.
En conformité d’une ordonnance rendue le 18 mars 1976, à la suite d’une demande d’instructions présentée par le procureur général du Canada, la qualité de partie intéressée a été donnée aux pro­cureurs généraux de la Colombie-Britannique, du Manitoba, de l’Ontario et de la Saskatchewan, tout comme au procureur général du Canada; cette qualité a en outre été donnée au Congrès du travail du Canada, à la Ontario Teachers’ Federation, à la Renfrew County Division, District 25 Ontario Secondary School Teachers’ Federation, à la Ontario Public Service Employees’ Union, au Syndicat canadien de la Fonction publique et au Syndicat canadien de la Fonction publique, local 1230. Par la suite, en vertu d’une ordon­nance supplémentaire du 6 avril 1976, la qualité de partie intéressée a été donnée au procureur général de l’Alberta, au procureur général du Québec et aux Métallurgistes unis d’Amérique. Le procureur général du Manitoba a par la suite déposé un avis de désistement. Toutes les autres parties susmen­tionnées ont produit un factum et ont été représen­tées à l’audience par avocat.
Le procureur général du Canada, qui, vu l’ori­gine du renvoi, avait l’initiative de la procédure, a mis au dossier (1) le décret de renvoi et les annexes; (2) le Livre blanc du gouvernement fédé­ral intitulé «Offensive contre l’inflation», qui est l’exposé de principe du ministre des Finances déposé à la Chambre des communes le 14 octobre 1975 en guise de prélude à la présentation du projet qui a donné naissance à la Loi anti-infla­tion, et aux Indicateurs; (3) le numéro d’octobre 1975 du bulletin mensuel de Statistique Canada, où figurent, entre autres, divers indices des prix à la consommation pour certaines périodes jusqu’à septembre 1975 inclusivement. Par ordonnance rendue le 6 avril 1976, les autres parties intéressées ont été autorisées à produire d’autres documents et le Congrès du travail du Canada a joint à son factum, en appendice, une étude sans titre faite par Richard G. Lipsey, actuellement professeur de science économique à l’Université Queen, à Kingston (Ontario). L’auteur y traite (1) des effets néfastes de l’inflation, (2) de son évolution au Canada, (3) de l’état de l’économie canadienne en 1975, et (4) des solutions possibles, entre autres, une politique de contrôle des prix et des revenus. Le Congrès du travail du Canada y a joint des messages reçus d’un grand nombre d’économistes appuyant l’analyse du professeur Lipsey. Le procu­reur général du Canada, comme lui permettait de le faire l’ordonnance susdite, a produit en guise de réponse à cette étude le texte d’un discours pro­noncé le 22 septembre 1975 par le gouverneur de la Banque du Canada, M. Gerald Bouey. Après l’expiration de la période prévue pour la produc­tion des réponses, le procureur général de l’Ontario a déposé un commentaire préparé par le Ontario Office of Economic Policy sur le climat économi­que de 1975 et le programme anti-inflation, com­mentaire destiné à démontrer le besoin d’une action à l’échelle nationale; il a aussi présenté une critique de l’étude du professeur Lipsey où l’on attaque le choix des aspects sur lesquels celui-ci a décidé d’appuyer ainsi que son interprétation du contexte historique dans lequel a été institué le programme fédéral de lutte à l’inflation.
Tous les éléments de preuve extrinsèques ont été reçus sous réserve du droit de la Cour de décider de leur pertinence et de leur poids. Ils visent non pas l’interprétation de la Loi anti-inflation mais sa qualification sur le plan constitutionnel; en d’au­tres termes, quel est son objet, est-elle fondée sur des motifs qui justifient de sa validité en regard du pouvoir législatif auquel elle est attribuée? Les documents présentés par le procureur général du Canada décrivent les conditions sociales et écono­miques existant au moment où la Loi a été adoptée et les maux auxquels elle prétend porter remède. Les documents présentés par le Congrès du travail du Canada ont aussi trait aux conditions existant lors de l’adoption de la Loi, mais, selon lui, ces documents établissent que les maux qui ont amené le Parlement du Canada à adopter cette loi n’en constituent pas un fondement valide sur le plan constitutionnel, d’autant plus qu’elle n’aura proba­blement pas les effets escomptés, dit-il. Ceux qui contestent la validité de la Loi ont soutenu qu’il ressort non seulement des éléments de preuve extrinsèques mais des dispositions mêmes de la Loi que loin de s’intéresser à un domaine de compé­tence fédérale, elle empiète sur un domaine de compétence législative provinciale.
Pour établir la pertinence des éléments de preuve extrinsèques et, dans l’affirmative, le poids qu’il faut y attacher, il faut examiner l’étendue du pouvoir législatif en vertu duquel la Loi anti-inflation a été décrétée. A mon avis, c’est uniquement dans ce contexte qu’on peut, soit en invo­quant la théorie de la connaissance d’office soit en adaptant au droit constitutionnel les règles expo­sées dans l’arrêt Heydon, demander à la Cour de prendre en considération des éléments de preuve extrinsèques pour statuer sur la validité d’une loi contestée. Il se peut que dans la plupart des cas il ne soit pas nécessaire d’aller au-delà des disposi­tions de la loi contestée pour en déterminer la validité. Et pourtant, même lorsque cela a été jugé suffisant, les tribunaux ont jugé convenable d’exa­miner l’application et l’effet de la loi comme indi­ces de son objet, surtout lorsqu’on a prétendu que la rédaction en était spécieuse. C’est ce qu’a fait cette Cour dans le Renvoi relatif aux lois de l’Alberta[1]. Le Conseil privé, en appel (Attorney-General of Alberta v. Attorney-General of Cana­da[2], à la p. 130), a sanctionné cette façon de procéder. Lord Maugham, parlant au nom du Comité judiciaire, y a signalé qu’il faut, dans une affaire difficile, examiner l’effet de la loi et que, [TRADUCTION] «à cette fin, la cour doit tenir compte de tout renseignement public d’ordre géné­ral dont elle peut prendre connaissance d’office, et elle peut, quand les circonstances s’y prêtent, exiger d’être renseignée par des témoignages sur l’effet qu’aura la loi en question». Dans l’arrêt Lower Mainland Dairy Products Board c. Turner’s Dairy Ltd.[3], à la p. 583, cette Cour s’est dite d’accord avec cette attitude à l’égard de la preuve extrinsèque. Le juge Tasche­reau, alors juge puîné, parlant au nom de la majo­rité, y a déclaré que [TRADUCTION] «dans certains cas, pour éviter toute confusion, il faut avoir recours à la preuve extrinsèque pour faciliter l’analyse de dispositions législatives et ainsi faire appa­raître leur objet, qui resterait autrement difficile à distinguer ou même complètement caché». Cette acceptation de la preuve extrinsèque «quand les circonstances s’y prêtent» (lord Maugham) ou «dans certains cas» (le juge Taschereau) étaye mon opinion sur la question: la Cour doit s’abstenir de formuler un principe général sur l’admissibilité de la preuve extrinsèque, et le droit d’y avoir recours ainsi que le genre d’éléments de preuve suscepti­bles d’êtres reçus dépendent des questions constitu­tionnelles au sujet desquelles on veut les présenter.
Le fait que cette Cour et le Conseil privé ont reconnu que dans certains genres d’affaires l’effet de la loi n’influe en rien sur sa constitutionnalité vient renforcer cette opinion. Alors une preuve extrinsèque de l’effet de la loi est sans utilité. C’est ainsi que dans l’arrêt Attorney-General of Saskatchewan v. Attorney-General of Canada[4], le Conseil privé, adoptant une proposition formulée par le juge Rand en cette Cour (voir [1947] R.C.S. 394, à la p. 413), a déclaré que [TRADUC­TION] «les effets de la loi et son objet sont deux choses différentes. C’est «la nature et le caractère véritables de la législation»—non pas ses consé­quences économiques—qui importent». Le Conseil privé a cité à l’appui Russell v. The Queen[5], aux pp. 839 et 840.
La législation fiscale illustre bien, à mon avis, les dangers de la généralisation à l’égard de la preuve extrinsèque. Le pouvoir fiscal provincial étant limité à «la taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux», l’application et l’effet d’une loi fiscale provinciale sont des éléments sur lesquels une preuve extrinsèque peut aider la Cour à décider si la Loi dissimule un objet inadmissible. C’est ce qu’on a décidé dans l’arrêt Alberta Bank Taxation susmentionné. D’autre part, cette Cour, statuant dans l’arrêt Texada Mines Ltd. c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[6], qu’une loi fiscale provinciale était invalide au motif qu’elle levait une taxe à l’exportation sur le minerai de fer extrait dans la province, a décidé que des déclarations ministérielles n’auraient pas été admissibles, à titre de preuve ex