Shoan c. Canada (Procureur général)

Shoan c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-09-02
Référence neutre
2016 CF 1003
Numéro de dossier
T-668-15
Contenu de la décision
Date : 20160902
Dossier : T-668-15
Référence : 2016 CF 1003
Ottawa (Ontario), le 2 septembre 2016
En présence de monsieur le juge Zinn
ENTRE :
BALRAJ SHOAN
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
Historique [1] Pendant toute la période en cause, le demandeur, le conseiller Shoan, était membre du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes [CRTC]. Il avait été nommé par le gouverneur en conseil en vertu du paragraphe 3(1) de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, LRC 1985, c C-22.
[2] Par lettre datée du 18 septembre 2014, Mme Amanda Cliff, directrice exécutive, Communications et Relations externes, au CRTC, a déposé une plainte de harcèlement [la plainte] contre le conseiller Shoan dans laquelle elle a demandé au CRTC de [traduction] « prendre des mesures en vertu de la Politique sur la prévention et la résolution du harcèlement [du Secrétariat du Conseil du Trésor] [la Politique du SCT] ».
[3] Voici les extraits pertinents de la plainte :
[traduction]
Vous trouverez ci-joint une série de courriels dans lesquels il fait des insinuations répétées et des accusations non fondées à mon égard. Vous le constaterez dans les courriels au sujet desquels j’ai déjà dit que j’estimais que leurs contenus étaient inappropriés et malheureux. Le conseiller Shoan envoie aux autres conseillers et aux membres de mon personnel des copies conformes de ses courriels inappropriés, ce qui, selon moi, constitue une tentative de sa part de miner ma crédibilité auprès des mes supérieurs et des membres de mon personnel au CRTC, et de m’humilier devant mes collègues.
Étant donné que mes employés sont mis en cause, je crains de plus en plus que ceux-ci soient mêlés à cette situation malheureuse ou qu’ils soient victimes du comportement agressif du conseiller Shoan [sic].
Les courriels inappropriés du conseiller Shoan atteignent leur point culminant dans un message daté du 17 septembre 2014 dans lequel celui-ci tente de m’intimider et de m’obliger à faire ce qu’il veut en menaçant de déposer une plainte contre moi au Commissariat à l’intégrité du secteur public, et en me disant d’agir en conséquence. À titre de fonctionnaire loyale ayant plus de 30 ans de service, je prends très au sérieux la tentative du conseiller Shoan de détruire ma carrière et ma réputation.
Je vous ai déjà avisé quant au comportement inapproprié du conseiller Shoan et je crois comprendre que vous avez abordé la question avec lui. Je vous remercie de votre appui, toutefois les choses se sont aggravées. Ces actes de harcèlement nuisent à mon travail et à mon sentiment de bien-être, et je vous demande de prendre des mesures en conformité avec la Politique sur la prévention et la résolution du harcèlement du SCT.
[4] Les courriels mentionnés dans la plainte comprennent sept échanges de courriels entre M. Shoan et Mme Cliff, du 22 février 2014 au 17 septembre 2014.
[5] Selon les Lignes directrices du CRTC relatives aux méthodes de règlement des conflits en cas de plainte officielle de harcèlement [les lignes directrices du CRTC], monsieur John Traversy, le secrétaire général, était le gestionnaire délégué chargé d’examiner et d’évaluer la plainte afin de s’assurer qu’elle était conforme à la Politique du SCT. Il a avisé le défendeur quant au dépôt de la plainte et il a fait une tentative de médiation. Comme cela n’a pas fonctionné, il a renvoyé la plainte pour enquête à une tierce partie impartiale.
[6] Madame Cliff a refusé la médiation, et, par conséquent, le secrétaire général a retenu les services de Diane Laurin, LL.B., Med.C., de Laurin & Associates, pour enquêter sur la plainte [l’enquête]. Il ressort du dossier que plusieurs personnes ont participé à l’enquête; toutefois, dans l’ensemble du jugement, je ferai comme s’il n’y avait qu’un seul enquêteur [l’enquêteure]. Cela est nécessaire parce que, d’une part, le rapport définitif ne dit pas qui a fait les entrevues, mais il est écrit comme si c’était Mme Laurin qui les avait toutes faites.
[7] Dans son rapport daté du 17 mars 2015 [le rapport], l’enquêteure a conclu ce qui suit :
[traduction]
[L]a plainte est fondée.
a. Le comportement de M. Raj Shoan depuis février 2014 a été inapproprié et a constitué du harcèlement envers la plaignante.
b. Il a tenté de miner la crédibilité de la plaignante auprès de ses superviseurs, des membres du personnel et des conseillers.
c. Il a humilié la plaignante devant ses collègues en envoyant des courriels aux membres de son personnel, à ses collègues et aux conseillers.
d. Les membres du personnel ont été victimes du comportement agressif du défendeur.
e. Le 17 septembre 2014, le défendeur a menacé la plaignante dans le but de tenter de l’intimider et de l’obliger à se plier à ses demandes. Il a tenté de détruire sa carrière et sa réputation.
[8] Le secrétaire général, par lettre datée du 1er avril 2015, a avisé le conseiller Shoan qu’il souscrivait aux conclusions du rapport. Il a dit qu’il recommanderait à monsieur Jean‑Pierre Blais, président et chef de la direction [le président], cinq [traduction] « mesures visant à répondre aux conclusions » du rapport. Il s’agit des mesures suivantes :
[traduction]
I. Sauf en ce qui concerne l’agent d’administration au bureau régional de Toronto, envoyez-moi une copie conforme de tous les courriels que vous écrivez et envoyez au personnel de Communication.
II. Sauf en ce qui concerne l’agent d’administration au bureau régional de Toronto, tous les appels que vous prévoyez faire aux membres du personnel du Conseil devraient être coordonnés par mon bureau. On vous demandera d’appeler à mon bureau ou d’envoyer à mon bureau un courriel mentionnant le nom du membre du Conseil à qui vous voulez parler ainsi que l’objet de votre appel, mon bureau préparera l’appel.
III. Ne communiquez pas avec Mme Cliff.
IV. Il ne doit y avoir aucun changement dans le dialogue ouvert qui existe entre vous et les membres du personnel durant les réunions plénières du Conseil, les réunions du Comité sur la radiodiffusion, les réunions du Conseil des télécommunications et les réunions de comités.
V. Une copie du rapport doit être envoyée à la ministre pour qu’elle l’examine et évalue si d’autres mesures doivent être prises.
[9] Le président, par lettre datée du 7 avril 2015, a accepté et a immédiatement mis en place les cinq mesures recommandées par M. Traversy.
[10] Le conseiller Shoan a déposé la présente demande de contrôle judiciaire de la décision du président qui, selon ce qu’il affirme dans son avis de demande, [traduction] « a accepté les résultats d’une enquête sur des allégations de harcèlement dont [il a fait] l’objet, et a conclu qu’[il avait commis] les actes de harcèlement » et a imposé les cinq mesures correctives. Il a de plus allégué que le président n’avait pas compétence à son égard parce qu’il avait été nommé par le gouverneur en conseil et n’était pas un employé du CRTC.
[11] La position du ministère public est que la seule décision faisant l’objet du contrôle est la décision du président d’imposer des mesures correctives. La position du conseiller Shoan est que l’enquête et le rapport qui ont mené à l’imposition de mesures correctives sont également visés par sa demande de contrôle. Il prétend qu’il aurait été prématuré de déposer la présente demande avant que le président rende sa décision, car [traduction] « il revenait au président de décider d’accepter ou non les conclusions et il a recommandé des mesures correctives dans le cadre du processus établi par le CRTC ».
[12] Selon moi, la portée de la présente demande n’est pas limitée comme le ministère public le prétend. L’annexe A de la Politique du CTRC prévoit que le « processus de plainte » comprend l’enquête, le rapport, la décision fondée sur le rapport et les mesures prises en conséquence. Par conséquent, il est possible de prétendre que toutes ces étapes constituent une seule décision. L’annexe A de la politique du CRTC prévoit ce qui suit :
À la lumière du rapport de l’enquêteur, des observations présentées par les parties à la plainte et peut-être même des recommandations des Ressources humaines, le gestionnaire délégué détermine si l’allégation est fondée ou non. Le gestionnaire délégué fait alors part de sa décision aux parties et veille à ce que des mesures correctives ou disciplinaires soient prises, au besoin.
[13] Le secrétaire général a écrit dans sa lettre au conseiller Shoan qu’il acceptait les conclusions du rapport et qu’il [traduction] « recommandait au président et premier dirigeant du CRTC les mesures suivantes afin de répondre aux conclusions du rapport de l’enquêteure ». Selon la Politique du SCT, c’est au secrétaire général qu’aurait incombé l’imposition de mesures correctives, et il aurait été incontestable que la décision d’accepter le rapport et d’imposer des mesures correctives constituait une seule décision susceptible de contrôle.
[14] En l’espèce, et probablement à cause de la position du conseiller Shoan, le secrétaire général a renvoyé la question des mesures correctives au président. Il était loisible au président d’accepter la totalité, une partie, ou aucune des recommandations; peu importe, le président devait d’abord décider s’il acceptait le rapport et ses conclusions. S’il ne se penchait pas sur cette question fondamentale et acceptait la conclusion du rapport, sa décision d’imposer quelque mesure corrective que ce soit serait déraisonnable.
[15] De toute façon, si cela avait été nécessaire, j’aurais exercé le pouvoir discrétionnaire qui m’est conféré par l’article 302 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, et aurait permis que la décision concluant au harcèlement et la décision imposant des mesures correctives soient incluses dans la présente demande. Cela permet que les véritables questions en litige entre les parties soient tranchées et cela est donc dans l’intérêt de la justice. Le défendeur ne subit aucun préjudice, car il savait, par suite du dépôt de la demande, que le conseiller Shoan contestait l’enquête, le rapport et les mesures correctives, y compris, à titre de personne nommée par le gouverneur en conseil, la compétence à son égard.
Les questions en litige [16] Le conseiller soulève quatre questions :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable aux questions soulevées?
2. Le CRTC et son président ont-ils compétence pour enquêter sur la plainte et pour imposer des mesures après qu’il fut conclu qu’il y avait eu harcèlement, compte tenu que M. Shoan est une personne nommée par le gouverneur en conseil [personne nommée par le GC] et non pas un employé du CRTC?
3. L’enquête portait-elle atteinte aux principes de l’équité procédurale et de la justice naturelle?
4. La conclusion définitive et l’imposition de mesures correctives étaient-elles raisonnables?
Analyse 1. La norme de contrôle [17] Le conseiller Shoan prétend que c’est la norme de la décision correcte qui s’applique à la question de savoir si le président avait compétence à son égard et aux questions d’équité procédurale, et que c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique à toutes les autres questions. Le défendeur prétend que c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique à toutes les questions qui ont été soulevées.
[18] Le défendeur rappelle à la Cour que la Cour suprême du Canada a déclaré que « [l]es véritables questions de compétence ont une portée étroite et se présente rarement »: Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, au paragraphe 39, [2011] 3 RCS 654. C’est pour cette raison que la Cour a ajouté que les décisions d’un tribunal administratif qui interprète ou applique sa loi constitutive devraient être présumées contrôlables selon la norme de la décision raisonnable.
[19] En l’espèce il n’y a pas de « loi constitutive » proprement dite, mais il y a des politiques qui s’appliquaient au CRTC et à l’enquête, et je ne vois pas pourquoi les propos de la Cour suprême du Canada ne s’appliqueraient pas tout autant aux décisions rendues et aux interprétations faites par des personnes autorisées à agir en vertu de ces politiques.
[20] Dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir], la Cour suprême du Canada a statué que la norme de la norme de la décision correcte s’appliquerait aux questions constitutionnelles, aux questions de droit général d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangères au domaine d’expertise du tribunal, aux questions concernant la délimitation des compétences respectives des tribunaux spécialisés compétents, et aux questions touchant véritablement à la compétence. Selon moi, la seule catégorie décrite dans Dunsmuir à laquelle pourrait appartenir la question de la compétence du CRTC de faire enquête sur une plainte de harcèlement visant une personne nommée par le gouverneur en conseil est celle des « questions touchant véritablement à la compétence ».
[21] Dans l’arrêt Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 RCS 654, le juge Rothstein, s’exprimant au nom de la majorité, a souligné, au paragraphe 33, que depuis Dunsmuir, la Cour suprême du Canada n’a relevé aucune question touchant véritablement à la compétence. Bien que le juge Rothstein ait affirmé au paragraphe 42 qu’il ne « [pouvait pas] offrir de définition quant à ce qui peut constituer une question touchant véritablement à la compétence », il n’a pas exclu qu’un avocat puisse convaincre une cour de l’existence et de l’application d’une question touchant véritablement à la compétence dans une affaire donnée. Cela étant, il a proposé l’approche en deux étapes suivante : (1) il convient de présumer que la norme de contrôle à laquelle est assujettie la décision d’un tribunal administratif qui interprète sa loi constitutive ou qui l’applique est celle de la décision raisonnable; (2) tant que subsiste la catégorie des véritables questions de compétence, la partie qui prétend soulever une question qui y appartient doit établir les raisons pour lesquelles le contrôle visant l’interprétation de sa loi constitutive par le tribunal administratif ne devrait pas s’effectuer au regard de la norme déférente de la décision raisonnable.
[22] Cette démonstration n’a pas été faite par le conseiller Shoan, et je ne vois pas sur quel fondement il serait possible de dire que l’immunité alléguée d’une personne nommée par le gouverneur en conseil à l’égard des politiques en matière de harcèlement de l’organisation dont elle fait partie est une véritable question touchant à la compétence. Par conséquent, la décision selon laquelle le CRTC avait compétence pour mener une enquête relativement à des actes de harcèlement qui auraient été commis par le demandeur, à savoir une personne nommée par le gouverneur en conseil, doit être contrôlée selon la norme de la décision raisonnable.
[23] Dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 RCS 339, la Cour suprême du Canada a déclaré, au paragraphe 43, que, selon Dunsmuir, les questions de procédure doivent être examinées selon la norme de la décision correcte. Elle a affirmé de nouveau cette opinion dans l’arrêt Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 RCS 502 [Khela], et a ajouté qu’il faut, dans une certaine mesure, faire preuve de déférence à l’égard du décideur administratif quant à certains éléments de la décision de nature procédurale.
[24] Je suis lié par l’opinion formulée par la Cour suprême du Canada dans Khela. Par conséquent, la norme de la décision correcte sera appliquée lorsqu’il est allégué qu’il y a eu manquement à l’équité procédurale.
2. La compétence du président à l’égard du conseiller Shoan [25] Le conseiller Shoan prétend que, à titre de personne nommée par le gouverneur en conseil, il ne rendait compte qu’au gouverneur en conseil [GC], et non pas au président du CRTC ni à tout autre organisme gouvernemental. Il prétend que la décision du président d’invoquer la Politique du SCT et d’instituer une enquête sur des actes de harcèlement, d’accepter la conclusion, et d’imposer des mesures correctives était une décision prise sans compétence et était donc entachée de nullité.
[26] Le conseiller Shoan reconnaît franchement qu’aucune jurisprudence ne porte sur l’imposition de mesures correctives ou sur des enquêtes menées sur des personnes nommées par le GC; toutefois, il prétend qu’[traduction] « il existe un ensemble de règles de droit bien établies qui indiquent clairement qu’une personne nommée par le GC rend compte au GC, surtout lorsque, comme dans le cas du conseiller Shoan, la nomination est « à titre inamovible » ». À l’appui de cette opinion, il renvoie à l’ouvrage de Christopher Rootham, Labour and Employment Law in the Federal Public Service (Toronto : Irwin Law 2007), à la page 322, et à la décision Wedge c Canada (Procureur général), [1997] ACF no 872, 133 FTR 277 (CFPI).
[27] Selon moi, cette doctrine et cette jurisprudence n’étayent que la thèse particulièrement évidente que la personne qui a été nommée par le GC ne peut-être destituée que par le GC. Elles n’étayent pas le principe général invoqué par le conseiller Shoan selon lequel seul le GC peut prendre des mesures qui ont une incidence sur une personne nommée par le GC. Cela dit, je reconnais que la prise de mesures qui diminuent sensiblement la capacité d’une personne nommée par le GC de s’acquitter des tâches et des responsabilités prévues dans son mandat n’incombe à personne d’autre qu’au GC. Dans un contexte d’emploi, ces mesures seraient considérées comme étant un « congédiement déguisé » et des mesures qui équivalent à un congédiement déguisé d’une personne nommée par le GC ne peuvent être prises que par le GC, et ce, uniquement dans la mesure permise par la loi. Le conseiller Shoan n’a pas fait valoir que les mesures correctives imposées par le président constituaient une destitution déguisée de sa charge parce qu’elles l’empêchaient de faire le travail exigé par le poste auquel il a été nommé, et je ne vois rien au dossier qui étaierait cette prétention si elle avait été faite.
[28] Mon point de vue selon lequel le conseiller Shoan n’est pas exonéré d’un examen de ses actes par le CRTC selon le principe reconnu depuis longtemps en matière de droits de la personne voulant qu’un employeur est tenu d’empêcher que ses employés soient victimes de pratiques discriminatoires et d’actes de harcèlement de la part de clients, de fournisseurs, d’usagers, d’amis et de membres de la famille d’employés et d’autres personnes qui ne sont pas des employés qui visitent le lieu de travail ou qui sont liés au lieu de travail est étayé, notamment, par les décisions suivantes : voir, par exemple, Laskowska c Marineland of Canada Inc, 2005 HRTO 30, au paragraphe 57, [2005] OHRTD no 30 (OHRT); Clarendon Foundation c OPSEU, Local 593, (2000), 60 CLAS 129, 91 LAC (4th) 105, à la page 120 (Ont Arbitration); Lanteigne c Sam's Sports Bar Ltd, [1998] BCHRTD no 40, au paragraphe 15, 98 CLLC 230-045 (BCHRT); Jalbert c Moore, [1996] BCCHRD no 37, 1996 CarswellBC 2983, au paragraphe 39 (BC Human Rights Council); Milay c Athwal, 2004 BCHRT 132, au paragraphe 4, 50 CHRR D/386; Nixon c Greensides, 20 CHRR D/469, 1992 CarswellSask 766, au paragraphe 22 (Sask Human Rights Board of Inquiry); Garland and Tackaberry, Re, [2013] MHRBAD no 105, au paragraphe 9, 2013 CLLC 230-023, (Man Human Rights Commission).
[29] Cette portée élargie ressort également clairement de la Directive sur le processus de traitement des plaintes de harcèlement émise par le SCT en vertu de la Politique du SCT, qui prévoit ce qui suit à l’article 2.4 :
Lorsqu’un employé dépose une plainte de harcèlement contre une personne qui n’est pas un employé au sens défini dans l’annexe A, les gestionnaires doivent suivre le processus de traitement des plaintes établi dans la présente directive dans toute la mesure du possible.
[30] Le conseiller Shoan prétend que [traduction] « l’application de l’“esprit de la politique” n’accorde pas à un administrateur général le pouvoir de formuler des conclusions quant à une personne nommée par le GC. » Il prétend que le président aurait dû recevoir la plainte, puis la renvoyer au GC, qui [traduction] « nommerait un enquêteur, fixerait la portée de l’enquête, puis établirait si la personne nommée par le GC a violé le principe de la bonne conduite [sic], mettant ainsi fin à sa nomination ». Aucun précédent n’a été cité à l’appui de la thèse qu’il s’agit de la seule option, de l’option appropriée ou de l’option privilégiée.
[31] En effet, selon moi, il est peu probable qu’elle soit considérée comme l’option privilégiée parce qu’elle ne peut donner qu’un seul des deux résultats suivants : la personne nommée par le GC est congédiée ou elle conserve son emploi. Elle fait peu pour régler le véritable problème de la relation entre la personne nommée par le GC et la victime alléguée de harcèlement. Par contre, en ayant recours à la Politique du SCT, comme ce fut le cas en l’espèce, la personne qui détient le pouvoir ultime sur le milieu de travail peut imposer des mesures dans le but de stabiliser le milieu de travail et d’éliminer le harcèlement. Le GC n’a pas compétence pour imposer des restrictions internes ou des obligations à des personnes autres que des personnes nommées par lui.
[32] Pour ces motifs, je rejette l’argument du conseiller Shoan selon lequel, parce que le conseiller Shoan était une personne nommée par le GC, le président n’avait pas compétence pour enquêter sur la plainte et imposer des mesures (dans le champ d’application déjà énoncée) après avoir conclu que des actes de harcèlement avaient été commis.
3. Équité procédurale et justice naturelle [33] Le conseiller Shoan prétend qu’il a été porté atteinte à son droit à l’équité procédurale et à la justice naturelle, et ce, pour les raisons suivantes :
L’engagement selon lequel il aurait son mot à dire dans le choix de l’enquêteur n’a pas été respecté; L’enquêteure, au cours de l’enquête, [traduction] « a fait preuve de partialité et a eu une attitude antagoniste envers le conseiller Shoan »; [traduction] « Le président a fait preuve de partialité, car il a participé à l’enquête à titre de témoin et que c’est lui qui était en fin de compte l’arbitre qui devait juger la plainte » et [traduction] « que, dans son témoignage. il s’est montré très critique et très hostile envers » le conseiller Shoan; L’enquêteure a refusé d’examiner dans le cadre de l’enquête, comme le lui avait demandé le conseiller Shoan, le [traduction] « comportement de la plaignante en ce qui concerne les échanges de courriels »; L’enquête a été élargie par l’enquêteure au-delà de la portée de la plainte.
[34] Selon moi, plusieurs de ces questions se recoupent, particulièrement celles qui ont trait aux allégations de partialité, à l’omission alléguée d’examiner le comportement de la plaignante et à la portée élargie de l’enquête. Les questions d’équité procédurale seront analysées sous deux titres : problèmes qui sont survenus avant l’enquête et problèmes qui sont survenus pendant l’enquête ou à la fin de l’enquête.
[35] Le conseiller Shoan prétend, et je suis d’accord avec lui, qu’une enquête en matière de harcèlement a des conséquences importantes pour toutes les parties concernées, et, par conséquent, il faut faire preuve d’équité procédurale : Puccini c Canada (Directeur général, Services de l’administration corporative, Agriculture Canada), [1993] ACF no 619, [1993] 3 CF 557, au paragraphe 11, et Potvin c Canada (Procureur général), 2005 CF 391, au paragraphe 19, [2005] ACF no 547.
[36] Le conseiller Shoan prétend en outre que lorsqu’on examine les facteurs énoncés par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] ACF no 39, [1999] 2 RCS 817, aux paragraphes 23 à 28, la teneur de cette obligation augmente. Ces facteurs sont : (1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif et les termes de la loi régissant l’organisme; (3) l’importance de la décision pour les personnes visées; (4) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision; (5) les choix de procédure que l’organisme fait lui-même.
[37] Je conviens que les répercussions graves et profondes possibles sur les réputations et les carrières de la plaignante et du conseiller Shoan suffisent en elles-mêmes à mettre les exigences de l’enquête en matière d’équité procédurale à l’échelon supérieur du barème de la souplesse et de la variabilité énoncée par la Cour suprême du Canada.
A. Problèmes survenus avant l’enquête [38] Dans son affidavit, le conseiller Shoan déclare que dans le premier appel téléphonique l’avisant de la plainte, le secrétaire général l’a assuré que le processus serait impartial et déclare que : [traduction] « afin d’apaiser toute crainte possible, M. Traversy a affirmé que le Conseil lancerait une demande de proposition (DP) visant à obtenir les services d’un enquêteur afin d’aider au règlement de la plainte [et] qu’avant qu’un enquêteur soit choisi, M. Traversy m’a assuré que la plaignante et moi recevrions une liste de choix possibles et que nous aurions la possibilité de nous opposer aux choix de candidats qui ne nous plaisaient pas ».
[39] Environ un mois plus tard, le conseiller Shoan a reçu un appel l’avisant qu’un enquêteur avait été choisi. Il se plaint qu’aucune explication n’a été donnée sur les raisons pour lesquelles le processus de sélection avait changé ou en fonction de quoi l’enquêteur avait été choisi.
[40] Le ministère public a produit un affidavit émanant de madame Helen McIntosh, directrice générale des Ressources humaines au CRTC. Elle déclare que le secrétaire général l’a chargée d’effectuer des recherches en vue de trouver un enquêteur compétent. Elle affirme qu’ils auraient pu procéder par DP, mais qu’ils craignaient que cela retarde l’enquête de plusieurs mois et puisse avoir pour conséquence que des éléments de la plainte deviennent publics. Elle a plutôt consulté la liste d’offres à commandes de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada afin de relever des choix possibles parmi les enquêteurs. Les personnes figurant sur la liste avaient déjà été embauchées à forfait, elles répondaient au profil des compétences et elles satisfaisaient à d’autres conditions, notamment aux exigences en matière de sécurité et de confidentialité. Mme McIntosh affirme qu’elle a consulté des collègues dans la fonction publique au sujet de leurs expériences en matière de traitement de [traduction] « plaintes mettant en cause des avocats et des hauts fonctionnaires » et que, après avoir examiné la liste et les références fournies par des collègues, elle a retenu les noms de quatre personnes susceptibles d’agir comme enquêteur. Elle a communiqué avec chacune d’elles pour savoir si elles étaient disponibles et savoir de quelle façon elles procédaient à une enquête. Trois personnes ont répondu, mais une de celles-ci n’étaient pas disponibles avant janvier 2015. Mme McIntosh a eu des entretiens téléphoniques avec les deux autres, et, après s’être entretenue avec Mme Laurin et après avoir examiné ses titres de compétence, c’est elle qu’elle a choisi de recommander au secrétaire général. Elle déclare qu’elle était notamment [traduction] « convaincue que [Mme Laurin] répondait au profil des compétences, qu’elle possédait l’expérience requise pour traiter avec de hauts fonctionnaires et » comme le conseiller Shoan, « elle possédait une formation juridique, et qu’elle pouvait commencer à travailler immédiatement ». Le secrétaire général a accepté sa recommandation.
[41] On ne dispose d’aucun élément de preuve concernant l’assurance donnée par le secrétaire général au conseiller Shoan et à la plaignante qu’ils pourraient « s’opposer à ce choix » ou quant à savoir pourquoi cette possibilité ne leur a pas été offerte.
[42] Compte tenu du dossier dont la Cour est saisie, notamment compte tenu de l’expérience et des compétences de Mme Laurin, je ne peux pas conclure qu’au moment où elle a été choisie elle ne semblait pas être une enquêteure impartiale. L’allégation selon laquelle son impartialité a été mise en doute au fur et à mesure que l’enquête avançait est une question distincte.
[43] Je souligne de plus que le conseiller Shoan n’a pas dit que, au début du processus, il se serait opposé à ce qu’on la choisisse, et qu’il n’a pas non plus laissé entendre qu’il y avait sur lui ou sur l’enquête une incidence immédiate écoulant de l’omission de respecter la promesse qu’on lui avait faite.
[44] Si le conseiller Shoan n’a subi aucun préjudice et s’il n’y a eu aucune incidence défavorable sur l’enquête, rien ne justifie que la Cour accorde réparation quant au manquement à la promesse : voir Uniboard Surfaces Inc c Kronotex Fussboden GmbH et Co KG, 2006 CAF 398, aux paragraphes 24 et 25, [2007] 4 RCF 101. Par conséquent, bien que la promesse faite au conseiller n’ait pas été respectée, ce seul élément ne justifie pas que l’on modifie la décision.
B. Problèmes survenus pendant l’enquête et à la fin de l’enquête [45] Le conseiller Shoan allègue que l’enquêteure était partiale. Il fonde son allégation sur l’expérience qu’il a eue avec elle et sur les commentaires qu’il a reçus de la part d’autres personnes qui ont été interrogées par elle.
[46] Le conseiller Shoan a prétendu que l’enquêteure avait fait preuve de partialité, mais ce n’est pas le critère qui doit être utilisé lorsqu’il est question d’établir si une enquête a été menée de façon régulière et de façon équitable sur le plan procédural. Il n’est pas nécessaire d’établir l’existence de la partialité. Le critère que la Cour a appliqué aux organismes d’enquête, comme l’enquêteure en l’espèce, est qu’ils ne doivent pas faire preuve de fermeture d’esprit. Le juge Richard dans Bell Canada c Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, [1997] ACF no 207, 1997 CarswellNat 347, au paragraphe 31(CFPI), a énoncé ce critère dans les termes suivants :
La norme de conduite qui s’applique à ceux qui remplissent des fonctions juridictionnelles est différente de celle qui s’applique à ceux qui remplissent des fonctions purement administratives ou des fonctions d’enquête. Dans le cas d’une fonction administrative ou d’enquête, la norme applicable consiste à se demander, non pas si l’on peut raisonnablement craindre que l’enquêteur ait fait preuve de partialité, mais bien si l’enquêteur a fait preuve d’ouverture d’esprit, c’est-à-dire si l’enquêteur n’a pas préjugé la question. [Non souligné dans l’original.]
[47] Dans Société Radio-Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne) [1993] ACF no 1334, 1993 CarswellNat 597, au paragraphe 47, (CFPI), la Cour a énoncé le même critère, mais en des termes légèrement différents :
Le critère ne repose donc pas sur le point de savoir si l’on peut raisonnablement discerner un parti pris, mais plutôt si l’on s’est tellement écarté de la norme de l’ouverture d’esprit qu’on pourrait avec raison affirmer qu’il y a eu préjugement de la question portée devant l’organisme d’enquête. [Non souligné dans l’original.]
[48] Dans les affaires où il a été question de crainte de partialité ou de fermeture d’esprit, les motifs de crainte devaient être importants; de simples soupçons ne suffisaient pas.
[49] La Cour doit se poser la question suivante : « Une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique conclurait-elle que l’enquêteure a manqué d’ouverture d’esprit au point que la question de savoir si le conseiller Shoan a harcelé Mme Cliff a été préjugée par l’enquêteure? »
[50] En plus de prétendre que l’enquêteure était partiale, le conseiller Shoan prétend également que le président était partial [traduction] « car il a participé comme témoin à l’enquête et comme ultime décideur quant à la question de savoir s’il y avait eu harcèlement ». Le président ne remplissait pas une fonction d’enquête mais une fonction décisionnelle, et, donc, la question qu’il faut se poser à cet égard est la suivante : « une personne raisonnable et bien renseignée craindrait-elle qu’il y ait eu partialité, consciente ou inconsciente, de la part du décideur? » Voir Bande indienne Wewaykum c Canada, 2003 CSC 45, au paragraphe 66, [2003] 2 RCS 259. L’opinion dissidente formulée par le juge de Grandpré dans l’arrêt Committee for Justice and Liberty et al c L’Office national de l’énergie, [1978] 1 RCS 369, 68 DLR (3d) 716, à la page 735, est devenue le critère universellement accepté au Canada en matière de crainte de partialité. Il a déclaré ce qui suit :
[…] la crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d’une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle-même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Selon les termes de la Cour d’appel, ce critère consiste à se demander « à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. Croirait-elle que, selon toute vraisemblance, M. Crowe, consciemment ou non, ne rendra pas une décision juste? »
[51] La meilleure preuve de fermeture d’esprit se trouve dans les déclarations faites par le décideur au cours de l’enquête : voir, par exemple, Pelletier c Canada (Procureur général), 2008 CF 803, [2008] ACF no 1006. Le plus souvent, une conclusion de fermeture d’esprit est déduite de la preuve relative au processus et à la décision elle-même.
[52] Il a été conclu à la fermeture d’esprit lorsqu’il y a eu inégalité de traitement entre un plaignant et un défendeur. Par exemple, dans Woolworth Canada Inc c Newfoundland (Human Rights Commission), [1995] NJ no 324, 35 Admin LR (2d) 264 (CA T-N), la cour a conclu que donner au plaignant accès au rapport de l’enquêteur et au mémoire préparé pour la Commission par son avocat, et demander et recevoir un long mémoire faisant valoir avec insistance à la Commission la position du plaignant, et ne pas faire la même chose pour le défendeur amènerait un [traduction] « observateur raisonnable à conclure que la décision de constituer une commission d’enquête était une conclusion inéluctable et n’était qu’une simple formalité à accomplir afin que [le plaignant] et la Commission puissent poursuivre la plainte contre [le défendeur] ».
[53] Il également été conclu à l’inégalité de traitement lorsque des renseignements pertinents importants n’ont pas été mentionnés dans le rapport d’enquête : Société Radio-Canada c Paul, [1998] ACF no 1823, [1999] 2 CF 3, (CFPI). La cour, dans cette affaire, a conclu que l’omission était d’une telle importance qu’elle constituait une preuve de partialité et rendait donc l’enquête inéquitable sur le plan de la procédure.
[54] J’ai conclu qu’une personne bien renseignée qui examine en profondeur l’enquête et le rapport de façon réaliste et pratique, conclurait que l’on s’est tellement écarté de la norme de l’ouverture d’esprit qu’on pourrait affirmer, selon la prépondérance des probabilités, que la question que devait juger l’enquêteure a été préjugée. Selon moi, le conseiller Shoan a été privé de son droit à l’équité procédurale et il y a eu manquement au principe de la justice naturelle. J’en arrive à cette décision en raison de l’effet cumulatif de plusieurs aspects du processus d’enquête et du rapport qui en est issu.
[55] Le conseiller Shoan a déposé deux affidavits dans le cadre de la présente demande : le premier a été souscrit le 8 juin 2015, et le deuxième a été souscrit le 20 août 2015.
[56] Dans son premier affidavit, le conseiller Shoan affirme que tout au long de son entrevue, [traduction] « les enquêteurs cherchaient la petite bête » et l’interrompaient. Il affirme que le [traduction] « langage corporel des enquêteurs indiquait qu’ils avaient un préjugé défavorable; ils hochaient souvent de la tête et arboraient une mine de désapprobation ».
[57] Bien que le comportement de l’enquêteure, tel que décrit, était inapproprié, on ne peut affirmer, sans disposer d’autres éléments, que cela est davantage que de la pure spéculation de la part du conseiller Shoan en ce qui concerne la partialité de l’enquêteure. Toutefois, et cela a une importance cruciale selon moi, d’autres témoins en sont arrivés individuellement à la même conclusion par suite de l’entrevue qu’ils ont eue avec l’enquêteure.
[58] Le conseiller Shoan affirme que le vice-président Tom Pentefountas lui a dit que [traduction] « selon lui, il était manifeste que les enquêteurs avaient déjà décidé et qu’ils avaient « fait preuve d’une très grande partialité » contre [lui] ». Le conseiller Shoan poursuit en disant que le vice-président [traduction] « [l]avait prévenu que les “dés [étaient] pipés”».
[59] Le conseiller Shoan parle également d’un échange de SMS [c.-à-d., des messages textes] qu’il a eu avec le vice-président Peter Menzies [traduction] « qui a exprimé des préoccupations semblables à la suite de son entrevue avec les enquêteurs, à savoir qu’ils avaient manifestement déjà pris leur décision et qu’il ne faisait aucun doute qu’ils concluraient qu’[il contrevenait] à la Politique ».
[60] Le conseiller Shoan affirme que le vice-président Menzies a également exprimé l’opinion que l’enquêteure semblait avoir été influencée par la réputation du président :
[traduction]
Plus tard, le vice-président Menzies a parlé en détail de l’expérience et a dit que les enquêteurs avaient dominé la discussion durant son entrevue et ont souligné à maintes reprises que le président était un cadre « très décoré » et « respecté » dans la fonction publique. Il a également dit que les enquêteurs semblaient lui donner des conseils en matière de carrière en lui disant qu’il était plus prudent pour lui de ne pas trop participer au processus de plainte, car, souvent, dans ces situations, le cadre en cause est discrètement congédié de son poste sans attiré l’attention du public. Selon le vice-président Menzies, l’enquêteure semblait démesurément porter son attention sur le président jusqu’à ce qu’il dise que la plainte était entre moi et Mme Cliff et les enquêteurs ont alors rapidement concentré à nouveau leur interrogatoire sur la plainte elle-même. Enfin, le vice-président Menzies a dit que les enquêteurs semblaient peu enclins à inclure dans sa déclaration son point de vue selon lequel il était manifeste que l’« atmosphère était déjà empoisonnée » au Conseil au moment où j’ai soulevé mes questions auprès du président et de la plaignante. [Remarque – à cet égard, je souligne que les enquêteurs ont supprimé cette partie du témoignage du vice-président Menzies.]
[61] Dans son deuxième affidavit, le conseiller Shoan déclare que le vice-président Menzies lui a dit que le vice‑président Pentefountas lui avait dit en janvier 2015, concernant la plainte, que les [traduction] « dés [étaient] pipés » et que le conseiller Shoan était [traduction] « cuit ».
[62] Le conseiller Shoan affirme qu’il a tenté de rétablir sa relation avec le conseiller Simpson, car celui-ci avait rendu un [traduction] « témoignage défavorable, lequel figure dans l’exposé préliminaire des faits ». Le conseiller Shoan affirme que, durant leur repas du midi, le conseiller Simpson [traduction] « lui a dit que le président avait exercé des pressions sur lui pour qu’il fasse, dans le cadre du processus de plainte, des déclarations qui lui seraient défavorables ». Il affirme que le conseiller Simpson a déclaré que [traduction] « les enquêteurs avaient posé des questions « très suggestives » durant l’entrevue afin d’obtenir les réponses qu’ils désiraient obtenir ».
[63] Ces préoccupations concernant la partialité apparente de l’e