Robitaille c. Canada

Robitaille c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-01-19
Référence neutre
2024 CF 91
Numéro de dossier
T-1151-20
Notes
Une correction fut apportée le 9 mai 2024.
Contenu de la décision
Date : 20240119
Dossier : T-1151-20
Référence : 2024 CF 91
Montréal (Québec), le 19 janvier 2024
En présence de madame la juge adjointe Alexandra Steele
ENTRE :
SYLVIE ROBITAILLE
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LE ROI
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu [1] La demanderesse, Madame Sylvie Robitaille, est une contribuable canadienne qui prépare et produit elle-même ses déclarations annuelles provinciales et fédérales de revenus par le biais de formulaires papier.
[2] Vers l’automne 2012, la Ministre du revenu national prend la décision de cesser la distribution automatique de trousses d’impôt en format papier aux domiciles des contribuables canadiens. Les contribuables, comme Madame Robitaille, qui souhaitaient toujours soumettre leur déclaration annuelle de revenus en format papier sont alors invités à soit les télécharger à partir du site web de l’Agence du revenu du Canada l’[ARC], ou encore à se les procurer à un bureau de Postes Canada, de Service Canada, ou à l’un des établissements des Caisses Desjardins au Québec, ou encore en faisant la demande par téléphone ou via le web auprès de l’ARC.
[3] Vers le mois d’avril 2017, Madame Robitaille tente en vain de se procurer une trousse papier pour faire sa déclaration de revenus pour l’année fiscale 2016. Elle se rend à deux bureaux de poste les plus près de chez elle, mais les présentoirs sont vides. Elle téléphone à l’ARC, mais ne parvient pas à avoir la ligne pour parler à un préposé.
[4] Elle décide donc de transmettre une lettre à l’ARC expliquant la situation, accompagnée d’un chèque de 1 000,00$, qu’elle estime largement suffisant pour couvrir tout solde d’impôt qui serait dû pour l’année fiscale 2016. Or, par erreur, un agent de l’ARC omet d’indiquer dans le système que le chèque vise l’année fiscale 2016. Le paiement est donc traité comme un acompte provisionnel pour l’année en cours, soit 2017. Il s’ensuit alors une série d’échanges épistolaires entre Madame Robitaille et l’ARC pour clarifier, rectifier et régulariser son dossier. L’ARC reconnait d’ailleurs avoir commis une erreur de traitement et présente une lettre d’excuses à Madame Robitaille en août 2019.
[5] Au terme de ce parcours, incluant une audience devant la Cour canadienne de l’impôt au mois d’août 2020, le dossier fiscal de Madame Robitaille est en règle. Madame Robitaille institue néanmoins le présent recours en dommages le 28 septembre 2020. Elle reproche à l’ARC sa « lourdeur bureaucratique », son inefficacité et la mauvaise gestion de son dossier fiscal. Elle soumet également que la décision de la Ministre du revenu national de cesser l’envoi postal automatique des trousses d’impôt est discriminatoire. Elle réclame des dommages-intérêts compensatoires et punitifs au montant de 20 000,00$, montant qu’elle a rajusté à 40 000,00$ lors de l’audience au mérite du présent dossier.
[6] Malgré toute la sympathie éprouvée pour les tribulations vécues par Madame Robitaille, et reconnaissant qu’elle a fait preuve de patience et de ténacité, la Cour n’est néanmoins pas convaincue qu’elle ait prouvé une faute de l’État susceptible d’engager sa responsabilité, ni une atteinte à ses droits fondamentaux en vertu de la Charte des droits et libertés de la personne, (RLRQ c C-12) [CQDLP], ou de la Charte canadienne des droits et libertés (Loi constitutionnelle de 1982, Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11) [CCDL]. En conséquence, Madame Robitaille n’a pas droit au paiement de la compensation monétaire sollicitée. L’action de Madame Robitaille doit conséquemment être rejetée.
[7] Avant de plonger dans l’analyse des motifs qui mènent au dispositif susmentionné, attardons-nous aux prétentions des parties et à la preuve.
II. Les prétentions des parties [8] Dans sa Déclaration et sa Réplique, Madame Robitaille reproche essentiellement à l’ARC sa « lourdeur bureaucratique », la mauvaise gestion de son dossier fiscal et son attitude « pénalisante et discriminatoire » envers elle-même ainsi que tous les contribuables qui produisent leur déclaration de revenus en format papier suite à la décision de la Ministre du revenu national d’arrêter l’envoi postal automatique à domicile des trousses d’impôt papier pendant les années 2013 à 2017 inclusivement.
[9] Madame Robitaille soutient que l’ARC, et/ou ses agents, ont été négligents et de mauvaise foi dans le traitement de son dossier fiscal et qu’ils ont porté atteinte à sa réputation. Elle soutient aussi qu’il y a eu atteinte à ses droits fondamentaux par suite de la cessation de la distribution automatique des trousses d’impôt à domicile. Madame Robitaille a d’abord plaidé une discrimination fondée sur l’âge et la condition sociale contraire aux articles 10 et 12 de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne [CQDLP]. Au procès, Madame Robitaille a plaidé une atteinte au droit à l’égalité fondé sur l’âge et/ou un motif analogue au handicap suivant l’article 15(1) de la CCDL. Elle soutient qu’elle-même, et les gens âgés qui comme elle n’ont pas accès à la technologie, sont isolés ou minorisés par la décision de cesser la distribution à domicile des trousses d’impôt papier.
[10] Dans sa Déclaration, Madame Robitaille réclame des dommages-intérêts compensatoires et punitifs, quantifiés d’abord à 20 000,00$, mais qu’elle a augmentés à 40 000,00$ lors de l’audience. Elle demande à la Cour d’exercer sa discrétion de lui accorder des dommages compensatoires (quantifiés à 20 000,00$ le matin de l’audience) pour le temps, des centaines d’heures, consacrées à s’occuper de son dossier et à faire valoir ses droits, ainsi que l’abandon temporaire de ses cours à l’université comme étudiante libre en droit. Quant aux dommages punitifs (quantifiés à 20 000,00$ le matin de l’audience), elle estime qu’ils sont nécessaires pour éviter que la situation ne se reproduise et pour les mesures discriminatoires qui ont porté atteinte à ses droits fondamentaux.
[11] Le défendeur nie les allégations et répond que les faits du présent dossier ne donnent pas ouverture à la responsabilité civile de l’État. Le défendeur nie catégoriquement l’existence de toute faute de la Ministre du revenu national ou des préposés de l’ARC. Selon le défendeur, la décision de la Ministre de cesser l’envoi postal des trousses d’impôt est une décision politique qui jouit d’une immunité de poursuite. La Ministre a d’ailleurs rendu une autre décision en janvier 2018 et l’envoi de trousses d’impôt à domicile a repris. De plus, les gestes posés par les divers agents de l’ARC respectent les politiques et procédures et sont raisonnables eu égard aux faits de l’espèce. Bien que l’ARC reconnait certaines erreurs dans le traitement du dossier de la demanderesse pour 2016, ces erreurs ont été corrigées depuis au moins décembre 2019, si ce n’est avant. En effet, l’ARC a annulé les pénalités et intérêts pour la production tardive de la déclaration de revenus de Madame Robitaille pour l’année 2016, et s’est excusée. De plus, au terme de l’audience devant la Cour canadienne de l’impôt en août 2020, le dossier est définitivement réglé. Quant aux dommages, la Cour canadienne de l’impôt a accordé à Madame Robitaille une somme pour les débours de l’appel, de sorte qu’elle a obtenu la compensation à laquelle elle avait droit suite à la procédure engagée. Le défendeur soutient également qu’il n’y a aucune démonstration de faute intentionnelle ou d’atteinte illicite ou intentionnelle à quelque droit fondamental. En conséquence, Madame Robitaille n’a pas non plus droit à des dommages punitifs.
[12] Le défendeur demande donc que l’action soit rejetée.
III. Les questions en litige [13] Les parties ne sont pas parvenues à s’entendre sur les questions en litige. Madame Robitaille a aussi reformulé à quelques reprises les questions qu’elle estime que la Cour doit trancher, y compris dans un document intitulé « Exposé sommaire des questions en litige » soumis le matin du procès.
[14] Il revient donc à la Cour de déterminer les questions à trancher, lesquelles questions sont principalement fondées sur les actes de procédure déposés de part et d’autre.
[15] Il ne fait aucun doute que le recours engagé concerne la responsabilité civile de l’État.
[16] La question centrale est donc de savoir si le défendeur a commis une faute, intentionnelle ou non, si Madame Robitaille a subi un dommage découlant de cette faute et si ce dommage est une conséquence directe et immédiate de la faute. La Cour doit aussi déterminer s’il y a eu atteinte, intentionnelle ou non, aux droits fondamentaux de Madame Robitaille.
[17] Ainsi, la Cour identifie les questions suivantes:
a)Madame Robitaille a-t-elle fait la preuve que la Ministre du revenu national et/ou ses préposés ont par leur conduite commis une faute pouvant engager la responsabilité civile de l’État?
b)Dans l’affirmative, Madame Robitaille a-t-elle fait la preuve d’un dommage qui est une suite directe et immédiate de cette faute si oui, quel en est le quantum?
c)Madame Robitaille a-t-elle fait la preuve d’une atteinte à l’un de ses droits fondamentauxpar suite de la décision de la Ministre du revenu national de cesser l’envoi postal automatique des trousses d’impôt de 2013 à 2017 inclusivement?
d)Dans l’affirmative, Madame Robitaille est-elle en droit de recevoir des dommages compensatoires ou punitifs pour cette atteinte?
IV. La preuve des parties A. Objection à la preuve soumise le 11 mai 2023 [18] Comme la présente action est une action simplifiée, les parties ont échangé des documents et tenu des interrogatoires écrits, lesquels sont déposés dans le « Dossier d’instruction ». Les parties ont reconnu l’authenticité des documents, mais non leur véracité (Directive du 10 mars 2023). En sus, conformément à la Règle 299 des Règles des Cours fédérales, les parties ont soumis une preuve par affidavit : (1) l’affidavit de la demanderesse Sylvie Robitaille déposé le 29 novembre 2022 et (2) l’affidavit de Chantal Tourigny, pour le défendeur, déposé le 3 mars 2023. Tant Madame Robitaille que Madame Tourigny ont été contre-interrogées à l’audience.
[19] Le 11 mai 2023, soit après l’échange de la preuve par affidavit en chef et en réponse des parties, Madame Robitaille a soumis trois pièces supplémentaires. La procureure du défendeur s’est objectée à cette preuve aux motifs qu’elle est tardive et n’est pas introduite en preuve par affidavit. La Cour a pris l’objection sous réserve.
[20] L’objection du défendeur est maintenue. En effet, les documents soumis lors de l’audience et qui sont postérieurs au témoignage écrit de Madame Robitaille dans son affidavit déposé le 29 novembre 2022 sont irrecevables puisqu’ils sont de nature à prendre le défendeur par surprise. Notamment, ils n’ont pas été préalablement communiqués au défendeur, ils ne sont pas introduits en preuve par le biais d’un affidavit suivant la Règle 299 et conséquemment, le défendeur n’a pu y répondre.
[21] La Cour ne tiendra donc pas compte des documents (p. 1101 et suivantes) soumis le 11 mai 2023, ni de tout argument découlant de ces documents. En d’autres termes, la Cour n’évaluera que la preuve régulièrement produite suivant les Règles 295, 296 et 299 des Règles des Cours fédérales, ainsi que les contre-interrogatoires tenus à l’audience.
[22] Passons maintenant à la preuve des faits.
B. Les faits mis en preuve par les parties [23] Il convient de noter que la chronologie des faits n’est pas remise en cause par les parties. Ainsi, ceux-ci peuvent être résumés comme suit.
[24] Madame Robitaille est née en 1959 et considère qu’elle n’a pas « baigné » dans l’ère des technologies. En particulier, elle n’a pas Internet à la maison, ni cellulaire, principalement par choix. Elle admet néanmoins en contre-interrogatoire qu’elle a accès à ce médium à l’école, et y avait accès en 2016, incluant une adresse courriel, pour les fins de ses études comme étudiante libre en droit.
[25] Madame Robitaille prépare et produit assidument chaque année ses déclarations de revenus (fédérale et provinciale) par le biais des formulaires papier et elle est bien au fait de ses dossiers. En 2013, elle apprend que l’ARC cessera l’envoi postal automatique des trousses d’impôt fédérale à domicile et qu’elle devra se les procurer autrement.
[26] En effet, la Ministre du revenu national de l’époque, l’honorable Gail Shea, décide à l’automne 2012 de supprimer l’envoi postal automatique de la trousse générale d’impôt et de prestations directement aux domiciles des contribuables canadiens. Le constat de la Ministre est que de plus en plus de canadiens choisissent d’interagir avec l’ARC via son site web et ses services électroniques. Des considérations budgétaires, environnementales et d’efficacité sont invoquées par la Ministre pour expliquer sa décision. Les contribuables visés ont été informés par lettre du changement ainsi que les diverses façons de se procurer autrement les trousses papier, bien que Madame Robitaille estime avoir été prise par surprise.
[27] En particulier, il était prévu que les trousses seraient disponibles aux comptoirs de Postes Canada, de Service Canada, aux succursales des Caisses Desjardins au Québec ou en téléphonant à l’ARC. Les formulaires pouvaient également être téléchargés ou commandés en ligne. L’ARC ne contrôlait pas la distribution des formulaires : les points de service étaient responsables des commandes. Diverses mesures étaient prévues pour que les points de service puissent s’approvisionner ou pour aviser les contribuables en cas de ruptures de stock.
[28] Malgré ces mesures, Madame Robitaille note une difficulté croissante d’obtenir les trousses d’impôt, tant dans les bureaux de poste près de chez elle, où elle se rend à pied, que par téléphone. Elle va même jusqu’à contacter l’ARC pour demander que soit noté à son dossier sa demande qu’une trousse lui soit envoyée à chaque année. Cette demande est refusée et elle est invitée à continuer à s’approvisionner suivant les moyens préconisés par l’ARC. Une plainte à l’ombudsman des contribuables ne produit pas non plus le résultat escompté.
[29] En avril 2017, Madame Robitaille tente sans succès de se procurer une trousse de déclaration de revenus fédéral pour l’année fiscale 2016 à deux bureaux de poste près de son domicile. Elle ne parvient pas non plus à parler à un agent en appelant le numéro fourni par l’ARC pour faire sa demande.
[30] Afin de ne pas rater l’échéance du 30 avril 2017, elle transmet alors à l’ARC par courrier recommandé une lettre datée le 24 avril 2017 dans laquelle elle explique la situation et joint un chèque au montant de 1 000,00$ pour couvrir tout solde éventuel d’impôt pour l’année fiscale 2016.
[31] Vers le mois de juin 2017, le Receveur général du Canada encaisse le chèque de 1 000,00$, mais l’agent de l’ARC qui traite la communication omet d’indiquer l’année fiscale visée par le chèque.
[32] En janvier 2018, la Ministre du revenu national annonce la reprise de l’envoi des trousses papier, incluant un guide d’impôt et de prestations et un cahier de formulaires pour l’année 2017, aux contribuables ayant produit préalablement leurs déclarations par un formulaire papier.
[33] Vers le mois de février 2018, Madame Robitaille constate l’erreur de traitement de son chèque de 1 000,00$ sur réception d’un avis sommaire d’acomptes provisionnels. En effet, plutôt que de réserver le montant pour le paiement de tout solde d’impôt payable pour l’année fiscale 2016, tel que demandé par Madame Robitaille dans sa lettre du 24 avril 2017, le montant apparait comme acompte provisionnel pour l’année fiscale en cours, soit 2017. Madame Robitaille transmet à l’ARC une seconde lettre explicative le 28 février 2018, accompagnée de sa lettre initiale.
[34] Le 5 octobre 2018, Madame Robitaille reçoit une lettre de l’ARC lui demandant de produire sa déclaration de revenus pour 2016. Elle reçoit aussi un chèque au montant de 1 291,84$ que l’ARC considère avoir reçu en trop pour l’année 2017.
[35] Vers le 5 novembre 2018, Madame Robitaille transmet à l’ARC sa déclaration de revenus pour 2016 et une troisième lettre expliquant la situation, accompagné du chèque au montant de 1 291,84$.
[36] Vers le mois de février 2019, l’ARC envoie à Madame Robitaille un chèque au montant de 1 295,53$. Le 26 février 2019, Madame Robitaille transmet une quatrième lettre à l’ARC, accompagnée du chèque au montant de 1 295,53$. Elle explique dans sa lettre que le montant de 1 000,00$ est réservé pour courir ses impôts pour 2016 et éviter de payer des pénalités. En date du 26 février 2019, il faut noter qu’elle n’a pas encore reçu d’avis de cotisation suite à sa déclaration de revenus pour 2016 transmise le 5 novembre 2018.
[37] Le 15 avril 2019, Madame Robitaille envoie une cinquième lettre suite à une demande de renseignements d’un agent de l’ARC.
[38] Le 16 mai 2019, le Ministre émet un avis de cotisation pour l’année fiscale 2016, lequel avis inclut notamment un remboursement d’impôt pour 2016 au montant de 707,11$, déduction faite d’une pénalité pour production tardive de 77,15$, et les intérêts sur arriérés totalisant 63,52$. Madame Robitaille encaissera subséquemment le chèque le 3 juillet 2019.
[39] Le 21 mai 2019, Madame Robitaille transmet une lettre de mise en demeure à l’ARC, laquelle reste sans réponse. Elle débute donc des démarches pour loger une opposition à l’avis de cotisation et entreprendre un appel à la Cour canadienne de l’impôt.
[40] Vers le 14 juin 2019, Madame Robitaille transmet un avis d’opposition contestant la pénalité et les intérêts sur arriérés pour production tardive de sa déclaration de revenus de 2016.
[41] Le 2 août 2019, l’ARC transmet à Madame Robitaille une lettre offrant ses excuses pour les erreurs et le délai de traitement relatifs à l’année fiscale 2016. La lettre indique également que les intérêts et pénalités devraient être renversés, mais que le remboursement de 707,11$ a été fait par erreur et qu’il doit être retourné.
[42] Le 7 août 2019 et le 22 novembre 2019, un relevé de compte est transmis à Madame Robitaille indiquant que le solde de son compte est évalué à 0$.
[43] Le 23 septembre 2019, Madame Robitaille dépose un appel relatif à l’avis de cotisation pour 2016 à la Cour canadienne de l’impôt puisque son avis d’opposition n’a pas encore été traité.
[44] Le 18 novembre 2019, la Division d’appel de l’ARC rend sa décision sur l’avis d’opposition et conclut qu’aucun ajustement n’est requis. Madame Robillard est invitée à fournir des documents supplémentaires le cas échéant. Madame Robitaille répond le 25 novembre 2019 que tous les documents pertinents ont été fournis et qu’elle maintient son opposition.
[45] Le 12 décembre 2019, l’ARC confirme à Madame Robitaille qu’un nouvel avis de cotisation sera émis pour l’année 2016 et que les pénalités pour production tardive et intérêts au montant de 130,44$ seront annulés.
[46] En janvier 2020, en sus du nouvel avis de cotisation pour 2016, Madame Robitaille reçoit aussi de nouveaux avis de cotisation pour les années 2013, 2017 et 2018.
[47] Le 24 janvier 2020, l’ARC transmet une lettre confirmant l’annulation des pénalités et intérêts et invitant Madame Robitaille à se désister de son recours devant la Cour canadienne de l’impôt vu le nouvel avis de cotisation pour 2016.
[48] Madame Robitaille ne communique pas avec l’ARC et ne se désiste pas de son recours, estimant qu’il n’est pas entièrement réglé, notamment au vu du calcul du montant des pénalités et intérêts qu’elle estime erroné (il y aurait une différence de 10$ inexpliquée entre les calculs de l’ARC et les calculs de Madame Robitaille), et l’absence de mention quant aux dommages punitifs.
[49] Pendant l’été 2020, la Cour canadienne de l’impôt fixe l’audition de l’appel au 27 août 2020. La procureure de l’ARC tente de communiquer avec Madame Robitaille afin de régler le dossier, mais ne parvient pas à la joindre.
[50] Le 20 août 2020, la procureure de l’ARC transmet par huissier une lettre à Madame Robitaille l’informant notamment que la Cour canadienne de l’impôt n’est pas compétente pour entendre sa demande de dommages punitifs et exemplaires et l’invitant à nouveau à se désister afin d’éviter l’audition prévue pour le 27 août 2020. Comme Madame Robitaille est absente, elle ne reçoit pas la lettre.
[51] Le 26 août 2020, n’ayant toujours pas de nouvelles de Madame Robitaille, la procureure de l’ARC lui transmet une seconde lettre par huissier l’informant qu’elle demandera le rejet de l’appel comme elle estime qu’il n’y a plus de litige entre les parties.
[52] Le matin de l’audience du 27 août 2020, la procureure de l’ARC réitère à Madame Robitaille la position de l’ARC. Les parties se présentent alors devant la juge d’Auray. Il y a échanges et débats devant la Cour, notamment sur l’historique du dossier et sur le quantum des pénalités et intérêts, et sur les déboursés encourus par Madame Robitaille pour mener son dossier à terme. La Cour ajourne l’audition afin que l’ARC puisse vérifier et valider les montants discutés comme Madame Robitaille estime toujours qu’il y a discordance entre ses calculs et ceux de l’ARC.
[53] Par jugement daté le 3 septembre 2020, la juge d’Auray de la Cour canadienne de l’impôt rejette sommairement l’appel, mais accorde à Madame Robitaille la somme de 222,08$ pour couvrir certains déboursés en lien avec l’audition, notamment les frais de photocopies et assemblage de pièces.
[54] À l’issue de cette audience, Madame Robitaille considère qu’il y a toujours des erreurs en lien avec l’avis de cotisation pour 2017, mais cette situation est finalement réglée en janvier 2021 suite à une demande de redressement.
[55] Passons donc maintenant à l’analyse des questions en litige.
V. Analyse A. Première question : Madame Robitaille a-t-elle fait la preuve que la Ministre du revenu national et/ou de ses préposés ont par leur conduite commis une faute pouvant engager la responsabilité civile de l’État? (1) Principes juridiques [56] Au Québec, la responsabilité civile extracontractuelle de l’État fédéral découle des article 3(a)(i) et 10 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, c. C-50 et de l’article 1457 du Code civil du Québec [CcQ] (Hinse c Canada (Procureur général), 2015 CSC 35 [Hinse] au para 21).
[57] Comme il ne peut y avoir de faute institutionnelle, Madame Robitaille a le fardeau d’établir que le préjudice qu’elle prétend avoir subi découle d’une faute commise par la Ministre du revenu national, ou de ses préposés, dans l’exercice de leurs fonctions, et seulement si ces préposés peuvent eux-mêmes être l’objet d’une poursuite en responsabilité civile (art. 2803 CcQ, Hinse au para 70).
[58] Il y a néanmoins certaines limites à la responsabilité civile de l’État.
[59] En particulier, dans le cas de décisions que l’on peut qualifier de « décisions de politique générale », la jurisprudence reconnait que l’État jouit généralement d’une immunité relative de poursuite. Dans Hinse, citant R. c Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42 [Imperial Tobacco], au para 90, la Cour suprême du Canada écrit :
[23] Parmi ces principes, mentionnons ceux relatifs à l’immunité de l’État, sur lesquels notre Cour s’est penchée dans R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45; voir aussi Agence canadienne d’inspection des aliments, par. 27; art. 8 L.R.C.É. Dans Imperial Tobacco, la Cour souligne que, selon le point de vue majoritaire qui prévaut au Canada, seules les « véritables » décisions de politique générale sont protégées par une immunité. La Cour précise qu’il n’y a pas lieu de supposer une nette dichotomie entre les décisions de politique générale et les décisions opérationnelles, ou de définir négativement les premières comme n’étant pas des décisions de nature « opérationnelle » : par. 84-86. Sans établir de critère absolu, la Cour conclut que les décisions de politique générale fondamentale à l’égard desquelles le gouvernement est soustrait aux poursuites « se rapportent à une ligne de conduite et reposent sur des considérations d’intérêt public, tels des facteurs économiques, sociaux ou politiques, pourvu qu’elles ne soient ni irrationnelles ni prises de mauvaise foi » : par. 90. Ces décisions forment un sous-ensemble restreint de décisions discrétionnaires. Elles sont réfléchies et traduisent « une “politique générale” dans le sens d’une règle ou orientation générale appliquée dans une situation précise » : par. 87. Pour les identifier, le rôle du décideur peut se révéler pertinent, car les employés au niveau opérationnel ne participent habituellement pas à la prise de décisions de politique générale : par. 87-90.
[24] Dans Imperial Tobacco, la Cour n’édicte pas une règle ferme selon laquelle seules les décisions qui sont de « véritables » décisions de politique générale fondamentale sont susceptibles d’être protégées par une immunité relative. Au contraire, elle affirme qu’« [i]l serait illusoire de vouloir établir un critère absolu qui donnerait rapidement et infailliblement une réponse à l’égard de toute décision parmi la gamme infinie de celles que peuvent prendre les acteurs gouvernementaux » : par. 90. Même si cet arrêt portait sur la responsabilité de l’État canadien pour cause de négligence en common law, les conclusions sur la question de l’immunité reconnue à l’égard des actes étatiques relèvent du droit public. À ce titre, elles sont applicables aux règles québécoises en matière de responsabilité de l’État.
[60] Pour conclure à une immunité relative de poursuite, la Cour doit être en mesure de déterminer que la décision en cause est ni irrationnelle, ni prise de mauvaise foi et repose sur une ligne de conduite et des considérations d’intérêt public, tels des facteurs économiques, sociaux ou politiques (Imperial Tobacco au para 90; Nelson (Ville) c. Marchi, 2021 CSC 41 aux para 1, 3, 39, 42 à 44, 46-47, 60 à 68).
[61] En particulier, quant à la bonne foi, celle-ci se présume, même dans le contexte d’une décision gouvernementale. Dans Hinse, la Cour suprême du Canada écrit:
[48] En droit civil québécois, la notion de mauvaise foi est flexible et son contenu varie selon les domaines du droit : Entreprises Sibeca Inc. c. Frelighsburg (Municipalité), 2004 CSC 61, [2004] 3 R.C.S. 304, par. 25. Dans Finney, notre Cour a défini la portée d’une immunité d’origine législative prévoyant que le Barreau du Québec ne pouvait être poursuivi pour des actes accomplis de bonne foi. Elle a reconnu que la mauvaise foi a une portée plus large que celle de la seule faute intentionnelle ou de l’existence d’une volonté affirmée de nuire à autrui : par. 37. Elle englobe notamment la notion d’insouciance grave. Selon le juge LeBel :
. . . l’insouciance grave implique un dérèglement fondamental des modalités de l’exercice du pouvoir, à tel point qu’on peut en déduire l’absence de bonne foi et présumer la mauvaise foi. L’acte, dans les modalités de son accomplissement, devient inexplicable et incompréhensible, au point qu’il puisse être considéré comme un véritable abus de pouvoir par rapport à ses fins. [Nous soulignons; par. 39.] [Souligné dans l’original.]
[49] La définition de mauvaise foi établie dans Finney a été reprise par notre Cour dans Sibeca dans le contexte de l’immunité relative dont bénéficie une municipalité dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de réglementation. Les remarques de la juge Deschamps sur la nature de ce pouvoir peuvent être transposées en l’espèce :
Les municipalités exercent des fonctions qui requièrent la prise en considération d’intérêts multiples, parfois contradictoires. Pour favoriser pleinement la résolution démocratique des conflits politiques, les corps publics élus doivent disposer d’une marge de manœuvre considérable. Hors d’un contexte constitutionnel, il serait inconcevable que les tribunaux s’immiscent dans ce processus et s’imposent comme arbitres pour dicter la prise en considération d’un intérêt particulier. Ils ne peuvent intervenir que s’il y a preuve de mauvaise foi. La lourdeur et la complexité des fonctions inhérentes à l’exercice du pouvoir de réglementation justifient l’incorporation d’une protection, tant en droit civil qu’en common law. [par. 24]
[50] Pour la juge Deschamps, l’interprétation du concept de mauvaise foi proposée dans l’affaire Finney permet de viser tant les cas où les actes sont délibérément accomplis dans l’intention de nuire que ceux où une preuve circonstancielle de mauvaise foi s’avère nécessaire : Sibeca, par. 26.
[51] Selon nous, retenir une norme de mauvaise foi englobant l’insouciance grave telle qu’elle a été définie dans l’arrêt Finney et reprise dans Sibeca s’inscrit dans la logique du régime québécois de responsabilité civile. Cette norme rejoint d’ailleurs la notion de faute lourde, laquelle comprend l’insouciance grossière : voir art. 1474 C.c.Q.; J.-L. Baudouin, P. Deslauriers et B. Moore, La responsabilité civile (8e éd. 2014), no 1-190.
[52] Il va de soi que cette norme se veut plus exigeante que celle de la faute simple à laquelle s’est erronément tenue la première juge en l’espèce. Une simple faute de la nature d’une erreur ou d’une imprudence cadre mal avec la notion de mauvaise foi qui forme les contours de l’immunité relative de l’État. Il serait d’ailleurs paradoxal que l’exercice du pouvoir de clémence du Ministre soit assujetti à une norme de décision raisonnable en cas de révision judiciaire et examiné sous l’angle de la faute simple en cas de responsabilité extracontractuelle.
[53] En somme, échappent à l’immunité relative de l’État les décisions prises de mauvaise foi par le Ministre, y compris celles démontrant une insouciance grave de sa part au sens établi dans les arrêts Finney et Sibeca. La mauvaise foi peut être établie par une preuve montrant que le Ministre a agi délibérément dans l’intention arrêtée de nuire à autrui. Elle peut aussi l’être par une preuve d’insouciance grave révélant un dérèglement tellement fondamental des modalités de l’exercice du pouvoir que l’on peut en déduire l’absence de bonne foi et présumer la mauvaise foi. C’est sous cet éclairage que l’on doit analyser l’obligation qui incombe au Ministre dans l’exercice de son pouvoir de clémence.
[62] De plus, la jurisprudence enseigne que pour conclure à une faute d’un préposé de l’État dans l’exercice de ses fonctions, il faut la démonstration que le préposé a agi de manière illégitime et délibérée, et qu’il a fait preuve d’une insouciance quant au caractère illégitime de sa conduite et des conséquences de ses gestes, en l’occurrence la probabilité de préjudice (Succession Odhavji c Woodhouse, 2003 CSC 69 [Woodhouse] aux para 23-25).
[63] Gardant ces principes à l’esprit, examinons tour à tour les fautes reprochées à la Ministre du revenu national et ses préposés.
(2) Discussion [64] D’entrée de jeu, il faut clarifier que le recours de Madame Robitaille est pris en son nom et pour son compte. Bien que certaines allégations et prétentions faites dans le cadre des actes de procédure, et d’autres documents comme le mémoire de conférence préparatoire, ou encore le « Mémoire de faits et de droit » soumis à l’audience, semblent indiquer que Madame Robitaille porte aussi de l’avant les intérêts d’un ou plusieurs groupes, le fait est que la présente action est une action purement personnelle, et non un recours collectif ou une instance à représentation au sens des Règles des Cours fédérales. Le présent jugement n’affecte et ne lie que les parties qui y sont désignées.
(i) Cessation de l’envoi postal automatique des trousses d’impôt à domicile [65] Tel que mentionné précédemment, Madame Robitaille estime que la décision de la Ministre du revenu national de cesser l’envoi postal automatique de trousses d’impôt à domicile de 2013 à 2018 inclusivement constitue une faute. Elle allègue également que la décision viole ses droits fondamentaux, tel qu’il sera discuté plus loin. Le défendeur répond que la décision de la Ministre est une décision de politique générale bénéficiant d’une immunité simple de poursuite.
[66] Au vu des enseignements dans Imperial Tobacco et Hinse, il convient d’examiner la preuve entourant la décision en question.
[67] La preuve non-contredite du défendeur est à l’effet que la décision de la Ministre du revenu national à l’automne 2012 de cesser l’envoi postal automatique des trousses d’impôt à tous les contribuables s’inscrit dans un objectif plus large d’opérer l’ARC de façon plus efficace et rentable, notamment au vu d’un constat de l’accroissement au fil du temps de l’utilisation de services en ligne de l’ARC par les contribuables canadiens (Affidavit de Chantal Tourigny, aux para 42-44; Affidavit de F. Brassard en réponse à l’interrogatoire écrit, Question 1). En effet, favoriser l’utilisation des services en ligne permettrait à l’ARC de réduire ses coûts et délais de traitement. De plus, des considérations environnementales et budgétaires ont été soulevées par la Ministre, notamment lors de débats à la Chambre des communes, où la Ministre note par exemple le gaspillage de 1.3 millions de trousses papier inutilisées transmises aux domiciles des contribuables canadiens.
[68] Au vu de la preuve, la Cour est en mesure de cerner sans difficulté que la décision de la Ministre du revenu national représente une « ligne de conduite fondée sur une mise en balance de considérations économiques, sociales et politiques » (Imperial Tobacco au para 90). La décision de la Ministre apparait légitime et dans le respect du mandat de l’ARC de maintenir un régime fiscal d’autocotisation efficace et rentable.
[69] Si, avec le recul, l’on peut conclure à de possibles ratées dans l’exécution de la décision, la décision elle-même n’est pas pour autant illégitime, irrationnelle ou empreinte de mauvaise foi. D’ailleurs, outre les déclarations électroniques, il était toujours possible de soumettre des déclarations de revenus par le biais de formulaires papier, sauf qu’il fallait en faire la demande ou se les procurer dans des points de service. En 2018, la décision a été ajustée pour réinstaurer l’envoi postal automatique des guides et formulaires d’impôt, mais seulement pour tous les contribuables qui avaient préalablement soumis leurs déclarations de revenus en format papier.
[70] Ainsi, en l’absence de tout élément de preuve contraire, la Cour estime que la décision de la Ministre de cesser l’envoi postal automatique des trousses d’impôt à domicile de 2013 à 2017 inclusivement n’a pas été prise de manière illégitime ou irrationnelle, ou de mauvaise foi. La décision bénéficie par conséquent d’une immunité de poursuite. La décision de la Ministre du revenu national n’est donc pas génératrice de faute susceptible de donner ouverture à une poursuite en responsabilité civile de l’État.
(ii) Traitement du dossier fiscal et atteinte à la réputation [71] Quant au traitement de son dossier fiscal, Madame Robitaille soumet, premièrement, qu’il y a eu plusieurs manquements de l’ARC, qu’il a fallu multiples avis et correspondance pour que le chèque de 1 000,00$ soit finalement attribué correctement, que les erreurs de l’ARC ont eu des répercussions entre autres sur le remboursement de la TPS et sur le traitement par l’ARC d’autres années fiscales, comme 2013, 2017 et 2018 où l’ARC a émis de nouveaux avis de cotisation. Elle reproche également aux préposés qui ont traité son dossier d’avoir manqué de transparence à son égard. Le défendeur répond qu’il y a effectivement eu de « regrettables erreurs » de traitement, notamment dans l’attribution du chèque de 1 000,00$ initialement transmis par Madame Robitaille en avril 2017, mais que ces erreurs ne constituent pas une faute susceptible d’engager la responsabilité civile de l’État.
[72] Tel que discuté précédemment, pour conclure à une faute de l’État, il faut la démonstration que ses préposés ont agi de manière illégitime et délibérée et qu’ils ont fait preuve d’insouciance quant à leur conduite et aux conséquences de leurs gestes (Woodhouse aux para 23-24).
[73] Il n’est pas contredit que le dossier de Madame Robitaille a fait intervenir plusieurs préposés de l’ARC. Le défendeur admet également des erreurs dans le traitement dans le dossier fiscal de 2016, notamment l’omission du premier agent de l’ARC d’inscrire l’année visée par le chèque de 1 000,00$ transmis par Madame Robitaille le 25 avril 2017. Cette erreur initiale a entrainé le traitement automatique de la somme à titre acompte provisionnel pour l’année fiscale en cours (2017), plutôt qu’un paiement réservé à l’impôt de l’année fiscale précédente (2016).
[74] Cependant, malgré les erreurs, la Cour ne peut identifier dans les faits mis en preuve quelqu’agissement illégitime ou délibéré par l’un ou plusieurs des préposés de l’ARC qui sont intervenus dans le dossier de Madame Robitaille, ni en quoi les préposés auraient démontré une insouciance quant à leur conduite ou aux conséquences de celle-ci. Même en acceptant que l’erreur initiale était évitable, et qu’une fois dans le système, elle s’est répercutée sur plusieurs mois malgré les lettres de Madame Robitaille, la preuve démontre qu’elle a ultimement a été corrigée dans les mois qui ont suivi la production de la déclaration de revenus pour 2016 et l’envoi de l’opposition à l’avis de cotisation qui en est résulté. Madame Robitaille reconnait d’ailleurs que son dossier est maintenant en règle.
[75] La Cour n’est pas convaincue que Madame Robitaille ait démontré que les agents auraient agi de manière non conforme aux standards, usages ou la loi. Tel que prévu par la Loi de l’impôt sur le revenu (L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl.)) [LIR], le contribuable doit produire annuellement une déclaration de revenus (art. 150(1) LIR)). Ensuite, le ministre, avec diligence, examine la déclaration de revenus du contribuable, fixe l’impôt, et tous intérêts et pénalités payables, et détermine le montant de tout remboursement prévu par la loi et le montant d’impôt réputé avoir été payé (art 152(1) de la LIR). Après cet examen, le ministre envoie l’avis de cotisation (art 152(2) de la LIR). Le fait que la cotisation soit erronée ne relève pas le contribuable de ses responsabilités en vertu de la loi (art. (152(3) de la LIR). Le ministre peut aussi établir une cotisation ou une nouvelle cotisation ou une cotisation supplémentaire (art. 152(4) de la LIR). L’élément déclencheur du processus apparait donc la production de la déclaration annuelle de revenus par le contribuable, qui rappelons-le dans ce dossier a été transmis à l’ARC avec plus d’un an de retard au mois de novembre 2018.
[76] En outre, la preuve est silencieuse quant aux standards ou usages particuliers à l’ARC, sauf pour la preuve non contredite du défendeur qui indique que Madame Tourigny a examiné les pratiques des autorités fiscales dans le dossier de Madame Robitaille et conclut que malgré de regrettables erreurs, pour laquelle l’ARC s’est excusée, les gestes posés par les divers préposés respectent les politiques et procédures conformément aux pouvoirs conférés par la loi (Affidavit de Chantal Tourigny déposé le 3 mars 2023, aux para 38-41; Affidavit de F. Brassard en réponse à l’interrogatoire écrit, Question 7).
[77] Bien que Madame Robitaille a dû s’astreindre à un suivi rigoureux de son dossier pour tenter de le régulariser, la preuve ne permet pas d’inférer ou de conclure à une faute de la part de l’un ou plusieurs préposés de l’État dans le traitement de son dossier fiscal.
[78] Deuxièmement, Madame Robitaille soumet que les avis de cotisation erronés qu’elle a reçus ont nui à sa réputation. Le défendeur répond que les avis de cotisation ne sont pas publics et ne peuvent soutenir une allégation d’atteinte sa réputation. Le défendeur estime aussi que et le recours est de surcroit prescrit su