CBC/Radio-Canada c. Canada (Commissariat aux langues officielles)

CBC/Radio-Canada c. Canada (Commissariat aux langues officielles)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2015-11-12
Référence neutre
2015 CAF 251
Numéro de dossier
A-421-14
Notes
Une correction fut apportée le 4 mai 2016.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20151112
Dossier : A-421-14
Référence : 2015 CAF 251
CORAM :
LE JUGE NADON
LE JUGE SCOTT
LE JUGE BOIVIN
ENTRE :
CBC/RADIO-CANADA
appelante
et
LE COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA et
DR KARIM AMELLAL
intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), les 14 et 15 avril 2015.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 12 novembre 2015.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE NADON
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE SCOTT
LE JUGE BOIVIN
Date : 20151112
Dossier : A-421-14
Référence : 2015 CAF 251
CORAM :
LE JUGE NADON
LE JUGE SCOTT
LE JUGE BOIVIN
ENTRE :
CBC/RADIO-CANADA
appelante
et
LE COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA et
DR KARIM AMELLAL
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NADON
I. Aperçu [1] La Cour est saisie d’un appel interjeté par la Société Radio‑Canada (la SRC) à l’encontre de la décision du juge Martineau (le juge) de la Cour fédérale, datée du 8 septembre 2014 (2014 CF 849) (parfois appelée la deuxième décision). Dans cette décision, le juge a confirmé les conclusions qu’il avait tirées dans une décision antérieure, datée du 29 mai 2012 (2012 CF 650) (parfois appelée la première décision), dans laquelle il avait conclu que le commissaire aux langues officielles (le commissaire) et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le CRTC) possédaient une compétence concurrente pour enquêter sur les plaintes relatives à la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.) (la LLO), portées contre la SRC.
[2] Plus particulièrement, dans sa décision du 29 mai 2012, le juge a exprimé l’avis que le CRTC et le commissaire partageaient la compétence d’enquêter sur les plaintes liées aux impacts négatifs sur les francophones de la communauté de langue officielle en situation minoritaire (CLOSM) située à Windsor, en Ontario, qui découlaient de la diminution, par la SRC, du contenu local et régional de la programmation offerte par la station de radio francophone locale à Windsor, CBEF Windsor (CBEF Windsor). Toutefois, le juge a pris acte du fait qu’une instance était en cours devant le CRTC quant au renouvellement des licences radio de la SRC et il a décidé que le CRTC était « mieux placé que la Cour fédérale pour trancher le fond du litige et accorder aux [intimés] une réparation appropriée, le cas échéant » (paragraphe 92 de la première décision). Il a donc suspendu l’instance de la Cour fédérale introduite par le commissaire et le Dr Amellal en attendant la conclusion de l’instance devant le CRTC.
[3] Dans sa décision du 8 septembre 2014, le juge a confirmé les conclusions qu’il avait tirées quant à la question de compétence concurrente concernant l’enquête sur les plaintes relatives à la LLO portées contre la SRC. Il a aussi déclaré que la SRC était assujettie à la LLO, en particulier la partie VII (les articles 41 à 45), et que, sous son régime, elle avait l’obligation de favoriser l’épanouissement des CLOSM et d’appuyer leur développement. Le juge a en outre jugé que le CRTC était une juridiction plus indiquée pour entendre ces plaintes. À cette fin, il a examiné la décision rendue par le CRTC le 28 mai 2013 (la décision du CRTC) qui, entre autres choses, ordonnait à la SRC d’augmenter le contenu local de la programmation offerte par CBEF Windsor, et il a déclaré qu’il était convaincu que le CRTC en était venu à un résultat équitable, qui était compatible avec l’objet de la LLO, et que le CRTC avait, de fait, abordé la plupart des questions soulevées dans le cadre de l’instance devant la Cour fédérale. Enfin, le juge a conclu que la doctrine de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée s’appliquait dans les circonstances pour empêcher la continuation de l’instance devant la Cour fédérale, et il a par conséquent ordonné une suspension permanente de cette instance.
II. Les faits et les décisions des juridictions inférieures [4] En 2009, la SRC a été forcée de couper substantiellement dans son budget dans tout le pays. En réponse à cela, elle a adopté un plan de redressement qui, entre autres choses, prévoyait des compressions financières quant au contenu local et régional élaboré par CBEF Windsor, la seule station de radio de langue française du Sud‑Ouest de l’Ontario. Ces compressions ont donné lieu à une réduction du nombre d’employés de CBEF Windsor de dix à trois, ont causé la disparition de trois émissions produites localement et ont occasionné une diminution du contenu local et régional de la programmation de 36,5 heures à 5 heures par semaine.
[5] La CLOSM francophone du Sud-Ouest de l’Ontario (dont est membre le Dr Amellal, un des intimés) s’est opposée à ces compressions. Une association de bénévoles a été créée, le Comité SOS CBEF (le Comité), et des plaintes ont été présentées au commissaire et au CRTC concernant l’impact négatif que ces compressions auraient sur la minorité francophone de cette région. Le CRTC n’agissant pas assez rapidement, le commissaire a entamé une enquête au titre de l’article 56 de la LLO.
[6] La SRC a refusé de collaborer à l’enquête du commissaire. Selon elle, le commissaire n’avait pas compétence pour faire un examen de ses activités de programmation et ces activités n’étaient pas assujetties aux obligations découlant de la LLO. Elle faisait plutôt valoir que ces questions relevaient vraiment de la compétence du CRTC.
[7] Le commissaire a néanmoins produit un rapport sur l’affaire en cause. Il a déclaré que la SRC n’avait pas consulté la CLOSM du Sud-Ouest de l’Ontario avant les compressions budgétaires de 2009 et que, de même, elle n’avait pas effectué d’analyse relative à l’impact de ces compressions. Il a dénoncé l’impact négatif de ces compressions et conclu que la SRC n’avait pas rempli son obligation de prendre des « mesures positives » pour favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et appuyer leur développement (LLO, paragraphe 41(2)). Le commissaire a incité la SRC à revoir sa décision. La SRC refusant de ce faire, le commissaire a introduit une instance devant la Cour fédérale.
[8] Dans son avis de demande présenté au titre de l’article 77 de la LLO, le commissaire sollicitait de la Cour fédérale un jugement déclaratoire comportant divers éléments : que la SRC était assujettie à la LLO, en particulier aux articles 41 à 45; qu’il avait compétence pour enquêter sur les plaintes liées aux compressions budgétaires de 2009; que la SRC ne s’était pas conformée à l’article 41 de la LLO; que la SRC devrait revoir sa décision de diminuer le niveau de contenu local et régional à CBEF Windsor et faire les arrangements nécessaires pour indemniser la CLOSM pour l’impact négatif de sa décision de 2009. Le Dr Amellal, quant à lui, a sollicité une injonction permanente forçant la SRC à rétablir le niveau antérieur de contenu local et régional offert par CBEF Windsor.
A. La décision de la Cour fédérale datée du 29 mai 2012 [9] La décision du 29 mai 2012 découle d’une requête en rejet sommaire présentée par la SRC. Bien que la SRC ait accepté que ses activités non liées à la programmation fussent assujetties à la LLO, elle a fait valoir que ses services de programmation, y compris la transmission et la distribution de tous les services de radiodiffusion, étaient exclusivement régis par la politique canadienne de radiodiffusion et que les conditions des licences ainsi que les attentes énoncées par le CRTC au titre de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 (la LR). De son côté, le commissaire (avec l’appui du Dr Amellal) a fait valoir qu’il avait compétence pour surveiller les décisions de la SRC pouvant avoir des répercussions sur l’épanouissement des minorités francophones et anglophones ainsi que le développement des CLOSM.
[10] Dans ses motifs, après avoir examiné un certain nombre de décisions judiciaires concernant la compétence du CRTC, le juge a exprimé l’avis que ces décisions donnaient à penser qu’il devrait s’abstenir d’appliquer rapidement et mécaniquement le modèle de la compétence exclusive du CRTC, et ce, tout simplement parce que les compressions budgétaires de 2009 avaient affecté la programmation de la SRC (paragraphe 50). Après un examen de la jurisprudence, il a conclu qu’il n’y avait pas de conflit entre la LLO et la LR et que la Cour fédérale avait compétence à première vue pour déterminer la portée du paragraphe 41(2) de la LLO et décider s’il y avait eu manquement de la part de la SRC à ses obligations à cet égard. Le juge a fait remarquer que la LLO reflétait un compromis social et politique qui attribuait au commissaire les pouvoirs d’un véritable ombudsman linguistique et qu’elle créait un processus judiciaire qui permettait d’obtenir réparation dans les cas prévus au paragraphe 77(1) de la LLO (paragraphe 51).
[11] Néanmoins, bien qu’il ait été d’avis que la Cour fédérale avait compétence aux termes de l’article 77 de la LLO selon le modèle de la compétence concurrente, le juge a conclu qu’il était préférable que le CRTC se prononce d’abord sur la décision de la SRC de réduire le niveau du contenu local et régional de la programmation diffusée par CBEF Windsor. Il a fait remarquer que la pratique du CRTC consistait à intégrer les objectifs de l’article 41 de la LLO dans la réalisation de ses activités. Il le faisait en considérant les besoins des CLOSM dans ses décisions (paragraphe 88). Par conséquent, bien que la Cour fédérale ait eu compétence « au sens strict », aux termes des articles 76 à 81 de la LLO, pour entendre le présent recours judiciaire, le juge était d’avis que le CRTC était mieux placé pour apprécier l’impact des compressions budgétaires sur la programmation de la SRC, y compris les émissions radiodiffusées à l’antenne de CBEF Windsor. Il a donc ordonné une suspension provisoire de l’instance en attendant la décision du CRTC, et il a déclaré que toute partie pourrait demander à la Cour fédérale de rendre la suspension de l’instance permanente ou d’y mettre fin après que le CRTC aurait rendu sa décision.
B. La décision du CRTC datée du 28 mai 2013 [12] Le commissaire et le Comité sont tous les deux intervenus devant le CRTC. Dans sa décision, le CRTC a d’abord résumé les faits ainsi que la décision rendue par le juge le 29 mai 2012. Il a fait remarquer que la SRC avait offert d’augmenter la programmation locale diffusée à l’antenne de CBEF Windsor de cinq à dix heures par semaine (décision du CRTC, paragraphes 257 à 261).
[13] Le CRTC a pris acte des préoccupations du Comité, à savoir que CBEF Windsor était la seule station de radio de langue française desservant la ville de Windsor et qu’elle remplissait un rôle vital pour la sauvegarde de la minorité francophone. Il a également noté que, selon le Comité, Windsor avait l’un des taux d’assimilation les plus élevés parmi les CLOSM francophones au Canada et a en outre fait remarquer que le Comité avait demandé au CRTC de rétablir le seuil de programmation locale d’avant 2009. Le CRTC a aussi pris acte des observations du commissaire selon lesquelles les actions de la SRC constituaient un manquement à ses obligations aux termes de la LLO, puisque ses actions avaient un impact négatif sur la communauté francophone de la région, une communauté déjà fragile. En outre, le commissaire a fait valoir devant le CRTC que la façon dont la SRC avait réduit la programmation locale contrevenait aux principes énoncés dans la LLO, qui prévoient que la programmation de la SRC doit être offerte en anglais et en français, et qu’elle devrait refléter la situation et les besoins particuliers des deux collectivités de langue officielle, y compris les besoins des CLOSM (décision du CRTC, paragraphes 262 à 264).
[14] Dans ses conclusions, le CRTC a fait remarquer que le sous‑alinéa 3(1)m)(iv) de la LR prévoyait que la programmation de la SRC devait « être offerte en français et en anglais, de manière à refléter la situation et les besoins particuliers des deux collectivités de langue officielle, y compris ceux des minorités de l’une ou l’autre langue ». Le CRTC a également fait remarquer qu’aucune autre station de radio du réseau de la SRC desservant une CLOSM n’offrait moins de 15 heures de programmation locale par semaine. Par conséquent, il a ordonné à la SRC d’augmenter le contenu de la programmation locale de CBEF Windsor à 15 heures par semaine (décision du CRTC, paragraphes 265 à 267).
[15] De plus, le CRTC a exigé de la SRC qu’elle consulte les CLOSM au moins tous les deux ans afin de discuter des enjeux qui influencent leur essor et leur vitalité. Il a aussi exigé que la SRC fasse rapport annuellement sur ces consultations et qu’elle démontre comment le processus décisionnel de la SRC a tenu compte des consultations (décision du CRTC, annexe 2, paragraphe 1). Le CRTC a fait remarquer que ces consultations étaient essentielles pour que la SRC satisfasse à l’exigence imposée par le sous‑alinéa 3(1)m)(iv) de la LR (décision du CRTC, paragraphe 354).
[16] Aucune des parties au présent appel n’a contesté la décision du CRTC.
C. La décision de la Cour fédérale datée du 8 septembre 2014 [17] Après la publication de la décision du CRTC, les parties sont retournées à la Cour fédérale. La SRC a réitéré son argumentation antérieure et a sollicité du juge un jugement déclaratoire portant que le CRTC avait compétence exclusive sur les questions de programmation (telles que la plainte en cause) et elle a sollicité le rejet sommaire de la demande. Elle a également fait valoir qu’il n’était pas nécessaire que la Cour fédérale rouvre l’instance, étant donné que la décision du CRTC avait considéré les obligations de la SRC à l’égard des langues officielles et qu’il avait prescrit le remède approprié (paragraphe 15).
[18] Quant au fond de la demande, le commissaire et le Dr Amellal ont fait valoir que l’instance de la Cour fédérale devait être rouverte, puisque la décision du CRTC n’avait pas réglé le litige ou n’allait pas assez loin. Ils ont demandé la levée de la suspension, la reprise de l’interrogatoire du représentant de la SRC ainsi que la fixation d’une date d’audience dans les plus brefs délais pour trancher la question de la violation alléguée de la LLO et pour fournir une réparation appropriée dans les circonstances (paragraphe 16). En ce qui concerne la question de compétence, le commissaire a fait valoir que, puisque le juge s’était prononcé sur cette question dans sa première décision, elle ne pouvait pas faire l’objet d’un nouveau débat.
[19] Dans sa décision du 8 septembre 2014, le juge a indiqué qu’il devait examiner deux questions : (1) le point de savoir s’il devait rendre un jugement définitif concernant les questions d’application de la loi et de compétence qui avaient été traitées dans sa première décision; (2) celui de savoir s’il fallait lever la suspension provisoire et reprendre l’instance de la Cour fédérale. Pour les motifs résumés plus loin, le juge a confirmé les conclusions qu’il avait tirées dans la première décision au sujet de la question de compétence concurrente et il a ordonné une suspension permanente de l’instance de la Cour fédérale.
(1) L’analyse du juge relative à la question de compétence [20] Le juge a fait remarquer que les considérations touchant la politique publique penchaient vers le fait que les activités de radiodiffusion de la SRC relevaient de la compétence du CRTC aux termes de la LR (paragraphe 26). Il a toutefois rejeté les arguments de la SRC selon lesquels elle était assujettie à la compétence exclusive du CRTC pour la programmation produite ou diffusée. Il a jugé que l’ensemble de la programmation de la SRC impliquait la langue et mettait donc en jeu des obligations au titre de la LLO. Il a également rejeté l’argument de la SRC selon lequel elle n’était pas visée par les articles 41 à 45 de la LLO au regard de ses services de radiodiffusion (paragraphe 32).
[21] Sur ce point, le juge a déclaré que la SRC était assujettie aux articles 41 à 45 de la LLO et que, conformément à ces dispositions, elle avait l’obligation de prendre des mesures positives pour favoriser l’épanouissement et appuyer le développement des CLOSM, et d’agir aussi de façon à ne pas nuire au développement et à l’épanouissement des minorités de langue officielle au Canada (paragraphe 33). Il a fait observer que cette obligation juridique découlait en partie d’un principe constitutionnel non écrit de respect des minorités (paragraphes 34 à 36; 43) et de la nature quasi constitutionnelle de la LLO. Par conséquent, l’article 41 créait une obligation juridiquement exécutoire incombant à l’ensemble des institutions fédérales, que la LLO définit comme comprenant la SRC, de prendre des « mesures positives » (paragraphe 40). Une telle obligation s’étend aux activités de radiodiffusion et de programmation de la SRC. Le juge a également conclu qu’il s’agissait d’une obligation quasi constitutionnelle, peu importe le fait que, selon le paragraphe 82(1) de la LLO, la partie VII (les articles 41 à 45) ne l’emportait pas sur d’autres lois en cas d’incompatibilité (paragraphe 43).
[22] Le juge a expressément rejeté l’idée que les obligations incombant à la SRC aux termes de la LLO étaient intégrées dans la LR en soi et qu’elles relevaient donc de la compétence exclusive du CRTC. Le juge a déclaré que, bien que la LR ait été compatible avec des principes constitutionnels tels que le respect des minorités ainsi qu’avec la LLO, elle ne conférait pas de compétence exclusive au CRTC. La meilleure façon de concilier les questions linguistiques découlant des activités de radiodiffusion de la SRC consistait à adopter le modèle de la compétence concurrente. Les questions relatives au respect des CLOSM et à leur protection devaient être examinées indépendamment du mandat de réglementation conféré au CRTC par le législateur (paragraphe 44).
[23] Par conséquent, le juge a déclaré que le commissaire avait compétence pour enquêter sur les plaintes déposées à l’encontre de la SRC au titre de la LLO, plus particulièrement de la partie VII, au sujet des impacts négatifs sur la CLOSM du Sud‑Ouest de l’Ontario en raison des compressions budgétaires de 2009.
[24] Le juge a également pris en considération l’intention du législateur ainsi que la nature du litige en question pour déterminer le modèle de compétence approprié de manière compatible avec une affaire provenant du Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), 2004 CSC 39, [2004] 2 R.C.S. 185 (Morin) (paragraphe 46). En ce qui a trait à l’intention du législateur, il a convenu que le système de radiodiffusion canadien était unique et que le CRTC avait le pouvoir de réglementer et de surveiller tous les aspects de ce système. Toutefois, il a fait remarquer que la LR n’écartait pas expressément la compétence du commissaire ou de la Cour fédérale (paragraphe 46) et que le CRTC partageait sa compétence avec d’autres organismes fédéraux, tels que le Bureau de la concurrence, dans certaines circonstances. La simple existence de la LR et d’un cadre réglementaire particulier sous son régime ne suffisait pas à empêcher l’application de la LLO ni le contrôle général qu’exerçaient le commissaire et la Cour fédérale pour garantir le respect des obligations découlant de la LLO et de la Constitution (paragraphe 56).
[25] En ce qui concerne la nature du litige, le juge a fait remarquer que les plaintes en l’espèce avaient trait aux changements dans la programmation et au processus décisionnel adopté en réponse aux compressions budgétaires de 2009 (paragraphe 50). Il a jugé que l’objet de la compétence exclusive du CRTC ne s’étendait pas à la protection des minorités linguistiques ou des droits quasi constitutionnels, peu importe le fait que sa pratique consistait à tenir compte de ces considérations dans ses décisions. Cette expertise ainsi que le rôle de gardien des questions linguistiques sont dévolus au commissaire. Une partie des pouvoirs du commissaire concernait l’enquête sur les plaintes portées à l’encontre des organismes fédéraux qui ne respectaient pas leurs obligations aux termes de la LLO (paragraphes 50 et 72).
(2) L’analyse du juge quant à la réouverture de l’instance de la Cour fédérale ou à l’établissement d’une suspension permanente [26] Le commissaire et le Dr Amellal ont fait valoir que la décision du CRTC ne disposait pas de façon appropriée du fond du litige entre les parties et que l’affaire n’était pas théorique. Par conséquent, ils ont demandé la levée de la suspension provisoire et la réouverture de l’instance en Cour fédérale. Le commissaire a fait valoir que la décision du CRTC n’avait pris en compte que les obligations de la SRC relatives à la LR et que les parties avaient sollicité diverses réparations devant le CRTC et la Cour fédérale. Dans le premier forum, les plaignants sollicitaient le rétablissement du contenu de la programmation d’avant les compressions budgétaires, alors que, dans le second, le commissaire et plaignant visait à clarifier les obligations linguistiques de la SRC et à obtenir un jugement déclaratoire portant que la SRC avait manqué à ses obligations au titre de la LLO (paragraphes 80 et 81).
[27] La SRC a fait valoir que la suspension de l’instance de la Cour fédérale ne devrait pas être levée du fait de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée (paragraphe 84). En résumé, le CRTC avait examiné toutes les questions, il avait rendu une décision définitive et les mêmes parties avaient débattu des mêmes questions devant le CRTC. En outre, il n’y avait aucun problème d’iniquité pouvant empêcher l’application de la doctrine de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée.
[28] Le juge a décidé que l’instance de la Cour fédérale était devenue en grande partie académique en raison de la décision du CRTC (paragraphe 85). Il a conclu qu’il n’était pas dans l’intérêt de la justice de lever la suspension de l’instance et il a converti la suspension provisoire en une permanente. Il a conclu que la doctrine de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée s’appliquait et qu’il n’était pas approprié que la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire pour entendre l’affaire sur le fond (paragraphe 91).
[29] Le juge a fait remarquer que la décision du CRTC n’avait pas explicitement fait référence à la LLO. Toutefois, il a conclu que le CRTC s’était assuré, en pratique, que les objectifs prévus à l’article 41 de la LLO étaient protégés. Il a aussi considéré les exigences en matière de consultation et de rapports annuels que la décision du CRTC avait imposées à la SRC (paragraphes 92 à 96). Il a jugé que la décision du CRTC avait effectivement dénoncé l’impact négatif des compressions budgétaires sur les plaignants en imposant à la SRC des exigences relativement à de futures consultations (paragraphe 98). Il a donc conclu que la décision du CRTC constituait une solution équitable et conforme aux objectifs de la LLO (paragraphe 100).
III. Les dispositions législatives [30] Les dispositions de la LR et de la LLO applicables à l’appel dont la Cour est saisie sont énoncées aux annexes A et B des présents motifs.
[31] J’aborde maintenant les questions soulevées par l’appel.
IV. Les questions en litige [32] Les parties soutiennent qu’il y a trois questions à trancher en l’espèce :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable?
2. Le CRTC a‑t‑il compétence exclusive sur les plaintes relatives à la LLO qui se rapportent aux activités de programmation de la SRC?
3. L’ordonnance déclaratoire du juge portant que la SRC devrait respecter la partie VII de la LLO est‑elle trop vague?
V. Analyse [33] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis qu’il n’est pas nécessaire d’aborder ces questions. Plus particulièrement, je crois que nous devrions accueillir l’appel et annuler la décision du juge.
[34] Je commencerai par examiner les deux décisions du juge dans le but de déterminer ce qu’il a vraiment décidé. Dans sa première décision, le juge a clairement conclu, dans ses motifs, que le CRTC n’avait pas compétence exclusive sur les questions soulevées par le commissaire et le Dr Amellal, mais il n’a pas rendu d’ordonnance à cet effet. Son ordonnance traitait plutôt de la suspension de l’instance, de l’ajournement des interrogatoires préalables et de l’audience sur le fond qui avait déjà été fixée. Son ordonnance se lit ainsi :
LA COUR ORDONNE que :
1. Les procédures dans le présent dossier sont suspendues aux fins de permettre au CRTC de se prononcer dans le cadre des demandes de renouvellement de licences de la Société, sur toute plainte ou intervention des demandeurs relativement à la réduction des heures de programmation locale ou régionale diffusée à l’antenne de CBEF Windsor;
2. La poursuite de tout interrogatoire déjà fixé et l’audition au mérite prévue à partir du 15 octobre 2012 sont ajournées sine die;
3. Après que le CRTC aura rendu sa décision à l’égard des demandes de renouvellement de licences de la Société, toute partie aux présentes pourra, par requête, demander à la Cour de prolonger ou de mettre fin à la suspension des procédures, de reprendre l’étude du dossier ou de rejeter le présent recours, compte tenu des lois en vigueur et de tout principe de droit applicable en l’espèce;
4. Dans l’intervalle, le juge soussigné réserve compétence pour émettre toute autre directive ou rendre toute autre ordonnance, de sa propre initiative ou à la demande d’une partie, dans le cas de tout nouveau développement; et
5. Le tout sans dépens.
[35] Croyant que le juge avait déjà, en fait, tranché la question de compétence dans sa première décision, la SRC a déposé une requête en prorogation du délai pour déposer un avis d’appel de l’ordonnance rendue par le juge le 29 mai 2012. La requête de la SRC a été rejetée par ma collègue madame la juge Gauthier, au motif que l’ordonnance du juge n’avait examiné ni abordé aucune des conclusions ou déclarations sollicitées dans l’avis de demande qui avait été déposé le 10 août 2010, dont la question de savoir si le commissaire avait compétence pour examiner et aborder les plaintes portées à l’encontre de la SRC sous le régime de la LLO.
[36] À la fin de ses motifs, la juge Gauthier a indiqué que la question de compétence entre le commissaire et le CRTC ferait l’objet d’une décision définitive de la part du juge, après la décision attendue de la part du CRTC. Il est évident, à la lecture des motifs de la juge Gauthier, qu’elle a considéré que, compte tenu de l’ensemble des circonstances, le juge avait simplement formulé des commentaires préliminaires à caractère non obligatoire sur la question de compétence avant le prononcé d’une éventuelle décision définitive.
[37] À la suite de la décision du CRTC, les parties sont retournées devant le juge pour présenter leurs arguments sur la question de savoir, entre autres choses, si le juge devait lever la suspension qu’il avait ordonnée dans sa première décision. Au début de sa deuxième décision (paragraphe 2), le juge a mentionné qu’il devait examiner deux points, à savoir s’il devait rendre un jugement définitif sur les questions d’application de la loi et de compétence qui étaient traitées « dans la décision interlocutoire » et s’il était opportun de lever la suspension qu’il avait ordonnée le 29 mai 2012 et de reprendre l’instance à la lumière des développements survenus « depuis la décision interlocutoire ». J’ai un certain nombre de commentaires à formuler à l’égard des décisions du juge.
[38] En ce qui a trait à la première décision, on ne peut douter du fait que, bien qu’il ait prétendu décider la question de compétence, le juge a omis de rendre une ordonnance à cet égard. À mon avis, ce que les parties auraient dû faire, après avoir reçu la première décision du juge, c’était de présenter une requête en vertu de l’alinéa 397(1)a) des Règles des Cours fédérales, DORS 98/106, lequel prévoit que les parties peuvent demander à la Cour d’examiner de nouveau les termes d’une ordonnance qui ne concorde pas avec les motifs donnés. Autrement dit, il aurait fallu demander au juge de modifier son ordonnance pour faire en sorte qu’elle comprenne les conclusions qu’il avait tirées sur la question de compétence. Cela n’est cependant pas arrivé, et, par conséquent, la juge Gauthier a rejeté la requête de la SRC en prorogation de délai pour déposer un avis d’appel.
[39] J’aborde maintenant la deuxième décision du juge. Comme le juge, dans son ordonnance datée du 29 mai 2012, avait suspendu l’instance dont il était saisi, il ne pouvait la continuer sans d’abord être prêt à lever la suspension qu’il avait ordonnée. En l’occurrence, il a refusé de lever la suspension, mais il a néanmoins procédé avec des motifs approfondis, dans lesquels il a réitéré l’avis sur la question de compétence qu’il avait exprimé dans sa première décision. Avec respect, le juge était dessaisi de l’affaire et ne pouvait émettre une opinion ou décider de toute question dont il avait été saisi, à moins de lever la suspension.
[40] Avec égard, je suis d’avis que les décisions du juge ont donné un résultat insatisfaisant. D’un côté, la première décision ne tranche pas la question de compétence, parce que l’ordonnance rendue par le juge ne contient rien sur cet aspect. Par ailleurs, la deuxième décision ne décide aucunement, en droit, la question de compétence, parce que le juge a refusé de lever la suspension de l’instance qu’il avait imposée dans sa première décision.
[41] Lorsque, à l’audience, la formation a souligné ces difficultés devant les parties, celles‑ci nous ont fait comprendre qu’elles désiraient que la Cour examine, si possible, les questions de fond soulevées dans le cadre de l’instance. Après avoir minutieusement examiné ces questions ainsi que les observations formulées par les parties, mon opinion est qu’il existe un certain nombre de motifs pour ne pas aborder les questions de fond soulevées dans le présent appel. Toutefois, pour conclure que nous ne devrions pas examiner les questions de fond soulevées par les parties, j’ai considéré que la deuxième décision du juge avait validement tranché les questions sur lesquelles il prétendait se prononcer. En d’autres mots, j’ai considéré qu’il n’était pas dessaisi de l’affaire et qu’il pouvait rendre la décision qu’il avait rendue.
[42] Je vais maintenant énoncer les motifs pour lesquels j’ai conclu que nous ne devrions pas aborder les questions de fond et que nous devrions accueillir l’appel. Je commence en reproduisant l’article 77 de la LLO, lequel prévoit ce qui suit :
77. (1) Quiconque a saisi le commissaire d’une plainte visant une obligation ou un droit prévus aux articles 4 à 7 et 10 à 13 ou aux parties IV, V, ou VII, ou fondée sur l’article 91, peut former un recours devant le tribunal sous le régime de la présente partie.
77. (1) Any person who has made a complaint to the Commissioner in respect of a right or duty under sections 4 to 7, sections 10 to 13 or Part IV, V or VII, or in respect of section 91, may apply to the Court for a remedy under this Part.
Délai
Limitation period
(2) Sauf délai supérieur accordé par le tribunal sur demande présentée ou non avant l’expiration du délai normal, le recours est formé dans les soixante jours qui suivent la communication au plaignant des conclusions de l’enquête, des recommandations visées au paragraphe 64(2) ou de l’avis de refus d’ouverture ou de poursuite d’une enquête donné au titre du paragraphe 58(5).
(2) An application may be made under subsection (1) within sixty days after
(a) the results of an investigation of the complaint by the Commissioner are reported to the complainant under subsection 64(1),
(b) the complainant is informed of the recommendations of the Commissioner under subsection 64(2), or
(c) the complainant is informed of the Commissioner’s decision to refuse or cease to investigate the complaint under subsection 58(5),
or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those sixty days, fix or allow.
Autre délai
Application six months after complaint
(3) Si, dans les six mois suivant le dépôt d’une plainte, il n’est pas avisé des conclusions de l’enquête, des recommandations visées au paragraphe 64(2) ou du refus opposé au titre du paragraphe 58(5), le plaignant peut former le recours à l’expiration de ces six mois.
(3) Where a complaint is made to the Commissioner under this Act but the complainant is not informed of the results of the investigation of the complaint under subsection 64(1), of the recommendations of the Commissioner under subsection 64(2) or of a decision under subsection 58(5) within six months after the complaint is made, the complainant may make an application under subsection (1) at any time thereafter
Ordonnance
Order of Court
(4) Le tribunal peut, s’il estime qu’une institution fédérale ne s’est pas conformée à la présente loi, accorder la réparation qu’il estime convenable et juste eu égard aux circonstances.
(4) Where, in proceedings under subsection (1), the Court concludes that a federal institution has failed to comply with this Act, the Court may grant such remedy as it considers appropriate and just in the circumstances.
Précision
Other rights of action
(5) Le présent article ne porte atteinte à aucun autre droit d’action.
(5) Nothing in this section abrogates or derogates from any right of action a person might have other than the right of action set out in this section.
Exercice de recours par le commissaire
Commissioner may apply or appear
[Non souligné dans l’original.]
[43] Comme il ressort clairement du paragraphe 77(4) précité, il exige explicitement que la Cour fédérale établisse qu’une institution fédérale ne s’est pas conformée aux dispositions de la LLO avant d’accorder une réparation (voir Lavigne c. Canada (Développement des ressources humaines), [2002] 2 C.F. 164 (1re inst.), 228 F.T.R. 185, où le juge Lemieux de la Cour fédérale a déclaré, au paragraphe 63 de ses motifs, qu’aucune réparation ne pouvait être accordée au titre du paragraphe 77(4) de la LLO, à moins que la Cour n’ait conclu qu’une institution fédérale ne s’était pas conformée aux obligations que cette loi lui imposait).
[44] Avec respect, je crois qu’il est évident qu’en l’espèce, le juge n’a fait aucune constatation ni tiré aucune conclusion portant que la SRC ne s’était pas conformée à l’une ou l’autre de ses obligations aux termes de la LLO, puisqu’il a refusé, pour les motifs qu’il a donnés, de traiter du fond de l’affaire présentée par le commissaire et le Dr Amellal. Plus particulièrement, le juge a ainsi refusé parce qu’il était convaincu que le CRTC avait convenablement traité des questions dont celui‑ci était saisi, pour les résoudre d’une manière « équitable et conforme aux objectifs de la LLO » (paragraphe 100 de la deuxième décision).
[45] Cependant, en toute équité pour le juge, il semble laisser entendre dans ses motifs de la deuxième décision que le CRTC avait conclu, en fait, que la SRC ne s’était pas conformée aux obligations que lui imposait la LLO. C’est peut-être pourquoi il a pensé qu’il pouvait offrir une réparation aux intimés au titre de l’article 77 de la LLO. Au paragraphe 98 de sa deuxième décision, le juge a formulé les commentaires suivants :
[98] Même si le CRTC ne s’est pas formellement prononcé dans sa décision de 2013 sur la question de savoir si la Société a manqué, durant la période de licence, à toute obligation positive de consultation et d’analyse d’impact de sa décision, il est clair, que d’une manière prospective, en imposant pour la première fois à la Société, une obligation générale de consultation et de rapports périodiques aux CLOSM, et en prescrivant un minimum d’heures de programmation locale dans les stations de radio francophones hors Québec, le CRTC a désavoué les compressions budgétaires dans les régions qui ont été dénoncées par les intervenants.
[46] Comme le juge le reconnaît au paragraphe 98 précité, le CRTC n’a en fait tiré aucune conclusion portant que la SRC ne s’était pas conformée à ses obligations au titre de la LLO. À mon avis, il ne fait aucun doute que le CRTC n’a pas tiré une telle conclusion et qu’il ne pouvait pas le faire. Je suis convaincu que la décision rendue par le CRTC au sujet du renouvellement des licences de la SRC et, en particulier, le fait d’imposer à la SRC un certain nombre de conditions de licence qui répondent aux attentes des intimés (et apparemment à celles du juge) ne constitue pas une conclusion selon laquelle la SRC ne s’était pas conformée à ses obligations sous le régime de la LLO.
[47] De toute façon, le paragraphe 77(4) de la LLO est clair. Il exige de la Cour fédérale qu’elle établisse qu’une institution fédérale ne s’est pas conformée à la LLO avant de pouvoir accorder une réparation à un plaignant. Cela ne s’est effectivement pas produit dans la présente affaire.
[48] Par conséquent, les commentaires du juge, qui se trouvent au paragraphe 101 de ses motifs de la deuxième décision, selon lesquels le pouvoir de la Cour à l’article 77 « en est essentiellement un de “réparation” » et que la Cour n’est pas là pour enquêter sur le « manquement allégué d’une institution fédérale à son obligation de prendre des mesures positives » sont plutôt surprenants. Avec respect, je suis d’avis que c’est le devoir de la Cour fédérale, aux termes de l’article 77 de la LLO, de décider s’il y a eu inobservation de la LLO et, le cas échéant, d’accorder la réparation convenable, eu égard aux circonstances de l’affaire. Cela signifie qu’il incombe à la Cour fédérale, selon la preuve dont elle dispose, de tirer les conclusions pertinentes quant à la conduite de l’institution fédérale, dans le but de décider s’il y a eu inobservation de la LLO.
[49] Ce qui est également clair, c’est que le CRTC n’a pas le pouvoir, sous le régime de la LR, de décider s’il y a eu violation des dispositions de la LLO. Le mandat du CRTC aux termes de la LR est tout autre. Bien qu’il soit habilité, en vertu du paragraphe 46(4) de la LR, à « [tenir] compte […] des principes et des objectifs de la [LLO] » pour établir si des services de radiodiffusion devraient être renouvelés et/ou prolongés, il n’est pas loisible au CRTC de tirer quelque conclusion que ce soit concernant l’inobservation de la LLO. À mon humble avis, il s’agit là d’une question complètement différente.
[50] Je suis d’avis que le fait que le CRTC (selon le juge) avait, en fait, mis fin à la violation, par la SRC, de la LLO et que le CRTC (selon le juge) avait accordé une réparation complète pour l’avenir n’est aucunement pertinent. Il n’en demeure pas moins que ce dont le juge était saisi, c’était la question de savoir si la SRC avait manqué à ses obligations que lui imposait la LLO lorsqu’elle avait décidé, en 2009, de procéder aux compressions budgétaires qui avaient touché CBEF Windsor. Plus particulièrement, la décision de la SRC et les conséquences qui en ont résulté constituaient‑elles un défaut, de la part de la SRC, de se conformer aux obligations que lui imposait la LLO?
[51] Cette question, à mon humble avis, demeure toujours sans réponse. Le fait que le CRTC a imposé des conditions de licence à la SRC, et ce, à la satisfaction de quelques demandes des intimés, ne répond pas à la question dont était saisi le juge. La décision du CRTC, rendue environ quatre ans après les compressions budgétaires faites par la SRC en 2009, ne traite pas de la période qui s’est écoulée entre 2009 et 2013. En d’autres mots, en imposant des conditions de licence à la SRC, le CRTC lui a donné ses directives pour la prochaine période de licence. Toutefois, en ce faisant, le CRTC ne s’est pas prononcé, et il n’a aucunement prétendu le faire, au sujet de la période s’étendant de 2009 à 2013. Ainsi, il n’a pas examiné n