Buck c. Canada (Procureur général)

Buck c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-07-17
Référence neutre
2020 CF 769
Numéro de dossier
T-1929-19
Contenu de la décision
Date : 20200717
Dossier : T‑1929‑19
Référence : 2020 CF 769
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Vancouver (Colombie‑Britannique), le 17 juillet 2020
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
MARGUERITE MARY (MARGARET) BUCK, DOROTHY ANNE SAVARD, SYLVIA M MCGILLIS, FRANCES JUNE MCGILLIS, FLORENCE JOYCE L’HIRONDELLE ET MARILYN MCGILLIS
demanderesses
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET NATION CRIE D’ENOCH
défendeurs
ORDONNANCE ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une requête présentée par les demanderesses, qui sollicitent une injonction interlocutoire, en vertu de l’article 373 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, enjoignant au ministre des Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada [le ministre] de ne pas signer une entente de règlement proposée [l’entente de règlement proposée] avec la Nation crie d’Enoch [Enoch] jusqu’à ce que la Cour rende son jugement dans une action intentée par les demanderesses contre le procureur général du Canada et Enoch.
[2] Comme j’ai conclu que la Cour n’avait pas compétence pour accorder l’injonction, la requête sera rejetée, et les requêtes connexes du procureur général et d’Enoch contestant l’admissibilité de certaines parties de la preuve déposée par les demanderesses à l’appui de la requête en injonction sont, par conséquent, devenues théoriques.
Contexte
[3] Bien que les demanderesses et Enoch aient présenté des descriptions très détaillées du contexte en l’espèce, pour les besoins de la présente requête en injonction, les faits peuvent être résumés de la manière qui suit.
[4] Enoch est une Première Nation et une bande au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5, qui compte plus de 2 200 membres. Aux termes du Traité no 6, auquel Enoch adhère, la réserve indienne de Stoney Plain no 135, également connue sous le nom de Nation crie d’Enoch 135, a été établie [la réserve d’Enoch].
[5] En 1942, le Canada a loué une partie des terres de la réserve d’Enoch, connue sous le nom de Secteur de bombardement de Yekau Lake, au ministère des Munitions et des Approvisionnements [le MMA] pour l’utiliser comme secteur d’entraînement au bombardement.
[6] Depuis 1973, les Premières Nations peuvent se prévaloir de la Politique sur les revendications particulières, qui prévoit un processus substitutif de résolution des différends pour régler les griefs historiques liés aux obligations du Canada aux termes des traités historiques ou à la façon dont le Canada a géré les terres des Premières Nations, leurs fonds ou autres biens. En 2008, le Canada a adopté la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, LC 2008, c 22 [la LTRP], aux termes de laquelle les Premières Nations peuvent déposer des revendications particulières auprès du Tribunal, conformément aux modalités qui y sont précisées.
[7] Une revendication particulière présentée par une Première Nation peut être acceptée aux fins de négociation par le Canada. Dans ce cas, les parties ont pour objectif de négocier une entente de règlement définitive qui, si elle est conclue, doit être approuvée à la fois par la Première Nation et par le Canada avant de pouvoir considérer la revendication comme réglée. La négociation et le règlement d’une revendication particulière évitent le recours devant le Tribunal des revendications particulières. La Politique sur les revendications particulières établit les principes et le processus de règlement des revendications particulières par la négociation et précise que ces revendications ne peuvent être présentées que par une Première Nation. De même, seules les Premières Nations peuvent saisir le Tribunal de revendications particulières.
[8] En 2007, Enoch a présenté une revendication particulière concernant l’utilisation, par le ministère de la Défense nationale, des terres de la réserve d’Enoch comme secteur de bombardement [la revendication particulière d’Enoch]. La revendication particulière d’Enoch alléguait des manquements à l’obligation fiduciaire et à la Loi sur les Indiens de 1927; plus particulièrement que la Couronne avait utilisé de façon inappropriée les terres de la réserve d’Enoch comme secteur d’entraînement au bombardement pendant la Seconde Guerre mondiale, sans le consentement d’Enoch et sans égard aux dommages qui seraient causés aux terres de la réserve.
[9] Dans son affidavit souscrit le 9 mars 2020 [l’affidavit d’O’Neil], Jennifer O’Neil, une négociatrice du ministère des Relations Couronne‑Autochtones et des Affaires du Nord Canada, déclare qu’en 2013, le Canada a offert de négocier la revendication particulière d’Enoch et qu’Enoch a accepté en 2016. Bien que ces dates ne correspondent pas tout à fait à celles qui figurent dans l’affidavit du chef Morin, souscrit le 9 mars 2020 [l’affidavit de Morin] et déposé par Enoch, cela n’a aucun rapport avec la requête dont je suis saisie.
[10] Un protocole de négociation a été établi entre le Canada et Enoch, et, en avril 2018, les comités de négociation du Canada et d’Enoch ont conclu un accord sur le règlement de la revendication particulière d’Enoch qu’ils seraient respectivement disposés à recommander à leurs parties prenantes. La proposition concernait le paiement d’une somme importante par le Canada à Enoch dans le règlement complet et définitif de la revendication particulière d’Enoch. Le 11 juin 2019, le Canada a présenté une offre officielle de règlement de la revendication particulière. Le 29 août 2019, le chef et le conseil d’Enoch ont adopté une résolution du conseil de bande acceptant l’offre de règlement du 11 juin 2019. Le 18 décembre 2019, Enoch a remis à tous ses membres un avis de vote de ratification, en joignant un résumé de trois pages de l’entente de règlement proposée, une copie de cette entente, un résumé de deux pages de la convention de fiducie Yekau et une copie de cette convention. Le 8 janvier 2019, le chef et le conseil d’Enoch ont tenu une réunion d’information pour expliquer à leurs membres les modalités de l’entente de règlement proposée et de la convention de fiducie proposée. Le 31 janvier 2020, Enoch a tenu un vote de ratification au cours duquel la grande majorité des membres de la bande qui ont voté, ont voté en faveur de l’acceptation de l’entente de règlement proposée. Le 24 février 2020, le chef et le conseil d’Enoch ont adopté une résolution du conseil de bande acceptant l’entente de règlement proposée.
[11] Les demanderesses sont membres d’Enoch. Le 10 mai 2019, Deborah Hardy, fille de Florence L’Hirondelle, une demanderesse aux présentes, a écrit au ministre en précisant qu’elle le faisait au nom des demanderesses. Dans sa lettre, Mme Hardy a déclaré que la revendication particulière d’Enoch comprenait des terres détenues par la famille McGillis au titre d’un certificat de possession [CP]. Entre autres choses, Mme Hardy a déclaré qu’Enoch avait récemment communiqué directement avec la famille McGillis, mais que, malgré une lettre du 21 février 2019 de leur avocat au ministère de la Justice décrivant ce que les demanderesses considéraient comme les obligations légales de la Couronne envers les titulaires de CP, il n’y avait pas eu de communication directe avec la Couronne. Mme Hardy a allégué qu’Enoch et la Couronne ne pouvaient pas mettre en œuvre le règlement de la revendication particulière d’Enoch sans conclure une entente préalable avec les demanderesses quant à leurs intérêts dans les terres détenues au titre du CP [les terres visées par le CP].
[12] Le dossier de requête des demanderesses fait état de la correspondance envoyée par l’avocat des demanderesses entre janvier 2019 et mars 2020 aux avocats d’Enoch et du Canada. Dans son abondante correspondance, l’avocat des demanderesses a répété à plusieurs reprises la position juridique des demanderesses. Enoch a fourni une réponse détaillée dans une lettre du 15 mai 2019 et dans d’autres lettres, notamment les lettres du 3 septembre, du 23 septembre et du 9 octobre 2019. Les observations écrites des demanderesses et d’Enoch, ainsi que leurs dossiers respectifs, indiquent également que Mme Hardy, l’avocat des demanderesses ainsi qu’Enoch et son avocat ont tenu des réunions pour discuter de la position des demanderesses. Dans son affidavit souscrit le 17 mars 2020 [affidavit no 2 de Deborah Hardy], Mme Hardy déclare que les demanderesses et Enoch ainsi que leurs avocats respectifs ont tenu cinq réunions en 2019, mais qu’il n’y a pas eu d’entente [TRADUCTION] « sur la façon dont les droits légaux des titulaires de CP seraient pris en compte par le règlement proposé » de la revendication relative au secteur de bombardement.
[13] Le 24 juin 2019, l’avocat d’Enoch a fourni aux demanderesses, sous toutes réserves, une copie de l’offre de règlement du 11 juin 2019 envoyée au chef Morin par Mme O’Neil. Les demanderesses étaient d’avis qu’en tant que titulaires de CP, elles avaient le droit d’en être parties et d’exiger d’apporter des modifications à l’offre. Ces modifications visaient principalement à conclure une entente distincte avec Enoch, qui serait mentionnée dans l’offre et l’entente de règlement.
[14] En ce qui concerne les communications du Canada, dans une lettre du 27 décembre 2019, M. Joe Wild, sous‑ministre adjoint principal, Traités et gouvernement autochtone, Affaires autochtones et du Nord Canada, a répondu à la lettre adressée par Mme Hardy au ministre le 10 mai 2019 en l’informant que les négociations entre le Canada et Enoch étaient menées à titre confidentiel et que, pour cette raison, le ministre ne pouvait pas rencontrer Mme Hardy pour en discuter. Cependant, dans le cadre des négociations sur les revendications particulières, le Canada encourage les dirigeants élus des Premières Nations à communiquer des renseignements sur la revendication à tous les membres de la communauté, et M. Wild a compris que, concernant la revendication particulière d’Enoch, il y avait eu récemment des appels, des rencontres et de la correspondance entre Enoch et les membres de la famille McGillis pour discuter de leurs intérêts relatifs au CP. La lettre encourageait Mme Hardy à poursuivre cette communication afin que le chef et le conseil d’Enoch tiennent compte de ses préoccupations.
[15] Dans une lettre du 4 avril 2019 adressée à l’avocat des demanderesses, l’avocat du ministère de la Justice [le MJ] a abordé, entre autres choses, le point de vue des demanderesses selon lequel le Canada devrait communiquer directement avec elles. Comme cette lettre et d’autres lettres du MJ adressées à l’avocat des demanderesses sont probablement assujetties au privilège relatif aux règlements, je ne les mentionne ici que dans la mesure nécessaire pour décrire la position énoncée par le Canada à l’égard du point de vue des demanderesses selon lequel le Canada devrait communiquer directement avec les demanderesses en ce qui concerne leurs intérêts relatifs au CP. Dans la lettre du 4 avril 2019, l’avocat du MJ a déclaré qu’il était sensible aux efforts déployés par l’avocat des demanderesses pour expliquer les intérêts et les positions de ces dernières en tant que titulaires de CP des terres visées par la revendication particulière d’Enoch. En outre, comme le MJ l’avait indiqué précédemment, et contrairement à la correspondance de l’avocat des demanderesses, le CP des demanderesses n’était pas une question dont le Canada faisait fi. Le Canada était au courant de l’existence du CP et des revendications des demanderesses et comprenait le sérieux de la question. Le MJ a fait savoir que le Canada discutait régulièrement de ces questions avec Enoch et que, depuis juillet 2018, le MJ encourageait les avocats actuels et passés des demanderesses, ainsi qu’Enoch, à communiquer entre eux en vue de régler l’affaire. La lettre soulignait également que le MJ avait déjà indiqué que le Canada n’était pas en mesure de communiquer aux demanderesses les renseignements ou les documents relatifs aux négociations entre le Canada et Enoch, parce qu’ils étaient confidentiels et assujettis au privilège relatif aux règlements. En outre, ces revendications particulières portent généralement sur des torts passés causés aux Premières Nations, en tant que collectivités. À cet égard, les négociations sur la revendication particulière d’Enoch ont découlé de problèmes qui étaient survenus entre le Canada et Enoch entre 1941 et 1949 et, pour cette raison, le MJ avait exhorté les demanderesses, par l’entremise de leur avocat, à adresser leurs demandes à Enoch.
[16] Le MJ a réitéré cette position dans des lettres du 15 juillet, du 12 septembre et du 21 novembre 2019, dans lesquelles il a de nouveau expliqué, en réponse à une demande de l’avocat des demanderesses, que le Canada donnait l’assurance qu’il traiterait directement avec les titulaires de CP, que les négociations entre le Canada et Enoch étaient confidentielles et que le mécanisme du Canada pour traiter les griefs historiques était le processus des revendications particulières, qui traite des torts passés causés aux Premières Nations en tant que collectivités. Par conséquent, le Canada a continué d’exhorter les demanderesses à adresser leurs revendications à Enoch. Le MJ a également souligné que, dans sa lettre du 21 novembre 2019, il avait examiné soigneusement les principes juridiques clés liés au droit fiduciaire, au contrôle judiciaire et à la violation du droit de propriété, dans la mesure où l’on pouvait s’y attendre dans les circonstances, et que, bien que les demanderesses aient par la suite présenté des arguments relatifs au délit de détournement, en se fondant sur son examen du droit, le MJ ne voyait aucune application au règlement de la revendication particulière d’Enoch.
[17] Le 29 novembre 2019, les demanderesses ont déposé une déclaration devant notre Cour, intentant une action contre le Canada, en alléguant une violation continue du droit de propriété qui serait causée par des débris de munitions sur les terres qui avaient été louées au MMA pour être utilisées comme secteur de bombardement, notamment les terres visées par le CP.
[18] Le 10 janvier 2020, les demanderesses ont déposé une déclaration modifiée affirmant que le Canada avait manqué à ses obligations fiduciaires envers les demanderesses relativement aux terres visées par le CP, notamment en arrêtant définitivement les modalités de l’entente de règlement proposée au détriment des demanderesses. Elles ont en outre allégué le délit de détournement, au motif qu’en tant que titulaires du CP, elles étaient les seules à pouvoir intenter des poursuites pour violation du droit de propriété, demander réparation et recevoir des dommages‑intérêts, et qu’Enoch n’était pas autorisée à présenter la revendication particulière relativement aux terres visées par le CP. Elles allèguent que le Canada est donc responsable envers les demanderesses, en raison du délit de détournement découlant de la négociation de la revendication particulière d’Enoch et du supposé règlement.
[19] Le 2 mars 2020, les demanderesses ont déposé un avis de requête sollicitant une injonction interlocutoire.
Ordonnance de confidentialité
[20] À l’appui de la présente requête, les demanderesses ont déposé des copies de la correspondance (sur certaines d’entre elles, il est indiqué « sous toutes réserves ») et des documents faisant directement ou indirectement mention de l’entente de règlement proposée, y compris l’offre de règlement et l’entente de règlement proposée même. Le procureur général a contesté cela en invoquant le privilège relatif aux règlements. Bien que l’on ait offert aux demanderesses la possibilité de réviser leurs affidavits et leurs pièces, elles ont refusé de le faire et ont plutôt insisté pour que l’admissibilité des documents se fasse par voie d’une requête distincte. Le procureur général a dûment présenté une requête visant à obtenir une ordonnance radiant des paragraphes de l’affidavit no 2 de Fiona Scott, souscrit le 28 février 2020, ainsi que les pièces connexes, lequel affidavit avait été déposé par les demanderesses [la requête du procureur général en radiation].
[21] Enoch a également déposé une requête visant à obtenir une ordonnance radiant le paragraphe 7 de l’affidavit no 2 de Deborah Hardy et la preuve de Fiona Scott ou, subsidiairement, radiant la réponse à la question no 1 de son contre‑interrogatoire écrit [la requête d’Enoch en radiation].
[22] Parce que les demanderesses ont également insisté sur le fait qu’il était nécessaire de traiter des détails des documents, dont la recevabilité était contestée, lorsque les requêtes en radiation et, s’ils sont recevables, l’injonction seraient entendues, le juge responsable de la gestion de l’instance a ordonné que l’audience ne soit pas publique, à moins qu’il en soit ordonné autrement.
[23] L’audience devant moi a été tenue au moyen de Zoom. Elle s’est déroulée à huis clos avec, seulement, les parties, leurs avocats respectifs et d’autres observateurs convenus, parce qu’il était impossible de savoir à l’avance si, comme les demanderesses le soutenaient, il serait nécessaire de traiter des détails du contenu de ces documents. Au cours de l’audience, les avocats se sont efforcés de renvoyer la Cour à des documents au besoin, mais sans divulguer verbalement la majorité des modalités du règlement, le montant du règlement proposé ou d’autres montants. Toutefois, il s’est avéré nécessaire d’examiner les détails de certaines stipulations de l’entente de règlement proposée. À mon avis, il ne fait aucun doute que l’entente de règlement proposée ainsi que l’offre de règlement sont visées par le privilège relatif aux règlements. Par conséquent, dans la présente décision, je ne ferai mention que de manière générale aux très rares stipulations de l’entente de règlement proposée qui sont pertinentes à la requête en injonction.
Compétence
[24] La question déterminante en l’espèce est de savoir si la Cour a compétence pour accorder l’injonction demandée.
[25] Les demanderesses prétendent que la Cour a compétence pour accorder l’injonction, en faisant référence aux décisions Première Nation des Hupacasath c Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2015 CAF 4 au para 54 [Hupacasath], et Stagg c Canada (Procureur général), 2019 CF 630 au para 51 [Stagg].
[26] Le procureur général soutient qu’aux termes de l’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, LRC 1985, c C‑50, la Cour n’a pas compétence pour accorder une injonction contre la Couronne fédérale dans le cadre d’une action. Bien que la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, permette une injonction contre les offices fédéraux dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif empêche la délivrance d’une injonction contre la Couronne fédérale dans toute autre instance (Mundle c Canada, [1994] ACF no 1342, (1994), 28 Admin LR (2d) 69 (CF 1re inst), aux para 9‑10 [Mundle], faisant référence à Grand Council of the Crees (Quebec) c La Reine, [1982] 1 CF 599 (CAF) [Grand Council of the Crees], autorisation d’interjeter appel à la CSC refusée, [1982] 1 RCS viii). En outre, la distinction claire entre la possibilité d’obtenir des injonctions contre la Couronne dans le contexte de contrôles judiciaires, par opposition aux actions, est également établie clairement dans la décision Bande indienne de Musqueam c Canada (Gouverneur en conseil), 2004 CF 579 aux para 69‑71 [Musqueam].
[27] Enoch est d’accord avec le procureur général et ajoute que dans la décision Paul c Canada, 2002 CFPI 615 aux para 1‑2, 81, l’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif a été interprété de façon à empêcher le type exact d’injonction que les demanderesses cherchent maintenant à obtenir.
Analyse
[28] Le paragraphe 22(1) de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif est ainsi libellé :
22(1) Le tribunal ne peut, lorsqu’il connaît d’une demande visant l’État, assujettir celui‑ci à une injonction ou à une ordonnance d’exécution en nature mais, dans les cas où ces recours pourraient être exercés entre personnes, il peut, pour en tenir lieu, déclarer les droits des parties.
[29] L’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales est ainsi libellé :
18(1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
(2) Elle a compétence exclusive, en première instance, dans le cas des demandes suivantes visant un membre des Forces canadiennes en poste à l’étranger : bref d’habeas corpus ad subjiciendum, de certiorari, de prohibition ou de mandamus.
(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d’une demande de contrôle judiciaire.
[30] À mon avis, ces dispositions sont claires. Je souligne en particulier que les recours prévus à l’alinéa 18(1)a), qui comprend expressément les injonctions, ne peuvent être obtenus que dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire.
[31] En l’espèce, le recours choisi par les demanderesses est une action, comme le démontre la déclaration modifiée. Il n’y a pas de demande sous‑jacente de contrôle judiciaire sur laquelle pourrait se fonder la compétence de la Cour d’accorder une injonction interlocutoire.
[32] Dans l’arrêt Grand Council of the Crees, la Cour d’appel fédérale a rejeté une observation selon laquelle la règle traditionnelle avait été modifiée par la jurisprudence ou par les dispositions de la Loi sur la Cour fédérale de l’époque. En ce qui concerne ces dernières, la Cour d’appel fédérale a déclaré que les dispositions n’avaient pas pour effet d’abroger l’immunité traditionnelle de la Couronne en matière de recours en injonction et que, si le Parlement avait eu l’intention de modifier ou d’abroger un principe aussi bien établi, il l’aurait dit en des termes beaucoup plus clairs (Grand Council of the Crees, aux para 3‑5).
[33] Dans la décision Centre d’information et d’animation communautaire c La Reine, [1985] RDJ 16, 1984 CanLII 3099 (CAF), les appelants avaient été expropriés de leurs terres pour la construction d’un aéroport. Ils avaient attaqué la validité de l’expropriation par la voie d’une action. Ayant appris en cours d’instance que la Couronne avait l’intention d’aliéner les terres en litige, ils avaient présenté une requête en injonction interlocutoire en vue d’obtenir la suspension du projet jusqu’à ce que l’action ait été jugée. La Cour d’appel fédérale a souligné que l’injonction interlocutoire demandée par les appelants était dirigée contre Sa Majesté, et que, en fait, ce que les appelants voulaient empêcher, c’était la cession par Sa Majesté des terres qui faisaient l’objet du litige. La Cour d’appel fédérale a déclaré ce qui suit au paragraphe 8 : « Or, suivant une règle ancienne, les tribunaux ne peuvent prononcer d’injonction contre la Couronne. Cette règle peut sembler archaïque, mais nous avons décidé récemment qu’elle subsistait encore et qu’elle n’avait pas été abolie par la Loi sur la Cour fédérale. Dans ces circonstances, il me paraît opportun de suivre cette décision récente jusqu’à ce que le législateur ou la Cour suprême du Canada en décide autrement. » [Notes de bas de page omises.]
[34] Les demanderesses n’invoquent aucun texte législatif du Parlement ni aucun arrêt rendu par la Cour suprême du Canada qui appuierait la proposition selon laquelle cette règle de longue date aurait par la suite été abolie.
[35] Dans la décision Mundle, le demandeur a plutôt demandé un sursis ou une injonction interlocutoire empêchant les défendeurs d’exiger que le demandeur se présente au travail. Cela a été refusé, et le juge Strayer a traité de l’intersection entre le paragraphe 22(1) de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif et le paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales :
9 Selon moi, le redressement sollicité ne pourrait être obtenu que dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire. Mais, il s’agit en l’espèce d’une action engagée contre la Couronne et contre un ministre de la Couronne. Or, selon la jurisprudence de la Cour d’appel fédérale on ne peut pas adresser d’injonction à la Couronne. La Section de première instance a pour sa part décidé que, dans le cadre d’une action intentée contre la Couronne, un plaideur ne peut pas obtenir la délivrance d’une injonction à l’encontre d’un ministre de la Couronne, si ce n’est, peut-être, en faisant valoir que le Ministre outrepasse ses pouvoirs. Ce principe a fait l’objet d’une codification, l’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif […]. Insistons sur le fait que cela s’applique aux procédures intentées contre la Couronne. Ce type de procédure met normalement en cause les obligations contractuelles de la Couronne, les droits ou obligations nés des biens qu’elle détient, sa responsabilité civile, ses devoirs de fiduciaire, etc. Le contrôle judiciaire prévu à l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale ne constitue pas une procédure contre la Couronne. Il s’agit, plutôt, d’une procédure permettant le contrôle judiciaire des décisions d’un office fédéral ou d’un fonctionnaire du gouvernement fédéral. La procédure est normalement intentée contre ceux qui, dans le cadre de la décision en cause, s’opposaient au requérant. Le libellé de l’article 18 est suffisamment large pour que la disposition s’applique aussi aux procédures engagées contre le Procureur général du Canada afin d’obtenir une déclaration à son encontre. Il est clair qu’en vertu de l’alinéa 18(1)a), la Cour peut, dans le cadre de ce genre de procédure, adresser une injonction à un office fédéral. Il n’était certes pas dans l’intention du législateur d’abolir, au moyen de l’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, le droit d’obtenir une injonction sur le fondement de l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Il est clair que ces deux dispositions s’appliquent à des procédures différentes.
10 Il en résulte qu’une injonction ou une suspension de procédure assimilable à une injonction ne peut être obtenue à l’encontre des serviteurs de la Couronne fédérale que dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, et non pas autrement. L’actuel article 18.2 de la Loi sur la Cour fédérale confère expressément à la Section de première instance le pouvoir d’accorder une telle suspension de procédure, et avant même l’adoption de cette disposition, l’on avait été conclu à l’existence implicite de ce pouvoir. Le demandeur ne peut donc voir accueillir sa demande d’injonction, présentée dans le cadre d’une action intentée contre la Couronne, puisqu’ une telle action ne saurait aboutir à la délivrance d’une injonction, ni contre la Couronne ni contre un préposé de celle‑ci.
11 Le demandeur ne peut non plus obtenir une suspension des procédures ou une injonction sur le fondement du paragraphe 18(1) de la Loi sur la Cour fédérale, en raison des dispositions du paragraphe 18(3) […] Il ne s’agit pas en l’occurrence d’une demande fondée sur l’article 18.1 pour laquelle est prévue une procédure distincte et un échéancier adapté aux exigences du contrôle judiciaire.
[Caractères gras ajoutés.]
[36] La décision Musqueam est mentionnée à la fois par les demanderesses et par le procureur général. Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire. Dans cette décision, le Canada a fait valoir que la Cour n’avait pas compétence pour délivrer une injonction interlocutoire contre lui, sur la base de l’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif. La Cour a adopté le raisonnement du juge Strayer dans la décision Mundle et a rejeté l’argument :
[68] Il y a une autre importante distinction à faire d’avec la décision Paul; il s’agissait alors d’une action fondée sur l’article 17 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F‑7 et sur la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif. En l’espèce, nous avons affaire à un recours en contrôle judiciaire, en application de l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale.
[69] À mon avis, la décision Paul n’est pas applicable à un recours en vertu de l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Le contrôle judiciaire n’est pas un recours contre la Couronne, mais vise plutôt à contester la décision (action ou refus d’agir) d’un « office fédéral ». On donne à cette expression une définition large à l’article 2 de la Loi sur la Cour fédérale, qui englobe tout organisme exerçant une compétence ou des pouvoirs en vertu d’une loi fédérale. Les défendeurs fédéraux sont un tel type d’organisme.
[70] Il serait incohérent que le législateur, d’un côté, ait conçu un mécanisme détaillé pour contrôler l’exercice de pouvoirs conférés par la loi et ait prévu des mesures de redressement efficaces, dont l’injonction, dans Loi sur la Cour fédérale et, d’un autre côté, ait rendu le tout inefficace par les dispositions de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif.
[71] Étant donné le contexte législatif de l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale et son adoption postérieure à celle de l’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, le législateur entendait viser par l’article 18 Loi sur la Cour fédérale autre chose que les actions intentées contre la Couronne.
[72] Si la prétention des défendeurs fédéraux était fondée, la Cour fédérale n’aurait pas (et n’aurait jamais eu) le pouvoir d’ordonner un sursis d’instance ou de prononcer une injonction provisoire ou interlocutoire, quelque importance qu’il y ait à préserver le statu quo jusqu’au prononcé de la décision définitive sur le fond. Ce n’est pas là, selon moi, une interprétation valable des deux dispositions législatives concernées.
[37] En plus des décisions citées par le procureur général et Enoch, je souligne que, dans l’arrêt Meggeson c Canada (Procureur général), 2012 CAF 175, la Cour d’appel fédérale a déclaré ce qui suit au sujet des recours au titre de la Loi sur les Cours fédérales :
[34] Ainsi que l’a fait remarquer le juge Binnie au par. 52 de l’arrêt Canada (Procureur général) c TeleZone Inc., [2010] 3 R.C.S. 585 (« TeleZone »), les recours disponibles dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire en vertu de la Loi sur les Cours fédérales sont les recours classiques du droit administratif et les demandes d’injonction et de jugement déclaratoire en droit administratif; l’octroi de dommages‑intérêts n’est pas disponible dans le cadre de ces recours. De même, on ne peut, dans le cadre d’une action en dommages‑intérêts, demander par surcroît un jugement déclaratoire ou une injonction visant à empêcher la mise en œuvre d’une décision administrative prétendument illégale, puisque le paragraphe 18(3) de la Loi sur les cours fédérales prévoit expressément que les recours relevant du droit administratif visés au paragraphe 18(1) de cette loi « sont exercés par présentation d’une demande de contrôle judiciaire ».
[38] Le passage ci‑dessus souligne le point énoncé dans la décision Mundle, selon lequel les paragraphes 18(1) et (3) de la Loi sur les Cours fédérales réservent la capacité de la Cour fédérale d’accorder des réparations, notamment des injonctions, dans les demandes de contrôle judiciaire, mais que ces réparations ne sont pas également possibles dans les actions.
[39] En outre, dans la décision Première Nation d’Attawapiskat c Canada, 2012 CF 146 [Attawapiskat], la Première Nation d’Attawapiskat [la PNA] a demandé plusieurs mesures interlocutoires, notamment « une ordonnance interdisant au ministre d’imposer à la PNA une gestion par un séquestre‑administrateur (SA) dans l’attente de l’audition de la demande de contrôle judiciaire présentée par la PNA » (au para 1). La demande de contrôle judiciaire sous‑jacente a été déposée pour annuler la nomination d’un séquestre‑administrateur. La défenderesse dans la décision Attawapiskat a fait valoir que l’on ne pouvait demander une injonction interlocutoire en raison du paragraphe 22(1) de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif. Le juge Phelan a rejeté l’argument de la défenderesse, parce que la mesure demandée était liée à une demande de contrôle judiciaire :
[38] Il ressort clairement de la jurisprudence Zenon Environmental Inc c Canada, 2005 CF 210, par laquelle le juge Strayer qualifie d’anomalie l’immunité dont bénéficie l’État du droit général, que ce texte joue en cas d’action dirigée contre l’État, mais non pas lorsqu’il y a contestation de l’autorité exercée par un fonctionnaire, au motif qu’il outrepasse les pouvoirs que lui confèrent la loi ou la Constitution. L’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif a simplement codifié la common law. Plus particulièrement, l’article 22 ne joue pas dans le cas d’une demande de contrôle judiciaire présentée à juste titre en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.
[39] Dans plusieurs de ses décisions, dont Bande indienne de Musqueam c Canada (Gouverneur en conseil), 2004 CF 579, la Cour a accordé des injonctions dans le cadre de procédures en contrôle judiciaire engagées en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. L’interdiction d’accorder des injonctions contre l’État est un principe reconnu par la common law depuis longtemps et il est antérieur à la Loi sur les Cours fédérales, dont le libellé est plus précis.
(Voir aussi Fédération des Indiens de Terre‑Neuve c Canada, 2011 CF 683 au para 81.)
[40] Bref, la jurisprudence est clairement en faveur de la proposition selon laquelle, lorsqu’une action est intentée contre la Couronne, le paragraphe 22(1) de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif empêchera, dans le cadre normal, l’octroi d’une injonction contre la Couronne. La Cour n’a pas compétence pour accorder une injonction dans ces circonstances, puisque sa compétence est déterminée par les paragraphes 18(1) et (3) de la Loi sur les Cours fédérales, qui lui permettent d’accorder une injonction seulement lorsque la procédure sous‑jacente est une demande de contrôle judiciaire.
[41] En l’espèce, comme l’a démontré la déclaration modifiée des demanderesses, elles allèguent que le Canada a violé le droit de propriété et commis le délit de détournement. Par conséquent, comme leur revendication est fondée sur une action, la Cour n’a pas compétence pour accorder une injonction interlocutoire enjoignant au ministre de ne pas régler la revendication particulière d’Enoch.
[42] Quant au fait que les demanderesses s’appuient sur l’arrêt Hupacasath, à mon avis, cela est erroné. L’affaire Hupacasath était un appel de la décision de notre Cour (2013 CF 900) qui portait sur une demande de contrôle judiciaire concernant la ratification imminente de l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la République populaire de Chine pour la promotion et la protection réciproque des investissements [l’Accord]. Dans la demande de contrôle judiciaire, la demanderesse, la Première Nation des Hupacasath, a demandé un jugement déclaratoire selon lequel le Canada avait l’obligation d’entreprendre un processus de consultation et d’accommodement avec les Premières Nations, y compris la Première Nation des Hupacasath, avant de ratifier l’Accord ou de prendre d’autres mesures qui lieraient le Canada au titre de cet Accord.
[43] Dans cette affaire, la Cour d’appel fédérale a conclu que les Cours fédérales « ont compétence pour procéder au contrôle des exercices de la prérogative de la Couronne fédérale » (aux para 7, 54). Par conséquent, les Cours fédérales avaient compétence dans l’affaire. L’affaire Hupacasath n’était pas une action, et la réparation recherchée n’était pas une injonction. En l’espèce, par contre, les demanderesses ont intenté une action, et non une demande de contrôle judiciaire d’une décision rendue par un ministre. Elles ne contestent pas la prérogative de la Couronne, et notre Cour n’examine pas ce type de pouvoir. Lorsqu’elles ont comparu devant moi, les demanderesses ont soutenu que l’arrêt Hupacasath démontrait que le pouvoir de la Cour de délivrer des injonctions avait été élargi. Même si c’était le cas, et je ne tire aucune conclusion à cet égard, cela ne tient pas compte du fait que l’affaire Hupacasath était un contrôle judiciaire, et non une action.
[44] Quant à la décision Stagg, il s’agissait aussi d’une demande de contrôle judiciaire. Elle portait sur l’examen de la cessation des prestations aux personnes évacuées versées aux membres d’une Première Nation dont la communauté avait été inondée. La demande de contrôle judiciaire a été rejetée, car la décision a été jugée raisonnable. Toutefois, le procureur général avait formulé une objection préliminaire, au motif que la décision de mettre fin aux prestations ne pouvait faire l’objet d’un contrôle judiciaire. La prémisse de cet argument était que le gouvernement fédéral n’avait aucune obligation légale de verser les prestations. Il s’agissait plutôt de l’exercice d’une prérogative royale, qui ne pouvait donc faire l’objet d’un contrôle judiciaire que pour des motifs constitutionnels. Le procureur général a fait valoir que la décision d’accorder ces prestations était une décision discrétionnaire de politique publique ne pouvant faire l’objet d’un contrôle par les tribunaux. Le juge Grammond a conclu que la décision était susceptible de contrôle judiciaire.
[45] Encore une fois, je ne vois pas comment cette affaire aide les demanderesses. Aucune décision ne fait l’objet d’un contrôle judiciaire en l’espèce, et l’obstacle sur le plan de la compétence auquel elles font face n’est pas lié au caractère justiciable d’une décision faisant l’objet d’un contrôle. Il concerne la compétence de la Cour d’accorder l’injonction demandée.
[46] Lorsqu’elles ont comparu devant moi, les demanderesses ont fait référence à la décision Smoling c Canada (Ministère de la Santé et du Bien-être social), [1992] ACF no 850, 1992 CanLII 8547 (CF) [Smoling]. Il s’agissait également d’une demande de contrôle judiciaire. Le juge Rothstein, alors de notre Cour, n’était pas convaincu qu’une injonction interlocutoire ne pouvait être soutenue simplement parce que l’intitulé de la cause nommait la Couronne comme l’une des parties défenderesses – la réglementation applicable exigeait que le ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social prenne la mesure contestée par la voie du contrôle judiciaire – et il a conclu qu’en vertu de l’art. 18.2 de la Loi sur la Cour fédérale, dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour pourrait rendre les ordonnances provisoires qu’elle jugeait appropriées jusqu’à ce qu’il soit statué définitivement sur la demande. Ainsi, dans la décision Smoling, la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif n’était pas directement en cause, et l’affaire n’était pas une action; il s’agissait d’un contrôle judiciaire.
[47] Quant à la décision de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, Snuneymuxw First Nation et al v British Columbia, 2004 BCSC 205 [Snuneymuxw], que les demanderesses ont également soulevée à l’audience, elle mentionne qu’il ne fait aucun doute qu’une injonction interlocutoire ne sera pas délivrée contre la Couronne lorsqu’elle agit dans la sphère de son aut