Mooney c. Société canadienne de consultants en immigration

Mooney c. Société canadienne de consultants en immigration
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-04-27
Référence neutre
2011 CF 496
Numéro de dossier
IMM-2077-10
Contenu de la décision
Date : 20110427
Dossier : IMM‑2077‑10
Référence : 2011 CF 496
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 27 avril 2011
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE:
PHILIP MOONEY, RHONDA Williams
et
GERD DAMITZ
demandeurs
et
SOCIÉTÉ CANADIENNE DE CONSULTANTS EN IMMIGRATION
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] La Cour est saisie d’une demande présentée en vertu du paragraphe 72(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi) en vue d’obtenir le contrôle judiciaire de trois décisions (les décisions) prises par la Société canadienne de consultants en immigration (la SCCI / la Société) en réponse à une plainte portée contre les demandeurs.
CONTEXTE
[2] Les demandeurs sont d’anciens et d’actuels membres du conseil d’administration de l’Association canadienne des conseillers professionnels en immigration (l’ACCPI), un organisme sans but lucratif qui offre de la formation, de l’information et de la reconnaissance aux conseillers en immigration et qui exerce des pressions politiques en leur nom. L’organisme chargé de réglementer la profession de consultant en immigration au Canada est la Société canadienne de consultants en immigration (la SCCI). La Cour d’appel fédérale a, dans l’arrêt Barreau du Haut‑Canada c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CAF 243 [Barreau du Haut‑Canada], confirmé, au paragraphe 73, que le gouverneur en conseil a subdélégué à la SCCI le pouvoir législatif de préciser les règles, les normes et les conditions à remplir pour pouvoir devenir membre de la Société. La SCCI a par conséquent établi un Code de déontologie et une Politique relative aux plaintes et à la discipline. Suivant le règlement pris en application de l’article 91 de la Loi, les demandeurs sont tous les trois des membres de la SCCI.
[3] En juin 2008, le Comité permanent de la citoyenneté et l’immigration a publié un rapport intitulé Réglementation des consultants en immigration (le Rapport), qui portait sur certaines « pratiques inacceptables de la part de consultants en immigration ». Dans son rapport final, le Comité permanent recommandait que la SCCI, telle qu’elle existe présentement, soit liquidée et qu’elle soit constituée de nouveau sous le régime d’une loi fédérale. M. John Ryan, président et président‑directeur général par intérim de la SCCI, s’est dit d’avis que cette recommandation, en particulier, était « inacceptable ».
[4] Le 24 juin 2008, M. Mooney a rédigé et publié sur le site Web de l’ACCPI une lettre ouverte (la lettre) dans laquelle il appuyait les recommandations du Rapport du Comité permanent. La lettre critiquait les commentaires de M. Ryan et signalait que l’ACCPI avait exhorté la SCCI à [traduction] « penser à l’intérêt supérieur de la profession et à accepter les changements [proposés] ». On y trouve les déclarations pertinentes suivantes :
[traduction]
Malheureusement, l’organisme chargé de nous réglementer semble avoir décidé de tout faire pour protéger son statut actuel. […] Ce que le comité nous offre, c’est de renforcer les succès déjà réalisés en nous conférant des pouvoirs nous permettant véritablement de mieux protéger les consommateurs contre les entités qui ne sont pas assujetties à une réglementation […] Dans sa réponse, la SCCI ne prend pas acte de cette recommandation, qui se traduirait par une réorganisation de fond en comble de la Société et, à tout le moins, par une nouvelle structure de gouvernance. C’est ce qu’ils trouvent « inacceptable ».
Nous croyons que ce qui est « inacceptable », c’est le fait que le conseil d’administration de l’organisme de réglementation agisse comme s’il était le seul à savoir ce qui favorise le mieux la protection du consommateur et ce qui est le meilleur pour la profession. Le Comité permanent a entendu divers intervenants avant de publier son rapport, notamment les consultants eux‑mêmes, qu’il a longuement écoutés et qui ont exprimé clairement leur frustration à l’égard du mode de fonctionnement actuel de l’organisme de réglementation […]
Nous croyons aussi que ce qui est « inacceptable », c’est que le processus des plaintes et de la discipline ne s’applique pas aux consultants qui ne sont assujettis à aucune réglementation et qu’on ne peut recourir à la loi pour assurer l’exécution des décisions rendues dans le cadre de ce processus, et ce, même dans le cas des membres de la Société, parce que celle‑ci ne bénéficie pas de l’appui d’une loi. Il est également inacceptable que ses décisions échappent à tout contrôle judiciaire, de sorte que des membres pourraient perdre leur droit d’exercer leur profession même si une erreur est commise au cours du processus.
[…] M. Ryan affirme que la SCCI a un plan stratégique. C’est la première fois que la plupart d’entre nous en entendent parler, et nous n’avons jamais vu de tel plan. […] C’est peut‑être la raison pour laquelle tant de personnes estiment qu’au lieu d’écouter, la SCCI s’affaire à intervenir auprès de nous. M. Ryan affirme également que la SCCI présente des états financiers vérifiés à ses membres. Là encore, rien de tout cela n’est mentionné sur le site Web de la Société, et autant que nous le sachions, on n’en a pas vu depuis deux ans. Par le passé, les états vérifiés que nous avons pu consulter n’étaient pas d’une qualité suffisante pour permettre aux membres de voir si leurs frais d’adhésion étaient dépensés de façon utile […]
[5] Wenda Woodman, la directrice des Plaintes et de la Discipline à la SCCI, estimait que la publication de cette lettre pouvait constituer une violation du Code de déontologie de la Société. Elle a donc déposé une plainte contre tous les membres du conseil d’administration de l’ACCPI. Le 3 juillet 2008, Pierre Briand, de la SCCI, a ouvert une enquête au sujet de la présumée violation.
[6] Les articles 16.5 et 16.6 du Code de déontologie de la SCCI sont ainsi libellés :
Un consultant en immigration doit se comporter envers la Société avec respect et dignité.
Un consultant en immigration ne doit pas jeter le discrédit sur la Société en agissant de manière à saper ou à menacer de saper le mandat et/ou les principes directeurs de la Société.
[7] Entre septembre 2009 et avril 2010, la SCCI a enquêté sur la plainte visant tous les membres du conseil d’administration de l’ACCPI à l’exception des demandeurs. La plainte alléguait que les demandeurs avaient jeté le discrédit sur la Société et qu’ils avaient fait des déclarations inexactes dans la lettre. Au cours d’une enquête qui a duré 17 mois, M. Briand a interrogé les demandeurs et d’autres membres du conseil d’administration de l’ACCPI et a réclamé certains documents. Se fondant sur les conclusions de M. Briand, la directrice des Plaintes et de la Discipline a conclu que des mesures disciplinaires devaient être prises contre les demandeurs et elle a précisé la nature de ces mesures.
[8] La SCCI a infligé une sanction disciplinaire administrative à M. Mooney et l’a condamné à une amende de 1 000 $ pour avoir « sapé » les principes directeurs de la SCCI et pour avoir « jeté le discrédit » sur celle‑ci. La SCCI a adressé une mise en garde par écrit à Mme Williams et à M. Damitz en leur adressant une lettre dans laquelle elle leur reprochait [traduction] « d’avoir retenu ou dissimulé des renseignements » au cours de l’enquête.
DÉCISIONS CONTRÔLÉES
[9] Les décisions en cause sont constituées des documents suivants : dans le cas de M. Mooney, une décision en date du 18 mars 2010 par laquelle Mme Woodman lui infligeait une sanction disciplinaire administrative, en se fondant sur une note de fin d’enquête rédigée le 12 décembre 2009 par M. Briand; dans le cas Mme Williams, une lettre de mise en garde rédigée le 31 mars 2010 par Mme Woodman, sur le fondement d’une note de fin d’enquête rédigée le 14 décembre 2009 par M. Briand; et, dans le cas de M. Damitz, une lettre de mise en garde du 1er avril 2010 rédigée par Mme Woodman, d’après la note de fin d’enquête rédigée le 14 décembre 2009 par M. Briand.
M. Mooney
[10] La note de fin d’enquête relative à M. Mooney précisait que M. Mooney avait publié la lettre en question, qui était [traduction] « rédigée dans un esprit de confrontation », et qui était [traduction] « défavorable à la SCCI, qu’elle présente sous un jour négatif » et dont le ton [traduction] « est loin d’assurer “la promotion” de la SCCI ». Ces « renseignements inexacts » ont été diffusés à grande échelle dans le public pendant plusieurs mois, ce qui a [traduction] « terni » la réputation de la SCCI. De plus, le défaut de M. Mooney d’observer la procédure même de l’ACCPI en négligeant de proposer la lettre à la discussion lors d’une assemblée du conseil d’administration et de la faire circuler en vue de recueillir des commentaires. Enfin, M. Briand a demandé à M. Mooney de lui fournir une liste exacte des administrateurs qui faisaient partie du conseil d’administration de l’ACCPI à l’époque où la lettre a été publiée, ainsi que les courriels et les procès‑verbaux connexes. Il a fallu des mois à M. Mooney pour donner suite à ces demandes.
[11] L’ordonnance administrative disciplinaire précise que les déclarations faites par M. Mooney dans la lettre au sujet de la SCCI étaient inexactes et qu’il n’avait jamais cherché à obtenir le point de vue de la SCCI avant de publier la lettre. En tant que membre de la SCCI, M. Mooney avait le devoir envers sa profession et envers la Société de se conformer au Code de déontologie et d’en respecter l’esprit en tout temps. Il a été conclu que M. Mooney avait violé les articles 16.5 et 16.6 du Code et il a par conséquent été condamné à une amende de 1 000 $ conformément à la Politique relative aux plaintes et à la discipline de la Société.
Mme Williams
[12] La note de fin d’enquête relative à Mme Williams précise que M. Briand lui a demandé de nommer le nom de membres du conseil d’administration de l’ACCPI qui étaient en poste au moment où la lettre avait été publiée et de lui indiquer lesquels d’entre eux étaient également membres de la SCCI. Elle a répondu qu’elle n’en souvenait pas. M. Briand lui a ensuite demandé de vérifier une liste de membres du conseil d’administration de l’ACCPI pour s’assurer qu’il n’y manquait aucun nom. Elle a examiné la liste et a répondu qu’elle croyait qu’elle était exacte. En tant que secrétaire du conseil d’administration de l’ACCPI, Mme Williams avait la garde des dossiers et des procès‑verbaux. Elle aurait pu facilement vérifier la liste et donner une réponse certaine, mais elle ne l’a pas fait. Cette façon de se comporter n’est pas professionnelle.
[13] La lettre de mise en garde reproche à Mme Williams d’avoir violé le Code de déontologie et d’avoir [traduction] « retenu ou dissimulé des renseignements raisonnablement requis aux fins d’une enquête ». Son devoir de collaborer avec l’enquêteur l’obligeait notamment à se rafraîchir la mémoire avant son entrevue avec M. Briand et d’examiner les documents pertinents, notamment la liste des membres du conseil d’administration de l’ACCPI. On induit en erreur lorsqu’on se contente de dire [traduction] « je ne crois pas »; pareille réponse revient à retenir et à dissimuler des renseignements. La lettre de mise en garde a été versée au dossier de membre de MmeWilliam.
M. Damitz
[14] La note de fin d’enquête relative à M. Damitz lui attribuait la paternité de la lettre avec M. Mooney. Au cours de l’entrevue que lui a fait subir M. Briand, M. Damitz a fréquemment remis en question la pertinence des questions que lui posait l’enquêteur et était « hésitant » en ce qui concerne la composition du conseil d’administration de l’ACCPI au moment où la lettre a été publiée. En tant que membre actif du conseil d’administration, il aurait pu demander de consulter les procès‑verbaux pour se rafraîchir la mémoire avant ou après l’entrevue, mais il ne l’a pas fait. M. Damitz a ainsi fait défaut de collaborer pleinement et il a fait preuve de « mépris » envers le processus d’enquête.
[15] La lettre de mise en garde reproche à M. Damitz d’avoir violé la Politique relative aux plaintes et à la discipline de la Société et d’avoir [traduction] « retenu ou dissimulé des renseignements raisonnablement requis aux fins d’une enquête ». Son devoir de collaborer avec l’enquêteur l’obligeait notamment à se rafraîchir la mémoire avant son entrevue avec M. Briand et d’examiner la liste des membres du conseil d’administration de l’ACCPI. La lettre de mise en garde a été versée au dossier de membre de M. Damitz.
[16] Ces documents constituent les décisions contrôlées.
QUESTIONS EN LITIGE
[17] Les demandeurs soulèvent les questions suivantes :
a) Les décisions visaient‑elles une fin non autorisée?
b) Les décisions sont‑elles discriminatoires à l’égard des demandeurs?
c) L’ordonnance administrative disciplinaire viole‑t‑elle l’alinéa 2b) de la Charte?
d) La SCCI a‑t‑elle manqué à l’équité procédurale envers les demandeurs en ce qui concerne :
i. la divulgation de détails,
ii. la possibilité de répondre,
iii. des demandes d’éléments de preuve qui débordaient le cadre de son enquête,
iv. la suffisance des motifs.
e) Les décisions soulèvent-elles une crainte raisonnable de partialité?
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
[18] Les dispositions suivantes de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, qui constitue l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11 (la Charte), sont pertinentes en l’espèce :
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :
[…]
b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication; ….
1. The Canadian Charter of Rights and Freedoms guarantees the rights and freedoms set out in it subject only to such reasonable limits prescribed by law as can be demonstrably justified in a free and democratic society.
2. Everyone has the following fundamental freedoms:
[…]
(b) freedom of thought, belief, opinion and expression, including freedom of the press and other media of communication; ….
[19] Les dispositions suivantes de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi) s’appliquent à la présente instance :
Règlement
91. Les règlements peuvent prévoir qui peut ou ne peut représenter une personne, dans toute affaire devant le ministre, l’agent ou la Commission, ou faire office de conseil.
Regulations
91. The regulations may govern who may or may not represent, advise or consult with a person who is the subject of a proceeding or application before the Minister, an officer or the Board.
[20] Les dispositions suivantes du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 (le Règlement) s’appliquent à la présente instance :
Définitions
2. Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement.
[…]
« représentant autorisé » Membre en règle du barreau d’une province, de la Chambre des notaires du Québec ou de la Société canadienne de consultants en immigration constituée aux termes de la partie II de la Loi sur les corporations canadiennes le 8 octobre 2003.
[…]
Représentation contre rémunération
13.1 (1) Sous réserve du paragraphe (2), il est interdit à quiconque n’est pas un représentant autorisé de représenter une personne dans toute affaire devant le ministre, l’agent ou la Commission, ou de faire office de conseil, contre rémunération.
[…]
Stagiaires en droit
(3) Pour l’application du paragraphe (1), un stagiaire en droit n’est pas considéré comme représentant une personne ou faisant office de conseil contre rémunération s’il agit sous la supervision d’un membre en règle du barreau d’une province ou de la Chambre des notaires du Québec qui représente cette personne dans toute affaire ou qui fait office de conseil.
Interpretation
2. The definitions in this section apply in these Regulations.
[…]
“authorized representative” means a member in good standing of a bar of a province, the Chambre des notaires du Québec or the Canadian Society of Immigration Consultants incorporated under Part II of the Canada Corporations Act on October 8, 2003.
[…]
Representation for a fee
13.1 (1) Subject to subsection (2), no person who is not an authorized representative may, for a fee, represent, advise or consult with a person who is the subject of a proceeding or application before the Minister, an officer or the Board.
[…]
Students‑at‑law
(3) A student‑at‑law shall not be deemed under subsection (1) to be representing, advising or consulting for a fee if the student‑at‑law is acting under the supervision of a member in good standing of a bar of a province or the Chambre des notaires du Québec who represents, advises or consults with the person who is the subject of the proceeding or application.
[21] Les dispositions suivantes du Code de déontologie (le Code) de la Société canadienne de consultants en immigration s’appliquent en l’espèce :
PARTIE 16
RESPONSABILITÉ ENVERS LA SOCIÉTÉ ET LES AUTRES
[…]
16.5 Un consultant en immigration doit se comporter envers la Société avec respect et dignité.
16.6 Un consultant en immigration ne doit pas jeter le discrédit sur la Société en agissant de manière à saper ou à menacer de saper le mandat et/ou les principes directeurs de la Société.
PART 16: Responsibility to the Society and Others
[…]
16.5 An Immigration Consultant shall act toward the Society with respect and dignity.
16.6 An Immigration Consultant shall not bring discredit upon the Society by acting in such a way as to undermine or threaten to undermine the Society’s mandate and/or governing principles.
[22] Les dispositions suivantes de la Politique relative aux plaintes et à la discipline de la Société canadienne de consultants en immigration (la Politique) s’appliquent en l’espèce :
2.6 Aucun membre ne peut retenir, détruire ou dissimuler des renseignements, des documents ou des éléments qui sont raisonnablement requis aux fins d’une enquête effectuée par un enquêteur.
[…]
3.3 Après avoir examiné une question qui a été soumise au processus de plaintes et de conformité et la réponse écrite du membre, le directeur peut prendre l’une ou plusieurs des mesures suivantes :
(a) ne prendre aucune mesure;
(b) exiger que le membre suive et termine avec succès les programmes d’éducation ou de perfectionnement qu’il prescrira, aux frais du membre;
(c) conseiller, avertir ou mettre en garde le membre par écrit;
(d) exiger que le membre comparaisse devant lui ou devant une personne qu’il aura désignée, au moment et à l’endroit stipulés par l’un d’entre eux, afin d’être averti en personne;
(e) soumettre la question à un autre organisme qui pourrait traiter la question de façon plus appropriée;
(f) soumettre la question au conseil de discipline aux fins de la tenue d’une audition;
(g) exiger que le membre prenne d’autres mesures qu’il jugera appropriées et qui ne sont pas incompatibles avec les règlements de la Société.
(h) suspendre le membre ;
(i) imposer une pénalité financière au membre.
2.6 No Member shall withhold, destroy or conceal any information, documents or thing reasonably required for the purpose of an investigation by an Investigator.
[…]
3.3 After considering a matter that has entered the complaints and compliance process and any response in writing from the Member, the Manager may do one or more of the following:
(a) take no action;
(b) require the Member to successfully complete educational or upgrading measures specified by the Manager at the Member’s expense;
(c) advise, caution or warn the Member in writing;
(d) require the Member to appear before the Manager or a person designated by the Manager, at a time and place specified by one of them, to be cautioned in person;
(e) refer the matter to another body that could more appropriately deal with the matter;
(f) refer the matter to the Discipline Council for a Hearing;
(g) require the Member to take such other action that the Manager considers appropriate that is not inconsistent with the By‑Laws of the Corporation.
(h) suspend a Member;
(i) impose a financial penalty upon the Member.
NORME DE CONTRÔLE
[23] Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, la Cour suprême du Canada explique qu’il n’est pas nécessaire dans tous les cas de procéder à une analyse de la norme de contrôle applicable. En fait, lorsque la norme de contrôle applicable à la question dont elle est saisie est bien établie par la jurisprudence, la cour de révision peut adopter cette norme. Ce n’est que lorsque cette quête de la norme de contrôle se révèle infructueuse que la cour de révision doit entreprendre l’examen des quatre facteurs formant l’analyse relative à la norme de contrôle.
[24] Lorsqu’on se demande si une décision visait une fin non autorisée, on se demande en fait si son auteur a outrepassé sa compétence. Les questions soulevées par les demandeurs — compétence, discrimination et violation de la Charte, équité procédurale et crainte raisonnable de partialité — sont assujetties à la norme de contrôle de la décision correcte (voir l’arrêt Dunsmuir, précité). La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur. Elle entreprend plutôt sa propre analyse.
PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
Les demandeurs
Les décisions visaient une fin non autorisée
[25] Les demandeurs affirment qu’en tant que titulaire de pouvoirs délégués par la loi, la SCCI s’est servie des pouvoirs qui lui avaient été délégués à une fin non autorisée, en l’occurrence pour faire taire les critiques des demandeurs et pour empêcher certains membres de poser leur candidature à des postes au sein du conseil d’administration de la SCCI.
[26] Dans l’arrêt Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, aux pages 15 et 16, le juge Rand déclare :
[traduction] La « discrétion » implique nécessairement la bonne foi dans l’exercice d’un devoir public. Une loi doit toujours s’entendre comme s’appliquant dans une certaine optique, et tout écart manifeste de sa ligne ou de son objet est tout aussi répréhensible que la fraude ou la corruption […]
La « bonne foi » consistait, dans de telles circonstances, [...] à appliquer la loi d’une manière conforme à son intention et dans le but auquel elle tend; cela signifie qu’ils devaient agir de bonne foi dans une appréciation raisonnable de cette intention et de ce but, et non dans une intention hors de propos et pour un but étranger; cela ne signifie pas qu’ils devaient agir dans le but de punir une personne qui avait exercé un droit incontestable; cela ne signifie pas non plus qu’ils devaient essayer arbitrairement et illégalement de dépouiller un citoyen d’un élément de son statut de citoyen.
[27] Les demandeurs affirment que, même s’il est loisible à la SCCI d’infliger des sanctions disciplinaires à ses membres, elle ne peut le faire à titre de mesure de représailles à des critiques (voir Desjardins c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie Royale du Canada) (1986), 3 F.T.R. 52, [1986] A.C.F. no 237 (QL), au paragraphe 6).
[28] Pour déterminer si une décision discrétionnaire repose sur des considérations irrégulières, la Cour doit d’abord définir l’objet de la loi habilitante. Toute ambiguïté quant à la question de savoir si la décision administrative entrait dans le cadre de la loi habilitante de l’auteur de la décision doit profiter au demandeur (Shell Canada Products Ltd. c. Vancouver (Ville)) (1993), [1994] 1 R.C.S. 231, [1994] A.C.S. no 15 (QL), aux paragraphes 97 et 98).
[29] La loi habilitante de la SCCI a pour objet de protéger le public contre les consultants peu scrupuleux (Onuschak c. Société canadienne de consultants en immigration, 2009 CF 1135, aux paragraphes 15 et 17). Les demandeurs affirment que cet objet n’est pas compatible avec l’objectif véritable du dépôt de la plainte par la SCCI, c’est‑à‑dire réduire au silence les opposants et punir ceux qui la critiquaient. L’utilisation à une fin non autorisée des pouvoirs qui lui sont délégués constitue, de la part de l’auteur de la décision, un excès de compétence qui peut être sanctionné dans le cadre d’un contrôle judiciaire (Jones et De Villars, Principles of Administrative Law, 4e éd. (Scarborough, Thomson Carswell, 2004) [Jones et De Villars], à la page 169).
Les décisions sont discriminatoires
[30] Les demandeurs affirment que rien ne justifie la décision de la SCCI de rejeter la plainte en ce qui concerne tous les autres membres du conseil d’administration de l’ACCPI sauf les demandeurs. Cette décision était discriminatoire, en ce sens qu’elle « s’appliqu[e] de façon inégale à différentes classes » (Moresby Explorers Ltd. c. Canada (Procureur général), 2006 CAF 144, au paragraphe 23). Une décision administrative discriminatoire est ultra vires et elle peut être annulée (Guy Régimbald, Canadian Administrative Law (Markham, LexisNexis, 2008) à la page 208).
Les décisions portent atteinte à la liberté d’expression des demandeurs
[31] Les demandeurs affirment qu’en décidant de faire enquête et d’infliger des sanctions disciplinaires à des membres qui avaient formulé des commentaires sur des questions d’intérêt public, la SCCI a violé le droit à la liberté d’expression garanti à l’alinéa 2b) de la Charte. La protection de la liberté d’expression d’opinions politiques est un des objectifs fondamentaux de l’alinéa 2b). Ainsi que le juge en chef Brian Dickson de la Cour suprême du Canada l’a fait observer dans l’arrêt R. c. Keegstra (1990), 117 N.R. 1, [1990] A.C.S. no 131 (QL), au paragraphe 89 :
Le lien entre la liberté d’expression et le processus politique est peut‑être la cheville ouvrière de la garantie énoncée à l’al. 2b), et ce lien tient dans une large mesure à l’engagement du Canada envers la démocratie. La liberté d’expression est un aspect crucial de cet engagement démocratique, non pas simplement parce qu’elle permet de choisir les meilleures politiques parmi la vaste gamme des possibilités offertes, mais en outre parce qu’elle contribue à assurer un processus politique ouvert à la participation de tous. Cette possibilité d’y participer doit reposer dans une mesure importante sur la notion que tous méritent le même respect et la même dignité. L’État ne saurait en conséquence entraver l’expression d’une opinion politique ni la condamner sans nuire jusqu’à un certain point au caractère ouvert de la démocratie canadienne et au principe connexe de l’égalité de tous.
[32] Les demandeurs se fondent sur l’arrêt Slaight Communications Inc. c. Davidson (1989), 59 D.L.R. (4th) 416, [1989] A.C.S. no 45 (QL), au paragraphe 87, pour affirmer que la cour de révision peut annuler une décision administrative qui viole la Charte. Dans cet arrêt, la Cour suprême du Canada déclare :
Le fait que la Charte s’applique à l’ordonnance rendue par l’arbitre en l’espèce ne fait, à mon avis, aucun doute. L’arbitre est en effet une créature de la loi; il est nommé en vertu d’une disposition législative et tire tous ses pouvoirs de la loi. La Constitution étant la loi suprême du pays et rendant inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit, il est impossible d’interpréter une disposition législative attributrice de discrétion comme conférant le pouvoir de violer la Charte à moins, bien sûr, que ce pouvoir soit expressément conféré ou encore qu’il soit nécessairement implicite. Une telle interprétation nous obligerait en effet, à défaut de pouvoir justifier cette disposition législative aux termes de l’article premier, à la déclarer inopérante. [...] Une disposition législative conférant une discrétion imprécise doit donc être interprétée comme ne permettant pas de violer les droits garantis par la Charte.
[33] Les demandeurs soutiennent également que, comme la décision initiale d’ouvrir une enquête portait atteinte aux droits que leur garantit la Charte, toutes les décisions ultérieures découlant de cette enquête illégale, y compris les lettres de mise en garde, devraient être annulées (Kuntz c. Saskatchewan Association of Optometrists (1992), [1993] 3 W.W.R. 651, [1992] S.J. No 644 (QL) (CBR)).
La SCCI a manqué à son obligation d’équité procédurale
[34] Toutes les enquêtes et décisions disciplinaires sont assujetties à l’obligation d’agir avec équité (décision Kuntz, précitée). S’agissant de l’enquête, les demandeurs affirment que, dans le cas qui nous occupe, la SCCI ne leur a pas fourni de détails suffisants au sujet de l’allégation et qu’elle ne leur a pas accordé une possibilité raisonnable de répondre (Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission des droits de la personne) (1989), [1989] 2 R.C.S. 879, [1989] A.C.S. no 103 (QL)). De plus, l’enquête avait une portée trop large. La SCCI a réclamé des documents et des renseignements qui débordaient le cadre de l’enquête et elle s’est lancée dans une « recherche à l’aveuglette ». Les questions que la SCCI a posées avec insistance au sujet de l’identité des membres du conseil d’administration de l’ACCPI au moment où la lettre a été publiée débordaient le cadre de l’enquête.
[35] En ce qui concerne les mesures disciplinaires, les demandeurs signalent que, dans la décision par laquelle il inflige une sanction disciplinaire administrative, M. Mooney ne précise pas quels commentaires formulés dans la lettre étaient inexacts. Quant aux lettres de mise en garde, les demandeurs soutiennent qu’elles constituent également un manquement à l’équité procédurale parce qu’elles faisaient suite aux enquêtes trop poussées de la SCCI sur l’identité des membres du conseil d’administration de l’ACCPI.
L’enquête et les décisions soulèvent une crainte raisonnable de partialité
[36] Le critère de la crainte raisonnable de partialité consiste à se demander si l’observateur relativement bien renseigné percevrait de la partialité chez l’auteur de la décision (Newfoundland Telephone Co. c. Terre‑Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities) (1992), [1992] 1 R.C.S. 623, [1992] A.C.S. no 21 (QL), au paragraphe 22). Les demandeurs affirment que l’enquête et les décisions de la SCCI soulèvent une crainte raisonnable de partialité pour les raisons suivantes :
a) La directrice des Plaintes et de la Discipline agissait comme juge et partie du fait qu’elle avait déposé la plainte et pris une décision au sujet de l’enquête;
b) La plainte ne concernait qu’une seule lettre, mais la SCCI a de façon injustifiable pris plus de 17 mois pour mener son enquête;
c) L’enquête a porté sur des questions qui n’avaient aucun rapport avec la plainte, dont les opérations internes de l’ACCPI, ses rouages et ses points de vue traditionnels sur la SCCI et des activités de la SCCI;
d) Les décisions ont eu pour effet d’empêcher les demandeurs de se porter candidats à des postes du conseil d’administration de la SCCI et l’on craint depuis longtemps que la SCCI ne recoure à des mesures disciplinaires pour empêcher des membres de poser leur candidature;
e) La plainte était motivée par les critiques envers la SCCI.
La défenderesse
Le Code et la Politique relative à la discipline de la SCCI ne visaient pas une fin non autorisée
[37] La Cour d’appel fédérale a reconnu que la SCCI était titulaire de pouvoirs subdélégués qui lui permettaient d’établir des règles et des politiques pour remplir son mandat (décision Barreau du Haut‑Canada, précitée). La défenderesse affirme que le Code de déontologie et la Politique relative aux plaintes et à la discipline constituent des mesures législatives subordonnées édictées dans le cadre de la loi habilitante de la Société et que, pour cette raison, elles sont valides (Jones et De Villars, précité, aux pages 100, 105, 107 et 108).
[38] Contrairement à ce qu’affirment les demandeurs, rien ne permet de penser que le Code ou la Politique ont été adoptés de mauvaise foi ou à une fin étrangère (et, partant, irrégulière) au mandat de la Société qui, suivant ses lettres patentes, consiste à réglementer les activités des consultants dans l’intérêt du public conformément aux politiques et aux procédures de la Société. L’adoption du Code et de la Politique ne constitue pas un abus de pouvoir discrétionnaire. En conséquence, rien ne justifie l’intervention de la Cour (Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, aux pages 7 et 8).
Les décisions ne sont pas discriminatoires
[39] Les demandeurs affirment que les décisions les ciblent et les soumettent à un traitement particulier qui est plus sévère que celui qui est réservé aux autres membres de la SCCI qui siégeaient au sein du conseil d’administration de l’ACCPI au moment où la lettre a été publiée. La défenderesse affirme que cela n’est pas exact. M. Mooney a fait l’objet d’une mesure disciplinaire parce qu’il a écrit la lettre en question et parce qu’il l’a publiée sans consulter les autres membres, contrairement à ce que prévoit la procédure de l’ACCPI. Mme Williams et M. Damitz ont fait l’objet de mesures disciplinaires parce qu’ils ont retenu et dissimulé des renseignements au cours de l’enquête. S’ils avaient collaboré, la plainte portée contre ces deux personnes aurait été rejetée, tout comme elle l’avait été dans le cas des dix autres membres du conseil d’administration de l’ACCPI.
Le Code et la Politique de la SCCI ne violent pas la Charte
[40] Le Code de déontologie et la Politique relative aux plaintes et à la discipline de la SCCI obligent les membres à se comporter envers la Société avec respect et à ne pas jeter le discrédit sur la Société en agissant de manière à saper le mandat et les principes directeurs de la Société. Les organismes de réglementation imposent fréquemment des obligations semblables à leurs membres. Les tribunaux ont déjà confirmé que de telles obligations ne contrevenaient pas à la Charte (Perry c. Association of Professional Engineers and Geoscientists of the Province of British Columbia, 2005 BCSC 1102, aux paragraphes 8, 14 et 15; Ahrens c. Alberta Teachers Association (1994), 15 Alta L.R. (3d) 388, [1994] A.J. No 30 (QL) (C.B.R.), au paragraphe 2; Histed c. Law Society of Manitoba, 2007 MBCA 150, au paragraphe 54).
[41] Par ailleurs, suivant les tribunaux, la liberté d’expression n’est pas un droit absolu. Les tribunaux ont jugé sans hésiter que le droit à la liberté d’expression d’un membre ne l’emporte pas sur l’intérêt qu’a le public à ce que le code de déontologie de l’organisme de réglementation soit respecté. Le fait que ces codes de déontologie servent à défendre d’importantes valeurs sociales a été reconnu et a résisté à un examen minutieux à l’occasion de contestations fondées sur la Charte (décision Perry, précitée, aux paragraphes 14, 15 et 19 à 21; décision Ahrens, précitée, aux paragraphes 18, 19, 22 et 23; arrêt Histed, précité, aux paragraphes 40, 46, 54, 55, 60 à 63 et 67 à 79).
L’équité procédurale a été respectée
[42] La défenderesse affirme qu’à l’étape de l’enquête, il n’est pas nécessaire de faire connaître le détail de la plainte et qu’il suffit d’en préciser la nature (Kutsogiannis c. Association of Regina Realtors Inc. (1989), 79 Sask. R. 214, [1989] S.J. No 439 (QL) (C.B.R.), à la page 8; Strauts c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia (1997), 36 B.C.L.R. (3d) 106, [1997] B.C.J. No 1518 (QL) (CA), aux paragraphes 13 à 16).
[43] Toutes les personnes inscrites comme membres du conseil d’administration sur le site Web de l’ACCPI, y compris les demandeurs, se sont néanmoins vu communiquer le détail des allégations formulées contre elles par le biais d’un avis de plainte et d’enquête. Cet avis citait les articles 16.5 et 16.6 du Code ainsi que les passages précis de la lettre qui contrevenaient à ces articles. On a rappelé aux membres du conseil d’administration qu’au cours de l’enquête, ils étaient tenus en vertu du Code de la SCCI de fournir les documents demandés, de répondre sans délai aux demandes de renseignements et de collaborer avec l’enquêteur.
[44] Suivant la défenderesse, les demandeurs ont reçu un avis suffisant de la plainte. En matière de mesures disciplinaires professionnelles, l’obligation d’équité procédurale est limitée, surtout à l’étape de l’enquête, en raison du rôle important que les organismes professionnels jouent en matière de protection de l’intérêt public (Butterworth c. College of Veterinarians of Ontario, [2002] O.J. No 1136 (QL) (Cour div.), au paragraphe 2; Silverthorne c. Ontario College of Social Workers and Social Service Workers (2006), 264 D.L.R. (4th) 175, [2006] O.J. No 207 (QL) (Cour div.), aux paragraphes 15 à 18; arrêt Strauts, précité, aux paragraphes 6 et 7).
[45] Les demandeurs soutiennent également qu’on ne leur a pas offert la possibilité de répondre à la plainte et à l’enquête. La défenderesse affirme que, dans le cas des organismes administratifs comme la SCCI, on n’exige pas la perfection procédurale (Knight c. Indian Head School Division No 19 (1990), 69 D.L.R. (4th) 489, [1990] A.C.S. No 26 (QL), au paragraphe 49). On doit faire preuve d’une retenue considérable envers le décideur que la loi habilite à établir sa propre procédure (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1999), [1999] 2 R.C.S. 817, [1999] A.C.S. no 39, au paragraphe 27). Néanmoins, les demandeurs ont été invités à faire valoir leur point de vue, à présenter des éléments de preuve et à répondre aux demandes de renseignements de l’enquêteur. Les demandeurs ont réclamé à de nombreuses reprises des prorogations de délai, qui leur ont été accordées. Contrairement à ce que les demandeurs prétendent, la SCCI a respecté son obligation d’équité procédurale.
[46] En ce qui concerne la question de savoir si la décision était suffisamment motivée, la défenderesse souligne que l’ordonnance administrative disciplinaire précise en toutes lettres que M. Mooney était l’auteur de la lettre et que les mesures étaient prises contre lui pour avoir diffusé des renseignements trompeurs et inexacts au sujet de la SCCI et pour avoir sapé le mandat et les principes directeurs de la SCCI. De même, les lettres de mise en garde indiquent clairement que des mesures disciplinaires sont prises contre Mme Williams et M. Damitz pour avoir retenu et dissimulé des renseignements au cours de l’enquête. La Cour suprême du Canada a expliqué, dans l’arrêt R c. REM, 2008 CSC 51, aux paragraphes 17 et 25, que les motifs sont suffisants s’ils révèlent aux personnes dont les droits, les privilèges ou les intérêts sont touchés par la décision, les raisons pour lesquelles cette décision a été rendue et lorsqu’ils permettent un véritable contrôle judiciaire. En l’espèce, ces exigences minimales ont été respectées. La SCCI n’était pas tenue d’articuler chacune des conclusions l’ayant conduite à ses décisions (arrêt REM, précité, au paragraphe 35).
Les allégations de crainte raisonnable de partialité sont sans fondement
[47] La défenderesse affirme que l’allégation de crainte raisonnable de partialité est sans fondement. C’est à celui qui accuse quelqu’un d’autre de partialité qu’il incombe de démontrer qu’il existe une réelle probabilité de partialité; un simple soupçon est insuffisant (Zündel c. Citron (2000), [2000] 4 C.F. 225, [2000] A.C.F. no 679 (QL) (CA), au paragraphe 36).
[48] La défenderesse affirme que le service des plaintes et de la discipline de la SCCI est indépendant de tous les autres services de la Société. Le fait que la directrice ait exercé « des fonctions qui se chevauchaient » en ouvrant une enquête et en imposant une réparation ne soulève pas en principe de crainte raisonnable de partialité (Brosseau c. Alberta (Securit