Renvoi relatif au Code de procédure civile (Qc), art. 35

Renvoi relatif au Code de procédure civile (Qc), art. 35
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2021-06-30
Référence neutre
2021 CSC 27
Recueil
[2021] 2 RCS 291
Numéro de dossier
38837
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Renvoi relatif au Code de procédure civile (Qc), art. 35, 2021 CSC 27, [2021] 2 R.C.S. 291
Appel entendu : 24 septembre 2020 Jugement rendu : 30 juin 2021 Dossier : 38837
Entre :
Conférence des juges de la Cour du Québec Appelante
et
Juge en chef, juge en chef associée et juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Intimés
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Conseil de la magistrature du Québec, Association canadienne des juges des cours provinciales, Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec, Canadian Council of Chief Judges, Trial Lawyers Association of British Columbia et Association canadienne des juges des cours supérieures Intervenants
Et entre :
Procureur général du Québec Appelant
et
Juge en chef, juge en chef associée et juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Intimés
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Conseil de la magistrature du Québec, Association canadienne des juges des cours provinciales, Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec, Conférence des juges de la Cour du Québec, Canadian Council of Chief Judges, Trial Lawyers Association of British Columbia et Association canadienne des juges des cours supérieures Intervenants
Et entre :
Conseil de la magistrature du Québec Appelant
et
Juge en chef, juge en chef associée et juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Intimés
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Association canadienne des juges des cours provinciales, Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec, Conférence des juges de la Cour du Québec, Canadian Council of Chief Judges, Trial Lawyers Association of British Columbia et Association canadienne des juges des cours supérieures Intervenants
Et entre :
Association canadienne des juges des cours provinciales Appelante
et
Juge en chef, juge en chef associée et juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Intimés
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Conseil de la magistrature du Québec, Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec, Conférence des juges de la Cour du Québec, Canadian Council of Chief Judges, Trial Lawyers Association of British Columbia et Association canadienne des juges des cours supérieures Intervenants
Et entre :
Juge en chef, juge en chef associée et juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Appelants
et
Procureur général du Québec Intimé
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Conseil de la magistrature du Québec, Association canadienne des juges des cours provinciales, Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec et Conférence des juges de la Cour du Québec Intervenants
Traduction française officielle : Motifs de la juge Abella
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Rowe et Martin
Motifs de jugement conjoints : (par. 1 à 161)
Les juges Côté et Martin (avec l’accord des juges Moldaver et Karakatsanis)
Motifs dissidents en partie : (par. 162 à 258)
Le juge en chef Wagner (avec l’accord du juge Rowe)
Motifs dissidents : (par. 259 à 336)
La juge Abella
DANS L’AFFAIRE D’UN renvoi à la Cour d’appel du Québec portant sur la validité constitutionnelle des dispositions de l’article 35 du Code de procédure civile, RLRQ, c. C‑25.01, qui fixent à moins de 85 000 $ la compétence pécuniaire exclusive de la Cour du Québec et sur la compétence d’appel attribuée à la Cour du Québec
Conférence des juges de la Cour du Québec Appelante
c.
Juge en chef, juge en chef associée et
juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Conseil de la magistrature du Québec,
Association canadienne des juges des cours provinciales,
Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec,
Canadian Council of Chief Judges,
Trial Lawyers Association of British Columbia et
Association canadienne des juges des cours supérieures Intervenants
‑ et ‑
Procureur général du Québec Appelant
c.
Juge en chef, juge en chef associée et
juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Conseil de la magistrature du Québec,
Association canadienne des juges des cours provinciales,
Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec,
Conférence des juges de la Cour du Québec,
Canadian Council of Chief Judges,
Trial Lawyers Association of British Columbia et
Association canadienne des juges des cours supérieures Intervenants
‑ et ‑
Conseil de la magistrature du Québec Appelant
c.
Juge en chef, juge en chef associée et
juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Association canadienne des juges des cours provinciales,
Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec,
Conférence des juges de la Cour du Québec,
Canadian Council of Chief Judges,
Trial Lawyers Association of British Columbia et
Association canadienne des juges des cours supérieures Intervenants
‑ et ‑
Association canadienne des juges des cours provinciales Appelante
c.
Juge en chef, juge en chef associée et
juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Conseil de la magistrature du Québec,
Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec,
Conférence des juges de la Cour du Québec,
Canadian Council of Chief Judges,
Trial Lawyers Association of British Columbia et
Association canadienne des juges des cours supérieures Intervenants
‑ et ‑
Juge en chef, juge en chef associée et
juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec Appelants
c.
Procureur général du Québec Intimé
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Conseil de la magistrature du Québec,
Association canadienne des juges des cours provinciales,
Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec et
Conférence des juges de la Cour du Québec Intervenants
Répertorié : Renvoi relatif au Code de procédure civile (Qc), art. 35
2021 CSC 27
No du greffe : 38837.
2020 : 24 septembre; 2021 : 30 juin.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Rowe et Martin.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Tribunaux — Compétence provinciale en matière d’administration de la justice — Rôle des cours supérieures — Compétence pécuniaire exclusive sur les réclamations civiles de moins de 85 000 $ attribuée à la Cour du Québec par le législateur provincial — L’attribution de cette compétence exclusive est‑elle constitutionnelle? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(14) , 96 — Code de procédure civile, RLRQ, c. C‑25.01, art. 35 al. 1.
Le 1er janvier 2016, l’art. 35 al. 1 du nouveau Code de procédure civile du Québec est entré en vigueur. Cette disposition confère à la Cour du Québec une compétence exclusive pour tout litige en matière civile dont la valeur de l’objet ou la somme réclamée est inférieure à 85 000 $. Le juge en chef, la juge en chef associée et la juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec ont déposé une demande introductive d’instance à la Cour supérieure, recherchant une déclaration d’inconstitutionnalité de l’art. 35 al. 1 C.p.c. Selon eux, cette disposition serait incompatible avec l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , puisqu’elle a pour effet de nier aux justiciables québécois le droit de s’adresser à la Cour supérieure pour toute demande en matière civile dont la valeur de l’objet en litige est inférieure à 85 000 $, empêchant ainsi la Cour supérieure d’énoncer et de faire évoluer le droit à l’égard de ces réclamations. Ils ont également contesté la compétence d’appel attribuée à la Cour du Québec à l’égard de certaines décisions administratives, au motif que l’obligation de déférence reconnue par la jurisprudence y étant liée serait incompatible avec le pouvoir de contrôle judiciaire des cours supérieures.
En réponse à ces procédures judiciaires, le gouvernement du Québec a déposé à la Cour d’appel, par décret, un Avis de renvoi, lui soumettant deux questions : (1) l’art. 35 al. 1 C.p.c. est‑il valide au regard de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 ? et (2) l’application de l’obligation de déférence judiciaire, qui caractérise le pourvoi en contrôle judiciaire, aux appels administratifs à la Cour du Québec est‑elle compatible avec l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
Quant à la première question, la Cour d’appel a conclu que l’art. 35 C.p.c. est inconstitutionnel, puisqu’il entrave la compétence fondamentale de la Cour supérieure de trancher certains différends substantiels en matière civile. Par contre, en ce qui concerne la deuxième question, elle s’est dite d’avis que l’application de l’obligation de déférence judiciaire aux appels administratifs à la Cour du Québec est compatible avec l’art. 96, puisque la Cour supérieure conserve l’intégralité de son propre pouvoir de surveillance et de contrôle sur l’administration et les instances inférieures ainsi que son rôle fondamental de veiller à une justice indépendante et unifiée au Canada. La Conférence des juges de la Cour du Québec, le Conseil de la magistrature du Québec et l’Association canadienne des juges des cours provinciales, qui étaient intervenus devant la Cour d’appel, ainsi que le procureur général du Québec font appel de plein droit devant la Cour sur la première question. Le juge en chef, la juge en chef associée et la juge en chef adjointe de la Cour supérieure du Québec, qui étaient également intervenus devant la Cour d’appel, font appel de plein droit devant la Cour sur la deuxième question.
Arrêt (le juge en chef Wagner et le juge Rowe sont dissidents en partie et la juge Abella est dissidente) : Les pourvois sont rejetés.
Les juges Moldaver, Karakatsanis, Côté et Martin : L’article 35 al. 1 C.p.c. est inconstitutionnel. Le seuil pécuniaire de la compétence attribuée à la Cour du Québec est trop élevé, lorsque considéré dans son contexte historique et institutionnel. Cette attribution ayant pour effet de transformer la Cour du Québec en une cour parallèle prohibée, le transfert de compétence envisagé par l’art. 35 al. 1 C.p.c. excède les limites établies par l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 . La question portant sur l’application par la Cour du Québec de l’obligation de déférence judiciaire lorsqu’elle siège en appel de certaines décisions administratives ne nécessite pas de réponse, puisqu’elle est devenue théorique en raison du prononcé de l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653, ainsi que de l’entrée en vigueur de l’art. 83.1 de la Loi sur les tribunaux judiciaires du Québec.
L’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 vise à donner substance au compromis conclu à l’époque de la Confédération en protégeant le statut particulier des cours supérieures de juridiction générale à titre de pierre angulaire du système de justice unitaire canadien. Les principes de l’unité nationale et de la primauté du droit occupent une place centrale dans cette organisation judiciaire.
La protection du statut des cours supérieures renforce le caractère national du système judiciaire canadien. Les cours supérieures forment un réseau de tribunaux connexes ayant pour rôle d’unifier et d’uniformiser la justice au Canada. En protégeant l’essence des cours supérieures, l’uniformité du système judiciaire dans tout le pays est ainsi préservée.
La primauté du droit est maintenue grâce à la séparation des fonctions judiciaire, législative et exécutive. Cette séparation permet aux cours de justice de mettre en œuvre les trois facettes fondamentales de la primauté du droit que sont l’égalité de tous devant la loi, la création et le maintien d’un ordre réel de droit positif et la surveillance de l’exercice des pouvoirs publics. Historiquement, cette tâche relevait d’abord des cours supérieures. Ainsi, afin de préserver le rôle des cours supérieures à titre de pierre angulaire du système judiciaire, ces dernières doivent pouvoir continuer d’agir comme les premières gardiennes de la primauté du droit. Ce rôle leur revient, puisqu’elles sont dans une position idéale pour assurer le maintien de la primauté du droit. En raison de leur indépendance et caractère national, elles sont mieux outillées pour trancher les litiges en matière de partage de compétences entre les ordres provincial et fédéral et pour veiller à ce que l’action étatique soit conforme aux droits fondamentaux des citoyens. De plus, l’existence et le statut des cours supérieures sont garantis par la Constitution à l’encontre des ingérences législatives. Sous réserve des garanties constitutionnelles d’indépendance judiciaire, les législatures peuvent abolir les cours de nomination provinciale ou sérieusement entraver leurs pouvoirs sans que la Constitution n’y fasse obstacle, tandis que les cours supérieures sont protégées par la Constitution contre ce type d’ingérence législative. En effet, seules les cours supérieures disposent de pouvoirs inhérents protégés constitutionnellement et découlant de leur nature même, ayant spécialement pour objectif de leur permettre d’assurer la primauté du droit au sein du système juridique canadien. Enfin, les cours supérieures sont pourvues d’une compétence résiduelle à titre de tribunal de droit commun leur permettant d’entendre toute affaire non confiée à un tribunal statutaire sans avoir besoin d’une habilitation législative, ce qui leur confère une perspective globale sur le droit à partir de laquelle elles peuvent assurer la cohérence du système judiciaire et en définir les grandes orientations.
Pour que l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 puisse jouer pleinement son rôle et atteindre son objet, la Cour a développé plusieurs tests au fil des années, conformément à la théorie de l’arbre vivant. La jurisprudence de l’art. 96 ne doit donc pas avoir pour effet de figer les fonctions judiciaires dans un moule datant de 1867 et des adaptations doivent être permises de façon à donner aux législatures la possibilité de faire face aux nouveaux problèmes et intérêts sociaux. Toutefois, nonobstant ce processus de libéralisation ayant permis à l’art. 96 de s’adapter à la réalité moderne, l’interdiction d’établir des cours parallèles qui usurpent les fonctions réservées aux cours supérieures a constamment été réitérée par la Cour, puisque de telles cours parallèles ont l’effet de rendre lettre morte la protection conférée par l’art. 96.
La Cour a articulé dans le Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714, le test en trois volets qui restreint l’attribution d’un pouvoir ou d’une compétence sur un type de différend quand, à l’époque de la Confédération, ce pouvoir ou cette compétence relevaient exclusivement ou principalement des cours supérieures. Selon ce test, il convient d’abord de déterminer si le domaine de compétence transféré correspond à un domaine de compétence dont l’exercice était, au moment de la Confédération, dominé par les cours supérieures, de district ou de comté. Le cas échéant, il faut voir si ce domaine de compétence était exercé dans le cadre d’une fonction judiciaire, et, si oui, si ce domaine est complémentaire ou accessoire à une fonction administrative ou nécessairement inséparable de la réalisation des objectifs plus larges de la législature.
Avant d’aborder la première étape du test, il convient de qualifier la compétence en cause. En l’espèce, la compétence attribuée à la Cour du Québec par l’art. 35 al. 1 C.p.c. doit être qualifiée de compétence sur les litiges civils en matière d’obligations contractuelles et extracontractuelles. Bien que cette qualification ne soit pas étroite comme le requiert l’arrêt Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans et Labour Standards Tribunal (N.‑É.), [1989] 1 R.C.S. 238, son niveau de généralité provient du libellé très englobant de l’art. 35 al. 1 C.p.c.
Appliquant le premier volet du test, il existe en l’espèce un engagement général partagé ou une compétence concurrente appréciable dans le domaine de la compétence en litige : les tribunaux inférieurs de trois des quatre provinces fondatrices exerçaient, au moment de la Confédération, un engagement pratique suffisant en matière d’obligations contractuelles et extracontractuelles. Par conséquent, le test du Renvoi sur la location résidentielle ne rend pas l’art. 35 al. 1 C.p.c. inconstitutionnel quant aux types de différends concernés, de sorte qu’il n’est pas nécessaire de passer aux deuxième et troisième volets.
Une qualification comme celle imposée par la disposition en cause favorise indûment une conclusion d’engagement général partagé, ce qui mène à un résultat plutôt incongru : plus l’attribution d’une compétence est vaste, plus elle risque d’échapper aux restrictions formulées par le test du Renvoi sur la location résidentielle. Ainsi, bien qu’il ait été conçu pour interdire la création de cours parallèles, ce test ne traite pas de manière efficace du type de dispositions attributives de compétence qui sont justement, par leur degré de généralité, les plus enclines à établir des cours parallèles. C’est pourquoi une telle attribution requiert un cadre d’analyse adapté afin de déterminer si une cour parallèle minant le rôle des cours supérieures a été créée.
Il y a donc lieu d’appliquer un second test, celui de la compétence fondamentale reconnu dans l’arrêt MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725, qu’il convient d’adapter pour mieux refléter les principes qui sous‑tendent l’art. 96. Ce second test vise un objectif plus large que la protection des compétences historiques et cherche à déterminer si une attribution de compétence porte atteinte à la compétence fondamentale des cours supérieures, soit en changeant la nature essentielle de ces cours, soit en les empêchant de jouer le rôle central qui leur incombe en vertu de l’art. 96. Différents facteurs, selon le contexte, peuvent s’avérer utiles pour déterminer si, en attribuant une compétence à une cour de nomination provinciale, une législature a établi une cour parallèle prohibée qui affaiblit la cour supérieure en l’empêchant de remplir son rôle constitutionnel.
La compétence fondamentale des cours supérieures comprend leur capacité d’agir à titre de tribunal de droit commun, c’est‑à‑dire de connaître des affaires que la loi n’attribue pas exclusivement à d’autres tribunaux. Elle englobe donc, par déduction nécessaire, une compétence générale en matière de droit privé, laquelle doit s’accompagner d’une juridiction matérielle suffisamment étendue pour préserver le rôle des cours supérieures de développer la jurisprudence en matière de droit privé. Cela requiert un engagement appréciable dans la résolution des litiges relevant des branches les plus fondamentales du droit privé comme le droit des biens, le droit successoral ou le droit des obligations. Une province peut confier des portions ou des ramifications de ces domaines à des tribunaux dont elle nomme les juges, mais elle ne peut restreindre de façon importante l’engagement de la cour supérieure sans contrevenir à l’art. 96.
En l’espèce, la mise en balance des six facteurs pertinents mène à la conclusion que l’attribution à la Cour du Québec d’une compétence exclusive sur les réclamations civiles de moins de 85 000 $ empêche la Cour supérieure du Québec de jouer le rôle qui lui incombe en vertu de l’art. 96 en matière de droit privé.
D’abord, l’étendue de la compétence attribuée à la Cour du Québec tend à démontrer un empiètement significatif sur la compétence générale en droit privé des cours supérieures de juridiction générale. L’article 35 al. 1 C.p.c. attribue à la Cour du Québec la quasi‑totalité du droit des obligations, véritable cœur du droit privé, pour les réclamations inférieures à 85 000 $. Par son étendue et par le caractère fondamental du domaine de droit concerné, le bloc de compétence attribué à la Cour du Québec s’apparente indéniablement à la compétence générale de droit privé qu’exercent les cours supérieures de juridiction générale.
Le caractère exclusif du transfert accentue l’empiètement sur la compétence fondamentale des cours supérieures. En l’espèce, les poursuites civiles en matière contractuelle et extracontractuelle de moins de 85 000 $ ont été retirées de la compétence de la Cour supérieure, entravant son rôle comme pilier d’un système de justice unitaire. Le rôle laissé à la Cour supérieure du Québec dans ce domaine est minime en comparaison avec celui des cours supérieures ailleurs au Canada.
Le plafond pécuniaire de moins de 85 000 $ fixé par l’art. 35 al. 1 C.p.c. représente une hausse d’environ 29 p. 100 par rapport au plafond pécuniaire historique de 100 $, qui correspond en dollars d’aujourd’hui à une somme se situant entre 63 698 $ et 66 008 $. Certes, cette augmentation n’est pas manifestement hors de proportion avec ce plafond et le montant adopté peut raisonnablement s’y rattacher dans la mesure où il appartient à un même ordre de grandeur. Mais le seuil pécuniaire n’est qu’un facteur parmi d’autres à soupeser, et il ne saurait revêtir un caractère déterminant en soi. Il faut donc l’analyser dans son contexte et à la lumière des autres facteurs.
L’absence d’un mécanisme d’appel accessible qui permettrait à la cour supérieure de juridiction générale de contrôler les décisions rendues par la Cour du Québec renforce la conclusion quant au parallélisme entre les deux cours. Cela signifie qu’il n’y a aucune différenciation hiérarchique entre les deux cours et que les décisions rendues par la cour de nomination provinciale échappent à l’emprise de la cour supérieure de juridiction générale. De plus, considérant que le seuil d’appel de plein droit est fixé à 60 000 $, les justiciables souhaitant faire contrôler les décisions de la Cour du Québec doivent, dans la majorité des cas, passer par un filtre préalable afin d’obtenir la permission d’en appeler. Les décisions de la Cour du Québec sont donc, dans une certaine mesure, plus à l’abri du contrôle en appel que celles de la Cour supérieure. Ce facteur tend à indiquer que l’art. 35 al. 1 C.p.c. transforme la Cour du Québec en une cour parallèle prohibée qui entrave le rôle de la cour supérieure de juridiction générale.
Enfin, la preuve statistique produite en l’espèce ne permet pas de déterminer avec certitude que l’art. 35 al. 1 C.p.c. n’a qu’un impact minime sur le volume de dossiers de la Cour supérieure en matière d’obligations. De même, aucune preuve n’a été apportée quant à la nécessité d’un plafond de moins de 85 000 $ pour atteindre un objectif social important tel que la promotion de l’accès à la justice.
Ainsi, sous sa forme actuelle, l’art. 35 al. 1 C.p.c. n’est pas valide au regard de l’art. 96, considérant qu’il empiète de façon inacceptable sur le rôle que la Constitution réserve à la cour supérieure de juridiction générale.
Le juge en chef Wagner et le juge Rowe (dissidents en partie) : Les appels portant sur la première question devraient être accueillis, mais le pourvoi portant sur la seconde question devrait être rejeté. L’article 35 C.p.c. ne contrevient pas à l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Adéquatement qualifiée en fonction de son objet, la compétence que confère l’art. 35 C.p.c. à la Cour du Québec est une compétence en matière civile sur des obligations contractuelles et extracontractuelles. Cette compétence n’appartenait pas exclusivement aux cours visées par l’art. 96 à l’époque de la Confédération. De plus, l’art. 35 C.p.c. ne retire à la Cour supérieure du Québec aucun pouvoir relevant de sa compétence fondamentale.
L’article 96 et le par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 reflètent ensemble un des compromis importants dont ont convenu les Pères de la Confédération en ce qui concerne l’administration de la justice au Canada. D’une part, suivant le par. 92(14), chaque province a le pouvoir et la responsabilité de légiférer à l’égard de l’administration de la justice, notamment pour créer, transformer et abolir des charges judiciaires. Il s’agit d’un pouvoir étendu, lequel accorde aux provinces une grande marge de manœuvre, qui leur permet notamment d’organiser leurs tribunaux d’une manière propre à favoriser l’accès à la justice et à renforcer la confiance du public envers le pouvoir judiciaire, tout en tenant compte de leurs besoins et défis spécifiques. D’autre part, ce pouvoir provincial est assujetti aux soustractions opérées par l’art. 96 en faveur du législateur fédéral, notamment le pouvoir de nommer les juges des cours supérieures dans chaque province. Ce pouvoir de nomination restreint implicitement la compétence des provinces de conférer les pouvoirs des cours visées à l’art. 96 à un tribunal provincial. Toutefois, il ne s’ensuit pas pour autant que l’art. 96 fige la compétence civile des tribunaux inférieurs à celle qu’ils possédaient au moment de la Confédération. La portée de l’art. 96 demeure restreinte à ce qui est nécessaire pour garantir la réalisation des objectifs sous‑jacents du compromis confédératif, dont principalement celui d’assurer une présence judiciaire unifiée dans l’ensemble du Canada. Il faut en conséquence éviter d’attribuer à l’art. 96 une portée démesurée, qui limiterait indûment la capacité des provinces de relever des défis législatifs complexes et émergents en matière d’administration de la justice.
Le cadre d’analyse de l’art. 96 comprend deux étapes, soit celles liées à la compétence historique et à la compétence fondamentale des cours supérieures. Conformément au Renvoi sur la location résidentielle, la première étape du cadre d’analyse de l’art. 96 consiste à déterminer si l’attribution de compétence en cause est permise. La deuxième étape consiste à décider si la compétence de la Cour supérieure peut être écartée, c’est‑à‑dire déterminer si une attribution exclusive de compétence est permise.
Le cadre d’analyse de la compétence historique des cours supérieures consiste en une analyse à trois volets qui permet de statuer sur la constitutionnalité d’une attribution de compétence par une province. Le premier volet, soit le critère historique, consiste à répondre à la question suivante : Est‑ce que le pouvoir ou la compétence qu’on attaque correspond de façon générale à un pouvoir ou à une compétence de nature exclusive qu’exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération? Aux fins d’application de ce critère, il faut tenir compte de tous les tribunaux qui existaient jadis dans le Canada préconfédératif, et non seulement ceux de la province concernée. Si, à l’époque de la Confédération, la compétence contestée était exercée de manière concurrente par les cours supérieures et inférieures, il faut déterminer s’il existait un engagement général partagé ou une compétence concurrente appréciable des tribunaux inférieurs à ce sujet, auquel cas, l’attribution sera jugée valide selon le critère historique. Par contre, s’il s’agit d’une compétence exclusive des cours supérieures, il faut alors procéder aux deuxième et troisième volets du cadre d’analyse.
Dans l’examen du critère historique, il faut d’abord qualifier adéquatement la compétence en cause. La qualification de la compétence contestée ne doit pas se limiter à une analyse formaliste des recours, ne doit pas être axée sur la réparation demandée et ne doit pas avoir pour effet de figer la compétence des tribunaux inférieurs à ce qu’elle était en 1867. Par ailleurs, le prétendu caractère exclusif de la compétence ne peut être inclus dans la qualification de celle‑ci. Si l’attribution d’une compétence satisfait aux deux étapes du cadre d’analyse de l’art. 96, elle pourra alors être exclusive. Partant, l’exclusivité de l’attribution résulte du fait que celle‑ci satisfait aux deux étapes, et il ne peut être permis qu’elle influe sur l’analyse en l’incluant prématurément dans la qualification.
Pour bien qualifier la compétence en cause, il faut plutôt s’intéresser au type de différend, au domaine de compétence, à l’objet de la décision et à la nature du litige. Il s’agit d’une question cruciale, puisque la manière dont la compétence en cause est qualifiée peut s’avérer déterminante dans l’examen du critère historique. En ce qui concerne les limites pécuniaires, elles ne constituent qu’un facteur parmi d’autres dans l’évaluation globale, notamment les limites géographiques de la compétence et l’éventail des différends que le tribunal peut trancher. Deux autres facteurs s’ajoutent pour apprécier l’étendue de l’engagement partagé des tribunaux dans l’exercice de la compétence en question, soit le pourcentage de la population qui avait recours aux tribunaux inférieurs et la fréquence des différends relevant de la compétence de ces tribunaux. Selon le contexte, certains facteurs seront plus importants que d’autres.
La seconde étape du cadre d’analyse de l’art. 96, soit l’analyse de la compétence fondamentale des cours supérieures, nécessite une réponse à deux questions. Premièrement, le pouvoir examiné fait‑il partie de la compétence fondamentale des cours supérieures? Deuxièmement, la loi a‑t‑elle pour effet de retirer ce pouvoir de la compétence fondamentale des cours supérieures?
La compétence fondamentale des cours supérieures comprend les pouvoirs qui sont essentiels à l’administration de la justice et au maintien de la primauté du droit. Cette compétence est donc très limitée et ne comprend que les pouvoirs qui ont une importance cruciale. En d’autres termes, le fait de retirer ces pouvoirs à une cour supérieure ferait de ce tribunal quelque chose d’autre qu’une cour supérieure, elle en perdrait son caractère essentiel. L’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère aux cours supérieures une compétence fondamentale leur permettant de résoudre des différends opposant des particuliers et de trancher des questions de droit privé et de droit public. Ce pouvoir n’a de sens que si les cours supérieures, en tant que tribunaux de droit commun, détiennent une compétence substantielle leur permettant de dire et de faire évoluer le droit civil au Québec et la common law dans les autres provinces. Il ne s’agit donc pas de décider si la cour supérieure peut toujours trancher des différends substantiels en matière civile, mais plutôt de se demander si la compétence qu’elle détient à cet égard est à ce point substantielle qu’elle lui permet d’assurer cette évolution.
Pour décider si une disposition législative retire à une cour supérieure une partie de sa compétence fondamentale en matière de droit privé, trois facteurs de nature quantitative et qualitative sont pertinents : a) l’impact sur le nombre de dossiers que la cour supérieure continue de traiter; b) l’impact sur la proportion des dossiers relevant de la cour supérieure par rapport à ceux relevant d’un tribunal de création provinciale; c) l’impact sur la nature et l’importance des dossiers relevant de la compétence de la cour supérieure. Tant et aussi longtemps que les cours supérieures continueront d’entendre un volume suffisant ― en nombre et en proportion ― d’affaires suffisamment variées en nature et en importance pour être en mesure de dire et de faire évoluer le droit civil au Québec et la common law dans les autres provinces, elles continueront par le fait même à jouer leur rôle unificateur au sein du système constitutionnel et judiciaire canadien. Dans de telles conditions, les législatures peuvent, sans porter atteinte à la compétence fondamentale des cours supérieures en matière de droit privé, accorder aux tribunaux de création provinciale une compétence matérielle leur permettant d’entendre un certain nombre de réclamations civiles.
En l’espèce, l’analyse du critère historique démontre qu’à l’exception du Bas‑Canada, les tribunaux inférieurs étaient saisis de la grande majorité, soit au moins 80 p. 100, des litiges civils dans le Canada préconfédératif. Bien qu’en plusieurs matières cette compétence ait été limitée sur le plan pécuniaire, elle révèle néanmoins un engagement parallèle important des tribunaux inférieurs en matière contractuelle et extracontractuelle. Au sujet de la compétence fondamentale de la Cour supérieure en matière civile, l’application des trois facteurs révèle que la Cour supérieure continue à traiter un grand nombre de dossiers en matière civile, que le nombre de dossiers ouverts en Cour supérieure par comparaison avec ceux ouverts en Cour du Québec demeure relativement stable et que la Cour supérieure continue d’entendre des demandes portant sur des sujets variés, de même que les demandes en justice les plus substantielles sur le plan pécuniaire. L’article 35 C.p.c. n’a donc pas pour effet de retirer à la Cour supérieure du Québec sa compétence sur les demandes substantielles en matière civile.
La juge Abella (dissidente): L’appel devrait être accueilli. L’article 35 C.p.c. est valide au regard de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Tant les cours supérieures que les cours provinciales se partageaient la compétence à l’égard des réclamations pécuniaires substantielles au moment de la Confédération, et la hausse de 15 000 $ de la compétence de la cour provinciale, la Cour du Québec, qui la fait passer de 70 000 $ à 85 000 $, n’affaiblit d’aucune manière la compétence fondamentale de la Cour supérieure.
Le paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 habilite les gouvernements provinciaux à créer des tribunaux provinciaux et à nommer les juges qui y siègent. Depuis la Confédération, les tribunaux provinciaux constituent une composante clé du système de justice canadien, jouant un rôle indispensable dans l’évolution du droit. L’importance des cours provinciales au Canada aujourd’hui ne saurait être surestimée. Des parties se présentent devant les juges des cours provinciales pour faire trancher leur droit à la liberté ou à leur gagne‑pain, ou encore leurs droits à une pension alimentaire ou à la garde de leurs enfants. Les cours provinciales forment, de concert avec les cours supérieures, un solide réseau de tribunaux servant les plaideurs partout au Canada.
Néanmoins, au fil des ans, la Cour a occasionnellement limité le pouvoir dont disposent les provinces en vertu du par. 92(14), parce que l’art. 96 garantit que certaines compétences doivent demeurer entre les mains des cours supérieures, lesquelles sont composées de juges nommés par le fédéral. Dans un effort en vue d’opérationnaliser la méthode établie par la jurisprudence pour résoudre les conflits entre le par. 92(14) et l’art. 96, une analyse en trois étapes a été élaborée dans le Renvoi sur la location résidentielle afin d’examiner la validité d’une attribution de compétence par une province. Il s’agit essentiellement d’une analyse historique. La première étape de l’analyse consiste à se demander si, au moment de la Confédération, les cours supérieures, de district ou de comté avaient compétence exclusive sur la matière qui est maintenant attribuée à la cour provinciale. Si, dans une majorité des quatre provinces originales, les cours provinciales avaient au moment de la Confédération un engagement pratique dans la résolution de litiges relatifs à la matière en cause, il était impossible de conclure que les cours visées à l’art. 96 avaient compétence exclusive, puisque la compétence était partagée à cette époque. Si la compétence en cause appartenait exclusivement à une cour visée à l’art. 96 au moment de la Confédération, il faut, à la deuxième étape de l’analyse, répondre à la question de savoir si l’organisme provincial agit à titre judiciaire. Si la réponse est affirmative, se met alors en branle la troisième étape de l’analyse, laquelle consiste à considérer le tribunal judiciaire ou administratif provincial dans son contexte institutionnel, afin de déterminer s’il exerce un pouvoir judiciaire qui est simplement complémentaire ou accessoire à des fonctions administratives générales, ou qui est nécessaire à la réalisation d’un vaste objectif de politique générale. Dans l’un ou l’autre cas, l’attribution de compétence est permise par la Constitution.
Dans l’arrêt MacMillan Bloedel, la Cour a ajouté une exigence additionnelle à l’analyse lorsqu’elle a conclu que, même si l’attribution de compétence satisfait à l’analyse établie dans le Renvoi sur la location résidentielle, la législature ne peut réduire le noyau de la compétence des cours supérieures, leur compétence fondamentale, ou y porter atteinte. Cette nouvelle exigence visait à déterminer si l’attribution d’une compétence exclusive à un organisme provincial entravait la capacité des cours supérieures de s’acquitter de leurs fonctions.
Comme le démontre la jurisprudence, la première étape de l’analyse de la validité d’une attribution de compétence par une province consiste à qualifier cette attribution. Il n’est pas nécessaire que les limites de la compétence des cours provinciales correspondent aux frontières précises qui existaient au moment de la Confédération; l’analyse doit plutôt être axée sur le type d’affaires qu’elles entendent. Il s’agit d’une approche fonctionnelle, qui s’attache à examiner l’objet de l’attribution de compétence. Pour déterminer quel était, sur le plan historique, l’engagement des cours provinciales dans la résolution des litiges civils, il est instructif d’examiner la proportion d’affaires qui étaient entendues par différents tribunaux au moment de la Confédération. À ce moment‑là, dans la plupart des provinces, la majorité des litiges civils étaient entendus par les cours provinciales; par conséquent, les cours supérieures n’avaient pas compétence exclusive sur les réclamations civiles en général. Dans les cas où il y avait compétence exclusive, celle‑ci se limitait à une petite proportion de réclamations civiles dont la valeur dépassait un seuil pécuniaire donné. Toutefois, ce seuil ne constituait pas une marque indiquant le point où les réclamations devenaient substantielles, il visait simplement à maintenir l’équilibre entre les différents types de tribunaux qui existaient à l’époque. En l’espèce, la comparaison entre la proportion des affaires entendues au moment de la Confédération et la proportion actuelle révèle que l’attribution d’une compétence pécuniaire de 85 000 $ en matière civile respecte