Canada (Procureur général) c. Meredith

Canada (Procureur général) c. Meredith
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2013-04-26
Référence neutre
2013 CAF 112
Numéro de dossier
A-268-11
Contenu de la décision
Date : 20130426
Dossier : A‑268‑11
Référence : 2013 CAF 112
CORAM : LE JUGE NADON
LA JUGE DAWSON
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ROBERT MEREDITH et BRIAN ROACH
(représentant tous les membres de la Gendarmerie royale du Canada)
intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 28 novembre 2012.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 26 avril 2013.
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR : LA JUGE DAWSON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NADON
LA JUGE TRUDEL
Date : 20130426
Dossier : A‑268‑11
Référence : 2013 CAF 112
CORAM : LE JUGE NADON
LA JUGE DAWSON
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ROBERT MEREDITH et BRIAN ROACH
(représentant tous les membres de la Gendarmerie royale du Canada)
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
Table des matières (par numéros de paragraphe)
Aperçu 1‑10
Les questions en litige en appel 11
Les faits 12‑34
La décision de la Cour fédérale 35‑42
Les dispositions législatives applicables 43‑48
Examen des questions en litige
i. Quelle doit être la portée du présent appel? 49‑59
ii. Quelle est la norme de contrôle à appliquer à la décision visée par l’appel? 60
iii. La juge a‑t‑elle commis une erreur en examinant de concert la constitutionnalité de la décision du Conseil du Trésor et de la Loi sur le contrôle des dépenses plutôt qu’en procédant à des analyses contextuelles distinctes? 61‑67
iv. Quel était le lien entre la décision du Conseil du Trésor et la Loi sur le contrôle des dépenses? 68‑69
v. La Loi sur le contrôle des dépenses a‑t‑elle porté atteinte au droit d’association que tirent de l’alinéa 2d) de la Charte les intimés?
a) Principes juridiques applicables 70
B.C. Health Services 71‑72
Fraser 73‑74
b) Facteurs contextuels importants 75
La nature des activités associatives de la GRC 76‑82
L’objet de la Loi sur le contrôle des dépenses et son effet sur les membres de la GRC 83‑85
c) Application des principes juridiques 86‑100
vi. L’article premier de la Charte 101
Conclusion 102‑103
LA JUGE DAWSON
Aperçu
[1] Le 26 juin 2008, le Conseil du Trésor a annoncé des augmentations salariales pour les membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) relativement aux années 2008 à 2010 inclusivement. Ces hausses visaient à couvrir les augmentations économiques et les ajustements au marché décrits de façon plus détaillée plus loin dans les présents motifs.
[2] En août 2007, le monde est entré dans une grande crise financière qui a atteint un état critique à la fin de 2008 et au début de 2009 et qui a abouti à la plus grave récession mondiale depuis la Grande Dépression.
[3] En conséquence, en octobre 2008, le Secrétariat du Conseil du Trésor a recommandé un certain nombre d’options au gouvernement canadien. L’une d’elles consistait à imposer des limites aux augmentations salariales à accorder aux employés de l’administration fédérale. Le gouvernement a accepté cette recommandation. Il a demandé à ses négociateurs de négocier des conventions collectives avec les employés de l’administration fédérale selon les limites proposées et ordonné la rédaction d’une loi qui viserait les cas où la convention collective ne respecterait pas les limites proposées en ce qui a trait aux augmentations salariales.
[4] Le 11 décembre 2008, le Conseil du Trésor a proposé la modification de la rémunération globale de la GRC qui avait été précédemment approuvée. Cette modification a eu pour effet de réduire de 2 % à 1,5 % les augmentations économiques précédemment approuvées pour 2009 et 2010 et d’annuler l’ajustement au marché de 1,5 % pour 2009. Toute augmentation salariale pour 2011 serait limitée à 1,5 %.
[5] En réponse, les intimés ont engagé devant la Cour fédérale une instance par représentation par laquelle ils ont sollicité, au nom de tous les membres de la GRC, l’annulation de la décision du 11 décembre 2008 du Conseil du Trésor (décision du Conseil du Trésor) et un jugement déclaratoire portant que celle‑ci était contraire à l’alinéa 2d) de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11 (la Charte).
[6] La Loi d’exécution du budget de 2009 a reçu la sanction royale le 12 mars 2009. L’article 393 de cette loi prévoyait l’édiction de la Loi sur le contrôle des dépenses, L.C. 2009, ch. 2, (LCD). En résumé, en ce qui concerne la GRC, la LCD prescrivait les limites aux augmentations salariales de la GRC que le Conseil du Trésor avait précédemment accordées dans sa décision.
[7] Après l’édiction de la LCD, les intimés ont demandé l’autorisation de modifier leur avis de demande afin de mettre en cause la LCD. L’autorisation a été accordée et la demande a été modifiée de façon à mettre en cause non seulement la décision du Conseil du Trésor, mais également les dispositions de la LCD s’y rapportant. Les intimés n’ont pas modifié leur demande afin de solliciter une mesure à l’égard de cette dernière loi.
[8] Par des motifs publiés sous la référence 2011 CF 735, 392 F.T.R. 25, une juge de la Cour fédérale a accueilli la demande de contrôle judiciaire et déclaré que la décision du Conseil du Trésor était contraire à l’alinéa 2d) de la Charte. De l’avis de la juge, cette violation de l’alinéa 2d) n’était pas sauvegardée par l’article premier de la Charte. Au paragraphe 148 de ses motifs, la juge a également dit que les articles 16, 35, 38, 43, 46 et 49 de la LCD étaient contraires à l’alinéa 2d) de la Charte et que cette violation n’était pas sauvegardée par l’article premier. Malgré cette conclusion, la juge a refusé dans son jugement original d’accorder une mesure relativement à la LCD. Elle a réitéré cette position lors d’une requête en réexamen que le procureur général a subséquemment présentée conformément à l’article 397 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106.
[9] Tel qu’il est expliqué ci‑dessous, cette position a donné lieu à un différend entre les parties au sujet de la portée de l’appel interjeté devant la Cour d’appel fédérale du jugement de la Cour fédérale. Le procureur général appelant soutient que la LCD demeure pleinement en vigueur et que sa constitutionnalité n’est pas en cause dans le présent appel, et ce, parce que le jugement porté en appel n’accorde aucune mesure à l’égard de cette loi. Les intimés répondent que la LDC ne demeure pas pleinement en vigueur, parce que l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit que la Constitution du Canada « rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit ». De l’avis des intimés, la juge a décidé, au paragraphe 148 de ses motifs, que les articles 16, 35, 38, 43, 46 et 49 de la LCD étaient contraires à l’alinéa 2d) de la Charte.
[10] Par les motifs exposés ci‑dessous, je conclus que la constitutionnalité des dispositions attaquées de la LCD qui touchent les intimés était en cause devant la Cour fédérale et dans le présent appel. Je conclus également conclu que la juge a commis une erreur en amalgamant la décision du Conseil du Trésor et la LCD. En droit, elle était tenue d’effectuer des analyses contextuelles distinctes au sujet de la validité de l’une et de l’autre. Enfin, je conclus que la LCD ne portait pas atteinte au droit d’association des intimés et qu’elle a eu pour effet de rendre théorique la décision du Conseil du Trésor. Compte tenu de ces conclusions, j’accueillerais l’appel et je rejetterais la demande de contrôle judiciaire avec dépens selon les précisions données au paragraphe 103 des présents motifs.
Les questions en litige en appel
[11] Les questions à trancher dans le présent appel interjeté du jugement de la Cour fédérale sont les suivantes :
i. Quelle doit être la portée du présent appel?
ii. Quelle est la norme de contrôle à appliquer à la décision visée par l’appel?
iii. La juge a‑t‑elle commis une erreur en examinant de concert la constitutionnalité de la décision et de la Loi sur le contrôle des dépenses plutôt qu’en procédant à des analyses contextuelles distinctes?
iv. Quel était le lien entre la décision du Conseil du Trésor et la Loi sur le contrôle des dépenses?
v. La Loi sur le contrôle des dépenses a‑t‑elle porté atteinte au droit d’association que tirent de l’alinéa 2d) de la Charte les intimés?
vi. Dans l’affirmative, cette violation est‑elle sauvegardée par l’article premier de la Charte?
Les faits
[12] Les faits sont bien exposés dans la décision de la Cour fédérale. L’exposé qui suit vise à établir la toile de fond des questions que la Cour d’appel fédérale doit trancher.
[13] La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, exclut les membres de la GRC de son champ d’application (paragraphe 2(1)). C’est plutôt le Conseil du Trésor qui fixe la solde et les allocations des membres sans processus de négociation collective.
[14] Le Programme des représentants des relations fonctionnelles (PRRF) est le mécanisme formel par lequel les membres de la GRC poursuivent leurs objectifs collectifs. Le PRRF a été créé en 1988, conformément à l’article 96 du Règlement sur la GRC, afin de représenter les intérêts de tous les membres au sujet des questions liées aux relations de travail. Les représentants des relations fonctionnelles présentent des observations au commissaire de la GRC au sujet de la solde et des avantages des membres par l’entremise du Conseil de la solde, tel qu’il est décrit ci‑dessous. Les deux intimés, Robert Meredith et Brian Roach, sont membres de l’exécutif national du PRRF.
[15] Avant la mise sur pied du Conseil de la solde, le commissaire s’adressait à l’occasion au Conseil du Trésor pour solliciter une augmentation salariale pour les membres de la GRC.
[16] En 1996, le commissaire de la GRC alors en place a créé le Conseil de la solde de la GRC, qui a été chargé de régler les questions relatives à l’insatisfaction entourant le processus qui servait à déterminer la solde et les allocations des membres de la GRC. Le Conseil de la solde est composé de cinq membres : deux représentants des membres, deux représentants de la direction et un président impartial. Les deux représentants des membres sont le président du Comité de la solde et des avantages du PRRF et un spécialiste externe en matière de rémunération, que le commissaire nomme sur l’avis du PRRF. À l’exception du président du Comité de la solde et des avantages du PRRF, le commissaire nomme tous les membres du Conseil de la solde.
[17] Le Conseil de la solde présente des recommandations au commissaire au sujet de la solde, de la rémunération et des autres conditions de travail des membres de la GRC et de certains membres civils. Il travaille sur la base du consensus et de la collaboration. Ses membres collaborent à l’élaboration d’un régime de rémunération approprié et soumettent leur recommandation au commissaire.
[18] Le commissaire peut, à son gré, accepter ou rejeter la recommandation du Conseil de la solde. Si le commissaire accepte la recommandation, il l’achemine au ministre responsable de la GRC qui, à son tour, peut la présenter au Conseil du Trésor. Le Conseil du Trésor n’est pas tenu de retenir la recommandation du commissaire. L’article 22 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R‑10, autorise le Conseil du Trésor à établir la solde et les indemnités versées aux membres de la GRC.
[19] Il n’y a pas de négociation directe entre le Conseil de la solde ou les représentants du PRRF et le Conseil du Trésor. Il n’y a pas non plus de convention collective, ou autre entente, entre le Conseil de la solde ou le PRRF, d’une part, et le Conseil du Trésor, d’autre part. Les décisions du Conseil du Trésor sont communiquées par le Secrétariat du Conseil du Trésor à l’administrateur général de l’institution concernée en vue de leur mise en œuvre. La communication se fait généralement par lettre.
[20] Comme je l’ai déjà expliqué, le Conseil du Trésor a d’abord annoncé, le 26 juin 2008, les augmentations salariales suivantes pour la GRC relativement aux années 2008 à 2010 (inclusivement) :
Année
Augmentation économique
Ajustement au marché
Augmentation totale
2008
2 %
1,32 %
3,32 %
2009
2 %
1,5 %
3,5 %
2010
2 %
0 %
2 %
[21] Le Conseil du Trésor a également convenu en même temps de doubler la solde de service et d’augmenter de 1,5 % l’indemnité versée aux moniteurs de formation pratique. La solde de service est un montant forfaitaire versé chaque année aux membres de la GRC en fonction du nombre d’années de service. Ce régime de rémunération était conforme à la recommandation du Conseil de la solde.
[22] Après l’annonce de juin 2008, l’économie canadienne a été menacée par la situation économique mondiale, qui se détériorait rapidement. En octobre 2008, le Secrétariat du Conseil du Trésor a proposé au gouvernement trois options visant à lui permettre de réduire ses dépenses :
1. imposer le gel de la dotation relativement à l’embauche de nouveaux employés;
2. suspendre les promotions et les mouvements à la hausse à l’intérieur des catégories salariales;
3. geler ou limiter les augmentations de salaire.
[23] Le gouvernement a choisi la troisième option, soit limiter les augmentations salariales.
[24] Le 17 novembre 2008, le Conseil du Trésor a informé le commissaire que les membres ne recevraient pas le deuxième ajustement au marché de 1,5 % qui devait être payé le 1er janvier 2009 et que, par la suite, les augmentations prévues pour les années 2009, 2010 et 2011 se limiteraient à 1,5 %. Aucun changement n’a été apporté aux augmentations précédemment annoncées de la solde de service et de l’indemnité des moniteurs de formation pratique. Le secrétaire du Conseil du Trésor a recommandé que le commissaire informe le Conseil de la solde et discute avec celui‑ci pour fixer la manière d’aviser les membres de ces changements. Pour des raisons qui ne sont pas expliquées dans le dossier, le commissaire n’a pas accepté cette recommandation.
[25] En conséquence, aucune négociation ou discussion n’a eu lieu avec la GRC ou les membres de celle‑ci au sujet des changements susmentionnés.
[26] Le 27 novembre 2008, le ministre des Finances a publié un Énoncé économique et financier (Énoncé) dans lequel il a annoncé publiquement les restrictions précises touchant les augmentations de salaire qui avaient été précédemment communiquées au commissaire.
[27] Entre temps, le président du Comité de la solde et des avantages du PRRF avait joint le sous‑commissaire pour savoir si l’augmentation de salaire des membres de la GRC serait touchée. Le 28 novembre 2008, malgré la rencontre tenue le 17 novembre 2008, le commissaire a fait parvenir un bulletin dans lequel il a souligné qu’il ne savait pas si la GRC serait touchée par la restriction relative aux augmentations de salaire. Le PRRF, le Conseil de la solde et les membres de la GRC ont été informés de la décision du Conseil du Trésor le 12 décembre 2008, le lendemain de la date à laquelle celle‑ci a été prise.
[28] Le Conseil du Trésor n’a nullement consulté le Conseil de la solde ou les représentants du PRRF avant d’arriver à sa décision.
[29] Après avoir été mis au courant de la décision du Conseil du Trésor, les membres du PRRF et du Conseil de la solde ont tenté de rencontrer différents ministres et députés afin de discuter de la restriction touchant les augmentations de salaire. Bien que les représentants aient rencontré séparément le ministre de la Sécurité publique et le président du Conseil du Trésor, la décision du Conseil du Trésor est demeurée inchangée. Le président du Conseil du Trésor n’a pas voulu discuter de la décision du Conseil du Trésor ou de la LCD.
[30] Le 6 février 2009, la LCD a été déposée au Parlement et a reçu la sanction royale le 12 mars 2009.
[31] Le 11 février 2009, le Conseil de la solde a présenté au président du Conseil du Trésor une proposition révisée au sujet des salaires et des allocations. Cette proposition n’a pas été acceptée, parce que certains de ses éléments étaient incompatibles avec la LCD.
[32] Le 4 mars 2009, le commissaire a présenté au Conseil de la solde une lettre de mission par laquelle il lui demandait d’examiner la façon d’accroître les allocations existantes afin de promouvoir les initiatives de transformation concernant la GRC, conformément à l’article 62 de la LCD. Le Conseil de la solde s’est acquitté sa mission et, le 9 juin 2009, sa recommandation a été acceptée en partie par le Conseil du Trésor.
[33] Le Conseil du Trésor a approuvé deux changements. Premièrement, il a augmenté la solde de service versée aux membres réguliers jusqu’au grade de surintendant inclusivement. La solde de service a été augmentée de 0,5 % à 1,5 % par tranche de cinq années de service, jusqu’à un maximum de 10,5 % pour 35 années de service. Une solde de service a également été offerte pour la première fois à certains fonctionnaires civils. Deuxièmement, la Politique d’indemnité d’intervention opérationnelle, destinée à remplacer l’ancienne politique d’indemnité de disponibilité, a été approuvée. La nouvelle politique prévoyait le versement d’une rémunération supplémentaire aux membres devant être en disponibilité en dehors des heures de travail.
[34] Ces allocations pouvaient être accordées conformément à l’article 62 de la LCD, reproduit plus loin dans les présents motifs.
La décision de la Cour fédérale
[35] Après avoir exposé en détail les faits et énoncé les dispositions pertinentes de la LCD ainsi que les questions en litige, la juge s’est penchée sur la première question, qu’elle a formulée comme suit : « La décision du 12 décembre 2008 par laquelle le Conseil du Trésor a réduit les augmentations de salaire prévues pour les membres de la GRC et les dispositions attaquées de la LCD vont‑elles à l’encontre de l’alinéa 2d) de la Charte? » (motifs, paragraphe 48).
[36] La juge a d’abord relevé : « Le travail du Conseil de la solde ne peut être considéré comme un processus équivalant tout à fait à la négociation collective. Néanmoins, c’est le seul mécanisme formel qui permet aux membres de la GRC de poursuivre collectivement des objectifs liés à la rémunération avec leur employeur […] » (motifs, paragraphe 72).
[37] Se fondant une jurisprudence de la Cour suprême du Canada, Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20, [2011] 2 R.C.S. 3, la juge a conclu que le processus du Conseil de la solde est important et doit bénéficier de la protection prévue à l’alinéa 2d) de la Charte. Elle a rejeté l’argument du procureur général selon lequel la jurisprudence Fraser exige que l’association véritable en vue de réaliser des objectifs liés au travail soit impossible pour qu’il y ait atteinte à l’alinéa 2d) (motifs, paragraphes 76 et 77). La juge a formulé la question à trancher comme suit : « La LCD et la décision du Conseil du Trésor rendent‑elles de fait impossible au Conseil de la solde de présenter des observations au nom des membres de la GRC et de les voir prises en compte de bonne foi? » (motifs, paragraphe 79).
[38] La juge a mis l’accent sur les répercussions de la décision du Conseil du Trésor sur le processus de négociation (motifs, paragraphe 89). Elle a ensuite conclu que les répercussions de la décision du Conseil du Trésor en l’espèce étaient similaires à celles qui ont été examinées dans l’affaire Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie‑Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391 (B.C. Health Services) (motifs, paragraphe 83).
[39] La juge a ensuite conclu son analyse comme suit :
82. Eu égard à la preuve présentée, il appert que la décision prise par le Conseil du Trésor en décembre 2008 laissait présager l’adoption de la LCD. En d’autres termes, la LCD a donné un effet légal au contenu de la décision prise le 11 décembre 2008.
83. Bien que les dispositions de la LCD soient différentes de celles qui ont été examinées dans Health Services, les répercussions des deux textes législatifs sont sensiblement les mêmes. Premièrement, les deux textes confirment la décision du Conseil du Trésor de mettre fin à une entente antérieure et, deuxièmement, ils restreignent la façon de traiter une question donnée dans des ententes ultérieures.
84. Le défendeur fait valoir que le processus du Conseil de la solde n’est pas touché et que seuls les résultats du processus ont été limités. À son avis, l’augmentation de la solde de service prouve que le Conseil de la solde demeure en mesure de représenter la GRC pour ce qui est des questions salariales.
85. Il appert clairement de la preuve au dossier que les initiatives de transformation, comme l’augmentation de la solde de service, constituaient le seul aspect de la rémunération de la GRC dont les représentants du Conseil du Trésor étaient prêts à discuter avec le Conseil de la solde et les RRF après la décision de décembre 2008 et l’adoption de la LCD.
86. À mon avis, cet engagement restreint démontre que le Conseil du Trésor a exclu la question de l’examen et refusé de négocier de bonne foi. L’annulation unilatérale d’une entente antérieure porte également atteinte aux droits que reconnaît l’alinéa 2d) : voir Confédération des syndicats nationaux c. Québec.
[…]
90. Dans la présente affaire, le processus du Conseil de la solde est fortement entravé. Le Conseil de la solde a travaillé pendant plus d’un an pour élaborer ses recommandations afin que le Conseil du Trésor mette en place un régime d’augmentations de salaire acceptable. La décision du Conseil du Trésor et le texte législatif ont eu pour effet d’annuler unilatéralement ce régime, de sorte que le processus du Conseil de la solde n’a nullement été pris en compte.
91. Les fonctions du Conseil de la solde consistent en bonne partie à présenter des recommandations au sujet des salaires des membres de la GRC. L’établissement d’une faible augmentation de salaire pour une période de trois ans est un indice clair du fait que la question a été exclue des discussions et des consultations. Cette mesure élimine à toutes fins utiles pour une période de trois ans le processus du Conseil de la solde concernant l’établissement des salaires.
92. La décision du Conseil du Trésor et la LCD ont rendu de fait impossible pour le Conseil de la solde de présenter des observations au nom des membres de la GRC et de les voir prises en compte de bonne foi. À mon avis, il s’agit là d’une entrave substantielle qui constitue une violation de l’alinéa 2d) de la Charte.
[40] Dans ses motifs, la juge n’a pas examiné séparément la décision du Conseil du Trésor et la LCD, ni n’a effectué une analyse distincte de la validité constitutionnelle de chacune d’elles.
[41] La juge a ensuite recherché si la violation de l’alinéa 2d) était sauvegardée par l’article premier de la Charte. Après avoir appliqué les facteurs que la Cour suprême du Canada avait consacré par la jurisprudence R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, [1986] A.C.S. no 7, elle a répondu par la négative à cette question, parce que le procureur général n’avait pas établi : (1) qu’un lien rationnel existait entre la réduction des augmentations salariales et un objectif urgent et réel (motifs, paragraphes 121 à 127), (2) que l’atteinte découlant de la mesure unilatérale et de l’indifférence totale à l’égard du processus du Conseil de la solde n’était pas une atteinte minimale (motifs, paragraphes 128 à 131) et (3) que les effets préjudiciables de la LCD l’emportaient sur ses effets bénéfiques, de sorte que la mesure n’était pas proportionnelle (motifs, paragraphe 132).
[42] La juge a rejeté la thèse selon laquelle la décision du Conseil du Trésor constituait une rupture de contrat, parce que le Conseil du Trésor était expressément autorisé à modifier le contrat en vertu de l’article 22 de la Loi sur la GRC (motifs, paragraphes 144 à 147). La conclusion de la juge sur cette question n’est pas attaquée dans le présent appel.
Les dispositions législatives applicables
[43] L’alinéa 2(1)d) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique exclut les membres de la GRC de son champ d’application :
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
Sauf à la partie 2, personne employée dans la fonction publique, à l’exclusion de toute personne :
. . .
d) qui est membre ou gendarme auxiliaire de la Gendarmerie royale du Canada, ou y est employée sensiblement aux mêmes conditions que ses membres;
2. (1) The following definitions apply in this Act.
“employee”, except in Part 2, means a person employed in the public service, other than:
[…]
(d) a person who is a member or special constable of the Royal Canadian Mounted Police or who is employed by that force under terms and conditions substantially the same as those of one of its members;
[44] L’article 22 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada accorde au Conseil du Trésor le pouvoir d’établir la solde à verser aux membres de la GRC.
22. (1) Le Conseil du Trésor établit la solde et les indemnités à verser aux membres de la Gendarmerie.
22. (1) The Treasury Board shall establish the pay and allowances to be paid to members.
[45] Voici les extraits pertinents de la Loi sur le contrôle des dépenses :
16. Malgré toute convention collective, décision arbitrale ou condition d’emploi à l’effet contraire, mais sous réserve des autres dispositions de la présente loi, les taux de salaire des employés sont augmentés, ou sont réputés l’avoir été, selon le cas, selon les taux figurant ci‑après à l’égard de toute période de douze mois commençant au cours d’un des exercices suivants :
a) l’exercice 2006‑2007, un taux de deux et demi pour cent;
b) l’exercice 2007‑2008, un taux de deux et trois dixièmes pour cent;
c) l’exercice 2008‑2009, un taux de un et demi pour cent;
d) l’exercice 2009‑2010, un taux de un et demi pour cent;
e) l’exercice 2010‑2011, un taux de un et demi pour cent.
. . .
35. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent aux articles 36 à 54.
« condition d’emploi » Toute condition d’emploi s’appliquant aux employés.
« employé » Tout employé non représenté par un agent négociateur ou exclu d’une unité de négociation.
(2) Pour l’application des articles 36 à 54, sont des conditions d’emploi établies celles qui émanent unilatéralement de l’employeur ou celles convenues par celui‑ci et les employés.
. . .
38. S’agissant de conditions d’emploi établies avant le 8 décembre 2008, les règles suivantes s’appliquent :
a) l’article 16 ne s’applique pas à l’égard de toute période commençant au cours des exercices 2006‑2007 ou 2007‑2008;
b) en ce qui concerne toute période de douze mois commençant au cours de l’un ou l’autre des exercices 2008‑2009, 2009‑2010 et 2010‑2011, l’article 16 s’applique uniquement à l’égard de toute période commençant le 8 décembre 2008 ou après cette date, et toute disposition des conditions d’emploi prévoyant, pour une période donnée, une augmentation des taux de salaire supérieure à celle qui est prévue à cet article pour cette période est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur, et est réputée prévoir l’augmentation prévue au même article pour cette période.
. . .
43. Sous réserve des articles 51 à 54 :
a) aucune condition d’emploi établie après la date d’entrée en vigueur de la présente loi ne peut prévoir de restructuration des taux de salaire au cours de toute période commençant au cours de la période de contrôle;
b) toute condition d’emploi établie au cours de la période allant du 8 décembre 2008 à la date d’entrée en vigueur de la présente loi et prévoyant une restructuration des taux de salaire au cours de toute période commençant au cours de la période de contrôle est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur;
c) toute condition d’emploi établie avant le 8 décembre 2008 et prévoyant une restructuration des taux de salaire au cours de toute période commençant au cours de la période allant du 8 décembre 2008 au 31 mars 2011 est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur.
. . .
46. Est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur toute disposition de conditions d’emploi établies avant le 8 décembre 2008 prévoyant, à l’égard de toute période commençant au cours de la période allant du 8 décembre 2008 au 31 mars 2011, une augmentation des montants ou des taux de toute rémunération additionnelle applicable, avant la première période qui commence le 8 décembre 2008 ou après cette date, aux employés régis par ces conditions d’emploi.
. . .
49. Est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur toute disposition de conditions d’emploi établies avant le 8 décembre 2008 prévoyant, à l’égard de toute période commençant au cours de la période allant du 8 décembre 2008 au 31 mars 2011, une rémunération additionnelle qui est nouvelle par rapport à celle applicable, avant la première période qui commence le 8 décembre 2008 ou après cette date, aux employés régis par ces conditions d’emploi.
. . .
62. Malgré les articles 44 à 49, le Conseil du Trésor peut créer une nouvelle allocation applicable aux membres de la Gendarmerie royale du Canada ou modifier le montant ou le taux d’une allocation qu’ils reçoivent s’il estime qu’une telle mesure est indispensable à la mise en œuvre de toute initiative de transformation relative à cet organisme.
16. Despite any collective agreement, arbitral award or terms and conditions of employment to the contrary, but subject to the other provisions of this Act, the rates of pay for employees are to be increased, or are deemed to have been increased, as the case may be, by the following percentages for any 12‑month period that begins during any of the following fiscal years:
(a) the 2006–2007 fiscal year, 2.5%;
(b) the 2007–2008 fiscal year, 2.3%;
(c) the 2008–2009 fiscal year, 1.5%;
(d) the 2009–2010 fiscal year, 1.5%; and
(e) the 2010–2011 fiscal year, 1.5%.
[…]
35. (1) The following definitions apply in sections 36 to 54.
“employee” means an employee who is not represented by a bargaining agent or who is excluded from a bargaining unit.
“terms and conditions of employment” means terms and conditions of employment that apply to employees.
(2) For the purposes of sections 36 to 54, terms and conditions of employment are considered to be established if they are established by an employer acting alone or agreed to by an employer and employees.
[…]
38. With respect to any terms and conditions of employment established before December 8, 2008 that provide for increases to rates of pay
(a) section 16 does not apply in respect of any period that began during the 2006–2007 or 2007–2008 fiscal year; and
(b) for any 12‑month period that begins during any of the 2008–2009, 2009–2010 and 2010–2011 fiscal years, section 16 applies only in respect of periods that begin on or after December 8, 2008 and any provisions of those terms and conditions of employment that provide, for any particular period, for increases to rates of pay that are greater than those referred to in section 16 for that particular period are of no effect or are deemed never to have had effect, as the case may be, and are deemed to be provisions that provide for the increases referred to in section 16.
[…]
43. Subject to sections 51 to 54,
(a) no provision of terms and conditions of employment established after the day on which this Act comes into force may provide for the restructuring of rates of pay during any period that begins during the restraint period;
(b) any provision of terms and conditions of employment established during the period that begins on December 8, 2008 and ends on the day on which this Act comes into force that provides for the restructuring of rates of pay during any period that begins during the restraint period is of no effect or is deemed never to have had effect, as the case may be; and
(c) any provision of terms and conditions of employment established before December 8, 2008 that provides for the restructuring of rates of pay during any period that begins during the period that begins on December 8, 2008 and ends on March 31, 2011 is of no effect or is deemed never to have had effect, as the case may be.
[…]
46. If any terms and conditions of employment established before December 8, 2008 contain provisions that, for any period that begins in the period that begins on December 8, 2008 and ends on March 31, 2011, provide for an increase to the amount or rate of any additional remuneration that applied to the employees governed by those terms and conditions of employment immediately before the first period that began on or after December, 8, 2008, those provisions are of no effect or are deemed never to have had effect, as the case may be.
[…]
49. If any terms and conditions of employment established before December 8, 2008 contain, in relation to any employees, a provision that provides, for any period that begins in the period that begins on December 8, 2008 and ends on March 31, 2011, for any additional remuneration that is new in relation to the additional remuneration that applied to the employees governed by those terms and conditions of employment immediately before the first period that began on or after December 8, 2008, that provision is of no effect or is deemed never to have had effect, as the case may be.
[…]
62. Despite sections 44 to 49, the Treasury Board may change the amount or rate of any allowance, or make any new allowance, applicable to members of the Royal Canadian Mounted Police if the Treasury Board is of the opinion that the change or the new allowance, as the case may be, is critical to support transformation initiatives relating to the Royal Canadian Mounted Police.
[46] L’alinéa 2d) de la Charte garantit la liberté d’association :
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :
. . .
d) liberté d’association.
2. Everyone has the following fundamental freedoms:
[…]
(d) freedom of association.
[47] Le paragraphe 24(1) de la Charte prévoit un recours pour toute personne victime de violation de ses droits :
24. (1) Toute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s’adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances.
24. (1) Anyone whose rights or freedoms, as guaranteed by this Charte, have been infringed or denied may apply to a court of competent jurisdiction to obtain such remedy as the court considers appropriate and just in the circumstances.
[48] Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 dispose :
52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.
52. (1) The Constitution of Canada is the supreme law of Canada, and any law that is inconsistent with the provisions of the Constitution is, to the extent of the inconsistency, of no force or effect.
Examen des questions en litige
i. Quelle doit être la portée du présent appel?
[49] Comme je l’ai expliqué précédemment, il y a controverse entre les parties sur la question de savoir si la constitutionnalité de la LCD est en litige dans le présent appel.
[50] Le procureur général soutient que les dispositions de la LCD demeurent pleinement en vigueur, parce que la Cour fédérale est restée muette dans son jugement à l’égard de la validité de cette loi. Selon le procureur général, les intimés ont contesté la décision du Conseil du Trésor et les dispositions de la LCD ensemble, comme si elles constituaient une seule et même restriction, et la juge en a fait tout autant. Les intimés n’ont sollicité aucune mesure en vertu du paragraphe 52(1) de la Charte. Ils ont plutôt demandé un jugement aux termes du paragraphe 24(1) de la Charte, soit un jugement annulant la décision du Conseil du Trésor. Ils ont fait valoir que, étant donné qu’elle est inconstitutionnelle, la LCD n’a aucun effet sur la possibilité d’obtenir une mesure en vertu du paragraphe 24(1).
[51] Les intimés répondent que la juge a clairement conclu que les articles 16, 35, 38, 43, 46 et 49 de la LCD étaient contraires à l’alinéa 2d) de la Charte. Invoquant une jurisprudence Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin; Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Laseur, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504, au paragraphe 28, les intimés soutiennent que l’application du paragraphe 52(1) de la Charte a eu pour effet de rendre inopérantes les dispositions en question depuis leur promulgation et qu’aucune déclaration formelle d’invalidité n’était nécessaire. Les intimés ajoutent que, étant donné que la décision du Conseil du Trésor est annulée, la seule décision salariale valable sur le plan constitutionnel pour les années 2008 à 2011 est la décision originale datée du 28 juin 2008. Aucune autre ordonnance ou mesure n’était nécessaire pour atteindre ce résultat.
[52] Les deux paragraphes des motifs du jugement de la juge qui constituent la source de cette controverse sont les paragraphes 148 et 150 :
148. À mon avis, la décision que le Conseil du Trésor a prise le 11 décembre 2008 ainsi que les articles 16, 35, 38, 43, 46 et 49 de la LCD vont à l’encontre de l’alinéa 2d) de la Charte et cette violation n’est pas sauvegardée par l’article premier.
[…]
150. Les demandeurs ne sollicitent aucune réparation au sujet des dispositions de la LCD. En conséquence, je refuse d’ordonner une réparation à cet égard. De plus, la décision du Conseil du Trésor ne constitue pas une violation de contrat et ne donne pas ouverture à une demande de dommages‑intérêts.
[53] Afin de régler ce différend, je relève d’abord, comme la juge l’a fait au paragraphe 82 de ses motifs, que la décision du Conseil du Trésor laissait présager l’adoption de la LCD. En fait, la LCD a donné un effet légal au contenu de la décision du Conseil du Trésor.
[54] Plus précisément, le 27 novembre 2008, le ministre des Finances a publié son Énoncé, par lequel il a proposé des mesures visant à renforcer la stabilité du régime financier et à soutenir l’économie. Ainsi, l’Énoncé prévoyait des mesures ayant pour but de renforcer le système financier, d’accorder un allègement temporaire aux personnes âgées détenant des fonds enregistrés de revenu de retraite, d’améliorer l’accès au crédit pour les entreprises canadiennes et de limiter la hausse importante anticipée des coûts du Programme de péréquation fédéral. En ce qui concerne la rémunération du secteur public, l’Énoncé prévoyait ce qui suit :
Rémunération appropriée dans le secteur public
Une autre exigence de la gestion financière responsable consiste à accorder des augmentations salariales abordables dans le secteur public. Depuis le début de l’année, la croissance des salaires a été plus forte dans le secteur public que dans le secteur privé. Le gouvernement estime qu’une croissance plus modérée de la rémunération dans le secteur public est de mise dans les circonstances actuelles. Conscients de la situation, certains des plus importants agents négociateurs du secteur public ont fait preuve de leadership en concluant des ententes de principe qui prévoient des augmentations salariales raisonnables pour leurs membres et abordables pour le gouvernement.
Comme il est mentionné dans le discours du Trône, le gouvernement mettra de l’avant des dispositions législatives afin d’assurer la prévisibilité de la rémunération dans le secteur public fédéral durant la période de difficultés économiques que nous vivons actuellement.
Aux termes de ces dispositions législatives, les hausses salariales annuelles pour l’administration publique fédérale et les députés seront fixées à 2,3 % pour 2007‑2008 et à 1,5 % pour les trois exercices suivants, dans le cas des groupes qui négocient actuellement de nouvelles conventions collectives. Ces taux s’appliqueront également aux hauts fonctionnaires ainsi qu’aux députés, aux ministres et aux sénateurs. Pour ce qui est des groupes dont la convention vise déjà l’exercice 2008‑2009, le taux de 1