Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section Colombie-Britannique

Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section Colombie-Britannique
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2009-07-10
Référence neutre
2009 CSC 31
Recueil
[2009] 2 RCS 295
Numéro de dossier
31845
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31845
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section Colombie-Britannique, 2009 CSC 31, [2009] 2 R.C.S. 295
Date : 20090710
Dossier : 31845
Entre :
Greater Vancouver Transportation Authority
Appelante
et
Fédération canadienne des étudiantes et étudiants – Section Colombie-Britannique et British Columbia Teachers’ Federation
Intimées
‑ et ‑
Procureur général du Nouveau-Brunswick, Procureur général de la Colombie-Britannique, Adbusters Media Foundation et British Columbia Civil Liberties Association
Intervenants
Et entre :
British Columbia Transit
Appelante
et
Fédération canadienne des étudiantes et étudiants —Section Colombie-Britannique et British Columbia Teachers’ Federation
Intimées
‑ et ‑
Procureur général du Nouveau-Brunswick, Procureur général de la Colombie-Britannique, Adbusters Media Foundation et British Columbia Civil Liberties Association
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache*, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 91)
Motifs concordants :
(par. 92 à 139)
La juge Deschamps (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Abella, Charron et Rothstein)
Le juge Fish
* Le juge Bastarache n’a pas participé au jugement.
______________________________
Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section Colombie‑Britannique, 2009 CSC 31, [2009] 2 R.C.S. 295
Greater Vancouver Transportation Authority Appelante
c.
Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section
Colombie‑Britannique et British Columbia Teachers’ Federation Intimées
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick, procureur général
de la Colombie‑Britannique, Adbusters Media Foundation et
Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique Intervenants
‑ et ‑
British Columbia Transit Appelante
c.
Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section
Colombie‑Britannique et British Columbia Teachers’ Federation Intimées
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick, procureur général
de la Colombie‑Britannique, Adbusters Media Foundation et
Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique Intervenants
Répertorié : Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section Colombie‑Britannique
Référence neutre : 2009 CSC 31.
No du greffe : 31845.
2008 : 25 mars; 2009 : 10 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache*, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Charte des droits — Application de la Charte — Politiques publicitaires de commissions de transport autorisant la publicité commerciale mais non la publicité politique sur les véhicules de transport en commun — Actions alléguant que les politiques portent atteinte à la liberté d’expression — Les entités qui exploitent des réseaux de transport en commun font‑elles partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32 de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Publicité sur les autobus — Politiques publicitaires de commissions de transport autorisant la publicité commerciale mais non la publicité politique sur les véhicules de transport en commun — Les politiques violent‑elles le droit à la liberté d’expression? — Dans l’affirmative, l’atteinte peut‑elle être justifiée? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Limites raisonnables prévues par une règle de droit — Politiques publicitaires de commissions de transport autorisant la publicité commerciale mais non la publicité politique sur les véhicules de transport en commun — Politiques portant atteinte à la liberté d’expression — Les politiques constituent‑elles des « règles de droit » au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Réparation — Politiques publicitaires de commissions de transport autorisant la publicité commerciale mais non la publicité politique sur les véhicules de transport en commun — Politiques portant indûment atteinte à la liberté d’expression — Demande d’un jugement déclarant les politiques inopérantes — Le jugement déclaratoire doit‑il se fonder sur l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 ou sur l’art. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ? — Les politiques constituent‑elles des « règles de droit » au sens de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 ?
Les commissions de transport appelantes, Greater Vancouver Transportation Authority (« TransLink ») et British Columbia Transit (« BC Transit »), exploitent des réseaux de transport en commun en Colombie‑Britannique. Elles ont refusé de diffuser les publicités à caractère politique des intimées sur les côtés de leurs autobus au motif que leurs politiques en la matière autorisaient la publicité commerciale, mais non la publicité politique, sur les véhicules de transport en commun. Dans l’action qu’elles ont intentée, les intimées ont allégué que les articles 2, 7 et 9 des politiques des commissions de transport portaient atteinte à leur liberté d’expression garantie à l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés . Le juge de première instance a conclu que le droit des intimées à la liberté d’expression n’avait pas été violé et il a rejeté l’action. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont infirmé le jugement et déclaré inopérants les articles 7 et 9 des politiques publicitaires sur le fondement soit du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , soit du par. 24(1) de la Charte .
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Abella, Charron et Rothstein : BC Transit et TransLink font toutes deux partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32 de la Charte . Il appert de cette disposition que la Charte s’applique non seulement au Parlement, aux législatures et au gouvernement lui‑même, mais aussi à tous les domaines relevant d’eux. Créature législative, BC Transit est désignée « mandataire du gouvernement » et ne peut fonctionner indépendamment du gouvernement provincial car ce dernier peut, par l’adoption de règlements, exercer un grand pouvoir sur ses activités quotidiennes. TransLink n’est pas un mandataire du gouvernement, mais elle est en grande partie assujettie au gouvernement local — le district régional de Vancouver —, de sorte qu’il s’agit d’une entité gouvernementale. Puisque les commissions de transport constituent des entités gouvernementales, toutes leurs activités, y compris l’exploitation des autobus qu’elles possèdent, sont assujetties à la Charte . [14] [17] [21] [24-25]
Il n’y a pas lieu de statuer sur l’allégation fondée sur l’al. 2b) en appliquant le cadre d’analyse établi dans l’arrêt Baier. Les politiques des commissions de transport n’empêchent pas les intimées de recourir au service publicitaire en tant que mode d’expression. Seul le contenu de leurs publicités est visé par une restriction. On ne peut donc affirmer qu’elles allèguent le caractère trop restreint de la tribune, non plus qu’elles revendiquent un droit positif. Les intimées ne demandent pas à l’État d’appuyer ou de permettre leur activité expressive par la mise à leur disposition d’un mode d’expression en particulier auquel l’accès leur serait refusé. Elles réclament la liberté de s’exprimer — à une tribune existante qu’elles ont le droit d’utiliser — sans que l’État ne limite indûment la teneur de leur expression. [26] [32] [35]
Pour déterminer si la protection de l’al. 2b) doit être refusée à l’expression en raison du lieu, il convient d’appliquer le cadre d’analyse de l’arrêt Ville de Montréal. La démarche mène à la conclusion que les politiques des commissions de transport portent atteinte à la liberté d’expression des intimées. Le contenu expressif des publicités projetées justifie leur protection prima facie par l’al. 2b) , et le lieu d’expression — les côtés des autobus — n’a pas pour effet d’écarter cette protection. Il y a non seulement une certaine utilisation historique du bien en cause comme lieu d’expression publique, mais aussi une utilisation réelle à cette fin, deux facteurs permettant de conclure que l’activité expressive considérée ne nuit pas à la fonction première de l’autobus — le transport en commun — et, ce qui importe encore plus, qu’elle ne mine pas les valeurs qui sous‑tendent la liberté d’expression. Le lieu permet à un grand nombre d’annonceurs de s’adresser à un large auditoire et pourrait en fait promouvoir les valeurs qui sous‑tendent l’al. 2b) de la Charte . L’activité expressive sur le côté d’un autobus bénéficie donc de la protection prévue à cet alinéa. Enfin, l’objet même des politiques contestées est de limiter le contenu de l’expression dans l’espace publicitaire sur les côtés des autobus. Les articles 2 et 7 restreignent expressément le contenu de la publicité. L’article 9 le fait encore plus précisément en écartant le discours politique. [36‑38] [42] [46]
Les restrictions découlant des politiques sont apportées « par une règle de droit » au sens de l’article premier de la Charte . Lorsqu’une politique gouvernementale est autorisée par la loi, qu’elle établit une norme générale se voulant obligatoire et qu’elle est suffisamment accessible et précise, il s’agit d’une règle de nature législative constituant une « règle de droit ». En l’espèce, il appert des lois habilitantes que les politiques des commissions de transport ont été adoptées en vertu des pouvoirs légaux conférés à BC Transit et à TransLink. Il paraît simplement logique que le législateur qui autorise l’adoption de règles par une entité gouvernementale veuille également, sauf indications contraires, que ces règles soient obligatoires. Les politiques ne sont pas de nature administrative puisqu’elles ne sont pas destinées à une application interne comme guide d’interprétation de « règles » établies par le régime législatif. Elles constituent elles‑mêmes des règles établissant les droits des personnes qui y sont assujetties. De plus, on peut leur attribuer une portée générale en ce qu’elles fixent des normes qui s’appliquent à toute personne désireuse de se prévaloir du service publicitaire, et non dans certains cas particuliers. Elles sont donc assimilables à des « règles de droit » au sens de l’article premier et elles satisfont à l’exigence de la restriction « par une règle de droit » en ce qu’elles sont à la fois accessibles et formulées avec suffisamment de précision pour permettre aux annonceurs éventuels de comprendre ce qui est écarté. [65] [67] [71‑73]
Les restrictions découlant des politiques ne sont pas justifiées au regard de l’article premier de la Charte . Les politiques ont été adoptées dans le but d’offrir « un réseau de transport en commun sûr et accueillant » et il s’agit d’un objectif suffisamment important pour justifier la restriction de la liberté d’expression. Toutefois, l’exclusion de tout contenu politique aux articles 2 , 7 et 9 n’a pas de lien rationnel avec cet objectif. On conçoit mal que la présence d’un message politique sur le côté d’un autobus puisse rendre le transport en commun moins sûr ou moins accueillant pour les usagers. En outre, le moyen choisi pour réaliser l’objectif n’est ni raisonnable ni proportionné au droit des intimées d’exercer leur liberté d’expression garantie à l’al. 2b) de la Charte en diffusant leurs messages. Une forme d’expression à laquelle est attaché un grand prix est totalement exclue d’un espace public qui constitue un important lieu d’expression publique. Les politiques ne portent donc pas atteinte le moins possible à la liberté d’expression. On recourt désormais couramment à l’espace publicitaire des autobus pour communiquer efficacement de l’information au grand public. Dans l’exercice de leur pouvoir sur l’utilisation de cet espace, les commissions de transport n’ont pas respecté le critère de l’atteinte minimale à la liberté d’expression politique, laquelle est au cœur de la protection prévue à l’al. 2b) . Dans la mesure où ils interdisent la publicité politique sur les côtés des autobus, les articles 2, 7 et 9 des politiques restreignent de manière injustifiée la liberté d’expression des intimées garantie à l’al. 2b) de la Charte . [76‑77] [80]
Au chapitre de la réparation, les politiques des commissions de transport constituent clairement des « règles de droit » au sens du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 . Les commissions de transport ont exercé leur pouvoir de réglementation délégué pour adopter des politiques qui restreignent de façon injustifiée la liberté d’expression des intimées. Leurs politiques sont des règles obligatoires d’application générale qui établissent les droits des citoyens d’utiliser l’espace publicitaire des autobus. Étant donné que l’élargissement du bassin des personnes susceptibles d’intenter un recours sur le fondement de la Constitution et des personnes susceptibles d’en bénéficier est conforme à l’esprit qui sous‑tend la suprématie de la Charte , la réparation appropriée dans le cas d’une règle d’application générale invalide est celle qui prend appui sur le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , et non sur le par. 24(1) de la Charte . Comme les politiques publicitaires des commissions de transport s’entendent de « règles de droit » au sens du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 , elles peuvent par conséquent être déclarées inopérantes dans la mesure de leur incompatibilité. [89‑90]
Le juge Fish : Certes les commissions de transport sont assujetties à la Charte , leurs politiques publicitaires portent atteinte au droit garanti à l’al. 2b) de la Charte , l’atteinte ne peut être justifiée au regard de l’article premier et les intimées ont droit à un jugement déclarant les politiques inopérantes, mais il convient d’appliquer un cadre d’analyse différent pour circonscrire la liberté d’expression que garantit l’al. 2b) . [93] [100] [137]
Au Canada, la liberté d’expression jouit d’une protection constitutionnelle étendue, mais non illimitée. Elle fait l’objet de limitations internes qui permettent à l’État de restreindre l’activité expressive qui est intrinsèquement incompatible avec l’objet et la raison d’être de l’al. 2b) , ainsi que d’une limitation « externe » découlant de l’article premier de la Charte . Les commissions de transport invoquent deux limitations internes reconnues : l’exception de l’obligation substantielle et celle de l’incompatibilité manifeste. Suivant la première exception, l’activité expressive n’est habituellement pas protégée lorsqu’elle impose à l’État une obligation d’aide substantielle, qu’il s’agisse de dépenser des fonds publics ou de mettre en branle un régime ou un projet complexe d’ordre législatif, réglementaire ou administratif. Des dépenses et des mesures gouvernementales peuvent être entreprises d’innombrables façons pour promouvoir les droits et libertés constitutionnels, mais vu la limitation des ressources disponibles, on considère généralement qu’il appartient au législateur, et non aux tribunaux, de déterminer les priorités sociales justifiant l’appui de l’État. Suivant la deuxième exception, la protection de l’al. 2b) ne sera refusée à l’activité expressive que lorsque celle‑ci sera manifestement incompatible avec la raison d’être ou la fonction de l’espace en cause. L’État ne devrait pas être strictement tenu d’apporter une restriction dans une règle de droit et de la justifier lorsqu’elle vise un type d’expression qui est si clairement incompatible avec la raison d’être ou la fonction de l’espace offert. La liberté d’expression fait aussi l’objet d’une limitation externe : même lorsqu’elle bénéficie de la protection prévue à l’al. 2b) , l’activité expressive peut, suivant l’article premier, être légitimement restreinte « par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique ». [95‑98] [103] [105] [130‑131]
Ni l’exception de l’obligation substantielle ni celle de l’incompatibilité manifeste à la règle générale de la protection étendue que consacre l’al. 2b) ne s’appliquent en l’espèce. Faire droit à la demande des intimées n’imposerait pas une obligation substantielle aux commissions de transport. Peu de changements sont nécessaires pour supprimer les restrictions attentatoires, et les mesures requises n’exigent pas de dépenses importantes ni de grands changements sur le plan de l’exploitation. Ces mesures n’impliquent pas de réorganisation administrative, de restructuration ou d’expansion pouvant raisonnablement être qualifiée de « contraignante ». Aussi, la publicité renfermant un message politique n’est pas incompatible — et encore moins manifestement incompatible — avec un service publicitaire à vocation commerciale et publique. Après avoir permis que leurs véhicules servent de supports à l’expression sur une grande variété de sujets, les commissions de transport ne peuvent, sans violer la garantie prévue à l’al. 2b) de la Charte , écarter arbitrairement une sorte ou une catégorie particulière d’expression par ailleurs légale. Il n’y a pas de conflit intrinsèque entre la publicité politique sur les côtés des autobus et le transport sans heurts. [97] [116‑117] [121] [123]
Jurisprudence
Citée par la juge Deschamps
Arrêt appliqué : Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc., 2005 CSC 62, [2005] 3 R.C.S. 141; distinction d’avec l’arrêt : Baier c. Alberta, 2007 CSC 31, [2007] 2 R.C.S. 673; arrêts mentionnés : Lehman c. City of Shaker Heights, 418 U.S. 298 (1974); Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Dunmore c. Ontario (Procureur général), 2001 CSC 94, [2001] 3 R.C.S. 1016; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; R. c. Therens, [1985] 1 R.C.S. 613; B.C.G.E.U. c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933; R. c. Orbanski, 2005 CSC 37, [2005] 2 R.C.S. 3; Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1 R.C.S. 591; Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Ministre de la Justice), 2000 CSC 69, [2000] 2 R.C.S. 1120; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Canada (Procureur général) c. JTI‑Macdonald Corp., 2007 CSC 30, [2007] 2 R.C.S. 610; R. c. Labaye, 2005 CSC 80, [2005] 3 R.C.S. 728; R. c. Tremblay, [1993] 2 R.C.S. 932; R. c. Ferguson, 2008 CSC 6, [2008] 1 R.C.S. 96.
Citée par le juge Fish
Arrêts mentionnés : Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Baier c. Alberta, 2007 CSC 31, [2007] 2 R.C.S. 673; Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc., 2005 CSC 62, [2005] 3 R.C.S. 141; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627; Delisle c. Canada (Sous‑procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989; Dunmore c. Ontario (Procureur général), 2001 CSC 94, [2001] 3 R.C.S. 1016; Renvoi relatif à l’art. 193 et à l’al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; R. A. V. c. City of St. Paul, 505 U.S. 377 (1992).
Lois et règlements cités
British Columbia Transit Act, R.S.B.C. 1996, ch. 38, art. 2(5), 3(1)c), 4(1), (4)e), 32(2).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), 15 , 24(1) , 32 .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 83.02 .
Greater Vancouver Transportation Authority Act, S.B.C. 1998, ch. 30, art. 2(4), 8(1), (2), 14(3), (4), 25(3), 29(5), 29.1(5), 133(5).
Local Government Act, R.S.B.C. 1996, ch. 323, art. 2, 5 « local government », 173, 174, 266(1), 783(1), 796(1), 803(1).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
South Coast British Columbia Transportation Authority Act, S.B.C. 1998, ch. 30.
Doctrine citée
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 2, 5th ed. Scarborough, Ont. : Thomson/Carswell, 2007.
Holland, Denys C., and John P. McGowan. Delegated Legislation in Canada. Toronto : Carswell, 1989.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (les juges Southin, Prowse et Lowry), 2006 BCCA 529, 275 D.L.R. (4th) 221, [2007] 4 W.W.R. 575, 233 B.C.A.C. 81, 386 W.A.C. 81, 64 B.C.L.R. (4th) 29, 148 C.R.R. (2d) 203, [2006] B.C.J. No. 3042 (QL), 2006 CarswellBC 2887, qui a infirmé une décision du juge Halfyard, 2006 BCSC 455, 266 D.L.R. (4th) 403, 139 C.R.R. (2d) 148, [2006] B.C.J. No. 729 (QL), 2006 CarswellBC 865. Pourvoi rejeté.
David F. Sutherland et Clark Roberts, pour l’appelante Greater Vancouver Transportation Authority.
George K. Macintosh, c.r., et Timothy Dickson, pour l’appelante British Columbia Transit.
Mark G. Underhill et Catherine J. Boies Parker, pour les intimées.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Neena Sharma et Jennifer J. Stewart, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Ryan D. W. Dalziel et Audrey Boctor, pour l’intervenante Adbusters Media Foundation.
Chris W. Sanderson, c.r., et Chelsea D. Wilson, pour l’intervenante l’Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Abella, Charron et Rothstein rendu par
[1] La juge Deschamps — Un organisme public peut‑il gérer ses biens sans égard au droit des particuliers à l’expression politique dans un espace ou un endroit public? Les commissions de transport appelantes ont estimé qu’elles le pouvaient. Elles ont donc refusé de diffuser les publicités à caractère politique des intimées sur les côtés de leurs autobus au motif que leurs politiques en la matière autorisaient la publicité commerciale, mais non la publicité politique, sur les véhicules de transport en commun. Le présent pourvoi soulève la question de savoir si ces politiques doivent respecter la Charte canadienne des droits et libertés . Dans l’affirmative, la Cour doit déterminer si les politiques portent atteinte à la liberté d’expression des intimées garantie à l’al. 2b) de la Charte et, le cas échéant, s’il y a lieu de les invalider en application de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 .
1. Faits et historique des procédures judiciaires
[2] Les sociétés appelantes, Greater Vancouver Transportation Authority (« TransLink ») et British Columbia Transit (« BC Transit »), exploitent des réseaux de transport en commun en Colombie‑Britannique. TransLink gère le réseau de transport dans le territoire qui relève du district régional de Vancouver (« DRV »), et BC Transit exerce ses activités ailleurs en Colombie‑Britannique. Depuis des années, les appelantes (les « commissions de transport ») tirent des revenus de l’affichage d’annonces dans l’espace publicitaire de leurs autobus.
[3] À l’été et à l’automne 2004, les intimées, la Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section Colombie‑Britannique (« FCEE ») et la British Columbia Teachers’ Federation (« BCTF »), ont tenté de louer l’espace publicitaire sur les côtés des autobus des commissions de transport. Représentant des milliers d’étudiants des niveaux collégial et universitaire en Colombie‑Britannique, la FCEE voulait, au moyen de messages publicitaires affichés sur les autobus, inciter les jeunes à voter aux élections provinciales du 17 mai 2005. Dans la première publicité devant occuper toute la longueur de l’autobus, la silhouette d’une foule assistant à un concert était accompagnée du texte suivant :
[traduction] Inscrivez‑vous maintenant. Renseignez‑vous sur les enjeux. Votez le 17 mai 2005.
ROCKTHEVOTEBC.com
La deuxième publicité — une bande censée occuper la partie supérieure de l’autobus — comportait le texte suivant sur une seule et même ligne :
[traduction] Frais de scolarité ROCKTHEVOTEBC.com Salaire minimum ROCKTHEVOTEBC.com Environnement ROCKTHEVOTEBC.com
Pour sa part, la BCTF, organisation syndicale et unique agent de négociation de plus de 40 000 enseignants de la Colombie‑Britannique, voulait faire connaître son inquiétude au sujet de changements survenus dans le système d’éducation public. Son message était le suivant :
[traduction] 2 500 enseignants en moins. 114 écoles fermées.
Vos enfants. Nos élèves. Ça vaut la peine de se faire entendre.
[4] Les commissions de transport ont refusé les messages des intimées au motif que leur diffusion était contraire à leurs politiques publicitaires. Chacune de ces politiques essentiellement identiques comportait les dispositions suivantes :
[traduction]
POLITIQUE :
. . .
2. Seule est acceptée la publicité qui communique de l’information sur des biens, des services, des messages d’intérêt public et des événements publics.
. . .
Conditions et restrictions
. . .
7. Est exclue toute publicité susceptible, au regard des normes sociales reconnues, d’offenser une personne ou un groupe de personnes ou de susciter la controverse.
. . .
9. Est exclue toute publicité qui promeut ou conteste une idéologie ou une philosophie politique, un point de vue, une politique ou une mesure, ou qui renseigne sur une assemblée, un rassemblement ou un événement politique, un parti politique ou la candidature d’une personne à une fonction politique ou à une charge publique.
[5] Dans l’action à l’origine du présent pourvoi, les intimées ont allégué que les articles 2, 7 et 9 des politiques des commissions de transport avaient porté atteinte à leur liberté d’expression garantie à l’al. 2b) de la Charte . Elles n’ont demandé, à titre de réparation, qu’un jugement [traduction] « fondé sur l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 déclarant inconstitutionnels et inopérants les articles 2, 7 et 9 des politiques publicitaires ».
[6] Le juge Halfyard de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique les a déboutées (2006 BCSC 455, 266 D.L.R. (4th) 403). Il a statué que BC Transit et TransLink étaient assujetties à la Charte puisqu’elles faisaient partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32 de la Charte , mais que le droit des intimées à la liberté d’expression n’avait pas été violé au regard des facteurs énoncés dans l’arrêt Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc., 2005 CSC 62, [2005] 3 R.C.S. 141 (« Ville de Montréal »), et dans la décision Lehman c. City of Shaker Heights, 418 U.S. 298 (1974). À son avis, le côté d’un autobus ne constituait pas un « espace public » parce que la publicité politique ou partisane n’y avait jamais été autorisée.
[7] Le juge Halfyard a ajouté que si les politiques des commissions de transport avaient violé le droit à la liberté d’expression des intimées, l’interdiction totale de la publicité politique ou partisane n’aurait pas constitué une atteinte raisonnablement minimale à la liberté d’expression, et les avantages allégués de la limitation de la publicité ne l’auraient pas emporté sur ses effets préjudiciables. Il aurait en outre conclu que les politiques publicitaires ne résistaient pas à l’analyse fondée sur l’article premier puisque, selon lui, les restrictions qu’elles prévoyaient n’étaient pas apportées par une règle de droit.
[8] La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a infirmé le jugement de première instance (2006 BCCA 529, 64 B.C.L.R. (4th) 29). Au sujet de la liberté d’expression, la juge Prowse a estimé au nom des juges majoritaires que le juge de première instance avait commis une erreur en concluant que les politiques publicitaires des commissions de transport ne violaient pas le droit à la liberté d’expression des intimées. Selon elle, le juge Halfyard avait eu tort d’appliquer l’arrêt Ville de Montréal en tenant compte de la teneur de la publicité et en considérant l’utilisation antérieure des côtés des autobus non plus comme un simple indice possible du caractère public d’un espace, mais comme une condition essentielle à une conclusion en ce sens. À ses yeux, BC Transit et TransLink ayant déjà autorisé la publicité sur leurs autobus, on ne pouvait alors considérer que l’expression y était incompatible avec la fonction des véhicules, à savoir le transport en commun.
[9] Pour ce qui est de l’article premier de la Charte , la juge Prowse a refusé d’entreprendre sa propre analyse quant à savoir si la politique de chacune des commissions de transport constituait une « règle de droit ». Elle n’a ni accepté ni rejeté la conclusion du juge de première instance sur ce point. Cette analyse lui a paru inopportune, car les prétentions des parties portant sur l’article premier étaient insuffisantes. Pour les mêmes raisons, elle a décidé de ne pas se prononcer de façon définitive sur la question de la réparation, se contentant de dire que si chacune des politiques constituait une « règle de droit » au sens de l’article premier, elle pourrait rendre l’ordonnance en application de l’art. 52 et, dans le cas contraire, elle pourrait se prévaloir du par. 24(1) pour rendre une ordonnance au même effet. Sans préciser la disposition réparatrice en vertu de laquelle elle le faisait, elle a donc déclaré inopérants les articles 7 et 9 de chacune des politiques publicitaires. Bien que la validité de l’article 2 ait été soulevée devant le juge de première instance, la conclusion de la Cour d’appel ne mentionne pas cet article.
[10] Dissidente, la juge Southin aurait rejeté l’appel. À son avis, le litige opposait la liberté d’expression des commissions de transport à celle des intimées. Suivant son interprétation, l’al. 2b) comprenait la liberté de ne pas diffuser un message ou, en d’autres termes, il ne conférait aucun droit d’accès aux « moyens de communication ». En outre, elle ne voyait aucune manifestation d’oppression par l’État dans le refus des commissions de transport de diffuser les publicités des intimées.
[11] Les commissions de transport ont obtenu la permission d’en appeler devant notre Cour concernant la validité constitutionnelle des articles 2, 7 et 9 de leurs politiques publicitaires.
2. Questions en litige
[12] Quatre questions sont en litige. Premièrement, les sociétés qui exploitent les réseaux de transport en commun dans le DRV et ailleurs en Colombie‑Britannique sont‑elles assujetties à la Charte ? Deuxièmement, dans l’affirmative, les politiques contestées adoptées par les sociétés portent‑elles atteinte au droit à la liberté d’expression des intimées? Troisièmement, dans l’affirmative, chacune de ces politiques constitue‑t‑elle une « règle de droit » établissant des limites raisonnables au sens de l’article premier de la Charte ? Et quatrièmement, ces politiques peuvent‑elles faire l’objet d’un jugement déclaratoire fondé sur l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 ?
3. Analyse
3.1 Les principes sous‑tendant l’art. 32 de la Charte
[13] L’article 32 , qui détermine l’assujettissement à la Charte , est libellé comme suit :
32. (1) La présente charte s’applique :
a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord‑Ouest;
b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.
[14] Il appert de cette disposition que la Charte s’applique non seulement au Parlement, aux législatures et au gouvernement lui‑même, mais aussi à tous les domaines relevant d’eux. Dans l’arrêt Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844, le juge La Forest explique la raison d’être de la grande portée de l’art. 32 (par. 48) :
Si la Charte devait en effet ne s’appliquer qu’aux organismes faisant institutionnellement partie du gouvernement et non à ceux qui sont de nature gouvernementale (ou qui accomplissent des actes gouvernementaux) dans les faits, le gouvernement fédéral et les provinces pourraient facilement se soustraire aux obligations que la Charte leur impose en octroyant certains de leurs pouvoirs à d’autres entités et en leur faisant exécuter des fonctions ou appliquer des politiques qui sont, en réalité, gouvernementales. Autrement dit, le Parlement, les législatures provinciales et la branche exécutive des gouvernements fédéral ou provinciaux n’auraient qu’à créer des organismes distincts d’eux et à leur conférer le pouvoir d’exécuter des fonctions gouvernementales pour échapper aux contraintes que la Charte impose à leurs activités. De toute évidence, cette façon de faire réduirait indirectement la portée de la protection prévue par la Charte d’une manière que le législateur pourrait difficilement avoir voulue et entraînerait des conséquences pour le moins indésirables. En effet, compte tenu de leur importance fondamentale, les droits garantis par la Charte doivent être protégés contre toute tentative visant à en réduire indûment la portée ou à échapper complètement aux obligations qui en découlent. [Je souligne.]
[15] Dans l’arrêt Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, le juge La Forest s’est penché sur le point de vue adopté par la Cour dans les arrêts McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229 (université), Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451 (université), Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483 (hôpital), Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570 (collège), et Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211 (collège), au sujet du caractère « gouvernemental » de diverses entités. Au nom des juges unanimes de la Cour, il résume comme suit les principes applicables (par. 44) :
. . . il peut être jugé que la Charte s’applique à une entité pour l’une ou l’autre des deux raisons suivantes. Premièrement, il peut être décidé que l’entité elle‑même fait partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32 . Une telle conclusion requiert l’examen de la question de savoir si l’entité dont les actes ont suscité l’allégation d’atteinte à la Charte peut — soit de par sa nature même, soit à cause du degré de contrôle exercé par le gouvernement sur elle — être à juste titre considérée comme faisant partie du « gouvernement » au sens du par. 32(1) . En pareil cas, toutes les activités de l’entité sont assujetties à la Charte , indépendamment du fait que l’activité en cause pourrait à juste titre être qualifiée de « privée » si elle était exercée par un acteur non gouvernemental. Deuxièmement, une activité particulière d’une entité peut être sujette à révision en vertu de la Charte si cette activité peut être attribuée au gouvernement. Il convient alors d’examiner non pas la nature de l’entité dont l’activité est contestée, mais plutôt la nature de l’activité elle‑même. Autrement dit, il faut, en pareil cas, s’interroger sur la qualité de l’acte en cause plutôt que sur la qualité de l’acteur. Si l’acte est vraiment de nature « gouvernementale » — par exemple, la mise en œuvre d’un régime légal ou d’un programme gouvernemental donné — l’entité qui en est chargée est assujettie à l’examen fondé sur la Charte , mais seulement en ce qui a trait à cet acte, et non à ses autres activités privées.
[16] Deux avenues s’offrent donc pour déterminer si la Charte s’applique aux activités d’une entité : l’examen de la nature de l’entité ou celui de ses activités. Si on conclut que l’entité fait partie du « gouvernement », soit par sa nature même, soit à cause du pouvoir substantiel que l’État exerce sur elle, toutes ses activités sont assujetties à la Charte . Si l’entité comme telle ne fait pas partie du gouvernement, mais qu’elle exerce tout de même des activités gouvernementales, seules les activités pouvant être qualifiées de gouvernementales par nature sont assujetties à la Charte .
3.1.1 Application des principes aux commissions de transport
[17] Devant notre Cour, BC Transit n’a formulé aucune observation concernant la conclusion du juge de première instance selon laquelle elle fait elle‑même partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32 de la Charte . Il s’agit clairement d’une entité gouvernementale par nature. Créature législative, elle est désignée [traduction] « mandataire du gouvernement » et dotée d’un conseil d’administration dont les membres sont tous nommés par le lieutenant‑gouverneur en conseil (British Columbia Transit Act, R.S.B.C. 1996, ch. 38, par. 2(5) et 4(1)). En outre, ce dernier a le pouvoir de diriger les activités de BC Transit par l’adoption de règlements (par. 32(2)). BC Transit ne peut donc pas être considérée comme une entité indépendante du gouvernement provincial, car ce dernier a un grand pouvoir sur son fonctionnement quotidien.
[18] Pour sa part, TransLink prétend que le juge de première instance et les juges majoritaires de la Cour d’appel ont conclu à tort qu’elle fait partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32 de la Charte . La juge Prowse est arrivée à la conclusion que TransLink appartient à l’appareil gouvernemental parce qu’elle relève du DRV, qui fait lui‑même partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32 . Sa conclusion que le DRV est par nature assimilable au gouvernement repose sur l’art. 5 de la Local Government Act, R.S.B.C. 1996, ch. 323 (« LGA »), suivant lequel [traduction] « gouvernement local » s’entend du « conseil d’une municipalité » et du « conseil d’un district régional ». La juge a en outre fait observer qu’un district régional est une société (art. 173), que dirige un conseil (art. 174), lui‑même composé d’administrateurs municipaux et d’administrateurs de secteurs électoraux (par. 783(1)). De plus, la LGA dispose que le district régional est un [traduction] « palier de gouvernement indépendant et responsable sur son territoire » et que sa raison d’être est de veiller au [traduction] « bon gouvernement dans l’intérêt de la collectivité » (al. 2a)). Le DRV est donc clairement un « gouvernement local ».
[19] On pourrait ajouter aux critères invoqués par la juge Prowse le fait que, sous réserve des restrictions particulières établies en vertu de la LGA, un district régional peut exploiter tout service que le conseil juge nécessaire ou souhaitable sur son territoire (par. 796(1)) et recouvrer le coût de ses se