Immeubles Port Louis ltée c. Lafontaine (Village)

Immeubles Port Louis ltée c. Lafontaine (Village)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-02-28
Recueil
[1991] 1 RCS 326
Numéro de dossier
20942
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty
En appel de
Québec
Sujets
Droit municipal
Procédure civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 20942
Contenu de la décision
Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326
Les Immeubles Port Louis Ltée Appelante
c.
Corporation municipale du Village
de Lafontaine Intimée
répertorié: immeubles port louis ltée c. lafontaine (village)
No du greffe: 20942.
1990: 27 avril; 1991: 28 février.
Présents: Le juge en chef Lamer* et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka et Gonthier.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit municipal ‑‑ Règlements d'emprunt ‑‑ Insuffisance des avis publics de convocation des électeurs ‑‑ Action directe en nullité ‑‑ Règlements contestés en vigueur depuis plus de cinq ans ‑‑ La Cour supérieure avait‑elle discrétion pour rejeter l'action pour motif de tardiveté? ‑‑ Dans l'affirmative, la cour a‑t‑elle valablement exercé sa discrétion? ‑‑ Code municipal, art. 684a, 758 ‑‑ Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 33.
Procédure civile ‑‑ Action directe en nullité ‑‑ Règlements municipaux contestés en vigueur depuis plus de cinq ans ‑‑ Délai d'exercice du recours ‑‑ Nature discrétionnaire du recours ‑‑ Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 33.
De 1969 à 1978, l'intimée a adopté des règlements d'emprunt afin de défrayer certains coûts d'améliorations locales. Chacun des règlements prévoyait qu'une partie des coûts de certains travaux devrait être supportée au moyen d'une taxe spéciale par les propriétaires d'immeubles d'un secteur donné de la municipalité. En 1977, l'appelante a fait l'acquisition d'un terrain situé dans un secteur visé par les règlements d'emprunt. Le contrat de vente stipulait que l'appelante s'engageait à payer les taxes municipales générales et spéciales, y compris "tous les versements futurs de taxes spéciales dont le paiement a été étalé sur un certain nombre d'années". En 1983, l'appelante a intenté, en vertu de l'art. 33 C.p.c., une action en nullité des règlements d'emprunt et en répétition des taxes spéciales indûment payées pour les années 1978 à 1983, alléguant principalement que l'intimée n'avait pas suivi les formalités essentielles à l'adoption de ces règlements. L'article 758 du Code municipal disposait que pour entrer en vigueur et devenir exécutoire, un règlement d'emprunt devait être approuvé par les "électeurs municipaux propriétaires d'immeubles imposables" à une assemblée publique tenue au plus tard le trentième jour de la date de l'adoption du règlement alors que ces électeurs devaient avoir reçu un "avis de convocation d'au moins dix jours francs". Or, les lots dont l'appelante était propriétaire n'étaient même pas mentionnés dans la plupart des avis de convocation contestés. La Cour supérieure a rejeté l'action directe en nullité pour motif de tardiveté. Le premier juge a déclaré que malgré la prescription trentenaire de l'action directe en nullité, la Cour supérieure peut exercer sa discrétion et refuser d'intervenir si le plaignant a fait preuve d'un manque de diligence dans la contestation. Le juge a conclu que l'action n'avait pas été intentée dans un délai raisonnable, la clause au contrat de vente et le paiement des taxes d'amélioration démontrant que l'appelante avait connaissance des règlements depuis plus de cinq ans. La Cour d'appel, à la majorité, a confirmé le jugement de la Cour supérieure.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
L'adoption des règlements contestés n'est pas conforme aux dispositions du Code municipal. L'article 684a, avant comme après la modification législative de 1979, permettait à l'intimée d'imposer une taxe spéciale à l'appelante sans en assumer les coûts en partie, mais l'intimée n'a pas satisfait aux conditions de l'art. 758 concernant les avis publics de convocation des électeurs. La plupart des avis contestés n'indiquaient pas les immeubles de l'appelante parmi ceux visés par les règlements d'emprunt. La désignation contenue aux avis était donc nettement insuffisante. En ne lui donnant pas d'avis d'assemblée, on a nié à l'appelante son droit d'être entendue et on a négligé de demander et d'obtenir une approbation requise par la loi. Le groupe des propriétaires d'immeubles imposables constituait une composante essentielle du processus réglementaire.
L'insuffisance des avis publics de convocation des électeurs constitue une illégalité grave qui porte sur l'inobservation par la municipalité de formalités requises par la loi. Cette illégalité met en cause le respect de la règle audi alteram partem et l'exercice du droit de vote de l'appelante. Il est donc indéniable, à première vue, que l'appelante pouvait attaquer la validité des règlements d'emprunt par une action directe en nullité puisqu'il ne s'agit ni d'une simple irrégularité ni d'une informalité. Cependant, sauf le cas d'absence totale de compétence, le juge peut refuser d'accorder le redressement recherché, si, eu égard aux circonstances, il estime justifié de le faire. Ce pouvoir discrétionnaire d'accorder ou de refuser un tel recours est inhérent à la juridiction de contrôle que possède la Cour supérieure en vertu de l'art. 33 C.p.c. Vu la nature discrétionnaire du recours, et malgré la prescription trentenaire prévue à l'art. 2242 C.c.B.‑C., l'action directe en nullité doit être exercée dans un délai raisonnable. L'exigence du délai raisonnable subsiste dans l'exercice de ce recours en vertu des principes de common law.
Le juge saisi d'une action directe en nullité doit exercer judiciairement son pouvoir de contrôle et respecter les principes de droit établis. Il ne peut agir de façon purement arbitraire. Dans l'exercice de sa discrétion, le juge doit tenir compte d'un certain nombre de facteurs, entre autres, de la nature de l'acte attaqué et de la nature de l'illégalité commise et ses conséquences. Il doit également tenir compte des causes du délai entre l'acte attaqué et l'institution de l'action. La nature du droit invoqué et le comportement du demandeur sont d'autres facteurs pertinents à l'exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour supérieure. Le demandeur peut être appelé à expliquer son inaction de façon à ce que la Cour supérieure puisse évaluer le caractère raisonnable du délai d'exercice de son droit.
En l'espèce, le juge de première instance a eu raison d'exercer sa discrétion et de rejeter l'action eu égard aux circonstances et à l'importance relative de la nullité invoquée. Il ne s'agissait pas d'un cas d'absence de compétence, ni même d'un vice touchant à l'exercice global par l'intimée de ses pouvoirs. La matière était sous l'autorité entière de l'intimée. Il s'agissait plutôt d'un vice dans l'exercice de ce pouvoir, soit le défaut de préavis à certaines personnes. Ces personnes étaient les seules lésées et, en ce sens, ce défaut pourrait être qualifié de nullité relative. Enfin, il était loisible au juge du procès dans l'exercice de sa discrétion de tenir compte du comportement de l'appelante et de son manque de diligence à faire valoir ses droits.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Commission de la santé et de la sécurité du travail du Québec c. Pillin, [1983] C.A. 277; Cité de Sillery v. Sun Oil Co., [1962] B.R. 914, conf. [1964] R.C.S. 552; Comité de citoyens et d'action municipale de St‑Césaire Inc. c. Ville de St‑Césaire, [1985] C.S. 35, conf. [1986] R.J.Q. 1061 (C.A.); City of Beaconsfield c. Bagosy (1974), [1982] J.M. 92; Trudeau v. Devost, [1942] R.C.S. 257; Dechène v. City of Montreal, [1894] A.C. 640; Shannon Realties, Ltd. v. Ville de St. Michel, [1924] A.C. 185; Donohue Bros. v. Corporation of the Parish of St. Etienne de La Malbaie, [1924] R.C.S. 511; Tremblay v. Corporation des Éboulements (1923), 35 B.R. 474; Corporation de la paroisse de St‑Joseph de Maskinongé v. Boucher (1926), 41 B.R. 359; Ville de La Tuque v. Desbiens (1919), 30 B.R. 20; Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Ste‑Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Montreal Light, Heat & Power Cons. v. City of Westmount, [1926] R.C.S. 515; Soeurs Dominicaines de l'Enfant‑Jésus v. Corporation de la paroisse de St‑Colomb‑de‑Sillery (1928), 45 B.R. 101; Brown v. Corporation of the Village of Asbestos (1929), 67 C.S. 531; Thériault v. Corporation de la Paroisse de Notre‑Dame du Lac (1903), 9 R. de J. 326; Ville de Beaconsfield v. Brunet (1920), 31 B.R. 196; Corporation de la Rivière du Gouffre v. Larouche (1925), 39 B.R. 267; Corporation du village de St-Ulric de la Rivière Blanche v. Corporation du comté de Matane (1924), 38 B.R. 247; Corporation de St‑Joseph de Beauce v. Lessard, [1954] B.R. 475; Beauchamp c. Cité d'Outremont, [1970] C.A. 286; Air Canada c. Cité de Dorval, [1985] 1 R.C.S. 861; Town of St. Louis v. Citizens Light and Power Co. (1903), 13 B.R. 19; Corporation municipale du Village de Ste‑Anne‑du‑Lac v. Hogue, [1959] R.C.S. 38; Gravel c. Cité de St‑Léonard, [1978] 1 R.C.S. 660; Théberge c. Métabetchouan (Ville), [1987] 2 R.C.S. 746; Wiswell v. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1965] R.C.S. 512; Eaton v. St. James Assiniboia Community Committee, [1974] 2 W.W.R. 342; Boily c. Corporation de St‑Henri de Taillon (1920), 61 R.C.S. 40; Desy c. Corporation de St‑Constant (1923), 36 B.R. 202; Three Rivers Boatman Ltd. v. Conseil canadien des relations ouvrières, [1969] R.C.S. 607; Procureur général du Québec c. Farrah, [1978] 2 R.C.S. 638; Vachon c. Procureur général du Québec, [1979] 1 R.C.S. 555; Côté v. Corporation of the County of Drummond, [1924] R.C.S. 186; Sidbec‑Dosco Inc. c. Commission de la santé et de la sécurité du travail du Québec, [1987] R.J.Q. 197; Québec (Procureur général) c. Giroux, [1988] R.J.Q. 1774; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Homex Realty and Development Co. c. Corporation of the Village of Wyoming, [1980] 2 R.C.S. 1011; Regina v. Aston University Senate, Ex parte Roffey, [1969] 2 Q.B. 538; Regina v. Herrod, Ex parte Leeds City District Council, [1976] Q.B. 540; The Queen v. Sheward (1880), 5 Q.B.D. 179, conf. (1880), 9 Q.B.D. 741 (C.A.); Rex v. Glamorganshire Appeal Tribunal, Ex parte Fricker (1917), 33 T.L.R. 152; Rex v. Stafford Justices, Ex parte Stafford Corporation, [1940] 2 K.B. 33; Soeurs de Jeanne‑d'Arc v. Aqueduc de Sillery (1929), 47 B.R. 235; Samson c. Ville de St‑Bruno de Montarville, [1981] C.A. 193; Corporation municipale de la Cité de Sept‑Iles c. Rioux, [1985] C.A. 295; Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110.
Lois et règlements cités
Code civil du Bas‑Canada, art. 2242.
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 33, 453, 834 et suiv.
Code municipal, art. 14, 684a [aj. 1963, ch. 65, art. 8; mod. 1968, ch. 86, art. 38; rempl. 1979, ch. 36, art. 49], 758 [rempl. 1963, ch. 65, art. 10; mod. 1975, ch. 82, art. 35], 697 [mod. 1946, ch. 55, art. 14; 1950, ch. 74, art. 11; 1979, ch. 72, art. 291].
Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C‑27.1, art. 689 et suiv., 979.
Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F‑2.1 [auparavant L.Q. 1979, ch. 72], art. 3.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 11, 397 et suiv.
Doctrine citée
Brun, Henri et Guy Tremblay. Droit constitutionnel, 2e éd. Cowansville, Qué.: Éditions Yvon Blais Inc., 1990.
Chevrette, François et Herbert Marx. Droit constitutionnel. Montréal: Presses de l'Université de Montréal, 1982.
de Smith, S. A. Judicial Review of Administrative Action, 4th ed. By J. M. Evans. London: Stevens & Sons, 1980.
Dicey, Albert Venn. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London: Macmillan, 1885.
Dussault, René et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. III, 2e éd. Québec: Presses de l'Université Laval, 1989.
Evans J. M. et al. Administrative Law: Cases, Text, and Materials, 3rd ed. Toronto: Emond‑Montgomery, 1989.
L'Heureux, Jacques. Droit municipal québécois, t. 2. Montréal: Wilson & Lafleur/SOREJ, 1984.
Le Dain, Gerald E. "The Supervisory Jurisdiction in Quebec" (1957), 35 R. du B. can. 788.
Pépin, Gilles et Yves Ouellette. Principes de contentieux administratifs, 2e éd. Montréal: Éditions Yvon Blais Inc., 1982.
Rousseau, Gilles. "Aspects contentieux de la résolution et du règlement en droit municipal" (1986), 46 R. du B. 627.
Théroux, Patrick. "La notion de délai raisonnable dans l'exercice d'un recours par voie d'action directe en nullité sous l'article 33 C.p.c.". Dans Formation permanente du Barreau du Québec, Développements récents en droit administratif, vol. 2. Cowansville, Qué.: Éditions Yvon Blais Inc., 1989.
Wade, H. W. R. Administrative Law, 6th ed. Oxford: Clarendon Press, 1988.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1988] R.J.Q. 1239, 23 Q.A.C. 173, qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, J.E. 85‑474. Pourvoi rejeté.
Jean‑Jacques Rainville et Mario St‑Pierre, pour l'appelante.
Stéphane Sansfaçon et Albert Prévost, pour l'intimée.
//Le juge Gonthier//
Le jugement de la Cour a été rendu par
Le juge Gonthier -- Le présent litige porte d'une part, sur les conséquences juridiques du défaut d'une corporation municipale de donner à certains propriétaires de lots affectés, les avis requis à l'adoption de règlements d'emprunt à l'égard d'améliorations locales et d'autre part, sur le recours en nullité de l'art. 33 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, le délai pour l'exercer et la discrétion à cet égard.
I -- Les faits et procédures
De 1969 à 1978, l'intimée a adopté divers règlements d'emprunt afin de défrayer certains coûts d'améliorations locales. Il s'agissait principalement de travaux d'égout, d'aqueduc et de voirie. Chacun des règlements prévoyait qu'une partie des coûts de certains travaux devrait être supportée au moyen d'une taxe spéciale par les propriétaires d'immeubles d'un secteur donné de la municipalité, dont l'appelante.
En 1977 l'appelante a fait l'acquisition d'un immeuble dans le village de l'intimée. Ce terrain était situé dans un secteur affecté par les règlements d'emprunt. Aucune bâtisse n'était construite ni desservie par les travaux municipaux d'aqueduc ou d'égout qui faisaient l'objet des règlements. Le contrat de vente contenait la clause suivante:
[traduction] La présente vente est assujettie aux modalités suivantes que l'acheteur s'engage à respecter, savoir: --
. . .
2. Payer toutes les taxes et les cotisations qui se rattachent audit bien‑fonds, municipales et scolaires, générales et spéciales, et y compris tous les versements futurs de taxes spéciales, dont le paiement a été étalé sur un certain nombre d'années, à compter du trentième jour de septembre mil neuf cent soixante‑dix‑sept. [Je souligne.]
Entre 1978 et 1983, l'appelante a payé les taxes municipales de base aussi bien que les taxes additionnelles pour les améliorations locales. Les taxes de cette dernière catégorie totalisaient 136 354,46 $.
En 1983, l'appelante a intenté une action en vertu de l'art. 33 du Code de procédure civile en nullité des règlements d'emprunt et en répétition de taxes indûment payées pour les années 1978 à 1983. Elle soutenait principalement que l'intimée n'avait pas suivi les formalités essentielles à l'adoption desdits règlements. Elle ajoutait que l'intimée avait abusé de ses pouvoirs de taxation et que c'est par erreur de droit et sur la seule foi des comptes de taxes qui lui ont été envoyés qu'elle a payé les taxes dont elle réclame le remboursement.
En défense, l'intimée a alors plaidé que les différents règlements d'emprunt attaqués par l'appelante avaient été adoptés pour des travaux d'infrastructure municipale touchant la propriété de cette dernière; qu'elle était au courant de ces faits depuis plusieurs années et ne s'en était jamais plaint; que les avis donnés par l'intimée relatifs aux règlements adoptés étaient suffisants et que l'action était tardive.
La Cour supérieure a rejeté l'action, J.E. 85-474, et sa décision fut confirmée par la Cour d'appel, [1988] R.J.Q. 1239.
II -- Les dispositions législatives pertinentes
Les dispositions législatives utiles pour résoudre le présent litige sont les art. 684a (avant et après la modification de 1979) et 758 (avant et après la modification de 1975) du Code municipal, ainsi que l'art. 33 du Code de procédure civile.
Code municipal
L'article 684a fixait le pouvoir du conseil municipal d'imposer une taxe spéciale pour le paiement de travaux municipaux. Le voici tel qu'il se lisait avant la modification législative de 1979:
684a. Le conseil peut imposer la taxe spéciale pour le paiement de travaux municipaux de toute nature, y compris les travaux d'entretien, soit sur la base de l'évaluation municipale, soit sur la superficie, soit sur l'étendue en front des biens-fonds imposables assujettis à cette taxe. Lorsqu'il s'agit de lots qui sont situés à un carrefour ou qui ne sont pas rectangulaires, le conseil peut fixer l'étendue en front pour fins d'imposition, en tenant compte à la fois de l'étendue en front et de la superficie.
Le conseil peut aussi mettre le coût de ces travaux soit entièrement à la charge de la corporation, soit à la fois à sa charge et à celle des contribuables d'une ou de plusieurs parties de la municipalité, dans les proportions que détermine le règlement.
À partir de 1979, l'art. 684a (disposition aujourd'hui reprise dans l'essentiel par l'art. 979 du Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C-27.1) se lisait comme suit:
684a. Le conseil peut imposer la taxe spéciale pour le paiement de travaux municipaux de toute nature, y compris les travaux d'entretien, soit sur la base de l'évaluation municipale, soit sur la superficie, soit sur l'étendue en front des biens-fonds imposables assujettis à cette taxe. Lorsqu'il s'agit de lots qui sont situés à un carrefour ou qui ne sont pas rectangulaires, le conseil peut fixer l'étendue en front à des fins d'imposition, selon la formule qu'il juge appropriée.
Le conseil peut aussi mettre le coût de ces travaux soit entièrement à la charge de la corporation, soit à la fois à sa charge et à celle des contribuables d'une ou plusieurs parties de la municipalité, soit entièrement à la charge des contribuables d'une ou plusieurs parties de la municipalité, dans les proportions que détermine le règlement. [Je souligne.]
L'article 758 prescrivait les procédures de publicité entourant les règlements d'emprunt des corporations. Jusqu'en 1975, il prévoyait ceci:
758. 1. Les emprunts des corporations par émissions de bons ou autrement et les émissions de bons pour fins de paiement ou d'aide ne sont faits que sur un règlement à cet effet qui doit, pour entrer en vigueur et devenir exécutoire, être approuvé par les électeurs municipaux propriétaires d'immeubles imposables, conformément au présent article et subséquemment autorisé par le ministre des affaires municipales.
2. Une assemblée publique des électeurs municipaux propriétaires d'immeubles imposables doit être tenue, après l'adoption d'un tel règlement, au lieu, au jour et à l'heure fixés par le conseil à cette fin.
3. Cette assemblée doit être tenue entre sept heures et dix heures du soir, au plus tard le trentième jour de la date de l'adoption du règlement, après un avis de convocation d'au moins dix jours francs donné par le secrétaire-trésorier. [Je souligne.]
En 1975, une modification à l'art. 758 (Loi modifiant le Code municipal, L.Q. 1975, ch. 82, art. 35) fit apparaître le para. 4 qui se lisait ainsi:
4. L'avis public doit mentionner:
a) le numéro, le titre et l'objet du règlement ainsi que la date de son adoption par le conseil; en outre, lorsque le règlement impose une taxe spéciale sur les immeubles d'un secteur ou d'une zone de la municipalité à l'exclusion de tous les autres ou de quelques autres, l'avis doit clairement décrire le périmètre de ce secteur ou de cette zone en utilisant, pour autant que faire se peut, le nom des rues ou les noms ou numéros des chemins, selon le cas;
Code de procédure civile
33. À l'exception de la Cour d'appel, les tribunaux relevant de la compétence de la Législature du Québec, ainsi que les corps politiques et les corporations au Québec, sont soumis au droit de surveillance et de réforme de la Cour supérieure, en la manière et dans la forme prescrites par la loi, sauf dans les matières que la loi déclare être du ressort exclusif de ces tribunaux, ou de l'un quelconque de ceux-ci, et sauf dans les cas où la juridiction découlant du présent article est exclue par quelque disposition d'une loi générale ou particulière.
III -- Les décisions des tribunaux des instances inférieures
Cour supérieure
Le juge Michaud note d'abord, qu'en vertu du Code municipal, le recours en cassation d'un règlement municipal au motif d'illégalité est assujetti à une prescription de trois mois alors que l'action directe en nullité de l'art. 33 du Code de procédure civile est soumise à la prescription trentenaire de l'art. 2242 du Code civil du Bas-Canada.
Il constate que l'appelante a intenté l'action plus de cinq ans après l'adoption du dernier règlement contesté et qu'elle a acheté sa propriété en connaissant les taxes spéciales comme en fait foi la clause spécifique de l'acte de vente. De plus, il signale que l'appelante a même écrit à la municipalité dans le but de déterminer comment elle pourrait tirer un meilleur profit des services municipaux.
Le juge de première instance déclare alors que malgré la prescription trentenaire de l'action directe en nullité, la Cour supérieure peut exercer sa discrétion et refuser d'intervenir si le plaignant a fait preuve d'un manque de diligence dans la contestation. Après avoir cité diverses autorités, notamment Commission de la santé et de la sécurité du travail du Québec c. Pillin, [1983] C.A. 277, Cité de Sillery v. Sun Oil Co., [1962] B.R. 914, confirmé par [1964] R.C.S. 552, et Comité de citoyens et d'action municipale de St-Césaire Inc. c. Ville de St-Césaire, [1985] C.S. 35, confirmé par [1986] R.J.Q. 1061 (C.A.), le juge conclut que l'action en nullité doit être intentée dans un délai raisonnable et que la tardiveté est dans l'espèce évidente. Il ajoute qu'accorder une annulation plus de cinq ans après la mise en vigueur du plus récent règlement compromettrait la stabilité des finances municipales.
Selon le premier juge, les lettres envoyées par l'appelante à la corporation municipale, la clause au contrat de vente et le paiement des taxes d'amélioration tendent à démontrer que celle-ci avait connaissance des règlements bien avant d'intenter l'action. Conséquemment, le fait d'avoir attendu si longtemps avant d'intervenir constitue une renonciation tacite à son droit de contester les règlements. Il rejette donc l'action.
Cour d'appel
Le juge Lévesque (ad hoc)
Le juge Lévesque circonscrit le litige à deux questions que le juge de la Cour supérieure n'a pas eu à traiter en profondeur (à la p. 1240):
1. Est-ce que les règlements entrepris sont ultra vires du Code municipal ou du moins sont-ils applicables à l'appelante?
2. L'insuffisance des avis publics de convocation d'électeurs constitue-t-elle un motif suffisant pour que la Cour supérieure intervienne pour annuler les règlements attaqués?
Sur le premier point le juge Lévesque conclut que les règlements étaient autorisés par l'art. 684a du Code municipal et non par l'art. 697 contrairement à la prétention de l'appelante. Il déclare que le pouvoir discrétionnaire du conseil municipal ne saurait être contrôlé en l'absence de fraude ou de grave violation à la loi. Le juge Lévesque ajoute que la vocation première des immeubles était résidentielle et s'est perpétuée. Il était donc raisonnable pour les autorités municipales de prévoir l'extension des services aux immeubles de l'appelante et que cette dernière en bénéficierait. Le but de ces travaux était raisonnable puisqu'il s'agissait de desservir un secteur à plus ou moins long terme et de servir également à son développement.
Statuant sur la question de la suffisance des avis publics, le juge cite l'arrêt City of Beaconsfield c. Bagosy (1974), [1982] J.M. 92, qui reconnaît qu'un avis insuffisant est une raison valable pour annuler un règlement. Le juge Lévesque déclare que l'insuffisance des avis n'est pas une cause de nullité absolue mais un événement unique donnant lieu à l'application de la discrétion judiciaire.
Il note que dans le présent cas, tous les règlements ont été adoptés depuis plus de cinq ans, les travaux exécutés, les obligations émises et les taxes payées sans protêt. De surcroît, l'appelante n'a pas justifié son retard à exercer le recours alors que la mention des taxes dans l'acte de vente constitue une présomption de connaissance. Il considère que le premier juge a correctement exercé sa discrétion et confirme sa décision selon laquelle l'appelante a renoncé à son droit d'invoquer l'insuffisance des avis.
Le juge Tyndale
Sans se prononcer sur le fond, le juge Tyndale considère l'action tardive et à l'instar du juge Lévesque rejette l'appel.
Le juge Jacques, dissident
Le juge Jacques indique d'abord que la loi nécessite que les avis décrivent suffisamment "les propriétaires d'immeubles imposables". Or, les lots dont l'appelante est propriétaire ne sont pas mentionnés dans quatre des avis contestés (règlements 96, 104, 117 et 135). Quant au règlement 70, il est inexécutoire, le défaut de tenir l'assemblée dans les trente jours ayant vicié la procédure. Selon lui ces illégalités suffisent à déplacer le fardeau de preuve sur la corporation intimée. Le juge note que l'arrêt City of Beaconsfield c. Bagosy, précité, a déjà établi qu'un avis est une condition essentielle à la validité d'un règlement de zonage et non une simple irrégularité. Il écrit à la p. 1244:
Je suis d'avis qu'il en est de même quant à l'imposition d'une taxe foncière à l'égard des immeubles qui n'ont pas été indiqués dans l'avis public aux électeurs municipaux propriétaires des immeubles imposables. Le règlement n'est pas alors "exécutoire" quant aux immeubles omis, même s'il peut l'être à l'égard des immeubles indiqués à l'avis.
Le juge Jacques signale que les éléments retenus par le premier juge ne sauraient révéler un acquiescement, puisqu'il faut une connaissance expresse ou présumée de ce à quoi on acquiesce. Il conclut finalement que le délai n'est pas excessif et ne constitue pas une renonciation tacite si on le compare au délai de cinq ans que le législateur a fixé pour la prescription de l'action en recouvrement de taxes indûment payées. De plus, ce délai ne cause aucun préjudice à la municipalité dont la seule obligation est de rembourser une somme qu'elle n'aurait pas dû percevoir. Il est donc d'avis que le droit au remboursement d'une somme indûment payée l'emporte sur la stabilité des finances municipales.
IV -- Les questions en litige
Les questions en litige peuvent être résumées comme suit:
1. L'adoption des règlements contestés était-elle conforme à la loi?
a)Est-ce que l'art. 684a permet à l'intimée d'imposer une taxe spéciale à l'appelante sans assumer les coûts en partie?
b)Est-ce que l'intimée a satisfait aux exigences légales concernant les avis?
2.Quelles sont les conséquences juridiques de l'insuffisance des avis publics de convocation des électeurs?
3.Eu égard à la nature de l'illégalité commise, la Cour supérieure avait-elle discrétion pour rejeter une action directe en nullité pour motif de tardiveté?
4.Dans l'affirmative, la Cour supérieure a-t-elle valablement exercé sa discrétion eu égard aux circonstances de l'espèce?
J'examinerai quelle est la nature du vice reproché et ses conséquences juridiques à savoir si elle donne ouverture à contrôle judiciaire. Je discuterai ensuite de la nature du remède applicable en l'espèce.
V -- L'analyse
A. L'adoption des règlements contestés était-elle conforme à la loi?
1. L'article 684a du Code municipal
Devant la Cour d'appel, l'appelante avait soulevé un moyen qu'elle a abandonné depuis. Elle prétendait que le pouvoir de l'intimée d'imposer une taxe spéciale reposait sur l'art. 697 du Code municipal. Cet article est plus restrictif que l'art. 684a du Code municipal. La Cour d'appel a rejeté cet argument et l'appelante admet devant nous que l'intimée agissait en vertu de l'art. 684a. Sur cette base, elle conteste maintenant la répartition des coûts effectuée par la corporation qui ne serait pas conforme à l'article. Selon elle, la disposition ne permet pas à la corporation d'imposer une taxe spéciale sans supporter, du moins en partie, le fardeau financier. L'appelante s'appuie sur la modification législative de 1979 qui a ajouté au second paragraphe que la répartition des coûts pouvait être "entièrement à la charge des contribuables d'une ou plusieurs parties de la municipalité" ainsi que sur le silence du législateur à ce sujet avant la modification. Elle soutient donc qu'à l'époque de l'adoption des règlements contestés, la corporation était obligée d'assumer au moins une partie du fardeau financier. Sa prétention suppose que l'article se divise en deux parties, la première traiterait des bases de taxation alors que la deuxième viserait le mode de répartition du coût.
Cet argument n'est pas plus valable que celui qui fut présenté en Cour d'appel. L'article 684a, tel qu'il se lisait avant la modification de 1979, autorise clairement, dans son premier paragraphe, l'imposition d'une taxe spéciale et laisse le choix de plusieurs bases de répartition: l'évaluation municipale, la superficie et l'étendue en front des biens-fonds imposables assujettis à cette taxe. Il n'y a nulle mention d'une quelconque contribution de la corporation. Cette possibilité n'est mentionnée qu'au second paragraphe commençant avec les mots "Le conseil peut aussi mettre le coût de ces travaux . . .". (Je souligne.) Je ne suis pas d'accord avec la lecture de la disposition qu'effectue l'appelante et la division qui en résulte. L'article en entier expose la répartition des coûts et le second paragraphe par l'insertion du mot "aussi" annonce des pouvoirs additionnels en la matière. L'article envisage en premier lieu le paiement par les propriétaires d'immeubles et en second lieu traite des variations apportées à ce mode. La modification de 1979 n'a fait que clarifier un pouvoir que la municipalité avait déjà en vertu du premier paragraphe. Cet argument est rejeté.
2. L'absence d'avis aux propriétaires des lots P-215a et P-237
L'appelante soutient que les règlements d'emprunt de l'intimée furent adoptés sans que ne soient suivies les formalités essentielles prévues à cette fin par la loi en matière d'avis, niant ainsi à l'appelante son droit d'être entendue. Pour les cinq premiers règlements, soit les règlements numéros 70, 77, 96, 104 et 117, adoptés entre le 22 janvier 1969 et le 31 juillet 1975, lesdites formalités étaient prévues à l'époque par l'art. 758 du Code municipal. Le paragraphe 1 spécifiait que le règlement "doit, pour entrer en vigueur et devenir exécutoire, être approuvé par les électeurs municipaux propriétaires d'immeubles imposables". Cette approbation devait se faire par assemblée publique et selon le par. 3, avoir lieu "au plus tard le trentième jour de la date de l'adoption du règlement" alors que les électeurs devaient avoir reçu un "avis de convocation d'au moins dix jours francs". La loi prévoyait donc que le groupe des propriétaires d'immeubles imposables était une composante essentielle du processus réglementaire. L'avis de convocation des propriétaires intéressés devait permettre à ceux-ci de se reconnaître afin de faire valoir leurs points de vue lors de l'assemblée des propriétaires tenue en présence du maire. En ce qui concerne le règlement numéro 135 adopté le 23 mai 1978, le conseil devait en plus satisfaire aux conditions édictées par le par. 758(4), c'est-à-dire offrir une description claire du périmètre visé.
La plupart des avis publics de convocation contestés n'indiquent pas les immeubles de l'appelante parmi ceux visés par les règlements d'emprunt. À l'instar des juges de la Cour d'appel, je considère la désignation contenue aux avis publics comme nettement insuffisante et ne remplissant pas les conditions de l'art. 758 du Code municipal. L'intimée a manqué à son obligation d'informer et d'entendre l'appelante lors de l'adoption des règlements, portant ainsi atteinte à la loi et à la règle audi alteram partem.
B. Les conséquences juridiques de l'insuffisance des avis
La compétence du conseil en soi n'est pas mise en cause mais il s'agit d'une modalité dans l'exercice de ses pouvoirs, soit le défaut de respecter une condition préalable légale: le préavis aux propriétaires de certains lots visés. Y a-t-il là plus qu'une simple irrégularité parce que ce vice touche un droit important, celui d'être informé, entendu et de pouvoir participer à un vote? Et puisque ce droit est attaché à certaines personnes et qu'il n'intéresse qu'eux, est-il susceptible d'être l'objet d'une renonciation de leur part?
La réponse à ces questions est importante car, comme nous le verrons, elle peut être déterminante du recours disponible et en conséquence des modalités du remède auquel il donne droit. Elle emportera la décision à rendre sur le pourvoi. Pour bien en saisir la portée, il y a d'abord lieu d'identifier les principales atteintes possibles aux droits du contribuable, leur nature et la classification qu'en ont fait nos tribunaux d'une part et les recours qu'ils ont reconnu au contribuable dans chaque cas. Il est en effet important dans cette analyse de garder à l'esprit la distinction entre le droit et le recours comme le souligne fort à propos de Smith dans Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1980), à la p. 422:
[traduction] La question de savoir si le tribunal était incompétent est une chose; celle de savoir si le tribunal compte tenu de la conduite du requérant aurait dû en application de son pouvoir discrétionnaire annuler les procédures, en est une autre. La confusion dans le droit actuel résulte dans une large mesure du défaut de reconnaître qu'il s'agit de deux questions distinctes.
1. Illégalités: ultra vires ou irrégularités
Constatons d'abord que la jurisprudence qualifie ces atteintes en fonction des recours prévus dans nos lois selon qu'il s'agit du recours en cassation prévu aux lois municipales ou ceux invoquant le pouvoir de surveillance et de contrôle des cours supérieures. En effet, les art. 689 et suiv. du Code municipal du Québec comme les art. 397 et suiv. de la Loi sur les cités et villes établissent un recours en cassation, pour cause d'illégalité, à l'encontre de certains actes municipaux et l'assujettissent à une prescription de trois mois. Néanmoins, les tribunaux ont statué que le défaut d'exercer ce recours n'avait pas pour effet de purger toutes les illégalités et ils ont établi des catégories de vices qui relèvent du pouvoir de surveillance de la Cour supérieure. Dans un article intitulé "Aspects contentieux de la résolution et du règlement en droit municipal" (1986), 46 R. du B. 627, le professeur Gilles Rousseau fait une étude détaillée des distinctions jurisprudentielles développées pour sanctionner les illégalités les plus graves au cas où le droit au recours particulier est déchu. À la page 651, il écrit:
Très rapidement au début du siècle, la jurisprudence, après avoir accepté que certains vices pouvaient être soulevés hors délai, a été placée devant l'obligation conséquente de départager les illégalités, d'identifier celles qui franchiraient la barrière et celles qui ne passeraient pas. C'est ainsi que l'on vit apparaître une première distinction entre l'illégalité, incluant les "informalités" et les "irrégularités", et les cas d'ultra vires.
Nos tribunaux ont admis l'action directe en nullité et la requête en jugement déclaratoire en matière d'ultra vires. Avec le temps, la disponibilité de ces recours a été étendue à certains vices se situant en deçà de l'absence de compétence initiale. Il est ainsi devenu plus difficile de circonscrire la notion d'ultra vires. On retrouve dans la jurisprudence nombre de qualificatifs dont le sens n'est pas constant et varie avec le contexte de leur emploi tels nullité absolue ou relative, abus et excès de pouvoir ou pures et simples illégalités, informalités ou irrégularités.
Au départ, ces distinctions entre les divers types d'illégalités servaient à décider du recours approprié et à permettre une extension du délai de contestation. Le professeur Rousseau fait état de l'utilité de ces distinctions selon la nature des illégalités. Aux pages 652 et 653 de l'article précité, il note:
Les intérêts que la jurisprudence attache à la distinction sont tous liés à la gravité particulière que présente le vice d'ultra vires: l'idée générale est qu'il justifie un élargissement et un prolongement de la contestation. Les recours offerts par le droit commun, principalement l'action en nullité, mais aussi aujourd'hui la requête pour jugement déclaratoire, peuvent être utilisés malgré l'existence des recours spéciaux en cassation; ils sont encore recevables nonobstant l'expiration du délai de trois mois qui leur est assigné; la possibilité d'invoquer la nullité d'une décision municipale en défense ou par voie d'exception a quelquefois été liée à l'ultra vires; suivant certains arrêts récents, la présence de l'excès de juridiction ou de l'ultra vires permettrait encore d'exercer l'action en nullité dans toute l'étendue du délai de trente ans prévu par le droit commun (art. 2242 C.c.), alors que si la décision contestée est plutôt affectée d'abus de pouvoir, le tribunal peut exercer une discrétion et rejeter le recours même s'il respecte ce délai. Enfin, les conditions relatives au demandeur ou concernant l'intérêt requis (art. 55 C.p.c.) sont assouplies; l'ultra vires donne ouverture aux recours exercés par les contribuables ou les électeurs municipaux en vertu de l'article 33 C.p.c., même s'ils n'établissent pas un préjudice spécial ou distinct.
En ce qui concerne les moyens de contestation, la distinction entre l'illégalité et l'ultra vires a surtout été utilisée pour maintenir la contestation pour vice de forme à l'intérieur de trois mois et pour dégager de cette restriction l'action qui allègue ultra vires ou incompétence.
Cette utilisation diverse des notions dans la jurisprudence comporte une confusion entre le droit et le recours, laquelle sous-tend la prétention de l'appelante que, puisque dans l'espèce il s'agit d'une nullité absolue, la Cour supérieure n'a aucune discrétion pour rejeter le recours pour motif de tardiveté.
S'il est vrai que certains juges ont distingué entre nullité absolue et nullité relative, c'était surtout pour permettre la sanction hors délai des illégalités graves et assujettir à une courte prescription la contestation de simples informalités et irrégularités. Aucun des jugements cités par l'appelante ne nie la discrétion que possède la cour de rejeter le recours, même présenté dans le délai de prescription de trente ans, si elle le juge néanmoins tardif.
Voyons de plus près la jurisprudence, la classification qu'elle a fait des atteintes aux droits du contribuable et les conséquences qu'elle y a attribuées. "Illégalité" est le terme générique englobant tout acte non conforme à la loi. Dans Trudeau v. Devost, [1942] R.C.S. 257, le juge Taschereau affirmait à la p. 265: "La résolution ultra vires est illégale mais la résolution illégale n'est pas nécessairement ultra vires." Dans cet arrêt, notre Cour concluait que c'est seulement si l'acte est ultra vires qu'il y a ouverture à l'action directe en nullité. On peut lire à la p. 262:
La jurisprudence est unanime et maintenant parfaitement établie que, quand il s'agit d'illégalité, tout contribuable peut recourir à cette procédure spéciale indiquée par la loi, dans les délais stipulés, mais que quand il s'agit d'actes ultra vires il y a toujours le recours en vertu de l'article 50 du Code de Procédure Civile, pour faire constate