Conseil de la pomme de terre de l'Île-du-Prince-Édouard c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire)

Conseil de la pomme de terre de l'Île-du-Prince-Édouard c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-04-13
Référence neutre
2023 CF 535
Numéro de dossier
T-1315-22
Contenu de la décision
Date : 20230413
Dossier : T‑1315‑22
Référence : 2023 CF 535
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 13 avril 2023
En présence de monsieur le juge Southcott
ENTRE :
CONSEIL DE LA POMME DE TERRE DE L’ÎLE‑DU‑PRINCE‑ÉDOUARD
demandeur
et
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE
ET DE L’AGROALIMENTAIRE ET L’AGENCE
CANADIENNE DE L’INSPECTION DES ALIMENTS
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Les présents jugement et motifs portent sur une demande de contrôle judiciaire d’une série de décisions connexes prises par les défendeurs, à compter de novembre 2021, qui ont restreint le transport des pommes de terre de semence entre l’Île‑du‑Prince‑Édouard [Î.‑P.‑É.] et le reste du Canada et les États‑Unis [É.‑U.].
[2] Comme je l’expliquerai plus en détail ci‑dessous, la présente demande est rejetée parce que les décisions visées sont soit théoriques, soit raisonnables au sens de la jurisprudence applicable, et qu’elles ont été prises dans le respect de l’obligation d’équité procédurale.
II. Contexte
A. Les parties [3] Le demandeur, le Conseil de la pomme de terre de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, est une personne morale constituée sous le régime du Potato Marketing Plan Regulations (Règlement sur le programme de commercialisation des pommes de terre), PEI Reg EC173/90 [le Règlement sur le PCP], et un « commodity board » (office de commercialisation) au sens de la partie II de la Natural Products Marketing Act (Loi sur la commercialisation des produits naturels), RSPEI 1988, c N‑3. Il est le gardien de l’industrie de la pomme de terre dans l’Î.‑P.‑É., et représente environ 175 producteurs de pommes de terre, lesquels sont tous assujettis au Règlement sur le PCP.
[4] Le demandeur est composé de 12 administrateurs – des producteurs de pommes de terre en activité dans la province – qui représentent à parts égales chacun des trois principaux secteurs de l’industrie : les pommes de terre de semence (plantées pour produire plus de plants de pommes de terre), les pommes de terre de table (destinées à être vendues immédiatement pour la consommation humaine) et les pommes de terre de transformation (destinées à une transformation secondaire en d’autres produits pour le marché de la consommation humaine). Le demandeur produit lui‑même des pommes de terre de semence dans une exploitation agricole dont il est propriétaire, la Fox Island Elite Potato Seed Farm.
[5] Le défendeur, l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA), qui est l’organisation nationale de protection des végétaux, a été constitué sous le régime de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments (LC 1997, c 6) [Loi sur l’ACIA]. Selon le paragraphe 11(1) de la Loi sur l’ACIA, l’Agence est chargée d’assurer et de contrôler l’application de la Loi sur la protection des végétaux, LC 1990, c 22 [la Loi], entre autres. L’objet de cette loi est d’assurer la protection de la vie végétale et des secteurs agricole et forestier de l’économie canadienne en empêchant l’importation, l’exportation et la propagation de parasites au Canada et en y assurant la défense contre ceux‑ci ou leur élimination (art 2).
[6] L’autre défendeur, le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire [le ministre], est le ministre fédéral responsable de l’ACIA, suivant les pouvoirs que lui confèrent la Loi, la Loi sur l’ACIA et les règlements pris en application de ces lois.
B. L’organisme nuisible de la galle verruqueuse [7] La galle verruqueuse [GV], l’une des plus graves maladies touchant la pomme de terre dans le monde, est considérée comme un organisme nuisible de quarantaine au Canada depuis plus d’un siècle (selon la Loi et le Règlement sur la protection des végétaux, DORS/95‑212 [le Règlement]). Même si elle ne constitue pas une menace pour la santé humaine, la santé animale ou la salubrité des aliments, la GV réduit le rendement des pommes de terre en rendant les tubercules invendables.
[8] La GV est causée par un champignon terricole parasite (Synchytrium endobioticum) qui infecte les plants de pommes de terre. Son cycle biologique comprend un stade dormant, pendant lequel le champignon existe sous forme de spores microscopiques en dormance qui attendent qu’une plante hôte plantée suffisamment proche d’elles stimule leur germination, et un stade actif pendant lequel le champignon complète ses cycles reproductifs dans la plante hôte et induit la formation de masses ou de galles caractéristiques. La GV peut rester à l’état dormant dans le sol pendant plus de 40 ans.
[9] Puisque la GV n’est pas un champignon en suspension dans l’air, elle est incapable de parcourir facilement de grandes distances à partir de son lieu d’origine. Par contre, ses spores peuvent être transportées d’un champ à un autre à n’importe quelle distance par des activités anthropiques, comme le déplacement de terre associée à des pommes de terre de semence ou à de l’équipement et à des véhicules qui n’ont pas été nettoyés. Au Canada, la GV a seulement été découverte à Terre‑Neuve‑et‑Labrador et à l’Î.‑P.‑É.
C. Plan canadien de lutte à long terme contre la galle verruqueuse [10] Il y a deux façons de détecter la GV : soit par inspection visuelle de tubercules de pommes de terre, soit par l’analyse d’échantillons de sol en laboratoire. La GV a été détectée pour la première fois à l’Î.‑P.‑É en octobre 2000. Depuis cette détection, l’ACIA a adopté des mesures pour surveiller et contrôler la propagation de la maladie. Les principales mesures mises en place pendant la période ayant précédé les décisions contestées en l’espèce sont énoncées dans le document intitulé « Plan canadien de lutte à long terme contre la galle verruqueuse », dont la dernière mise à jour remonte au 9 mars 2009 [plan de lutte ou plan].
[11] À l’appui de la présente demande, le demandeur a déposé un affidavit souscrit par son directeur général, M. Greg Donald, dans lequel le fonctionnement du plan de lutte est expliqué. Le plan catégorise les champs de pommes de terre de l’Î.‑P.‑É. en fonction de leur relation avec la détection de la GV et définit différentes restrictions et activités de surveillance selon la catégorie de champ. Il s’applique seulement aux champs dans lesquels la GV a été effectivement détectée et aux champs associés qui, en raison de leur proximité ou de leurs antécédents avec un champ dans lequel la présence de la GV a été attestée, présentent un risque que la maladie soit présente compte tenu de la biologie de l’organisme nuisible et des moyens de propagation documentés. Le plan s’applique actuellement à environ 11 % des 350 000 acres de champs de pommes de terre de l’Î.‑P.‑É.
[12] Le cas échéant, le plan de lutte attribue aux champs de pommes de terre l’une des catégories suivantes pour indiquer la présence confirmée ou le risque de la présence de la GV :
champs de catégorie A, également connus sous le nom de champs index, sont les champs dans lesquels la GV a été détectée;
champs de catégorie B, également connus sous le nom de champs adjacents, sont les champs voisins des champs index qui ne sont pas séparés par une barrière physique de plus de 15 mètres de large;
champs de catégorie C, également connus sous le nom de champs de contact primaire, sont les champs dans lesquels de la terre, des pommes de terre ou des déchets de pommes de terre peuvent avoir été transférés à partir d’un champ index ou dans lesquels de l’équipement commun peut avoir été déplacé directement après avoir été utilisé dans un champ index;
champs de catégorie D, également connus sous le nom de champs autrement exposés, sont les champs dans lesquels de l’équipement commun a été partagé avec un champ index, mais après avoir été utilisé dans un champ de contact primaire;
champs de catégorie E, parfois appelés « nouveaux champs » ne sont pas reliés à une détection, mais sont mis en production de pommes de terre pour une première année et n’ont donc pas fait l’objet d’un suivi de la GV dans le passé.
[13] Pour chacune de ces catégories, le plan de lutte prévoit des protocoles de surveillance correspondants et/ou des restrictions sur le transport et le traitement des pommes de terre, des plants, de la terre, de la machinerie et d’autres articles. Selon le plan, les pommes de terre de semence (et la terre dans laquelle elles sont transportées) provenant de champs de catégorie A, B ou C ne peuvent être transportées ni vendues comme pommes de terre de semence.
[14] Les pommes de terre de semence issues de champs de catégorie D ne sont pas immédiatement visées par les restrictions sur le transport qui sont énoncées dans le plan de lutte. À condition que les exigences applicables en matière de surveillance et d’analyse soient respectées après la première récolte d’un champ de catégorie D, ces pommes de terre de semence peuvent être transportées en territoire canadien. De plus, le plan prévoit que si la deuxième récolte d’un champ de catégorie D satisfait également à ces exigences, ainsi qu’aux exigences américaines définies dans l’ordonnance fédérale américaine de 2015 (laquelle sera expliquée plus loin), ces pommes de terre de semence peuvent être exportées aux États‑Unis.
[15] Les champs de catégorie E sont inspectés visuellement par l’ACIA après la première récolte et en l’absence de GV, ils ne font plus l’objet de restrictions de circulation et de contrôles réglementaires dans le cadre du plan de lutte.
[16] Dans la présente demande, les parties utilisent le terme « champs réglementés » pour faire référence aux champs de catégories A, B, C et D ainsi qu’aux champs de catégorie E jusqu’à leur première récolte, et le terme « champs non réglementés » pour désigner tous les autres champs de pommes de terre de l’Î.‑P.‑É. J’adopterai cette nomenclature pour les besoins des présents motifs.
D. Détections de la galle verruqueuse à l’Î.‑P.‑É. [17] La GV a été détectée pour la première fois à l’Î.‑P.‑É. dans un seul champ en octobre 2000. Depuis lors (en date du 29 juillet 2022), elle a été détectée dans d’autres champs, soit un total de 35 champs qui représentent environ 0,4 % des quelque 350 000 acres de terres de l’Î.‑P.‑É. qui sont affectées à la culture de la pomme de terre. En plus de ces 35 champs index, 1322 autres champs font également l’objet de contrôles réglementaires dans le cadre du plan de lutte en raison de leur lien documenté avec les champs index. Ces 1357 champs totalisent une superficie de 40 616 acres, soit environ 11 % de la superficie totale des champs de pommes de terre de l’Î.‑P.‑É. Les quelque 88 % des terres de l’Î.‑P.‑É. restantes qui sont consacrées à la culture de la pomme de terre et qui ne font pas l'objet de contrôles réglementaires au titre du plan, représentent environ 8 600 champs.
[18] Précisions sur les cas de GV détectés à l’Î.‑P.‑É. :
La GV a été détectée pour la première fois à l’Î.‑P.‑É. dans un champ de 77 acres en octobre 2000;
À l’automne 2002, deux cas distincts de GV ont été détectés et ils étaient reliés à la détection initiale de 2000;
En 2004, la GV a été détectée dans quatre champs associés à l’une des détections de 2002;
En 2007, une détection additionnelle de la GV a été confirmée dans un champ de 45 acres qui était relié aux détections de 2002;
En septembre 2012, l’ACIA a confirmé que la GV avait été détectée dans trois champs distincts, dont deux n’étaient pas reliés à une détection antérieure;
En 2013 et 2014, il y a eu trois autres détections de la GV sur une terre de 86 acres qui était reliée à l’une des détections de 2012;
En août 2014, un producteur a détecté la GV dans un champ de 14,1 hectares qui n’était pas relié à des détections antérieures. Après quoi, les enquêtes menées par l’ACIA ont confirmé quatre autres détections dans des champs qui avaient été récemment désignés champs de catégorie C et D après la détection faite en août 2014;
En 2016 et 2018, deux détections additionnelles de GV ont été faites, toutes deux reliées à des détections antérieures;
En octobre 2020, l’ACIA a confirmé avoir détecté des cas de GV (dans des échantillons de sol qui avaient été prélevés dans deux champs d’une même exploitation agricole d’une superficie d’environ 50 acres) qui n’étaient pas reliés à des détections antérieures;
Le 1er et le 14 octobre 2021, l’ACIA a confirmé la détection de GV dans deux champs séparés de pommes de terre de transformation qui appartenaient à deux exploitations agricoles distinctes, après que les producteurs eurent soumis à l’ACIA une pomme de terre suspecte pour analyse. Ces champs, d’une superficie totale d’environ 331 acres, ont tous deux été associés à des champs dans lesquels des détections antérieures avaient été faites;
Après les détections d’octobre 2021, et conformément au plan de lutte, l’ACIA a commencé à analyser des échantillons prélevés dans les champs infestés et les champs associés [enquête de 2021]. À ce jour, l’Enquête de 2021 a rapporté deux autres détections de GV :
Le 10 février 2022, la GV a été détectée dans un champ d’une exploitation de pommes de terre de transformation qui avait récemment commencé à cultiver des pommes de terre de semence. Ce champ était un champ de catégorie D en raison de son association aux détections d’octobre 2021;
Le 21 juillet 2022, la GV a été détectée dans un champ adjacent à l’une des détections d’octobre 2021.
L’ACIA prévoit de terminer en 2023 les analyses des échantillons qui ont été prélevés au cours de l’enquête de 2021.
E. Ordonnance fédérale américaine de 2015 [19] Après la série de nouvelles détections de la GV à l’Î.‑P.‑É., qui a commencé en 2014 et est décrite ci‑dessus, le Service d'inspection zoosanitaire et phytosanitaire [APHIS] du département de l’Agriculture des États‑Unis [USDA], homologue américain de l’ACIA, a publié une ordonnance fédérale [ordonnance fédérale américaine de 2015] afin de réduire le risque de propagation de la GV depuis l’Î.‑P.‑É. jusqu’aux États‑Unis.
[20] L’APHIS publie des ordonnances de ce genre lorsqu’il estime nécessaire d’agir pour protéger l’agriculture américaine ou pour prévenir l’introduction et la propagation d’un ravageur ou d’une maladie aux États‑Unis. L’ordonnance fédérale américaine de 2015 exigeait que le sol des champs non réglementés soit analysé aux fins du dépistage de la GV et qu’il soit déclaré exempt de la GV avant que des pommes de terre de semence issues de ces champs puissent être importées aux États‑Unis.
[21] Afin de se conformer à l’ordonnance fédérale américaine de 2015, l’ACIA a mis en œuvre son Programme de certification phytosanitaire aux fins d’exportation. Dans le cadre de ce programme, l’ACIA effectue une vérification du statut phytosanitaire des pommes de terre de semence, s’assure que les terres dans lesquelles les pommes de terre ont été cultivées ne sont pas assujetties au contrôle réglementaire du Synchytrium endobioticum, prélève des échantillons de sol dans les champs, surveille les zones réglementées, délivre des avis de mise en quarantaine, délivre des certificats de circulation, inspecte les tubercules et certifie les expéditions.
F. Détections de la galle verruqueuse en 2020 et 2021 [22] Après que la GV eut été détectée dans deux champs non réglementés, en octobre 2020, tel que mentionné ci‑dessus, l’APHIS a demandé à l’ACIA de suspendre la certification phytosanitaire aux fins d’exportation des pommes de terre de semence de l’Î.‑P.‑É. pendant que les enquêtes étaient en cours. L’ACIA a accédé à cette demande et a suspendu, de novembre 2020 à mars 2021, la certification aux fins d’exportation des pommes de terre de semence de l’Î.‑P.‑É, après quoi l’APHIS a consenti à ce que l’exportation des pommes de terre de semence reprenne.
[23] L’ACIA a avisé l’APHIS des détections faites en octobre 2021. Les échanges qui ont ensuite eu lieu entre ces organismes de réglementation seront examinés plus en détail plus loin dans les présents motifs. Toutefois, en résumé, l’APHIS a demandé à l’ACIA de suspendre volontairement la certification aux fins d’exportation des pommes de terre (de semence et de table) de l’Î.‑P.‑É. qui étaient destinées aux États‑Unis, et d’interdire le transport de toute pomme de terre de semence de l’Î.‑P.‑É. vers le reste du Canada, jusqu’à ce que l’enquête de 2021 soit terminée. À défaut de quoi, a précisé l’APHIS, le décret fédéral de 2015 des États‑Unis serait modifié de façon à interdire l’importation de toutes les pommes de terre canadiennes aux États‑Unis.
[24] Par conséquent, le 2 novembre 2021, l’ACIA a publié un document intitulé « Avis à l’industrie – Suspension temporaire de la certification de toutes les pommes de terre de semence pour les pommes de terre de semence en provenance de l’Île‑du‑Prince‑Édouard vers les États‑Unis », dans lequel elle indiquait que le déplacement des pommes de terre de semence en provenance de l’Île‑du‑Prince‑Édouard vers les États‑Unis était suspendu à compter du 1er novembre 2021 [première suspension].
[25] Le 21 novembre 2021, l’ACIA a publié un deuxième document intitulé « Avis à l’industrie – Suspension intérimaire de la certification de toutes les pommes de terre en provenance de l’Île‑du‑Prince‑Édouard vers les États‑Unis et nouvelle exigence à l’importation pour l’équipement agricole usagé », qui a élargi la première suspension pour viser non seulement les pommes de terre de semence, mais aussi les pommes de terre de table et de transformation, à compter de 23 h, heure normale de l’Est, ce jour‑là [deuxième suspension].
[26] Le 21 novembre 2021, le ministre a également déclaré, par arrêté, conformément au paragraphe 15(3) de la Loi, que la province de l’Î.‑P.‑É. était « un lieu infesté par la galle verruqueuse de la pomme de terre », et il a, entre autres choses, interdit le déplacement des pommes de terre de semence de l’Î.‑P.‑É. sans l’autorisation écrite d’un inspecteur [arrêté ministériel]. Cet arrêté ministériel est toujours en vigueur.
[27] Le 22 février 2022, l’ACIA a transmis un avis à l’industrie dans lequel elle énonçait les conditions auxquelles les inspecteurs délivreraient les autorisations écrites permettant le déplacement des pommes de terre de semence de l’Î.‑P.‑É., conformément à l’arrêté ministériel. Cet avis, appelé Exigences régissant le déplacement des pommes de terre de semence en territoire canadien et mesures d’atténuation des risques recommandées [Exigences régissant le déplacement intérieur], est toujours en vigueur.
[28] Le 1er avril 2022, l’APHIS a publié une nouvelle ordonnance fédérale [ordonnance fédérale américaine de 2022] modifiant les exigences d’importation des pommes de terre de l’Î.‑P.‑É. destinées à la consommation humaine. D’application immédiate, l’ordonnance fédérale américaine de 2022 interdit l’importation aux États‑Unis des pommes de terre de semence cultivées au champ à l’Î.‑P.‑É. et autorise l’importation des pommes de terre de consommation qui respectent les conditions énoncées.
[29] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur conteste la série de décisions connexes et toujours en vigueur que sont la première suspension, la deuxième suspension, l’arrêté ministériel et les exigences relatives aux déplacements intérieurs.
III. Questions en litige et norme de contrôle applicable
[30] Compte tenu des observations respectives des parties, je conclus que la présente demande soulève les questions suivantes :
A.La Cour devrait‑elle rendre, en vertu de l’article 302 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, une ordonnance permettant au demandeur de solliciter le contrôle judiciaire de plus d’une décision?
B.La première et la deuxième suspensions sont‑elles des décisions susceptibles de contrôle?
C.Dans l’affirmative, la Cour devrait‑elle refuser de les examiner en raison de leur caractère théorique?
D.Si la première suspension et la deuxième suspensions sont des décisions susceptibles de contrôle et ne sont pas théoriques, sont‑elles raisonnables (et leur application continue est‑elle raisonnable)?
E.L’arrêté ministériel était‑il raisonnable (et son application continue est‑elle raisonnable)?
F.Les exigences relatives aux déplacements intérieurs sont‑elles raisonnables (et leur application continue est‑elle raisonnable)?
G.Le demandeur a‑t‑il été privé de son droit à l’équité procédurale en ce qui concerne la première suspension, la deuxième suspension et l’arrêté ministériel?
[31] Tel qu’il ressort des questions ci‑dessus, les parties s’entendent sur le fait (et je suis d’accord avec elles) que, sous réserve de la dernière question qui concerne l’équité procédurale, chacune de ces questions est assujettie à la norme de la décision raisonnable (voir Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov]). Je remarque que, dans leur liste respective de questions proposées, les deux parties font une distinction entre le caractère légal et le caractère raisonnable des décisions contrôlées. La liste des questions que je viens d’énumérer élimine cette distinction qui est conceptuellement artificielle. À mon avis, invoquer le caractère légal des décisions est simplement une façon d’en attaquer le caractère raisonnable, car toute décision administrative prise illégalement est nécessairement déraisonnable (voir McCarthy c Première Nation no 128 de Whitefish Lake, 2023 CF 220 au para 83; Jette v New Brunswick Legal Aid Services Commission, 2019 NBQB 320 au para 90).
[32] Les parties s’entendent également (et je suis d’accord avec elles) sur la façon de considérer la question de l’équité procédurale. Les questions d’équité procédurale sont soumises à un examen judiciaire qui vise s’assurer qu’un processus juste et équitable a été suivi, un exercice qui est particulièrement bien reflété dans la norme de la décision correcte, même si, à proprement parler, aucune norme de contrôle n’est appliquée (voir Chemin de fer Canadien Pacifique c Canada (Office des transports), 2021 CAF 69 [Chemin de fer Canadien Pacifique] aux para 46‑47).
IV. Analyse
A. La Cour devrait‑elle rendre, en vertu de l’article 302 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, une ordonnance permettant au demandeur de solliciter le contrôle judiciaire de plus d’une décision? [33] J’examinerai cette question sommairement, car les parties reconnaissent que le recours à l’ordonnance prévue à l’article 302 est approprié. L’article 302 dispose que, sauf ordonnance de la Cour, la demande de contrôle judiciaire ne peut porter que sur une seule ordonnance pour laquelle une réparation est demandée. Toutefois, comme le prévoit la décision Fondation David Suzuki c Canada (Santé), 2018 CF 380 aux para 166 et 173, les actes ou décisions continus peuvent faire l’objet d’un contrôle, sans que cela ne contrevienne à l’article 302, si les similitudes qu’ils présentent sont telles que le contrôle serait compatible avec l’objectif qui est de s’assurer que le processus permettant de contester une mesure administrative soit rapide et ciblé.
[34] Bien que le demandeur conteste des décisions distinctes prises par des décideurs différents (l’ACIA et le ministre), les défendeurs reconnaissent (et je suis d’accord avec eux) que ces contestations portent sur la même question fondamentale, à savoir la mesure réglementaire prise à l’égard de la situation de la GV à l’Î.‑P.‑É., et que le fait d’exiger le dépôt de demandes de contrôle judiciaire distinctes représenterait une perte de temps et de ressources judiciaires. Par conséquent, mon ordonnance accordera la dispense prévue à l’article 302.
B. La première et la deuxième suspensions sont‑elles des décisions susceptibles de contrôle? [35] Cette question se pose parce que les défendeurs soutiennent que la première suspension et la deuxième suspension [collectivement, les suspensions] ne sont pas des décisions, ou autres mesures du genre, qui sont susceptibles de contrôle judiciaire. Leur position comporte deux volets :
Premièrement, les défendeurs soutiennent que le demandeur a fait erreur en qualifiant les suspensions de décisions par lesquelles l’ACIA a interdit l’exportation de pommes de terre de semence. Ils font valoir que l’ACIA n’a pas interdit l’exportation de pommes de terre de semence, mais qu’elle a plutôt avisé l’industrie et ses inspecteurs que, compte tenu des messages reçus des États‑Unis, elle ne pouvait plus, en vertu du Règlement, certifier aux fins d’exportation vers les États‑Unis les pommes de terre de semence.
Deuxièmement, les défendeurs soutiennent que, même si les suspensions peuvent être qualifiées de décisions, elles ne relèvent pas des tribunaux parce qu’elles franchissent la ligne qui sépare le juridique du politique. Ils expliquent que les suspensions ont fait suite à une série de discussions entre le Canada et les États‑Unis et que les fonctionnaires canadiens ont conclu, en fin de compte, qu’il serait prudent de suspendre la certification aux fins d’exportation des pommes de terre de l’Î.‑P.‑É., comme le demandaient les États‑Unis, afin d’éviter un nouveau décret fédéral américain qui pourrait avoir une incidence sur l’ensemble de l’industrie canadienne de la pomme de terre.
[36] À l’appui du premier volet de leur position, les défendeurs renvoient la Cour à l’article 55 du Règlement, qui crée l’obligation d’obtenir un certificat phytosanitaire canadien, délivré par un inspecteur de l’ACIA, pour pouvoir exporter du Canada une chose pour laquelle un tel certificat est exigé par les autorités responsables de la certification phytosanitaire dans le pays de destination finale. Selon le paragraphe 55(3), l’inspecteur ne peut délivrer un tel certificat que s’il a des motifs raisonnables de croire que la chose à exporter est conforme au droit relatif aux exigences phytosanitaires d’importation du pays importateur.
[37] Les défendeurs font valoir que si les exigences d’importation d’un pays de destination changent, ou que le pays importateur n’est plus prêt à accepter certaines pommes de terre, l’ACIA doit se soumettre et ne peut plus certifier ces pommes de terre en vue de leur exportation. Ils sont d’avis que les suspensions ne sont pas des décisions de l’ACIA, mais que par ces suspensions, l’ACIA reconnaît plutôt la situation causée par le processus décisionnel américain. Ils font observer que les documents qui reflètent le mieux les suspensions ne sont pas les avis à l’industrie de l’ACIA, mais plutôt les avis par lesquels cette dernière informe ses inspecteurs que les pommes de terre de semence ne peuvent plus être certifiées en vue de leur exportation aux États‑Unis.
[38] Le dossier déposé par les défendeurs dans la présente demande contient un affidavit de M. David Bailey, directeur exécutif par intérim de la Direction de la protection des végétaux et de la biosécurité et dirigeant principal de la protection des végétaux à l’ACIA. S’agissant de la première suspension, M. Bailey a joint à son affidavit ce qu’il décrit comme un bulletin d’orientation, daté du 2 novembre 2021, envoyé à l’Inspectorat de l’ACIA [le bulletin du 2 novembre]. Il explique que ce document informe essentiellement les inspecteurs de l’ACIA qu’un avis a été envoyé à l’industrie de la pomme de terre de semence au sujet de la suspension du processus de certification des pommes de terre de semence en vue de leur exportation aux États‑Unis. Le bulletin du 2 novembre intègre le texte de l’avis transmis à l’industrie au sujet de la première suspension.
[39] Le dossier certifié du tribunal comprend un document du 22 novembre 2021, qui semble être une communication interne semblable de l’ACIA et qui indique notamment que, pour répondre à d’autres préoccupations phytosanitaires soulevées par les États‑Unis, la première suspension a été élargie de sorte que, à compter du 21 novembre 2021, les pommes de terre de table et les pommes de terre de transformation de l’Île‑du‑Prince‑Édouard ne soient plus exportées vers les États‑Unis [bulletin du 21 novembre]. Ce document précise en outre que la suspension du processus de certification des pommes de terre provenant de l’Île‑du‑Prince‑Édouard à destination des États‑Unis demeurera en vigueur jusqu’à nouvel ordre.
[40] Comme je l’ai mentionné, le paragraphe 55(3) du Règlement confie aux inspecteurs de l’ACIA la tâche de délivrer des certificats phytosanitaires s’ils ont des motifs raisonnables de croire que la chose à exporter est conforme au droit relatif aux exigences phytosanitaires d’importation du pays importateur. Cela étant, les défendeurs soutiennent que l’ACIA, qui est chargée de l’administration et l’application de la Loi (voir l’article 11 de la Loi sur l’ACIA), donne régulièrement aux inspecteurs des directives sur les exigences phytosanitaires en matière d’importation des pays concernés. Je reconnais qu’il relève du mandat de l’ACIA de donner des directives à son inspectorat sur les exigences en matière d’importation étrangère, mais j’ai du mal à conclure que, dans l’affaire qui nous occupe, les communications de l’ACIA avec son inspectorat entrent dans cette catégorie.
[41] Le bulletin du 2 novembre publié lors de la première suspension indique que le déplacement des pommes de terre de semence de l’Île‑du‑Prince‑Édouard vers les États‑Unis a été suspendu. De même, le bulletin du 21 novembre publié lors de la deuxième suspension indique que la certification des expéditions de pommes de terre de semence de l’Île‑du‑Prince‑Édouard vers les États‑Unis a été suspendue le 1er novembre et que la suspension a été élargie de sorte à englober les pommes de terre de table et les pommes de terre destinées à la transformation. Les communications transmises par l’ACIA à ses inspecteurs au sujet des deux suspensions ne sauraient être considérées comme des notes d’information, c.‑à‑d. qu’elles leur auraient donné de l’information sur les exigences d’importation à l’étranger afin de les aider à prendre des décisions fondées sur le paragraphe 55(3) du Règlement. Comme le fait valoir le demandeur, l’ACIA y communique plutôt ses décisions, déjà prises, de suspendre le processus de certification aux fins d’exportation.
[42] Quant à la deuxième proposition des défendeurs, celle sur la justiciabilité des suspensions, j’accepte l’argument selon lequel les décisions comportent un élément politique. C’est ainsi que les deux parties qualifient les suspensions. En fait, si le demandeur conteste le caractère raisonnable des suspensions, c’est essentiellement à cause de l’affirmation selon laquelle elles ont été ordonnées uniquement pour donner suite aux menaces répétées, de nature commerciale, faites par les États‑Unis, ce qui, selon le demandeur, n’était pas un facteur pertinent (surtout en l’absence d’une modification concurrente à la législation américaine). Les défendeurs contestent l’affirmation voulant que le contexte commercial américain n’était pas pertinent, mais ils reconnaissent que les fonctionnaires canadiens ont conclu qu’il serait prudent de suspendre le processus de certification aux fins d’exportation, comme l’avaient demandé les États‑Unis, afin d’éviter une nouvelle ordonnance fédérale américaine qui pourrait nuire à l’ensemble de l’industrie canadienne de la pomme de terre. En fait, ils font valoir que c’est précisément cet élément politique des suspensions qui fait qu’elles ne sont pas justiciables.
[43] Les défendeurs renvoient la Cour à l’explication que donne la Cour d’appel du principe de justiciabilité au paragraphe 62 de l’arrêt Première Nation des Hupacasath c Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2015 CAF 4 :
62. Le caractère justiciable, parfois désigné l’« objection fondée sur des questions de politique », a trait à la capacité d’une cour d’examiner une question qui lui est soumise et à l’opportunité d’un tel examen. Certaines questions sont de nature si politique que les cours de justice sont incapables d’en traiter ou sont mal placées pour le faire, ou ne devraient pas les examiner eu égard à la ligne de démarcation traditionnelle à respecter entre les pouvoirs des tribunaux et des autres branches de l’État.
[44] Au paragraphe 73 de la décision Démocratie en surveillance c Canada (Procureur général), 2021 CF 31 [Démocratie en surveillance], la Cour a énuméré les facteurs qui peuvent éclairer l’analyse du caractère justiciable :
73. Pour déterminer si l’intervention des tribunaux était justifiée dans des affaires données, les tribunaux canadiens ont examiné diverses questions : a) l’affaire présente‑t‑elle un aspect suffisamment juridique pour être tranchée par l’application d’une norme juridique (voir Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 RCS 525 à la p 545); b) l’affaire soulève‑t‑elle uniquement une question hypothétique ou abstraite? (voir Page c Mulcair, 2013 CF 402 aux para 60 ‑ 62); c) demande‑t‑on à la Cour d’exprimer une opinion sur la sagesse de l’action du gouvernement? (voir Operation Dismantle c La Reine, [1985] 1 RCS 441 [Operation Dismantle] à la p 472); d) le dossier comporte‑t‑il des dimensions morales ou politiques sur lesquelles il n’appartient pas à la Cour de statuer? (voir Operation Dismantle à la page 465); e) la mesure de redressement demandée empiète‑t‑elle sur les responsabilités d’autres branches du gouvernement en matière d’élaboration de politiques? (voir Tanudjaja v Canada (Attorney General), 2014 ONCA 852 [Tanudjaja] aux para 33-34); et f) la mesure de redressement demandée serait‑elle susceptible d’avoir des effets concrets? (voir Tanudjaja au para 34).
[45] Les arguments invoqués par le demandeur pour contester les suspensions ne portent pas sur la sagesse de ces mesures ou sur la question de savoir si l’ACIA a pris de bonnes décisions politiques ou stratégiques. Le demandeur soutient plutôt que les suspensions ont été faites illégalement et en fonction de considérations non pertinentes. Comme l’indique la décision Démocratie en surveillance (au para 76), il faut, pour en décider, appliquer une norme juridique. Quant à savoir si la Cour est appelée à se prononcer sur des questions hypothétiques ou abstraites, ou si l’examen des arguments invoqués par le demandeur aura un effet pratique, je me pencherai plus à fond sur des principes comparables lorsque j’examinerai l’argument que les défendeurs ont fait valoir au sujet du caractère théorique. Toutefois, pour les besoins de l’analyse sur la justiciabilité, je ferai remarquer que les arguments que soulève le demandeur s’inscrivent dans le contexte d’un différend concret et toujours en cours au sujet des mesures réglementaires qui ont été prises pour répondre au problème de la GV à l’Î.‑P.‑É. J’estime que les suspensions sont des décisions susceptibles de contrôle.
[46] Pour arriver à cette conclusion, j’ai tenu compte de la décision invoquée par les défendeurs, Cropvise Inc v Canadian Food Inspection Agency, 2016 NBQB 186 [Cropvise], confirmée en appel par 2018 NBCA 28, dans laquelle la Cour du Banc de la Reine du Nouveau‑Brunswick (comme elle s’appelait à l’époque) a refusé de reconnaître que l’ACIA était tenue à une obligation de diligence lorsqu’elle a décidé de la ligne à suivre dans ses discussions avec les fonctionnaires vénézuéliens au sujet d’un différend sur l’exportation de pommes de terre. La cour a conclu qu’une telle décision découlait d’un exercice d’équilibre fondé sur des considérations d’ordre économique, social et politique, réalisé par l’ACIA et d’autres autorités gouvernementales canadiennes, dans la conduite de relations diplomatiques avec l’État vénézuélien, et qu’elle reposait donc sur des considérations d’intérêt public qui ne pouvaient étayer une cause d’action (au para 110).
[47] Mis à part le fait que la décision Cropvise porte sur une action en dommages‑intérêts, et non sur une demande de contrôle judiciaire, l’analyse qu’elle comporte se distingue de celle que requiert la présente affaire qui, comme je l’ai expliqué, n’exige pas de la Cour qu’elle se penche sur la sagesse des mesures prises dans la conduite de relations diplomatiques, mais plutôt qu’elle se demande si certaines décisions étaient légalement autorisées et reposaient sur des considérations pertinentes.
C. Dans l’affirmative, la Cour devrait‑elle refuser d’examiner la première et la deuxième suspensions en raison de leur caractère théorique? [48] Contrairement à ce qui s’est passé lorsque, après la détection de la GV en octobre 2020, l’ACIA a suspendu la certification des exportations, il n’y a pas eu d’avis officiel à l’industrie que les suspensions avaient pris fin. Or, à l’audition de la présente demande, l’avocat des défendeurs a confirmé que ses clients considéraient que les suspensions n’étaient plus en vigueur, expliquant que ceux‑ci ne croyaient pas qu’il était nécessaire de donner un tel avis parce que l’ordonnance fédérale américaine de 2022 remplaçait en fait les suspensions.
[49] Cela étant, l’avocat du demandeur a reconnu que ses contestations des suspensions étaient donc théoriques. Il estime toutefois que la Cour devrait néanmoins exercer son pouvoir discrétionnaire de statuer sur ses arguments, du moins sur ceux qui portent sur le fondement légal des suspensions.
[50] Le demandeur s’appuie sur les principes énoncés dans l’arrêt Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342, et résumés aux paragraphes 10 et 13 de l’arrêt Démocratie en surveillance c Canada (Procureur général), 2018 CAF 195 [Démocratie en surveillance]. Si la Cour conclut au caractère théorique du litige, en ce sens qu’il ne subsiste aucun différend qui porte ou pourrait porter atteinte aux droits des parties, une deuxième question se pose, à savoir si la Cour devrait néanmoins exercer son pouvoir discrétionnaire de trancher l’affaire. Trois facteurs influent sur la décision de la Cour d’exercer ou non ce pouvoir discrétionnaire : a) la présence ou l’absence de débat contradictoire; b) la pertinence d’utiliser des ressources judiciaires limitées, et c) la sensibilité de la Cour à son rôle par rapport à celui du législateur.
[51] De toute évidence, le débat contradictoire est présent en l’espèce, car les parties ont pleinement exposé et défendu leurs positions respectives sur le caractère raisonnable des suspensions.
[52] Des ressources judiciaires ont déjà été consacrées à la préparation et à l’audition de la présente demande, notamment aux arguments sur cette question. Les autres ressources que pourrait nécessiter une décision ne sont pas importantes. Ce facteur peut également, s’il y a lieu, exiger l’examen de la question de savoir si l’affaire présente une question de nature répétitive qui est de courte durée ou qui échapperait autrement au contrôle judiciaire (voir Démocratie en surveillance, au para 14). Le demandeur soutient avec conviction que ce n’est pas la première fois que l’ACIA prend des décisions de cette nature, car elle a déjà suspendu le processus de certification aux fins d’exportation après avoir détecté des cas de GV en octobre 2020. De plus, comme dans le cas qui nous occupe, les suspensions peuvent être de courte durée et, par conséquent, échapper au contrôle judiciaire en raison de leur caractère théorique lorsqu’elles sont remplacées par d’autres mesures réglementaires.
[53] Le troisième facteur exige de la Cour qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire de trancher une affaire théorique avec prudence, puisque le rôle fondamental des tribunaux dans le contexte de la séparation des pouvoirs prévue par la Constitution est de résoudre de véritables litiges (voir Démocratie en surveillance CAF, au para 14).
[54] J’ai décidé d’exercer mon pouvoir discrétionnaire de trancher les arguments avancés par les parties au sujet du fondement légal des suspensions ordonnées par l’ACIA, étant donné que ces arguments n’ont essentiellement aucun lien avec le contexte factuel particulier dans lequel l’ACIA a suspendu le processus de certification des exportations. Les arguments qui concernent la question de savoir si les sus