Vachon c. Canada (Procureur Général)

Vachon (Succession) c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-05-08
Référence neutre
2024 CF 709
Numéro de dossier
T-1450-23
Contenu de la décision
Date : 20240508
Dossier : T-1450-23
Référence : 2024 CF 709
Ottawa (Ontario), le 8 mai 2024
En présence de monsieur le juge McHaffie
ENTRE :
DENIS VACHON (SUCCESSION DE), FRANÇOIS GENDRON, KURT LUCAS, MONIQUE LACROIX, JOSEPH VALLÉE, YOLANDE BOULET, COOP DE VIE COMMUNAUTAIRE LA CHAINE, JOSÉE MORIN, SYLVAIN CÔTÉ, LES INVESTISSEMENTS RAYPI INC
demandeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La présente décision traite de deux requêtes dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire : une visant la radiation de l’avis de demande et une visant sa modification. La demande sous-jacente cherche à faire invalider une décision de la ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux [la ministre] de faire exproprier par la Couronne des biens-fonds nécessaires pour la construction et l’exploitation d’une voie ferroviaire contournant le centre-ville de Lac-Mégantic. Les terrains visés comprennent des terrains appartenant aux demandeurs.
[2] Le défendeur, le procureur général du Canada, sollicite la radiation entière de l’avis de demande des demandeurs, au motif que la demande n’a aucune chance d’être accueillie. Le procureur général note que la juge en chef adjointe Gagné a déjà conclu que la demande des demandeurs ne soulève pas de question sérieuse à trancher : Vachon (Succession) c Canada (Procureur général), 2023 CF 1582 aux para 43–77. Le procureur général prétend que la demande est également vouée à l’échec, pour essentiellement les mêmes motifs, et qu’elle devrait donc être radiée.
[3] Les demandeurs, pour leur part, sollicitent l’autorisation de la Cour de modifier leur avis de demande afin d’y ajouter (a) des allégations que la ministre a fait preuve de partialité; et (b) des allégations de faits déjà soulevées dans leur requête en injonction. Le procureur général s’oppose à cette requête, sur la base de questions d’ordre procédural et, plus substantivement, en prétendant que les allégations contenues dans les modifications proposées sont elles aussi vouées à l’échec.
[4] Pour les motifs suivants, je conclus que la requête en radiation du procureur général doit être accueillie et que la requête en modification des demandeurs doit être rejetée. Dans les deux cas, la question déterminante est l’absence de toute possibilité de succès de la demande.
[5] La Loi sur l’expropriation, LRC (1985), ch E‑21, accorde à la Couronne le pouvoir d’exproprier tout droit réel immobilier dont elle a besoin, de l’avis de la ministre, pour un ouvrage public ou à une autre fin d’intérêt public. Ce faisant, la Loi sur l’expropriation confère à la ministre un large pouvoir discrétionnaire pour évaluer et décider ce qui est dans « l’intérêt public » et quel droit réel immobilier est requis à cette fin. La jurisprudence en matière d’expropriation ainsi que, plus largement, en droit administratif, établit qu’une telle décision est sujette à un faible degré de contrainte juridique et ne peut être contestée que dans des circonstances limitées. Les motifs avancés par les demandeurs dans leur avis de demande et leur proposition d’avis de demande modifié ne soulèvent pas de telles circonstances, même en tenant pour avérés tous les faits qui y sont allégués. Malgré le seuil très élevé applicable aux requêtes en radiation, je conclus que la demande des demandeurs est vouée à l’échec et qu’elle doit être radiée.
[6] La requête du procureur général en radiation est donc accordée. La requête des demandeurs en modification est rejetée. Compte tenu de toutes les circonstances, aucuns dépens ne sont accordés.
II. Questions en litige
[7] Les requêtes des parties soulèvent les questions en litige suivantes :
Les demandeurs devraient-ils se voir accorder l’autorisation de modifier leur avis de demande?
L’avis de demande devrait-il être radié en totalité ou en partie?
[8] Comme expliqué ci-dessous, ces deux questions sont liées, dans le sens où la modification d’un acte de procédure ne devrait pas être accordée si la modification elle-même est susceptible d’être radiée.
III. Analyse
A. Modification de l’avis de demande
(1) Principes
[9] La règle 75 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, dispose que la Cour peut autoriser une partie à modifier un document aux conditions qui permettent de protéger les droits de toutes les parties. En appliquant cette règle, la Cour d’appel fédérale a dégagé les principes suivants :
(a)la question centrale est de savoir si les intérêts de la justice seraient mieux servis si la demande de modification était approuvée ou rejetée : Janssen Inc c Abbvie Corporation, 2014 CAF 242 au para 3, citant Continental Bank Leasing Corpv Canada, 1993 CanLII 17065 (CCI);
(b)en règle générale, une modification devrait être autorisée à tout stade d’une instance aux fins de déterminer les véritables questions en litige entre les parties, pourvu que cette autorisation ne cause pas d’injustice à l’autre partie que des dépens ne pourraient réparer et qu’elle serve les intérêts de la justice : Janssen au para 9; McCain Foods Limited c JR Simplot Company, 2021 CAF 4 au para 20;
(c)cependant, la modification proposée doit avoir une possibilité raisonnable de succès, et elle sera refusée s’il est « évident et manifeste », dans l’hypothèse où les faits allégués seraient avérés, que la déclaration ne révèle aucune cause d’action valable : McCain au para 20, citant Teva Canada Limitée c Gilead Sciences Inc, 2016 CAF 176 aux para 29–32 et R c Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42 au para 17;
(d)pour décider si une modification présente une possibilité raisonnable de succès, il faut l’examiner dans le contexte du droit et du processus judiciaire en adoptant un point de vue « réaliste »; la Cour peut se demander si la modification, si elle faisait déjà partie de l’acte de procédure, serait susceptible d’être radiée : McCain aux para 21–22; et
(e)une modification proposée doit être conforme aux exigences des actes de procédures, y compris la règle 301e), qui exige qu’un avis de demande contienne « un énoncé complet et concis des motifs invoqués » : Canada (Procureur général) c Iris Technologies Inc, 2021 CAF 244 aux para 11–12; voir aussi McCain au para 23 dans le contexte d’une action.
[10] Les parties sont généralement d’accord sur ces principes. En revanche, elles ne s’entendent pas sur leur application aux modifications proposées par les demandeurs. Pour comprendre ces modifications, il faut d’abord considérer le contexte dans lequel elles sont proposées et l’avis de demande actuel des demandeurs.
(2) L’avis de demande actuel
[11] La demande de contrôle judiciaire sous-jacente aux deux requêtes intervient dans le contexte de la tragédie horrifique qui a frappé la communauté de Lac-Mégantic le 6 juillet 2013 quand un train chargé de pétrole brut a déraillé, causant un incendie majeur et de multiples explosions. Quarante-sept personnes ont été tuées, dont des proches de certains demandeurs.
[12] En mai 2018, les gouvernements du Canada et du Québec ont annoncé un projet de construction d’une voie de contournement ferroviaire qui déplacerait la voie ferrée hors du centre-ville de Lac-Mégantic. Le projet de contournement envisage un couloir ferroviaire sur le territoire où se situent la Ville de Lac-Mégantic et des municipalités de Nantes et de Frontenac. Nantes est une communauté au nord-ouest de Lac-Mégantic, tandis que Frontenac se situe à l’est de la ville.
[13] Le 24 janvier 2023, le ministre des Transports a demandé à la ministre d’enclencher un processus d’expropriation afin d’acquérir les terrains nécessaires à la construction de la voie de contournement ferroviaire de Lac-Mégantic qui ne pourraient être acquis par négociation. Le ministre des Transports a souligné l’importance de procéder de façon expéditive, étant donné l’imminence du dixième anniversaire de la tragédie et le désir du gouvernement du Canada de commencer la construction à l’automne 2023. Pour les mêmes motifs, le ministre des Transports a également réitéré l’importance d’obtenir un décret du gouverneur en conseil afin d’abréger la période statutaire de 90 jours avant que la Couronne ne puisse prendre possession des terrains : Loi sur l’expropriation, art 19(2).
[14] La ministre a signé des avis d’intention d’exproprier, qui ont été publiés au Registre foncier de la circonscription foncière de Frontenac. Les avis indiquent que Sa Majesté du chef du Canada a besoin des biens-fonds pour la construction et l’exploitation d’une voie ferroviaire contournant le centre-ville de Lac-Mégantic.
[15] Environ 1 500 oppositions aux expropriations envisagées ont été déposées auprès de la ministre en vertu de l’article 9 de la Loi sur l’expropriation. La ministre a donc ordonné qu’une audience publique soit tenue au sujet des oppositions et a demandé au procureur général du Canada de nommer un enquêteur, selon l’article 10 de la Loi sur l’expropriation. Me Julie Banville a été nommée enquêtrice et a tenu des audiences publiques les 4, 5, 8 et 9 mai 2023.
[16] Le 25 mai 2023, l’enquêtrice a remis son rapport résumant les motifs d’opposition présentés lors des audiences publiques, y compris ceux des demandeurs. La ministre, après avoir pris connaissance dudit rapport, a décidé de confirmer les avis d’intention d’exproprier et de demander au procureur général de publier au Registre foncier des avis de confirmation.
[17] La demande de contrôle judiciaire des demandeurs, déposée le 12 juillet 2023, vise à faire annuler cette décision de la ministre et les avis de confirmation d’intention d’exproprier en ce qui concerne les terrains des demandeurs. Le 4 août 2023, l’avis de demande a été légèrement modifié, avec l’approbation de la Cour, pour refléter des changements dans son intitulé. Afin d’éviter la confusion avec les modifications demandées dans le cadre des présentes requêtes, je fais référence à l’avis de demande amendé déposé le 4 août 2023 comme à « l’avis de demande » ou « l’avis de demande actuel ».
[18] L’avis de demande actuel allègue que les avis de confirmation d’une intention d’exproprier sont illégaux et rendus sans droit. En particulier, les demandeurs allèguent que (i) la ministre aurait dû appliquer l’article 4.1 de la Loi sur l’expropriation et non l’article 4 (paragraphes 14, 46–48); (ii) la voie de contournement est pour le seul bénéfice de la compagnie de chemin de fer impliquée dans le projet, la compagnie Centre du Maine et du Québec Inc [CMQ], dont l’actionnaire majoritaire est le Canadien Pacifique Kansas City [CPKC] (paragraphe 15); (iii) la ministre n’a pas suivi le processus prévu à l’article 4.1 de la Loi sur l’expropriation puisque la CMQ n’a jamais demandé de voie de contournement (paragraphes 15, 37–39); (iv) selon l’article 98 de la Loi sur les transports au Canada, LC 1996, ch 10, la construction de la voie de contournement est subordonnée à l’approbation de l’Office des transports du Canada [OTC], qui n’a pas encore rendu sa décision (paragraphes 16, 19, 22, 45, 48); (v) la CMQ a déposé la demande d’autorisation auprès de l’OTC, alors que cela relèverait plutôt de la responsabilité du ministre des Transports, ce qui place la ministre en situation de conflit d’intérêts (paragraphes 17–18); (vi) la ministre n’a pas compétence pour enclencher le processus d’expropriation et a agi de mauvaise foi, en sachant que la procédure entreprise ne respecte pas la Loi sur l’expropriation (paragraphes 21, 23); (vii) le projet de voie de contournement risque d’entrainer des impacts environnementaux négatifs importants (paragraphes 25, 27–32); (viii) même si la ministre invoque une autre fin d’intérêt public, le projet ou le tracé proposé ne bénéficient d’aucune acceptabilité sociale (paragraphes 26, 41); (ix) les avis d’intention d’expropriation et les avis de confirmation n’indiquent pas en vertu de quel article de la Loi sur l’expropriation ils sont émis, ce qui les rend invalides (paragraphe 40); et (x) le projet n’est pas un projet d’ouvrage public de compétence fédérale tel qu’un port de mer, un aéroport ou un pénitencier (paragraphe 41).
[19] Dans le contexte de la requête des demandeurs en injonction, la juge en chef adjointe Gagné a regroupé les motifs invoqués dans l’avis de demande sous quatre rubriques : (1) le recours à l’article 4 de la Loi sur l’expropriation plutôt qu’à l’article 4.1 et l’absence de demande formulée par une compagnie de chemin de fer; (2) l’absence d’intérêt public du projet, qui ne bénéficierait qu’à des intérêts privés; (3) la prématurité des avis d’expropriation alors que l’OTC n’a toujours pas approuvé la construction de la voie de contournement; et (4) les sérieux enjeux environnementaux et l’absence d’acceptabilité sociale liés au projet : Vachon (Succession) au para 44. Les demandeurs n’ont pas objecté à cette catégorisation dans le cadre des présentes requêtes.
(3) Les modifications proposées
[20] Les demandeurs cherchent à apporter deux modifications à leur avis de demande.
[21] La première, au paragraphe 44, vise à ajouter une allégation soulevant une crainte de partialité de la part de la ministre. Dans sept sous-paragraphes, les modifications proposées spécifient que cette crainte nait de ce que (a) la décision de confirmer l’expropriation a été préméditée dès janvier 2023 pour des intérêts politiques de la ministre en lien avec le dixième anniversaire de la tragédie; (b) un mémorandum adressé à la ministre par son sous-ministre en date du 30 mai 2023 [le mémorandum] montre que la décision était dictée par le ministre des Transports; (c) on voit dans le mémorandum que Transports Canada est le « maître d’œuvre » et dicte les décisions en collaboration avec Services publics et Approvisionnement Canada et le ministère de la Justice; (d) le mémorandum indique que Transports Canada sera en mesure de transférer les terrains à CMQ pour la construction, sans produire aucun document à cet effet, et qu’il n’existe aucune demande de CMQ de construire une voie de contournement; (e) le mémorandum laisse entendre que la décision de la ministre a été rédigée avant qu’elle n’ait reçu une copie traduite en anglais du rapport de l’enquêtrice Banville et que la ministre ne peut pas rendre une décision basée sur des arguments de sécurité ferroviaire; (f) un courriel envoyé à la ministre le 9 juin 2023 a mis en avant l’existence d’un arrêté ministériel du ministère des Ressources naturelles du Québec qui n’autorise pas d’activité minière dans la région puisque cela aurait un impact négatif sur une zone importante nécessaire à l’approvisionnement de la ville en eau potable; et (g) la ministre, dans sa décision, met en doute les résultats du référendum de la Municipalité de Frontenac, alors qu’elle « glorifie » une page Facebook publiée sous la gouverne de la Ville de Lac-Mégantic et favorable au projet de voie de contournement.
[22] La deuxième modification, au paragraphe 48.1, dit que « [l]es demandeurs désirent réitérer les faits mentionnés aux paragraphes 15, 16, 17, 18, 25 et 42 à 54 de leur demande en injonction interlocutoire ».
(4) La question centrale
[23] Les demandeurs prétendent que les modifications ont pour objectif d’ajouter des références à des faits dont ils n’ont pris connaissance qu’après avoir reçu les documents fournis selon les règles 317 et 318 des Règles des Cours fédérales. Ils prétendent que les modifications aideraient à cerner les véritables questions litigieuses entre les parties et ne causeraient pas d’injustice au procureur général du Canada. Ils notent d’ailleurs qu’il s’agit de la première fois que le gouvernement fédéral invoque la Loi sur l’expropriation pour construire une ligne de chemin de fer.
[24] Le procureur général soulève plusieurs arguments contre les modifications proposées par les demandeurs. Il soutient que les demandeurs ne justifient pas le délai de six mois qu’ils ont laissé s’écouler entre la réception des documents en question et les modifications proposées, retard qui lui causerait un préjudice. Il prétend aussi que la prétendue incorporation par renvoi dans le nouveau paragraphe 48.1 proposé n’est pas conforme à la règle 301 des Règles des Cours fédérales. Plus substantivement, le procureur général prétend que les modifications ne sont pas fondées en droit et que, tout comme les motifs dans l’avis de demande actuel, elles n’ont aucune possibilité raisonnable de succès.
[25] Comme je l’ai indiqué ci-dessus, la modification d’un acte de procédure ne sera pas permise s’il est évident et manifeste, dans l’hypothèse où les faits allégués seraient avérés, qu’elle n’a aucune possibilité raisonnable de succès et donc qu’elle serait susceptible d’être radiée : McCain aux para 20–22. Je conclus que c’est la question déterminante dans la présente affaire.
[26] L’absence de possibilité de succès étant pertinente pour trancher à la fois la requête des demandeurs en modification et celle du procureur général en radiation, j’aborderai la question après avoir discuté des principes applicables à la radiation. Puisque je conclus ci-dessous que les modifications proposées n’ont aucune possibilité de succès, il s’ensuit que la Cour ne peut pas approuver les modifications et que la requête des demandeurs en modification doit être rejetée.
B. Radiation de l’avis de demande
(1) Principes
[27] Les Règles des Cours fédérales ne prévoient pas expressément la possibilité de radier un avis de demande, comme elles le font dans le contexte d’une action : Règles des Cours fédérales, règles 169, 221. Néanmoins, la Cour a une compétence absolue pour restreindre le mauvais usage des procédures judiciaires, qui comprend la compétence pour radier un avis de demande : JP Morgan Asset Management (Canada) Inc c Canada (Revenu national), 2013 CAF 250 au para 48, citant David Bull Laboratories (Canada) Inc c Pharmacia Inc, 1994 CanLII 3529 (CAF), [1995] 1 CF 588 à la p 600 et Canada (Revenu National) c Compagnie d’assurance vie RBC, 2013 CAF 50 [aux para 33–36].
[28] Les principes applicables à l’exercice de cette compétence, établis par la Cour d’appel fédérale, sont les suivants :
(a)le moyen approprié pour contester une demande de contrôle judiciaire est de comparaitre et d’argumenter lors de l’audition sur la demande : David Bull aux pp 596–597; 876947 Ontario Limited (RPR Environmental) c Canada (Procureur Général), 2013 CAF 156 [RPR Environmental] au para 9; JP Morgan au para 48;
(b)la Cour ne radie donc un avis de demande que s’il est « manifestement irrégulier au point de n’avoir aucune chance d’être accueilli », c’est-à-dire dans le cas exceptionnel d’un « vice fondamental » qui infirmerait à la base la capacité de la Cour à instruire le recours ou d’une autre circonstance qui l’amènerait à conclure que le recours est « voué à l’échec » : Bernard c Canada (Procureur général), 2019 CAF 144 [Bernard I] au para 33; JP Morgan au para 47;
(c)ce seuil très élevé est le même que celui qui s’applique dans le contexte d’une requête en radiation d’une action : Wenham c Canada (Procureur général), 2018 CAF 199 aux para 32–33; Règles des Cours fédérales, règle 221a);
(d)les allégations de faits dans l’avis de demande sont tenues pour avérées, à moins d’être manifestement ridicules, impossibles à prouver, ou fondées sur des suppositions, des conjectures ou de la spéculation : JP Morgan au para 52; Wenham au para 33; Canada c Scheuer, 2016 CAF 7 au para 19; Operation Dismantle c La Reine, 1985 CanLII 74 (CSC) au para 27;
(e)les affidavits ne sont donc généralement pas recevables pour appuyer une requête en radiation, ni pour s’y opposer, mais les documents mentionnés et incorporés par renvoi à l’avis de demande peuvent être joints à un affidavit afin d’aider la Cour et la Cour peut aussi examiner la décision contestée : JP Morgan aux para 51–54, 56–57; Wenham au para 33;
(f)l’avis de demande doit présenter « un énoncé complet et concis des motifs invoqués » et le demandeur ne peut le compléter ou renforcer par de nouvelles allégations dans un affidavit (ou dans des prétentions écrites) : JP Morgan aux para 38–45, 52; Règles des Cours fédérales, règle 301e);
(g)pour déterminer si une demande de contrôle judiciaire révèle une cause d’action, la Cour lit l’avis de demande de manière libérale afin de tenir compte de toute insuffisance dans les allégations et de manière à trouver sa véritable nature, en s’employant à en faire une lecture réaliste, globale et pratique, sans s’attacher aux questions de forme : JP Morgan aux para 49–50; Wenham au para 34; Mohr c Ligue nationale de hockey, 2022 CAF 145 au para 48;
(h)même si la règle 221 parle d’une cause d’action « valable », et la jurisprudence d’une possibilité « raisonnable » de succès, il ne s’agit pas d’évaluer la probabilité que le demandeur finisse par réussir, ni la preuve qui pourrait être présentée, mais simplement de déterminer si la demande est vouée à l’échec de manière évidente et manifeste : Wenham aux para 29–31, 36; et
(i)cette détermination est réalisée dans le contexte juridique de la demande en tenant compte, dans le cas d’une demande de contrôle judiciaire, de questions telles que la norme de contrôle applicable et l’existence d’un motif de contrôle connu en droit administratif : Wenham aux para 30, 36(II); Bernard c Canada (Institut professionnel de la fonction publique), 2020 CAF 211 au para 16; JP Morgan aux para 67–70, 80; McCain au para 21; Mohr aux para 53–54; RPR Environmental au para 5.
[29] À la lumière de ce dernier principe en particulier, il faut exposer le contexte juridique de la décision en question, soit l’expropriation par la Couronne en vertu de la Loi sur l’expropriation, avant de passer à l’analyse de l’avis de demande.
(2) Le contexte juridique
a) Les dispositions de la Loi sur l’expropriation
[30] Le paragraphe 4(1) de la Loi sur l’expropriation accorde à la Couronne un pouvoir d’exproprier tout droit réel immobilier requis, de l’avis du ministre, pour un ouvrage public ou à une autre fin d’intérêt public :
Pouvoir d’exproprier
Authority to expropriate
4 (1) La Couronne peut exproprier, en conformité avec les dispositions de la présente partie, tout droit réel immobilier ou intérêt foncier, y compris l’un des droits ou intérêts mentionnés aux articles 7 et 7.1, dont elle a besoin, de l’avis du ministre, pour un ouvrage public ou à une autre fin d’intérêt public.
4 (1) Any interest in land or immovable real right, including any of the interests or rights mentioned in sections 7 and 7.1, that, in the opinion of the Minister, is required by the Crown for a public work or other public purpose may be expropriated by the Crown in accordance with the provisions of this Part.
[Je souligne.]
[Emphasis added.]
[31] La Loi sur l’expropriation comprend aussi une disposition, l’article 4.1, qui prévoit le cas où une demande d’expropriation émane d’une compagnie de chemin de fer. Comme l’a expliqué la juge en chef adjointe Gagné, cette disposition a été ajoutée à la Loi sur l’expropriation dans le contexte de l’abrogation, en 1996, de la Loi sur les chemins de fer, LRC (1985), ch R-3, et la consolidation de cette loi et de la Loi de 1987 sur les transports nationaux dans la nouvelle Loi sur les transports au Canada : Vachon (Succession) au para 21; Loi sur les transports au Canada, titre intégral. Les paragraphes pertinents de l’article 4.1 se lisent comme suit :
Demande d’expropriation
Request by railway company to expropriate
4.1 (1) La compagnie de chemin de fer — au sens de l’article 87 de la Loi sur les transports au Canada — présente au ministre des Transports une demande pour que le ministre fasse exproprier par la Couronne, conformément à la présente partie, le droit réel immobilier ou intérêt foncier dont elle a besoin pour un chemin de fer et qu’elle n’a pu acheter.
4.1 (1) If a railway company, as defined in section 87 of the Canada Transportation Act, requires an interest in land or immovable real right for the purposes of its railway and has unsuccessfully attempted to purchase the interest or right, the railway company may request the Minister of Transport to have the Minister have the interest or right expropriated by the Crown in accordance with this Part.
Pouvoir du ministre
Power of Minister
(2) Avec l’agrément du gouverneur en conseil donné sur recommandation du ministre des Transports, lorsqu’il estime que la compagnie de chemin de fer a besoin du droit réel immobilier ou intérêt foncier pour un chemin de fer, le ministre fait exproprier par la Couronne ce droit ou intérêt en conformité avec la présente partie.
(2) The Minister shall have the interest in land or immovable real right expropriated by the Crown in accordance with this Part if
(a) the Minister of Transport is of the opinion that the interest or right is required by the railway company for its railway and recommends to the Governor in Council that it be expropriated in accordance with this Part; and
(b) the Governor in Council consents to the expropriation of the interest or right.
Présomption
Deemed opinion
(3) Si le ministre des Transports recommande l’expropriation, le ministre est censé être d’avis que la Couronne a besoin du droit réel immobilier ou intérêt foncier pour un ouvrage public ou à une autre fin d’intérêt public.
(3) If the Minister of Transport is of the opinion that the interest in land or immovable real right is required by the railway company for its railway, the Minister is deemed to be of the opinion that the interest or right is required by the Crown for a public work or other public purpose.
[Je souligne.]
[Emphasis added.]
[32] Les articles 4 et 4.1 se trouvent dans la Partie I de la Loi sur l’expropriation. Cette partie de la loi dicte le processus à suivre pour qu’une expropriation selon l’article 4 ou l’article 4.1 soit réalisée « en conformité avec [les dispositions de] la présente partie ». La juge en chef adjointe Gagné a détaillé ce processus dans sa décision sur la requête en injonction, et il ne sert à rien de répéter cette discussion ici : Vachon (Succession) aux para 22–28. Il suffit de noter que le processus prévu par la Partie I comprend un processus d’enregistrement et de publication d’un avis d’intention d’exproprier (arts 5 et 8); un processus d’opposition par toute personne qui s’oppose à l’expropriation envisagée (art 9); la nomination d’un enquêteur, la tenue d’une audience publique et l’obligation de l’enquêteur de soumettre un rapport « sur la nature et les motifs des oppositions présentées » (art 10); le pouvoir de la ministre de confirmer ou renoncer à l’intention d’exproprier « après avoir reçu et examiné le rapport » de l’enquêteur (art 11); et l’obligation de la ministre de fournir une copie du rapport et un énoncé des motifs du rejet des oppositions qui n’ont pas été retenues (art 13).
[33] Si la ministre décide de confirmer l’intention d’exproprier, elle le fait en demandant au procureur général du Canada d’enregistrer un avis de confirmation au bureau du registrateur où l’avis d’intention a été enregistré (art 14). L’enregistrement de l’avis de confirmation entraine la dévolution absolue à la Couronne du droit dont l’expropriation est confirmée (art 15).
[34] Finalement, l’alinéa 23b) de la Loi sur l’expropriation crée une présomption quant à l’avis de la ministre qu’un droit réel immobilier est requis pour un ouvrage public ou à une autre fin d’intérêt public :
Avis péremptoirement opposable sauf à la Couronne
Notice conclusive except against Crown
23 Sauf si la Couronne le conteste :
23 Unless questioned by the Crown,
[…]
[…]
b) il est considéré que, selon le cas :
(b) it shall be deemed that
(i) tous les droits ou intérêts visés par l’avis d’intention sont,
(i) all of the interests or rights to which a notice of intention relates are,
(ii) un droit ou intérêt plus restreint visé seulement par un avis de confirmation est,
(ii) a more limited interest or right only to which a notice of confirmation relates is, or
[…]
[…]
selon le ministre, requis par la Couronne pour un ouvrage public ou à une autre fin d’intérêt public;
in the opinion of the Minister required by the Crown for a public work or other public purpose;
[Je souligne.]
[Emphasis added.]
[35] Je note qu’on pourrait lire l’article 23 comme ne permettant qu’à la Couronne de contester si les droits ou intérêts visés par un avis d’intention ou un avis de confirmation sont, selon la ministre, requis par la Couronne pour un ouvrage public ou à une autre fin d’intérêt public. Ceci dit, le procureur général accepte que cette disposition ne crée qu’une présomption qui peut être réfutée par un demandeur.
b) La norme de contrôle des décisions d’expropriation sur le fond
[36] Le procureur général ne conteste pas que cette Cour est susceptible de contrôler une décision de la ministre de confirmer une intention d’exproprier. En prenant une telle décision, la ministre exerce une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale. Elle agit donc comme un « office fédéral » au sens de l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), ch F-7, et cette Cour a compétence pour contrôler sa décision conformément aux articles 18 et 18.1 de ladite loi.
[37] Les parties sont également d’accord que la décision de la ministre est contrôlée sur le fond selon la norme de la décision raisonnable : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 aux para 16–17, 23–25. Un demandeur qui cherche à faire annuler une décision de la ministre prise en application de la Loi sur l’expropriation doit donc établir que la décision est déraisonnable, dans le sens qu’elle est intrinsèquement incohérente ou qu’elle n’est pas justifiée à la lumière des contraintes juridiques et factuelles qui ont une incidence sur elle : Vavilov aux para 99–101.
[38] Cela dit, la Cour suprême du Canada a confirmé que la norme de la décision raisonnable est une norme qui tient compte du contexte : Vavilov aux para 88–90. Ce qui est « raisonnable » dans un cas donné dépend toujours des contraintes juridiques et factuelles propres au contexte de la décision particulière sous examen : Vavilov au para 90. Dans le cas où le législateur a donné au décideur un large pouvoir discrétionnaire, comme celui de prendre une décision « dans l’intérêt public », le décideur jouit d’une « souplesse accrue » dans l’interprétation de la loi et dans l’exercice de sa discrétion : Vavilov aux para 108, 110; 11316753 Canada Association c Canada (Transports), 2023 CAF 28 [’753 Canada (CAF)] aux para 24, 29–30, 45–52.
[39] De telles décisions, qui se fondent sur des considérations de politique générale et des critères polycentriques, subjectifs ou indistincts, sont très peu limitées, et sujettes à « un faible degré de contrainte juridique » justifiant un niveau de retenue élevé de la part de la Cour en contrôle judiciaire : Entertainment Software Association c Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2020 CAF 100 (conf par 2022 CSC 30) au para 28, citant Vavilov au para 110; ’753 Canada (CAF) au para 51, confirmant 11316753 Canada Association c Canada (Transports), 2021 CF 819 [’753 Canada (CF)] aux para 42–43. En même temps, il n’y a rien de tel qu’une « discrétion » absolue et sans entrave, et tout exercice d’un pouvoir discrétionnaire doit être conforme aux fins pour lesquelles il a été accordé : Vavilov au para 108, citant Roncarelli v Duplessis, 1959 CanLII 50 (SCC), [1959] SCR 121 à la p 140.
[40] Les décisions prises dans le contexte particulier de l’expropriation sont reconnues depuis longtemps comme des décisions hautement discrétionnaires et de nature intrinsèquement politique. Ceci est confirmé par la Loi sur l’expropriation, qui fait référence à « un ouvrage public ou à une autre fin d’intérêt public » et donne à la ministre la discrétion de déterminer si la Couronne a besoin, à son avis, d’un droit réel immobilier pour une telle fin : Loi sur l’expropriation, arts 4(1), 4.1(3), 5(1), 11(3), 23b).
[41] Dans l’arrêt Walters, la Cour suprême a examiné l’approbation d’une expropriation par un conseil scolaire en vertu de la loi ontarienne sur l’expropriation alors en vigueur, l’Expropriations Act, RSO 1970, c 154 : Walters c Essex County Board of Education, 1973 CanLII 20 (CSC), [1974] RCS 481. Comme la Loi sur l’expropriation fédérale, celle de l’Ontario prévoyait la préparation d’un rapport par un enquêteur après une audience et obligeait l’autorité approbatrice à « examiner » le rapport avant d’approuver ou refuser l’expropriation : Walters aux pp 482–484. La famille Walters a essayé d’annuler l’expropriation de leur ferme aux motifs, entre autres, que le rapport de l’enquêteur avait désapprouvé l’expropriation projetée et que le conseil scolaire n’avait pas « examiné » adéquatement le rapport comme la loi le lui imposait : Walters aux pp 483, 485–486.
[42] En rejetant l’appel des Walters, le juge Laskin (plus tard juge en chef) a noté que le législateur avait « laissé peu de marge à la surveillance judiciaire de la façon dont une autorité approbatrice remplit son obligation d’approuver ou refuser une expropriation » dans l’absence d’une contestation de la bonne foi du décideur, et que « [l]a Cour ne se voit confier aucun rôle de réviser le bien-fondé d’une proposition d’expropriation » : Walters aux pp 487–488. Il a décrit la nature politique de la décision dans les termes suivants, faisant référence aux concepts de droit administratif courants à l’époque :
Pour reprendre une terminologie reconnue par la jurisprudence, le Conseil en tant qu’autorité approbatrice n’est pas un organe judiciaire ni quasi judiciaire, mais est investi du pouvoir discrétionnaire le plus étendu pour décider, sous réserve seulement d’examiner le rapport de l’enquêteur, si l’expropriation doit suivre son cours. La sanction qui s’attache à une décision prise à tort (mais sans mauvaise foi), compte tenu l’obligation de la motiver, est la censure publique et non un blâme judiciaire.
[Je souligne; Walters à la p 489.]
[43] Les propos du juge Laskin font écho à ceux du ministre de la Justice qui avait présenté la Loi sur l’expropriation au Parlement en 1970. En réponse à une question au sujet de l’audience publique prévue par la loi, l’honorable John Turner a noté que « [l]e ministre des Travaux publics sera responsable de l’expropriation devant ses collègues et devant le Parlement de notre pays : c’est une responsabilité qu’il devra accepter. Elle sera d’ordre politique et non pas judiciaire, car la décision d’exproprier est, en premier lieu, une décision administrative dont il assume ici la responsabilité politique » [je souligne] : Débats de la Chambre des communes, 28‑2, n°4 (9 février 1970) aux pp 3373–3374; voir aussi Eric CE Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2e éd (Scarborough : Carswell, 1992) aux pp 51–53. Évidemment, les propos du ministre de la Justice en 1970 ne contraignent pas la Cour dans sa tâche de contrôler la décision de la ministre, mais ils corroborent la conclusion assez évidente du juge Laskin qu’une expropriation par la Couronne est une décision intrinsèquement discrétionnaire et politique.
[44] Il est aussi à noter que la Loi sur l’expropriation prévoit explicitement que la Cour fédérale joue un certain rôle dans le contexte d’une expropriation, par exemple pour déterminer l’état du titre afférent au bien-fonds et pour déterminer l’indemnité à laquelle le titulaire d’un terrain exproprié a droit : Loi sur l’expropriation, arts 2(1) (« tribunal »), 18, 31–35. Par contre, comme la loi ontarienne considérée par la Cour suprême dans l’arrêt Walters, la Loi sur l’expropriation ne prévoit aucun rôle de la Cour en révision des décisions d’entreprendre, de renoncer à ou de confirmer une expropriation.
[45] Le procureur général cite aussi, comme l’a fait la juge en chef adjointe Gagné, la décision de cette Cour dans l’arrêt Canada c Ladouceur, [1976] ACF no 415 (ce jugement a été porté en appel, mais il semble que l’appel n’ait pas été poursuivi). Cet arrêt porte sur l’expropriation de biens immobiliers aux fins de la construction de l’aéroport Mirabel, réalisée sous l’ancienne Loi sur l’expropriation, LRC (1970), ch E-19. M. Ladouceur, dont les terrains avaient été expropriés, a contesté la suffisance de l’indemnité payée et la validité de l’expropriation. Au début du procès, la Cour a entendu une requête de la Couronne en radiation de deux paragraphes de l’exposé de défense de M. Ladouceur qui alléguaient que sa propriété « n’était pas requise aux fins des utilités publiques conformément à la loi ». Le juge Addy a rendu un jugement oral, qu’il a ensuite incorporé dans son jugement final, accordant la requête en partie : Ladouceur au para 2 et à l’annexe « A ». Le juge Addy a conclu ce qui suit :
Il est toujours de l’intérêt des deux parties cependant, de ne pas prolonger inutilement un procès et, lorsqu’il paraît évident que l’on ne pourrait, sous aucune considération, même en accordant à une plaidoirie l’interprétation la plus généreuse possible d’en arriver à une conclusion juridique favorable à la partie plaidant, la plaidoirie doit être radiée.
Ce principe s’applique certainement au paragraphe 9 a) puisqu’une jurisprudence bien établie et confirmée par la Cour Suprême du Canada dans l’arrêt [Calgary Power Limited v Copithorne, [1959] SCR 24], veut qu’un exproprié ne peut s’attaquer à l’expropriation pour le motif que la propriété ne serait pas requise pour l’utilité publique pour laquelle le ministre déclare l’avoir expropriée, à moins qu’il s’agisse d’attaquer la bonne foi du ministre.
En d’autres mots, le jugement du ministre est inattaquable.
[Je souligne; Ladouceur à l’annexe « A ».]
[46] Il va sans dire que le droit administratif, et plus particulièrement le droit relatif au contrôle judiciaire, a évolué depuis les décisions de la Cour suprême dans Walters et de cette Cour dans Ladouceur. On ne peut donc pas constater avec confiance que l’approche selon laquelle seule la mauvaise foi permet d’infirmer la décision de la ministre est toujours valide. D’ailleurs, même si le procureur général cite Walters et Ladouceur, ainsi que la présomption de l’article 23, il reconnaît que la norme de la décision raisonnable selon Vavilov s’applique.
[47] Cela dit, tout ce qui précède confirme que le demandeur qui cherche à faire annuler une décision de confirmer une expropriation doit établir que la décision ne respecte pas la norme de la décision raisonnable telle que cette norme est définie pour une décision hautement discrétionnaire et de nature politique. La question dans le contexte de la demande en radiation du procureur général est donc de déterminer s’il est évident et manifeste que les motifs invoqués par les demandeurs ne peuvent en aucun cas répondre à cette exigence et sont donc voués à l’échec.
c) La norme applicable aux allégations de partialité
[48] Les modifications proposées par les demandeurs allèguent que la ministre a fait preuve de partialité. La partialité est une question d’équité procédurale, qui n’est pas révisée au moyen de la norme de la décision raisonnable. Par contre, les modifications proposées et les prétentions des parties soulèvent la question du niveau d’impartialité auquel la ministre est tenue dans le contexte d’une décision de confirmer une expropriation.
[49] Les modifications proposées font référence à une « crainte de partialité ». Ce langage évoque la norme d’une « crainte raisonnable de partialité », qui s’applique aux décisions de nombreux décideurs administratifs ainsi qu’aux juges : Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 1999 CanLII 699 (CSC) aux para 45–47; Bande indienne Wewaykum c Canada, 2003 CSC 45 aux para 57–61.
[50] Par contre, le procureur général prétend que lorsqu’il s’agit d’une décision de nature discrétionnaire et politique fondée sur une évaluation de l’int