Felipa c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Felipa c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2011-10-03
Référence neutre
2011 CAF 272
Numéro de dossier
A-37-10
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20111003
Dossier : A-37-10
Référence : 2011 CAF 272
CORAM : LA JUGE SHARLOW
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
LUIS ALBERTO FELIPA
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 7 mars 2011.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 3 octobre 2011.
MOTIFS DU JUGEMENT : LES JUGES SHARLOW ET DAWSON
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE STRATAS
Date : 20111003
Dossier : A-37-10
Référence : 2011 CAF 272
CORAM : LA JUGE SHARLOW
LA JUGE DAWSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
LUIS ALBERTO FELIPA
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LES JUGES SHARLOW ET DAWSON
[1] La question au cœur du présent appel est de savoir si un ancien juge d’une cour supérieure qui a atteint l’âge de 75 ans peut être appelé à agir en qualité de juge suppléant de la Cour fédérale. Le juge en chef de la Cour fédérale a répondu par l’affirmative et, sur ce fondement, il a rendu une ordonnance rejetant une requête par laquelle l’appelant, M. Luis Alberto Felipa, voulait empêcher un certain juge suppléant âgé de plus de 75 ans de statuer sur sa demande de contrôle judiciaire. M. Felipa a interjeté appel de cette décision.
[2] Pour les motifs qui suivent, nous accueillerons le présent appel. Selon l’interprétation de la loi adoptée par le juge en chef, un juge d’une cour supérieure pourrait cesser d’occuper sa charge le jour de ses 75 ans, puis être immédiatement nommé juge suppléant investi de tous les pouvoirs d’un juge de la Cour fédérale. À notre avis, ce résultat s’écarte tellement du régime de la loi que l’interprétation de la loi qui le sous-tend ne peut pas être retenue.
Les faits et l’historique du litige
[3] Le dossier de requête renferme peu de renseignements au sujet de M. Felipa. Il semble qu’il soit un étranger vivant au Canada, qu’il soit le père d’un enfant dont il s’occupe seul et dont il est l’unique gardien légal et que cet enfant ait le droit de rester au Canada. M. Felipa risque de se faire renvoyer du Canada.
[4] Dans le cadre de deux instances engagées en mars 2009 en vertu du paragraphe 72(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, M. Felipa a présenté une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire à l’égard de deux décisions rendues par un agent d’examen des risques avant renvoi. L’agent, dans une des décisions, avait refusé d’accorder à M. Felipa une dispense pour des motifs d’ordre humanitaire ou pour des raisons d’intérêt public, et, dans l’autre décision, l’agent avait conclu que M. Felipa n’était pas une personne à protéger. L’autorisation a été accordée, et les deux demandes de contrôle judiciaire ont été inscrites au rôle pour audience à Toronto le 18 août 2009. Le juge Tannenbaum, un juge suppléant de la Cour fédérale, a été désigné pour entendre les deux demandes.
[5] Le juge en chef choisit les personnes à qui il demande d’agir en qualité de juge suppléant de la Cour fédérale. Comme l’a expliqué le juge en chef au paragraphe 112 de ses motifs (où il a fait référence au décret C.P. 2003‑1779), le gouverneur en conseil « ne joue aucun rôle dans la décision du juge en chef de demander qu’une personne admissible et en particulier agisse comme juge suppléant. L’approbation du gouverneur en conseil est accordée au moyen d’une ordonnance d’application générale autorisant le juge en chef à demander l’aide de juges suppléants, dont le nombre peut atteindre 15. »
[6] Le juge Tannenbaum a été nommé juge de la Cour supérieure du Québec en 1982. Il a pris sa retraite de la Cour supérieure du Québec en 2007 lorsqu’il a atteint l’âge de 75 ans. On lui a par la suite demandé d’agir en qualité de juge suppléant de la Cour fédérale. Le juge Tannenbaum a accepté et il a été officiellement nommé juge suppléant le 12 mai 2008.
[7] Peu de temps avant la date fixée pour l’audition des demandes de contrôle judiciaire de M. Felipa, l’avocat de M. Felipa a appris que le juge Tannenbaum avait été désigné pour statuer sur les demandes de M. Felipa et qu’il avait plus de 75 ans. L’avocat de M. Felipa a immédiatement communiqué avec le juge en chef et le juge Tannenbaum pour leur faire savoir qu’il était d’avis que, selon la loi, les demandes de M. Felipa ne pouvaient pas être tranchées par un juge suppléant âgé de plus de 75 ans. Il a demandé qu’un juge de moins de 75 ans soit saisi des instances ou que leur audition soit reportée.
[8] L’audience a été reportée afin que l’on puisse établir ce qu’il convenait de faire vu que la position de M. Felipa avait fait l’objet d’une certaine publicité et avait entraîné un certain nombre d’autres demandes semblables. Le 31 août 2009, à la suite d’une entente, M. Felipa a déposé, dans les deux dossiers dont était saisie la Cour fédérale, une requête dans laquelle il sollicitait un certain nombre de conclusions portant qu’une personne ne peut pas agir en qualité de juge suppléant de la Cour fédérale après avoir atteint l’âge de 75 ans. Le juge en chef a instruit la requête et l’a rejetée le 26 janvier 2010 pour les motifs exposés dans la décision Felipa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2010 CF 89, [2011] 1 R.C.F. 365.
[9] Bien que la requête de M. Felipa ait été rejetée, le juge en chef a estimé que l’affaire était d’intérêt public. Sur ce fondement, le juge en chef a adjugé à M. Felipa des dépens fixés à 6 000 $.
Le droit d’appel de M. Felipa
[10] Les parties et le juge en chef ont convenu que l’ordonnance rejetant la requête de M. Felipa devait être susceptible d’appel. Cependant, une réserve a été soulevée : suivant l’alinéa 72(2)e) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, les décisions interlocutoires rendues dans le cadre d’un contrôle judiciaire présenté en vertu du paragraphe 72(1) ne sont pas susceptibles d’appel. En outre, selon l’alinéa 74d), nul ne peut interjeter appel d’une décision de la Cour fédérale portant sur une demande de contrôle judiciaire présentée en vertu du paragraphe 72(1), à moins que le juge certifie que l’affaire soulève une question grave de portée générale et qu’il énonce cette question.
[11] Le juge en chef a conclu que son ordonnance était susceptible d’appel sans qu’il soit nécessaire de certifier une question parce qu’elle constituait un « acte judiciaire distinct et divisible »; il a invoqué les arrêts Charkaoui c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CAF 421, 328 N.R. 201, paragraphe 48, et Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Tobiass, [1997] 3 R.C.S. 391, paragraphes 60 et suivants. Cependant, afin d’écarter tout doute et de faciliter l’appel de son ordonnance, le juge en chef a certifié deux questions en vertu de l’alinéa 74d) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
[12] Nous sommes d’accord avec le juge en chef, sensiblement pour les mêmes motifs, pour affirmer que M. Felipa avait le droit d’interjeter appel de l’ordonnance ayant rejeté sa requête. Les arrêts sur lesquels s’est fondé le juge en chef portaient sur des contextes différents, mais, à notre avis, les principes établis dans ces arrêts s’appliquent en l’espèce et ils nous forcent à conclure que l’alinéa 72(2)e) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés n’empêche pas que soit interjeté appel de l’ordonnance ayant tranché la requête de M. Felipa et que l’alinéa 74d) n’exige pas la certification d’une question en l’espèce.
La requête de M. Felipa et la décision de la Cour fédérale
[13] La requête de M. Felipa se fonde essentiellement sur le paragraphe 99(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.‑U.), 30 & 31 Vict., ch. 3, reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 5, et sur les paragraphes 8(2) et 10(1.1) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7.
[14] L’article 99 de la Loi constitutionnelle de 1867 se trouve dans la partie VII intitulée « Judicature » et il est ainsi libellé [non souligné dans l’original] :
99. (1) Sous réserve du paragraphe (2) du présent article, les juges des cours supérieures resteront en fonction durant bonne conduite, mais ils pourront être révoqués par le gouverneur général sur une adresse du Sénat et de la Chambre des Communes.
(2) Un juge d’une cour supérieure, nommé avant ou après l’entrée en vigueur du présent article, cessera d’occuper sa charge lorsqu’il aura atteint l’âge de soixante-quinze ans, ou à l’entrée en vigueur du présent article si, à cette époque, il a déjà atteint ledit âge.
99. (1) Subject to subsection two of this section, the Judges of the Superior Courts shall hold office during good behaviour, but shall be removable by the Governor General on Address of the Senate and House of Commons.
(2) A Judge of a Superior Court, whether appointed before or after the coming into force of this section, shall cease to hold office upon attaining the age of seventy-five years, or upon the
coming into force of this section if at that time he has already attained that age.
[15] L’article 8 de la Loi sur les Cours fédérales est libellé comme suit [non souligné dans l’original] :
8. (1) Sous réserve du paragraphe (2), les juges de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale occupent leur poste à titre inamovible, sous réserve de révocation par le gouverneur général sur adresse du Sénat et de la Chambre des communes.
(2) La limite d’âge pour l’exercice de la charge de juge de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale est de soixante-quinze ans.
8. (1) Subject to subsection (2), the judges of the Federal Court of Appeal and the Federal Court hold office during good behaviour, but are removable by the Governor General on address of the Senate and House of Commons.
(2) A judge of the Federal Court of Appeal or the Federal Court ceases to hold office on becoming 75 years old.
[16] Les parties pertinentes de l’article 10 de la Loi sur les Cours fédérales sont les suivantes [non souligné dans l’original] :
10. (1.1) Sous réserve du paragraphe (3), le gouverneur en conseil peut autoriser le juge en chef de la Cour fédérale à demander l’affectation à ce tribunal de juges choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure, de comté ou de district. Les juges ainsi affectés ont qualité de juges suppléants et sont investis des pouvoirs des juges de la Cour fédérale.
10. (1.1) Subject to subsection (3), any judge of a superior, county or district court in Canada, and any person who has held office as a judge of a superior, county or district court in Canada, may, at the request of the Chief Justice of the Federal Court made with the approval of the Governor in Council, act as a judge of the Federal Court, and while so acting has all the powers of a judge of that court and shall be referred to as a deputy judge of that court.
(2) La demande visée aux paragraphes (1) et (1.1) nécessite le consentement du juge en chef du tribunal dont l’intéressé est membre ou du procureur général de sa province.
(2) No request may be made under subsection (1) or (1.1) to a judge of a superior, county or district court in a province without the consent of the chief justice or chief judge of the court of which he or she is a member, or of the attorney general of the province.
(3) L’autorisation donnée par le gouverneur en conseil en application des paragraphes (1) et (1.1) peut être générale ou particulière et limiter le nombre de juges suppléants.
(3) The Governor in Council may approve the making of requests under subsection (1) or (1.1) in general terms or for particular periods or purposes, and may limit the number of persons who may act under this section.
(4) Les juges suppléants reçoivent le traitement fixé par la Loi sur les juges pour les juges du tribunal auquel ils sont affectés, autres que le juge en chef, diminué des montants qui leur sont par ailleurs payables aux termes de cette loi pendant leur suppléance. Ils ont également droit aux indemnités de déplacement prévues par cette même loi.
(4) A person who acts as a judge of a court under subsection (1) or (1.1) shall be paid a salary for the period that the judge acts, at the rate fixed by the Judges Act for a judge of the court other than the Chief Justice of the court, less any amount otherwise payable to him or her under that Act in respect of that period, and shall also be paid the travel allowances that a judge is entitled to be paid under the Judges Act.
[17] Interprétés littéralement, les mots « juges, actuels ou anciens » du paragraphe 10(1.1) de la Loi sur les Cours fédérales sont assez larges pour viser toute personne qui a déjà occupé la charge de juge. M. Felipa a cependant soutenu devant la Cour fédérale et devant notre Cour que, sur le fondement du paragraphe 99(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 et du paragraphe 8(2) de la Loi sur les Cours fédérales, les mots « juges, actuels ou anciens » excluaient nécessairement une personne qui a atteint l’âge de 75 ans. Le juge en chef a rejeté cette prétention. Il a conclu, sur le fondement de motifs clairement formulés, qu’un ancien juge d’une cour supérieure qui a atteint l’âge de 75 ans peut être nommé juge suppléant à la Cour fédérale.
La norme de contrôle
[18] La question de savoir si un ancien juge d’une cour supérieure qui a atteint l’âge de 75 ans peut être appelé à agir en qualité de juge suppléant de la Cour fédérale est une question de droit, et la norme de contrôle applicable est la norme de la décision correcte : Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, paragraphe 8.
La question devant être tranchée
[19] Le juge en chef a conclu que les juges suppléants de la Cour fédérale n’« exerce [pas] la charge » de juge de la Cour fédérale et que, par conséquent, ils ne peuvent pas cesser de l’exercer lorsqu’ils atteignent l’âge de 75 ans. En effet, les dispositions sur la retraite obligatoire prévoient que « la limite d’âge » est de 75 ans, ou encore que le juge cesse « d’occuper sa charge » à 75 ans. Témoin, le paragraphe 8(2) de la Loi sur les Cours fédérales et le paragraphe 99(2) de la Loi constitutionnelle de 1867; ils sont reproduits ici pour en faciliter la consultation.
Loi constitutionnelle de 1867
99. (2) Un juge d’une cour supérieure, nommé avant ou après l’entrée en vigueur du présent article, cessera d’occuper sa charge lorsqu’il aura atteint l’âge de soixante-quinze ans, ou à l’entrée en vigueur du présent article si, à cette époque, il a déjà atteint ledit âge.
Constitution Act, 1867
99. (2) A Judge of a Superior Court, whether appointed before or after the coming into force of this section, shall cease to hold office upon attaining the age of seventy-five years, or upon the coming into force of this section if at that time he has already attained that age.
Loi sur les Cours fédérales
8. (2) La limite d’âge pour l’exercice de la charge de juge de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale est de soixante-quinze ans.
Federal Courts Act
8. (2) A judge of the Federal Court of Appeal or the Federal Court ceases to hold office on becoming 75 years old.
[20] Il s’ensuit, selon le raisonnement du juge en chef, que ni le paragraphe 8(2) de la Loi sur les Cours fédérales ni le paragraphe 99(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 n’empêchent un ancien juge qui a atteint l’âge de 75 ans d’agir en qualité de juge suppléant de la Cour fédérale. Le juge en chef a également conclu que, de toute façon, le paragraphe 99(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 ne s’appliquait pas aux juges suppléants d’un tribunal établi par le Parlement en vertu de l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[21] Nous concluons qu’il n’est pas nécessaire d’exprimer notre opinion quant à savoir si les juges suppléants « exerce la charge » de juge parce que nous estimons que cette question ne permettrait pas de trancher la requête de M. Felipa. À notre avis, il faut, dans le cadre de la requête de M. Felipa, établir qui peut agir en qualité de juge suppléant de la Cour fédérale. Nous pensons que l’enjeu a trait à la portée du pouvoir du juge en chef de la Cour fédérale conféré par le paragraphe 10(1.1) de la Loi sur les Cours fédérales, dont la partie pertinente est ainsi libellée :
10. (1.1) […] le gouverneur en conseil peut autoriser le juge en chef de la Cour fédérale à demander l’affectation à ce tribunal de juges choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure, de comté ou de district. Les juges ainsi affectés ont qualité de juges suppléants et sont investis des pouvoirs des juges de la Cour fédérale.
10. (1.1) … any judge of a superior, county or district court in Canada, and any person who has held office as a judge of a superior, county or district court in Canada, may, at the request of the Chief Justice of the Federal Court made with the approval of the Governor in Council, act as a judge of the Federal Court, and while so acting has all the powers of a judge of that court and shall be referred to as a deputy judge of that court.
[22] Nous concluons que la véritable question en litige que la Cour doit trancher pour statuer sur la requête de M. Felipa est de savoir si le paragraphe 10(1.1) autorise le juge en chef à « investi[r] des pouvoirs des juges de la Cour fédérale » une personne qui a atteint l’âge de 75 ans. Plus précisément, les mots « juges, […] anciens » au paragraphe 10(1.1) de la Loi sur les Cours fédérales devraient‑ils, par déduction nécessaire, être interprétés comme excluant les personnes qui ont atteint l’âge de 75 ans?
[23] Nous tenons à souligner, soit dit en passant, que cette question n’est soulevée que dans le contexte où une personne a déjà exercé la charge de juge d’une cour supérieure, mais a par la suite quitté ses fonctions ou a pris sa retraite. Vu les dispositions applicables quant à la retraite obligatoire, quiconque est actuellement juge d’une cour supérieure est nécessairement âgé de moins de 75 ans.
[24] La portée du paragraphe 10(1.1) est une question d’interprétation des lois. Avant de se pencher sur les principes applicables en matière d’interprétation des lois, il est important de préciser que la question dont la Cour est saisie n’est pas de savoir si les personnes qui ont atteint l’âge de 75 ans devraient exercer les pouvoirs d’un juge de la Cour fédérale ou si elles sont capables d’exercer ces pouvoirs. Des juges suppléants de plus de 75 ans ont fourni d’excellents services à la Cour fédérale. Il s’agit plutôt de déterminer si le législateur avait l’intention de donner au juge en chef le pouvoir de demander à une personne qui a atteint l’âge légal de la retraite obligatoire d’agir en qualité de juge de la Cour fédérale.
Les principes d’interprétation des lois
[25] Des problèmes d’interprétation des lois surviennent souvent lorsque, comme en l’espèce, un tribunal est saisi d’une question à laquelle le législateur n’a pas prévu de réponse expresse. Le tribunal doit se demander s’il peut trouver la réponse par déduction nécessaire grâce à l’examen des éléments pertinents du contexte de la loi et, dans l’affirmative, il lui faut répondre à la question en conséquence. La réponse doit respecter les principes acceptés en matière d’interprétation des lois et s’appuyer de façon raisonnable sur le texte de la loi (Ruby c. Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75, [2002] 4 R.C.S. 3, paragraphe 58, R. Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 5e éd. (Markham: LexisNexis, 2008), page 163).
[26] L’approche privilégiée en matière d’interprétation des lois a été exposée de la façon suivante par la Cour suprême du Canada :
Bien que l’interprétation législative ait fait couler beaucoup d’encre (voir par ex. Ruth Sullivan, Statutory Interpretation (1997); Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994) (ci‑après « Construction of Statutes »); Pierre‑André Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990)), Elmer Driedger dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983) résume le mieux la méthode que je privilégie. Il reconnaît que l’interprétation législative ne peut pas être fondée sur le seul libellé du texte de loi. À la p. 87, il dit :
[traduction]
Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
Parmi les arrêts récents qui ont cité le passage ci‑dessus en l’approuvant, mentionnons : R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213; Banque Royale du Canada c. Sparrow Electric Corp., [1997] 1 R.C.S. 411; Verdun c. Banque Toronto‑Dominion, [1996] 3 R.C.S. 550; Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103.
Voir : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, paragraphe 21. Voir aussi : R. c. Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56, [2001] 2 R.C.S. 867, paragraphe 29.
[27] La Cour suprême a énoncé de nouveau ce principe de la façon suivante au paragraphe 10 de l’arrêt Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601 [non souligné dans l’original] :
Il est depuis longtemps établi en matière d’interprétation des lois qu’« il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » : voir 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804, par. 50. L’interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. Lorsque le libellé d’une disposition est précis et non équivoque, le sens ordinaire des mots joue un rôle primordial dans le processus d’interprétation. Par contre, lorsque les mots utilisés peuvent avoir plus d’un sens raisonnable, leur sens ordinaire joue un rôle moins important. L’incidence relative du sens ordinaire, du contexte et de l’objet sur le processus d’interprétation peut varier, mais les tribunaux doivent, dans tous les cas, chercher à interpréter les dispositions d’une loi comme formant un tout harmonieux.
[28] Cette formulation de l’approche applicable en matière d’interprétation des lois a récemment été reprise dans les arrêts Celgene Corp. c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 R.C.S. 3, paragraphe 21, et Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, paragraphe 27.
[29] Les limites du recours au contexte ont été expliquées par la majorité de la Cour suprême au paragraphe 15 de l’arrêt Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec Inc., 2005 CSC 62, [2005] 3 R.C.S. 141, paragraphe 15 :
Dans l’exercice d’interprétation, plus le texte choisi par le législateur sera général, plus le contexte sera important. L’exercice d’interprétation contextuelle comporte ses limites. Le tribunal n’endosse son rôle d’interprète que lorsque les deux éléments de la communication convergent vers une même direction : le texte s’y prête et l’intention du législateur se dégage clairement du contexte.
[30] Il est implicite dans la méthode contextuelle d’interprétation des lois que le sens ordinaire et grammatical des mots employés dans une disposition n’est pas le seul élément porteur de sens. Comme l’a écrit Francis Bennion, [traduction] « [l]e critère est le suivant : il faut se demander ce qu’a voulu dire le législateur lorsqu’il a utilisé ces mots, et non se demander ce qu’a voulu dire le législateur dans l’abstrait » (Francis Bennion, Bennion on Statutory Interpretation, 5e éd. (London : LexisNexis, 2008), page 480). Le tribunal doit tenir compte de l’ensemble du contexte de la disposition qu’il doit interpréter, et ce, « même si, à première vue, le sens de son libellé peut paraître évident » (ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140, paragraphe 48). Le tribunal qui interprète une disposition tente d’établir l’intention du législateur grâce au texte et à l’ensemble du contexte. L’intention du législateur est « [l]’élément le plus important de cette analyse » (R. c. Monney, [1999] 1 R.C.S. 652, paragraphe 26).
[31] La notion d’intention du législateur est une création des tribunaux, expliquée de la façon suivante par lord Nicholls dans l’arrêt Regina c. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions and Another, ex parte Spath Holme Limited, [2001] 2 A.C. 349, page 396 :
[traduction]
Les tribunaux, lorsqu’ils interprètent les lois, doivent cerner le sens des mots en cause en tenant compte du contexte. Il a souvent été répété qu’il incombe alors aux tribunaux d’établir l’intention du législateur exprimée dans le libellé en cause. C’est juste et cela peut se révéler utile tant et aussi longtemps que l’on garde à l’esprit que « l’intention du législateur » est une notion objective et non subjective. Cette expression renvoie en peu de mots à l’intention que les tribunaux peuvent raisonnablement imputer au législateur compte tenu du libellé employé. Il ne s’agit pas de l’intention subjective du ministre ou des autres personnes qui ont milité en faveur de la loi. Il ne s’agit pas non plus de l’intention subjective du rédacteur ni de celle d’un membre ou d’une majorité de membres de l’une ou l’autre des chambres. Ces personnes ont bien souvent des intentions très différentes. Leur compréhension de la loi et des mots employés peut être excellente ou terriblement déficiente. Par conséquent, lorsque les tribunaux affirment que tel sens « ne peut pas représenter l’intention du législateur », tout ce qu’ils veulent dire c’est que le législateur ne peut pas raisonnablement avoir utilisé les mots en cause dans ce sens. Comme lord Reid l’a affirmé dans l’arrêt Black‑Clawson International Ltd c. Papierwerke Waldhof‑Aschaffenburg A G [1975] A.C. 591, 613 :
Nous affirmons souvent que nous tentons d’établir l’intention du législateur, mais ce n’est pas tout à fait exact. Nous tentons plutôt d’établir le sens des mots employés par le législateur.
[32] Lorsqu’ils essaient d’établir l’intention du législateur, les tribunaux qui interprètent les lois doivent reconnaître qu’il existe une ligne qui sépare l’interprétation judiciaire et la rédaction législative. Cette ligne ne doit pas être franchie (ATCO, paragraphe 51).
Application des principes d’interprétation des lois
[33] À la suite de l’examen des principes applicables à l’interprétation des lois, nous nous pencherons maintenant sur le libellé, le contexte législatif et l’objet du paragraphe 10(1.1).
a. Le libellé du paragraphe 10(1.1) de la Loi sur les Cours fédérales
[34] Aucune limite n’est fixée sur les mots « les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure, de comté ou de district » et « any person who has held office as a judge of a superior, county or district court in Canada » qui se trouvent au paragraphe 10(1.1). En l’absence de toute restriction, le libellé est assez large pour permettre à un ancien juge d’une cour supérieure, de comté ou de district d’agir en qualité de juge suppléant de la Cour fédérale, et ce, peu importe son âge.
[35] Cependant, comme nous l’avons expliqué ci­dessus, l’interprétation des lois commande que les tribunaux effectuent chaque fois un examen du contexte législatif. « Des mots en apparence clairs et exempts d’ambiguïté peuvent, en fait, se révéler ambigus une fois placés dans leur contexte. » (Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec Inc., paragraphe 10) Cela ressort clairement de l’examen de l’article 5.3 de la Loi sur les Cours fédérales, qui prévoit les qualités que doit posséder la personne nommée juge de la Cour fédérale ou de la Cour d’appel fédérale. L’article 5.3 est ainsi libellé :
5.3 Les juges de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale sont choisis parmi :
5.3 A person may be appointed a judge of the Federal Court of Appeal or the Federal Court if the person
a) les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure, de comté ou de district;
(a) is or has been a judge of a superior, county or district court in Canada;
b) les avocats inscrits pendant ou depuis au moins dix ans au barreau d’une province;
(b) is or has been a barrister or advocate of at least 10 years standing at the bar of any province; or
c) les personnes ayant été membres du barreau d’une province et ayant exercé à temps plein des fonctions de nature judiciaire à l’égard d’un poste occupé en vertu d’une loi fédérale ou provinciale après avoir été inscrites au barreau, et ce pour une durée totale d’au moins dix ans.
(c) has, for at least 10 years,
(i) been a barrister or advocate at the bar of any province, and
(ii) after becoming a barrister or advocate at the bar of any province, exercised powers and performed duties and functions of a judicial nature on a full-time basis in respect of a position held under a law of Canada or a province.
[36] Une interprétation littérale de l’article 5.3 de la Loi sur les Cours fédérales, sans qu’il soit tenu compte du contexte législatif, pourrait donner à penser qu’une personne qui a atteint l’âge de 75 ans pourrait être nommée juge de la Cour fédérale si elle respectait les conditions prévues aux alinéas 5.3 a), b) ou c). Il ne s’agit toutefois pas d’une interprétation vraisemblable de l’article 5.3. Pourquoi? Parce qu’il est parfaitement clair que le paragraphe 8(2) de la Loi sur les Cours fédérales établit qu’une personne qui a atteint l’âge de 75 ans ne peut pas être nommée à la Cour fédérale.
[37] Pour des raisons semblables, une interprétation littérale du paragraphe 10(1.1) de la Loi sur les Cours fédérales n’en donne pas tout le sens. Comme nous l’expliquerons de façon plus approfondie ci­dessous, le contexte législatif donne à penser que seules les personnes qui n’ont pas atteint l’âge 75 ans peuvent être appelées à agir en qualité de juge suppléant. Vu qu’il s’agit d’une interprétation qui peut s’appuyer sur le texte du paragraphe 10(1.1), nous adopterons cette interprétation.
b. Le contexte législatif du paragraphe 10(1.1) de la Loi sur les Cours fédérales
[38] Comme la majorité de la Cour suprême l’a noté au paragraphe 17 de l’arrêt Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec Inc., le contexte législatif comprend un certain nombre de facteurs. « L’historique d’une disposition et la recherche de l’objectif de la réglementation permettent de cerner le contexte global dans lequel la disposition est adoptée. » Le contexte immédiat d’une disposition peut être établi par l’analyse de la loi où elle se trouve. Dans les paragraphes qui suivent, les éléments pertinents du contexte législatif seront examinés.
i. L’évolution législative et l’historique
[39] La Cour fédérale a succédé à la Cour de l’Échiquier, qui avait été créée en 1875 en vertu de l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 par l’Acte pour établir une Cour Suprême et une Cour d’Échiquier pour le Canada, S.C. 1875, ch. 11. Au début, le juge en chef et les juges de la Cour de l’Échiquier étaient les mêmes que ceux de la Cour suprême du Canada.
[40] En 1887, l’Acte à l’effet de modifier l’Acte des cours Suprême et de l’Échiquier, et d’établir de meilleures dispositions pour l’instruction des réclamations contre la Couronne, S.C. 1887, ch. 16, est entré en vigueur. La Cour de l’Échiquier a été maintenue (article 2) et elle était composée d’un seul juge nommé par le gouverneur en conseil (paragraphe 3(1)). Le paragraphe 3(2) prévoyait ce qui suit :
3. (2) Pourra être nommé juge de la cour quiconque sera ou aura été juge d’une cour supérieure ou de comté dans quelqu’une des provinces du Canada, ou un avocat ayant pratiqué pendant au moins dix ans au barreau de quelqu’une de ces provinces.
3. (2) Any person may be appointed a judge of the Court who is or has been a judge of a superior or county court of any of the Provinces of Canada, or a barrister or advocate of at least ten years’ standing at the bar of any of the said Provinces.
[41] Le paragraphe 3(5) prévoyait la nomination d’une personne pour remplacer le juge de la Cour de l’Échiquier en cas de maladie ou d’absence du Canada. Il renvoyait aussi aux qualités nécessaires que devait posséder le juge remplaçant :
3. (5) Dans le cas de maladie du juge de la cour ou de son absence du Canada, le Gouverneur en conseil pourra, spécialement nommer pour le remplacer quelque autre personne possédant les qualités mentionnées au paragraphe deux du présent article ci‑dessus, laquelle prêtera serment de bien et fidèlement remplir les devoirs de sa charge et sera revêtue de tous les pouvoirs y attachés, durant la maladie ou l’absence du juge de la cour.
3. (5) In case of sickness or absence from Canada of the judge of the court, the Governor in Council may specially appoint some other person having the qualifications mentioned in subsection two of this section, who shall be sworn to the faithful performance of the duties of his office, and shall have all the powers incident thereto during the sickness or absence from Canada of the judge of the court.
Le juge de la Cour de l’Échiquier « [restait] en charge durant bonne conduite » (article 4).
[42] En 1912, l’effectif de la Cour est passé à deux juges : Loi modifiant la loi de la Cour de l’Échiquier, S.C. 1912, ch. 21, article 1. Par la suite, en 1920, le pouvoir de nommer une personne pour qu’elle agisse en qualité de juge suppléant de la Cour de l’Échiquier a été édicté pour la première fois : Loi modifiant la Loi de la cour de l’Échiquier, S.C. 1919-1920, ch. 26, article 2. Ce pouvoir a été accordé par la modification du paragraphe 3(5), qui, à ce moment­là, était devenu l’article 8 de la Loi concernant la cour de l’Échiquier du Canada, S.R.C. 1906; l’article 8 était par conséquent ainsi libellé [non souligné dans l’original] :
8. Advenant que le président ou le juge puîné soit malade ou absent du Canada ou occupé à d’autres devoirs, ou à la demande du président pour toute autre raison qu’il juge suffisante, le Gouverneur en conseil peut spécialement nommer un juge suppléant ayant les qualités requises susmentionnées, qui est assermenté pour remplir fidèlement les devoirs de la charge, et ce juge suppléant a provisoirement tous les pouvoirs attachés à cette charge, lesquels prennent fin au gré du Gouverneur en conseil.
8. The Governor in Council may, in case of the sickness or absence from Canada or engagement upon other duty of the President or of the Puisne Judge, or, at the request of the President, for any other reason which he deems sufficient, specially appoint a deputy judge having the qualifications for appointment hereinbefore mentioned, who shall be sworn to the faithful performance of the duties of the office, and shall temporarily have all the powers incident thereto to be terminated at the pleasure of the Governor in Council.
[43] Les qualités requises pour la nomination dont il est question à l’article 8 sont les suivantes :
5. Peut être nommé juge de la cour quiconque est ou a été juge d’une cour supérieure ou de comté dans quelqu’une des provinces du Canada, ou un avocat qui a pratiqué, pendant au moins dix ans, au barreau de quelqu’une de ces provinces.
5. Any person may be appointed a judge of the Court who is or has been a judge of a superior or county court of any of the provinces of Canada, or a barrister or advocate of at least ten years’ standing at the bar of any of the said provinces.
[44] Le législateur avait donc prévu que, pour être nommée juge suppléant de la Cour de l’Échiquier, une personne devait posséder les qualités requises pour être nommée juge de la Cour de l’Échiquier. Une personne n’ayant pas les qualités pour exercer les fonctions de juge de la Cour de l’Échiquier ne pouvait pas agir en qualité de juge suppléant de cette cour. À cette époque, les juges étaient nommés à vie, à titre inamovible, et la question de l’âge des juges et des juges suppléants ne se posait donc pas.
[45] En 1927, le législateur a fixé un âge de retraite obligatoire pour les juges de la Cour suprême du Canada et de la Cour de l’Échiquier. Le juge de l’une ou l’autre de ces cours doit « cesser d’occuper sa charge lorsqu’il atteint l’âge de soixante­quinze ans, ou immédiatement, s’il a déjà atteint cet âge » (la Loi modifiant la Loi de la Cour suprême, S.C. 1926-1927, ch. 38, article 2, et la Loi modifiant la Loi de la cour de l’Échiquier, S.C. 1926‑1927, ch. 30, article 1).
[46] Il convient, lors de l’interprétation d’une modification législative, d’examiner des extraits du Hansard afin de cerner le problème que la modification était censée régler (Canada 3000 Inc., (Re); Inter-Canadian (1991) Inc. (Syndic de), 2006 CSC 24, [2006] 1 R.C.S. 865, paragraphe 57). Le problème que l’on avait cerné, comme le révèlent les débats des parlementaires sur la modification visant à imposer l’âge de la retraite obligatoire aux juges de la Cour suprême et de la Cour de l’Échiquier, était que la nomination à vie des juges entraînait un risque inacceptable : les juges pourraient ne pas être capables de déterminer eux­mêmes s’ils étaient encore aptes à s’acquitter de leurs fonctions (Hansard, débats de la Chambre des communes, le 10 mars 1927, page 1078).
[47] La nature générale de ce problème ressort de l’extrait suivant de commentaires formulés par M. R.B. Bennett, qui allait par la suite devenir chef de l’opposition puis premier ministre :
[…] Je ne me prononce pas entre les deux âges de soixante‑quinze et de quatre‑vingts ans; seulement je crois que, parmi ceux qui ont recours aux tribunaux, on trouvera l’opinion assez répandue que lorsqu’un juge a atteint l’âge de soixante‑quinze ans il a, soit dit sans méchanceté, dépassé l’âge utile. Il y a des exceptions; il y en aura toujours. Mais à parler d’une manière générale, quand des hommes ont payé de leur personne les durs labeurs de la profession jusqu’à l’âge de soixante‑quinze ans, ils devraient être heureux, ce me semble, de se reposer et de jouir d’une pension bien méritée. Je ne dis pas que soixante‑quinze ans soit la limite exacte, seulement ma propre observation m’incline à croire que nous ne devrions pas avoir sur le banc un juge qui a atteint sa quatre‑vingtième année. Voilà mon opinion personnelle.
Voir : Hansard, débats de la Chambre des communes, le 25 mars 1927, page 1551.
[48] Des commentaires semblables ont été tenus par le ministre de la Justice de l’époque, M. Ernest Lapointe, qui avait cité de la façon suivante le juge en chef Taft de la Cour suprême des États­Unis :
[…] À n’en pas douter, il y a des juges qui, à soixante-dix ans, sont d’un jugement mûri, d’un esprit alerte, d’une grande vigueur physique, et en mesure de s’acquitter de leurs fonctions de façon fort satisfaisante. Cependant, il arrive que la plupart du temps ceux qui ont atteint l’âge de soixante‑dix ans, n’ont plus la vigueur d’autrefois; leur esprit n’est plus aussi alerte, la perception de leurs sens s’est émoussée et ils n’ont plus, lorsqu’il s’agit d’entreprendre une tâche importante, le même empire sur leur volonté que nous constatons chez des gens d’un âge moins avancé, et que nous devrions retrouver dans les juges qui doivent abattre la besogne énorme qui incombe aux juges de la Cour suprême. Dans l’intérêt du public, il vaut mieux se résigner à perdre les services du petit nombre de ces juges qui excellent encore après avoir atteint leurs soixante-dix ans et ne pas avoir, parmi la magistrature, des juges qui ne sont plus en état de suffire à la besogne ou de faire le travail d’une façon satisfaisante. La fonction d’un juge de la Cour suprême ne consiste pas seulement à saisir le point de droit en jeu entre les parties et à statuer en conséquence. De par ses fonctions, il lui incombe souvent un labeur onéreux, tel que la lecture de dossiers et la rédaction d’opinions. Cela exige une grande dépense d’énergie. La plupart du temps, l’homme qui a atteint soixante‑dix ans n’est guère porté à ex