Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board)

Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-08-28
Recueil
[1997] 2 RCS 890
Numéro de dossier
24913
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Major, John C.
En appel de
Saskatchewan
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24913
Contenu de la décision
Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890
Workers’ Compensation Board
et gouvernement de la Saskatchewan Appelants (Intimés)
c.
Elaine Pasiechnyk, Rhonda McFarlane, Ronald
MacMillan, Gordon Thompson, Orval Shevshenko,
Clifford Sovdi, Aaron Hill et Larry Marcyniuk Intimés (Requérants)
et
Pro‑Crane Inc., Saskatchewan Power Corporation
et procureur général de la Saskatchewan Intimés (Intervenants)
et
Workers’ Compensation Board de l’Alberta,
familles Westray, Sheila Fullowka,
Doreen Shauna Hourie, Tracey Neill,
Judit Pandev, Ella May Carol Riggs
et Doreen Vodnoski Intervenants
Répertorié: Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board)
No du greffe: 24913.
1997: 30 avril; 1997: 28 août.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, McLachlin et Major.
en appel de la cour d’appel de la saskatchewan
Droit administratif ‑‑ Contrôle judiciaire ‑‑ Clause privative ‑‑ Régime d’indemnisation interdisant les poursuites contre les employeurs lorsqu’une indemnisation a été reçue ‑‑ Indemnisation reçue et poursuite intentée alléguant la violation d’une obligation imposée par la loi ‑‑ La Workers’ Compensation Board a conclu que les poursuites étaient interdites par la loi ‑‑ Norme de contrôle (caractère manifestement déraisonnable ou décision correcte) à appliquer ‑‑ Si c’est la norme du caractère manifestement déraisonnable, la décision de la Commission était‑elle manifestement déraisonnable? -- Si c’est la norme de la décision correcte, la décision de la Commission était-elle correcte? ‑‑ Workers’ Compensation Act, 1979, S.S. 1979, ch. W‑17.1, art. 2f)(ii), g), j), k)(i), (ii), (iii), t), 3(1), 22(1)b), h), i), (2), 28, 44, 57, 167, 168, 180.
Des employés de SaskPower ont été tués et d’autres ont été blessés par la chute d’une grue appartenant à Pro-Crane. Les travailleurs blessés et les personnes à charge des travailleurs décédés ont touché les indemnités pour accident du travail auxquelles ils étaient admissibles. Les intimés ont intenté une action contre SaskPower, Pro-Crane et le gouvernement de la Saskatchewan. Ils alléguaient dans l’action dirigée contre le gouvernement que celui‑ci avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’Occupational Health and Safety Act en n’inspectant pas la grue correctement. Le gouvernement, Pro-Crane et SaskPower ont demandé avec succès à la Commission de décider que les actions étaient interdites par la Loi. La Cour du Banc de la Reine a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par les intimés. La Cour d’appel a accueilli l’appel des intimés en ce qui concerne l’action intentée contre le gouvernement, mais non en ce qui concerne les actions intentées contre Pro-Crane et SaskPower. Le présent pourvoi ne concerne que l’action dirigée contre le gouvernement de la Saskatchewan. Dans le présent pourvoi, il s’agit de savoir (1) si la norme de contrôle applicable est celle du caractère manifestement déraisonnable ou celle de la décision correcte, et (2) si, après application du bon critère, la décision de la Commission devrait être révisée.
Arrêt (le juge L’Heureux‑Dubé est dissidente): Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier et Major: Pour déterminer la norme de contrôle applicable il faut trancher la question de savoir si l’objet de la décision du tribunal administratif était assujetti à une clause privative ayant un effet privatif intégral. Si la réponse est affirmative, la décision du tribunal n’est alors susceptible de contrôle que si elle est manifestement déraisonnable ou si le tribunal a commis une erreur dans l’interprétation d’une disposition législative limitant ses pouvoirs. Dans l’un ou l’autre cas, le tribunal administratif aura excédé sa compétence.
La clause privative «intégrale» ou «véritable» déclare que les décisions du tribunal administratif sont définitives et péremptoires, qu’elles ne peuvent pas faire l’objet d’un appel et que toute forme de contrôle judiciaire est exclue dans leur cas. Lorsque la loi utilise des mots qui visent à limiter le contrôle, mais qui ne correspondent pas au libellé traditionnel d’une clause privative intégrale, il faut déterminer si ces mots visaient un effet privatif intégral ou une norme de retenue moins élevée. La présence d’une clause privative n’empêche pas le contrôle fondé sur une erreur de droit si la disposition faisant l’objet du contrôle est une disposition limitative de compétence. Le critère servant à déterminer si la disposition en cause est une disposition limitative de compétence est le suivant: la question soulevée par la disposition est‑elle une question que le législateur voulait assujettir au pouvoir décisionnel exclusif de la Commission? Pour appliquer ce critère, il faut avoir recours à une méthode fonctionnelle et pragmatique. Des facteurs comme l’objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d’être de ce tribunal, son domaine d’expertise et la nature du problème qui lui est soumis sont tous pertinents pour déterminer l’intention du législateur.
La clause privative en l’espèce (l’art. 22) était nettement destinée à s’appliquer et s’applique à toutes les questions qui doivent être tranchées en vertu de la Loi, à moins qu’il ne s’agisse d’une question qui limite la compétence. Les mots «définitive et péremptoire» à l’art. 168 n’indiquent pas que l’article devait avoir sa propre clause privative «indépendante». Le libellé de l’art. 168 satisfait directement au critère: le législateur a‑t‑il voulu renvoyer l’affaire exclusivement à la Commission?
La compétence exclusive de la Commission pour trancher la question de savoir si l’interdiction de la Loi s’applique est étayée par l’historique et l’objet de l’indemnisation des accidents du travail. La composition et les pouvoirs de la Commission ainsi que la durée des fonctions de ses membres montrent bien qu’elle possède une expertise vraiment considérable en matière de traitement de tous les aspects du régime d’indemnisation des accidents du travail.
La décision qu’une action est interdite par la loi exige qu’on tranche les questions mêmes qu’implique la question de savoir si la personne blessée est admissible à une indemnité. Tout défendeur éventuel n’est cependant pas exonéré de toute responsabilité une fois qu’on a conclu que la personne blessée est admissible à une indemnité. La Loi prévoit que certains droits d’action demeureront.
La question dont la Commission est saisie dans une demande fondée sur l’art. 168 est de savoir si le demandeur est admissible à une indemnité et si le défendeur est à l’abri de toutes poursuites judiciaires du fait qu’il cotise au régime d’indemnisation des accidents du travail. Dans les deux cas, la Commission se prononce sur une question qui se rapporte étroitement aux objectifs et à l’économie du régime d’indemnisation des accidents du travail et cela est exprimé dans des termes dont le sens est inséparable de celui qu’ils ont ailleurs dans la Loi.
La question de l’admissibilité à une indemnité et la question de savoir si une action est interdite relèvent de la compétence exclusive de la Commission. La question de savoir si l’action projetée est interdite est également une question qui est renvoyée à la Commission pour qu’elle rende une décision définitive à cet égard, et n’est susceptible de contrôle judiciaire que si elle est manifestement déraisonnable.
La Commission s’est posé quatre questions: (1) Le demandeur était‑il un travailleur au sens de la Loi? (2) Dans l’affirmative, la blessure a‑t‑elle été subie en cours d’emploi? (3) Le défendeur est‑il un employeur au sens de la Loi? (4) Dans l’affirmative, l’action intentée résulte‑t‑elle d’actes ou d’omissions de la part de l’employeur ou d’employés de l’employeur qui participent directement ou indirectement à l’industrie ou à l’emploi auxquels est rattaché l’employeur ou le travailleur d’un tel employeur à l’origine de la blessure? C’étaient les bonnes questions à se poser et on ne pouvait pas dire que la décision de la Commission était manifestement déraisonnable.
Bien qu’il ne soit pas une «industrie» au sens ordinaire du terme, le gouvernement doit être considéré comme étant une industrie dans le contexte du régime d’indemnisation des accidents du travail. Il est inclus expressément comme «employeur» au sens de la Loi et il verse des cotisations à la caisse des accidents. La question est cependant de savoir si l’action est interdite par l’art. 167. La théorie du «cumul des fonctions», qui divise le rôle du gouvernement selon l’obligation de droit public et l’obligation de droit privé qui lui incombent, ne s’applique pas en l’espèce. L’existence d’une obligation de droit privé et donc d’une cause d’action n’est pas en cause.
Il n’est pas nécessaire de conclure que la Commission avait raison pour confirmer la validité de sa décision. Si on applique la norme appropriée, il est clair que la décision de la Commission n’est pas manifestement déraisonnable.
Le juge McLachlin: Les arguments fondés sur la théorie du cumul des fonctions ‑‑ si le gouvernement est poursuivi en sa qualité d’employeur, la Commission peut interdire les poursuites judiciaires selon le critère du caractère manifestement déraisonnable mais s’il est poursuivi en sa qualité d’autorité réglementaire, les tribunaux ont également l’expertise nécessaire, et la Commission ne peut pas faire obstacle aux poursuites judiciaires ‑‑ ne peuvent pas être retenus. L’application de cette théorie porterait atteinte au pouvoir de la Commission de décider si les poursuites judiciaires sont interdites et elle introduirait l’incertitude dans le régime. En définitive, le compromis historique entre la sécurité d’une indemnisation sans égard à la responsabilité pour toutes les blessures et l’obligation de s’adresser aux tribunaux pour obtenir une indemnisation fondée sur la faute serait remis en cause. De plus, la large portée du libellé de l’art. 180 indique que le législateur voulait investir la Commission du pouvoir exclusif de décider si les employés peuvent intenter des actions à la suite d’accidents survenus en milieu de travail, sans égard à leur qualification juridique. La Commission devait donc trancher la question de savoir si les faits en cause et les rapports entre les parties permettaient de conclure que l’action est interdite.
Le juge L’Heureux‑Dubé (dissidente): La méthode énoncée dans l’arrêt U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, doit être appliquée et il faut mettre l’accent non pas sur l’intention du législateur quant à la clause privative, mais plutôt sur l’intention générale qui sous‑tend le régime législatif dans son ensemble. Étant donné que, du point de vue constitutionnel, le législateur ne peut pas soustraire un organisme administratif à tout contrôle relatif à des questions de compétence, il ne peut pas décider librement quelles questions sont des questions de compétence et lesquelles relèvent de la compétence exclusive de l’organisme en question. En l’espèce, la question de savoir si une action est interdite par l’art. 168 de la Loi peut ou non relever de la compétence exclusive de la Commission selon la nature exacte de la question qui lui est soumise et son lien avec l’expertise de la Commission. La question dont la Commission était saisie ‑‑ savoir si le gouvernement de la Saskatchewan, même s’il ne peut pas être poursuivi à titre d’employeur en raison de l’art. 44 de la Workers’ Compensation Act, peut être poursuivi en vertu de la common law à titre d’autorité réglementaire ‑‑ est une question à l’égard de laquelle la Commission n’a aucune expertise particulière. Puisque la question ne relève pas de la compétence protégée de la Commission, le critère de contrôle à appliquer devrait être le critère de la décision correcte et non celui du caractère manifestement déraisonnable.
La Commission a commis une erreur en déclarant que toute action contre le gouvernement à titre d’autorité réglementaire est interdite par la Loi. En common law, le gouvernement a, dans certaines circonstances, une obligation de diligence, et cette obligation peut donner naissance à une action pour négligence. Rien dans la Loi ne supprime ce droit d’action particulier. En fait, le recours aux art. 44, 167 et 180, qui excluent expressément tout droit d’action «contre les employeurs» soulève la question de savoir si le gouvernement peut être poursuivi à un titre autre que celui d’employeur. L’objet de la Loi ne milite pas contre un tel droit d’action. En l’absence d’une disposition excluant le droit d’action reconnu en common law, les motifs susceptibles de justifier une exclusion implicite devraient être importants. En l’espèce, le «compromis historique» entre employeurs et employés, qui a abouti au régime, ne serait pas menacé par la possibilité que des actions soient intentées contre le gouvernement en sa qualité d’autorité réglementaire. Il n’y a aucune raison pour laquelle les employeurs se plaindraient de telles actions et voudraient que le régime soit aboli pour ce motif.
Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Arrêt appliqué: U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; arrêts examinés: Dominion Canners Ltd. c. Costanza, [1923] R.C.S. 46; Mack Trucks Manufacturing Co. c. Forget, [1974] R.C.S. 788; arrêts mentionnés: Pasiechnyk c. Procrane Inc. (1991), 94 Sask. R. 288, conf. par (1992), 97 Sask. R. 286; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614; Reference re Validity of Sections 32 and 34 of the Workers’ Compensation Act, 1983 (1987), 44 D.L.R. (4th) 501; Medwid c. Ontario (1988), 48 D.L.R. (4th) 272; Peter c. Yorkshire Estate Co., [1926] 2 W.W.R. 545; Alcyon Shipping Co. c. O’Krane, [1961] R.C.S. 299; Farrell c. Workmen’s Compensation Board, [1962] R.C.S. 48; Crowsnest Air Ltd. c. Workers’ Compensation Board (Sask.) and Stolar (1995), 128 Sask. R. 144; Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228.
Citée par le juge McLachlin
Arrêt mentionné: Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929.
Citée par le juge L’Heureux‑Dubé (dissidente)
U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Dominion Canners Ltd. c. Costanza, [1923] R.C.S. 46; Farrell c. Workmen’s Compensation Board, [1962] R.C.S. 48; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228; Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728.
Lois et règlements cités
Building Trades Protection Act, R.S.S. 1978, ch. B‑8.
Code du travail, L.R.Q., ch. C‑27, art. 45.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 .
Occupational Health and Safety Act, R.S.S. 1978, ch. O‑1.
Workers’ Compensation Act, 1979, S.S. 1979, ch. W‑17.1, art. 2f)(ii), g), j), k)(i), (ii), (iii), t), 3(1), 13(1), 13(1.1) [aj. 1993, ch. 63, art. 4], 14(1), 15 [subséquemment mod. idem, art. 6], 21.1 [aj. idem, art. 8], 22(1)a), b), c) [mod. 1980‑81, ch. 98, art. 5], d) [idem], e), h), i), (2), 23, 28, 39 [mod. 1984‑85‑86, ch. 89, art. 5], 40 [mod. 1988‑89, ch. 63, art. 3], 44, 57, 67(1) [mod. 1980‑81, ch. 98, art. 11; 1984‑85‑86, ch. 89, art. 13; 1988‑89, ch. 63, art. 8(1)], 68 [mod. 1984‑85‑86, ch. 89, art. 15], 82 à 98.2, 104, 105, 106 à 115.2, 121, 135(1), 135.1 [aj. 1980‑81, ch. 98, art. 21], 167, 168, 180.
Workmen’s Compensation Act, R.S.O. 1960, ch. 437.
Workmen’s Compensation Act, 1929, S.S. 1928‑29, ch. 73.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan (1995), 131 Sask. R. 275, 95 W.A.C. 275, 127 D.L.R. (4th) 135, [1995] 7 W.W.R. 1, 30 Admin. L.R. (2d) 157, [1995] S.J. No. 342 (QL), qui a rejeté l’appel formé contre un jugement du juge Scheibel (1993), 115 Sask. R. 111, [1993] S.J. No. 624 (QL), qui avait rejeté une demande de contrôle judiciaire d’une décision de la Workers’ Compensation Board de la Saskatchewan. Pourvoi accueilli, le juge L’Heureux‑Dubé est dissidente.
Robert G. Richards, pour l’appelante la Workers’ Compensation Board.
Darryl Brown, pour l’appelant le gouvernement de la Saskatchewan.
E. F. Anthony Merchant, c.r., et Kevin A. Clarke, pour les intimés Elaine Pasiechnyk, Rhonda McFarlane, Ronald MacMillan, Gordon Thompson, Orval Shevshenko, Clifford Sovdi, Aaron Hill et Larry Marcyniuk.
Argumentation écrite seulement par Thomson Irvine pour l’intimé le procureur général de la Saskatchewan.
William P. Ostapek, pour l’intervenante la Workers’ Compensation Board de l’Alberta.
Raymond F. Wagner, pour les intervenantes les familles Westray.
J. Philip Warner, c.r., pour les intervenantes Sheila Fullowka, Doreen Shauna Hourie, Tracey Neill, Judit Pandev, Ella May Carol Riggs et Doreen Vodnoski.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Sopinka, Gonthier et Major rendu par.
1 Le juge Sopinka ‑‑ La présente affaire soulève la question de la norme de contrôle à appliquer à une décision de la Workers’ Compensation Board de la Saskatchewan (la «Commission»), selon laquelle une action était interdite par la Workers’ Compensation Act, 1979, S.S. 1979, ch. W‑17.1 (la «Loi»). Elle soulève également la question de savoir si le gouvernement, en tant qu’autorité réglementaire, est un «employeur» au sens de la Loi. Je conclus que la décision rendue par la Commission était protégée par une clause privative intégrale et qu’elle relevait de la compétence de la Commission. La décision de la Commission que le gouvernement était un «employeur» et avait donc le droit de bénéficier de l’interdiction prescrite par la Loi n’était pas manifestement déraisonnable.
Les faits
2 Le 25 mai 1990, une grue appartenant à Pro-Crane s’est renversée sur une remorque dans laquelle des employés d’un chantier de construction de la Saskatchewan Power Corporation («SaskPower») étaient en train de prendre leur pause‑café de la matinée. Deux travailleurs sont décédés et six autres ont subi des blessures graves et débilitantes. Les travailleurs blessés et les personnes à charge des travailleurs décédés étaient admissibles à des indemnités pour accident du travail et en ont touché.
3 En janvier 1991, les intimés ont intenté une action contre SaskPower, Pro-Crane et le gouvernement de la Saskatchewan. Il était allégué contre le gouvernement que celui‑ci avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’Occupational Health and Safety Act, R.S.S. 1978, ch. O-1, en omettant d’inspecter la grue correctement. Le gouvernement, Pro-Crane et SaskPower se sont fondés sur l’art. 168 de la Loi pour demander à la Commission de décider, notamment, si les actions étaient interdites par la Loi. Les intimés ont demandé une ordonnance de prohibition visant à empêcher la Commission de rendre une telle décision. La Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan et la Cour d’appel ont toutes deux rejeté l’argument des intimés selon lequel la Commission n’avait pas compétence pour décider si les actions étaient interdites par la Loi: voir Pasiechnyk c. Procrane Inc. (1991), 94 Sask. R. 288 (B.R.), conf. par (1992), 97 Sask. R. 286 (C.A.).
4 La Commission a conclu que le gouvernement, Pro-Crane et SaskPower étaient des [traduction] «employeurs» au sens de la Loi et que les actions étaient donc interdites par la Loi. La Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan a rejeté la demande de contrôle judiciaire des intimés. La Cour d’appel de la Saskatchewan a accueilli l’appel des intimés en ce qui concernait l’action intentée contre le gouvernement, mais non en ce qui concernait les actions intentées contre Pro-Crane et SaskPower. Le présent pourvoi ne concerne que l’action intentée contre le gouvernement de la Saskatchewan.
Les dispositions législatives
5 Workers’ Compensation Act, 1979, S.S. 1979, ch. W‑17.1
[traduction]
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
f) «employeur» S’entend de toute personne physique ou morale, de toute entreprise ou association, ou de tout organisme qui utilise les services d’un travailleur qui, par son travail, participe directement ou indirectement à une industrie. Sont compris:
. . .
(ii) la Couronne du chef de la Saskatchewan et du chef du Canada dans la mesure où cette dernière se soumet, en sa qualité d’employeur, à l’application de la présente loi, toute commission permanente provinciale établie relativement à un emploi quelconque, et les corporations municipales, conseils scolaires et commissions ainsi que les organismes gérant tout ouvrage ou tout service exploité pour le compte d’une corporation municipale;
. . .
g) «emploi» S’entend notamment de l’emploi dans une industrie ou une partie, division ou section d’une industrie, peu importe que les fonctions du travailleur soient exercées dans les locaux, près des locaux ou loin des locaux de l’usine ou du commerce de l’employeur;
. . .
j) »industrie» S’entend d’une industrie à laquelle la présente loi s’applique et notamment d’un établissement, d’une entreprise, d’un métier et d’un commerce;
k) «blessure» S’entend
(i) du résultat d’un acte délibéré et intentionnel qui n’est pas le fait du travailleur;
(ii) du résultat d’un événement fortuit d’origine matérielle ou naturelle;
(iii) de toute incapacité;
résultant d’un emploi ou survenant au cours de celui‑ci;
. . .
t) «travailleur» S’entend d’une personne qui a conclu un contrat de louage de services ou d’apprentissage [. . .] ou qui travaille conformément à un tel contrat, . . .
3. -- (1) La présente loi s’applique à tous les employeurs et à tous les travailleurs participant directement ou indirectement à une industrie en Saskatchewan, à l’exception des industries exclues par un règlement du lieutenant‑gouverneur en conseil ou par l’article 10.
. . .
22. -- (1) La commission a compétence exclusive pour examiner, entendre et trancher toutes les affaires et les questions se rapportant à la présente loi et toute autre affaire relativement à laquelle un pouvoir, une autorisation ou une discrétion lui sont conférés et, sans restreindre la portée générale de ce qui précède, elle a compétence exclusive pour décider:
. . .
b) si une blessure résulte d’un emploi ou est survenue au cours de celui‑ci;
. . .
h) si une industrie ou une partie, division ou section d’une industrie relève de la présente loi, et de quelle catégorie elle relève;
i) si un travailleur relève de la présente loi.
(2) La décision rendue par la commission en vertu de la présente loi relativement à toutes les questions de fait et de droit est définitive et péremptoire, et aucune procédure engagée par la commission ou devant elle ne peut être entravée par injonction, prohibition ou autre procédure, ni être évoquée par certiorari ou autrement devant un tribunal.
. . .
28. Lorsque, dans une industrie, un travailleur subit une blessure, il a droit à une indemnité qui doit lui être versée sur le fonds par la commission.
. . .
44. Aucun employeur ni aucun travailleur ou personne à la charge de ce dernier n’a de droit d’action contre un employeur en ce qui concerne une blessure subie par un travailleur au cours de son emploi.
. . .
167. Le droit à une indemnité prévu par la présente loi remplace tous les droits d’action, prévus par la loi ou autrement, auxquels le travailleur ou les personnes à sa charge ont ou peuvent avoir contre l’employeur du travailleur en raison d’une blessure subie par ce dernier pendant qu’il travaillait pour l’employeur.
168. Toute partie à une action peut demander à la commission de se prononcer sur la question du droit du demandeur à une indemnité en vertu de la présente loi ou sur la question de savoir si l’action est interdite par la présente loi, et cette décision est définitive et péremptoire.
. . .
180. Sous réserve d’une disposition contraire de la présente loi, tous les droits d’action contre les employeurs pour des blessures subies par des travailleurs, soit en common law ou en vertu de la Workmen’s Compensation Act, sont supprimés.
Les juridictions inférieures
La Commission
6 La Commission a conclu que les actions intentées contre les trois défendeurs étaient interdites. Elle a reconnu que la Loi ne visait pas à soustraire des personnes à toutes poursuites judiciaires simplement en raison de leur qualité d’«employeurs». C’est pourquoi elle a formulé l’exigence que l’employeur ou ses employés participent directement à une industrie. Dans le cas du gouvernement, son industrie était la «réglementation». Comme le gouvernement doit agir par l’intermédiaire de ses employés, tout droit d’action que les intimés pourraient avoir contre le gouvernement résulterait d’actes ou d’omissions d’employés du gouvernement alors qu’ils participaient directement à l’industrie gouvernementale de réglementation.
7 La Commission a exposé trois raisons de rejeter la théorie du «cumul des fonctions» avancée par les intimés: premièrement, elle ne reconnaît pas que le gouvernement, Pro-Crane et SaskPower sont des personnes morales et ne peuvent donc agir que par l’intermédiaire de leurs employés. Ainsi, ils étaient réellement poursuivis en leur qualité d’employeurs. Deuxièmement, la loi interdit «tous» les droits d’action lorsque les travailleurs sont blessés au cours de leur emploi, sans aucune exception pour les actions fondées uniquement sur des motifs non liés à l’emploi. Troisièmement, cette théorie permettrait aux travailleurs blessés d’intenter des actions contre leur employeur pour un autre motif de responsabilité, ce qui irait à l’encontre de l’objet de la législation en matière d’accidents du travail.
La Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan (1993), 115 Sask. R. 111
8 Le juge Scheibel a statué que la Commission avait conclu à juste titre que Pro-Crane, SaskPower et le gouvernement étaient des employeurs dont les travailleurs participaient directement à une industrie. Il a décidé que, vu qu’une industrie est une entreprise de tout genre, ce que le gouvernement fait constitue son industrie. En l’espèce, l’industrie du gouvernement consistait à appliquer des normes d'hygiène et de sécurité au travail. Si les faits allégués par les intimés sont véridiques, ils ont alors été blessés à la suite d’une omission relative à cette industrie, et le gouvernement était donc visé par la Loi.
9 Au sujet de la norme de contrôle, le juge Scheibel a conclu que, du fait que la Commission est assujettie à une clause privative véritable, le critère de contrôle est celui du caractère manifestement déraisonnable. Il a jugé qu’on n’avait pas prouvé que la décision de la Commission était manifestement déraisonnable, ni que la Commission avait excédé sa compétence. La décision résisterait non seulement au critère du caractère manifestement déraisonnable, mais également à celui de la décision correcte.
La Cour d’appel (1995), 131 Sask. R. 275
10 Le juge Vancise a fait remarquer que la Commission a une expertise exceptionnelle et bénéficie d’une clause privative intégrale. Toutefois, il a conclu que la question à laquelle la Commission devait répondre en vertu de l’art. 168 était une question de compétence, parce que l’art. 168 délimite le pouvoir de la Commission et que c’étaient l’Occupational Health and Safety Act et la common law, et non pas la Loi, qui constituaient le cadre juridique pertinent pour déterminer si le gouvernement peut, malgré l’interdiction de la Loi, faire l’objet de poursuites en matière de responsabilité délictuelle en sa qualité d’autorité réglementaire. Comme l’Occupational Health and Safety Act ne relève pas de la compétence de la Commission, il a statué que la norme de contrôle fondée sur la décision correcte était applicable.
11 Pour statuer que la décision de la Commission était incorrecte, le juge Vancise a reconnu la théorie du «cumul des fonctions», selon laquelle une action contre le gouvernement en sa qualité d’autorité réglementaire n’est pas interdite, même si une action contre le gouvernement en sa qualité d’employeur l’est.
12 Le juge Wakeling était dissident uniquement sur la question de savoir si on devrait permettre que les actions contre le gouvernement de la Saskatchewan soient instruites. Il a commencé par souligner que, puisque la première décision rendue en appel dans l’affaire voulait que la Commission ait compétence pour se prononcer sur la question, le critère à appliquer au résultat était de savoir s’il était manifestement déraisonnable. Il a également conclu que l’art. 168 conférait clairement à la Commission compétence pour traiter la question.
13 Le juge Wakeling était également d’avis que la décision de la Commission n’était pas manifestement déraisonnable et qu’en fait elle était correcte. En rejetant la théorie du «cumul des fonctions», il a fait remarquer que la Loi s’intéresse à la façon dont l’action prend naissance et non pas à la nature de la responsabilité. La Loi n’établit pas de distinction entre des catégories d’actions, mais elle interdit toute action contre des employeurs.
Les questions en litige
14 Il y a trois questions en litige dans la présente affaire:
1. La norme de contrôle;
2. Si la norme de contrôle applicable est celle du caractère manifestement déraisonnable, la décision de la Commission était‑elle manifestement déraisonnable?
3. Si la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte, la Commission a‑t‑elle rendu une décision correcte en jugeant que l’action contre le gouvernement était interdite par la loi en cause?
15 J’ai décidé que la norme de contrôle à appliquer est celle du caractère manifestement déraisonnable et que, par conséquent, la troisième question ne se pose pas.
Analyse
La norme de contrôle
16 Pour déterminer la norme de contrôle applicable, je dois d’abord déterminer si l’objet de la décision du tribunal administratif était assujetti à une clause privative ayant un effet privatif intégral. Si je conclus qu’une clause privative intégrale s’applique, la décision du tribunal n’est alors susceptible de contrôle que si elle est manifestement déraisonnable ou si le tribunal a commis une erreur dans l’interprétation d’une disposition législative limitant ses pouvoirs. Dans l’un ou l’autre cas, le tribunal administratif aura excédé sa compétence. Ces principes sont résumés dans l’arrêt U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, à la p. 1086:
On peut je pense résumer en deux propositions les circonstances dans lesquelles un tribunal administratif excède sa compétence à cause d’une erreur:
1. Si la question de droit en cause relève de la compétence du tribunal, le tribunal n’excède sa compétence que s’il erre d’une façon manifestement déraisonnable. Le tribunal qui est compétent pour trancher une question peut, ce faisant, commettre des erreurs sans donner ouverture à la révision judiciaire.
2. Si, par contre, la question en cause porte sur une disposition législative qui limite les pouvoirs du tribunal, une simple erreur fait perdre compétence et donne ouverture à la révision judiciaire.
La force de ces deux propositions découle en partie de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le législateur ne peut pas complètement soustraire un tribunal administratif au pouvoir de surveillance et de réforme des cours supérieures. Tenter de le faire reviendrait à tenter de faire du tribunal en cause une cour supérieure: Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220.
17 Une clause privative «intégrale» ou «véritable» est celle qui déclare que les décisions du tribunal administratif sont définitives et péremptoires, qu’elles ne peuvent pas faire l’objet d’un appel et que toute forme de contrôle judiciaire est exclue dans leur cas. Voir Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316, à la p. 332, et Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, à la p. 590. Lorsque la loi utilise des mots qui visent à limiter le contrôle, mais qui ne correspondent pas au libellé traditionnel d’une clause privative intégrale, il faut déterminer si ces mots visaient un effet privatif intégral ou une norme de retenue moins élevée. Voir Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230, à la p. 264, et National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324.
18 La présence d’une clause privative n’empêche pas le contrôle fondé sur une erreur de droit si la disposition faisant l’objet du contrôle est une disposition limitative de compétence. Le critère servant à déterminer si la disposition en cause est une disposition limitative de compétence est le suivant: La question soulevée par la disposition est-elle une question que le législateur voulait assujettir au pouvoir décisionnel exclusif de la Commission? Pour appliquer ce critère, il faut avoir recours à une méthode fonctionnelle et pragmatique. Voir Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614, aux pp. 628 et 629. Des facteurs comme l’objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d’être de ce tribunal, son domaine d’expertise et la nature du problème qui lui est soumis sont tous pertinents pour déterminer l’intention du législateur. Voir Bibeault, précité, aux pp. 1088 et 1089.
19 Les intimés font valoir que l’art. 168 confère à la Commission un pouvoir exceptionnel de donner à la cour supérieure l’ordre de ne pas instruire l’action. En raison de la compétence inhérente que possède la cour supérieure pour contrôler sa propre procédure, l’art. 168 devrait être interprété strictement, affirment-ils. Cet argument qualifie mal la nature des dispositions dont il est question en l’espèce. L’article 168 ne confère pas à la Commission le pouvoir de «donner ordre» à la cour supérieure; il ne fait qu’investir la Commission du pouvoir de répondre à la question de savoir si l’action est interdite par la loi en cause. Dans ce contexte, il est révélateur que la Loi ne parle pas de suspendre les actions devant la cour supérieure, mais qu’elle supprime plutôt des droits d’action, comme nous le verrons plus loin. Ainsi, l’argumentation des intimés aurait pour effet de diminuer le pouvoir du législateur provincial de supprimer des droits d’action reconnus en common law en leur accordant la protection de la Constitution en vertu de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 . De plus, chaque décision prise par un tribunal administratif pour définir l’étendue de sa compétence aura une incidence sur la compétence des cours supérieures. Toutefois, cette incidence, sans plus, ne fait pas de la question une question «de compétence». Par exemple, on pourrait soutenir que la décision d’une commission des accidents du travail, quant à savoir si une maladie est liée au travail ou est une maladie professionnelle, est une question qui relève habituellement de la compétence de cette commission. Pourtant, il est clair que cette décision aura également une incidence sur la compétence des tribunaux ordinaires en la matière. Par conséquent, il s’agit non pas de savoir quelle est l’incidence sur la compétence des cours supérieures, mais de savoir si la disposition en cause est une disposition qui limite la compétence du tribunal administratif.
20 Dans le présent pourvoi, les intimés soutiennent que l’art. 22 qui utilise le libellé d’une clause privative véritable ne s’applique pas aux affaires que la Commission est appelée à trancher en vertu de l’art. 168. Cette disposition, dit‑on, prescrit sa propre norme de contrôle indépendante en recourant aux mots [traduction] «définitive et péremptoire». Ces mots, allègue‑t‑on, impliquent une norme de retenue moins élevée.
21 Cet argument me semble peu fondé. L’article 22 était nettement destiné à s’appliquer et s’applique à toutes les questions qui doivent être tranchées en vertu de la Loi, à moins qu’il ne s’agisse d’une question qui limite la compétence. Je n’accepte pas l’argument des intimés selon lequel la présence des mots [traduction] «définitive et péremptoire» à l’art. 168 indique que l’article devait avoir sa propre clause privative «indépendante». Au contraire, à mon avis, ces mots ont été utilisés pour préciser que la question visée à l’art. 168 relevait de l’art. 22 et était renvoyée à la Commission, dont la décision serait définitive et péremptoire. Autrement dit, le libellé de l’art. 168 satisfait directement au critère: le législateur a-t-il voulu renvoyer l’affaire exclusivement à la Commission?
22 Bien que cette expression d’intention par le législateur paraisse claire, il faut la confronter aux autres facteurs que comporte la méthode fonctionnelle et pragmatique que notre Cour a utilisée dans Bibeault, précité. À mon sens, la conclusion que les questions qui se posent en vertu de l’art. 168 sont renvoyées à la Commission pour qu’elle rende une décision définitive et péremptoire à leur sujet est étayée par l’historique et l’objet de la Loi ainsi que par la nature et les fonctions de la Commission. Je passe maintenant à l’examen de ces facteurs.
L’historique et l’objet de l’indemnisation des accidents du travail
23 L’historique et l’objet de l’indemnisation des accidents du travail étayent la proposition selon laquelle la Commission avait, en l’espèce, compétence exclusive pour trancher la question de savoir si l’interdiction de la Loi s’applique, parce que cette question est intimement liée à l’un des aspects du compromis historique incorporé dans le régime.
24 L’indemnisation des accidents du travail est un régime d’assurance mutuelle obligatoire sans égard à la responsabilité, qui est administré par l’État. Son origine remonte à l’Allemagne du XIXe siècle, d’où elle s’est étendue à de nombreux autres pays, dont le Royaume‑Uni et les États‑Unis. Au Canada, l’historique de l’indemnisation des accidents du travail commence par le rapport présenté par sir William Ralph Meredith, ancien juge en chef de l’Ontario, qui, en 1910, s’est vu confier le mandat d’étudier les régimes d’indemnisation des accidents du travail dans le monde et de recommander un régime pour l’Ontario. Il a proposé d’indemniser les travailleurs blessés au moyen d’une caisse des accidents gérée par l’État, dont les fonds seraient perçus auprès de l’industrie. Sa proposition a été adoptée par l’Ontario en 1914. Les autres provinces ont suivi peu après. La Saskatchewan a adopté sa Workmen’s Compensation Act, 1929, S.S. 1928-29, ch. 73, en 1929.
25 Sir William Meredith a également proposé ce qu’on en est venu à appeler le «compromis historique» aux termes duquel les travailleurs perdraient leur cause d’action contre leur employeur, mais obtiendraient une indemnité qui ne dépendrait ni de la responsabilité de l’employeur ni de sa capacité de payer. De même, les employeurs étaient tenus de contribuer à un régime d’assurance obligatoire, mais ils échappaient à une responsabilité potentiellement écrasante. Au début en Ontario, seul l’employeur du travailleur blessé jouissait de l’immunité contre les poursuites judiciaires. La Loi a été modifiée, un an après son adoption, de manière à prévoir que les travailleurs blessés mentionnés à l’annexe 1 ne pourraient pours