Detorakis c. Canada (Procureur général)

Detorakis c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-01-13
Référence neutre
2010 CF 39
Numéro de dossier
T-1078-08
Contenu de la décision
Date : 20100113
Dossier : T-1078-08
Référence : 2010 CF 39
Ottawa (Ontario), le 13 janvier 2010
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
JOHN DETORAKIS
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL
DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour est saisie d’une demande présentée en vertu de l’article 51.2 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, ch. 46 (la Loi), en vue d’obtenir le contrôle judiciaire d’une décision en date du 4 juin 2008 (la décision) par laquelle le Commissariat à l’intégrité du secteur public (le Commissariat) a refusé de recevoir les divulgations faites par le demandeur et de mettre des services de consultation juridique à sa disposition.
CONTEXTE
[2] Le demandeur était un employé de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (la CCSN). Il a présenté une demande d’accès à l’information à la CCSN en 2003 et en 2006.
[3] Avec le temps, le demandeur en est venu à penser que des dossiers publics avaient été cachés ou tronqués pour entraver sa demande de divulgation. Il craignait aussi que des preuves aient été fabriquées en vue de nuire au déroulement d’une instance devant un tribunal.
[4] Le demandeur a tenté de faire enquêter sur ses plaintes par le Commissariat à l’information. Toutefois, comme sa plainte avait été soumise après l’expiration du délai de prescription d’un an, le Commissariat à l’information a estimé qu’il ne pouvait connaître de l’affaire. On a expliqué au demandeur qu’il pouvait soumettre de nouveau sa demande d’accès à l’information à la CCSN.
[5] Le demandeur a ensuite écrit à la Commissaire à l’intégrité du secteur public (la commissaire) pour lui demander d’instruire ses plaintes. Il a exprimé à la commissaire ses préoccupations au sujet du fait que le Commissariat à l’information n’avait pas déféré sa plainte à une autre autorité compétente pour enquêter sur sa plainte.
DÉCISION VISÉE PAR LA DEMANDE DE CONTRÔLE
[6] À la lumière des pièces soumises par le demandeur, la commissaire s’est dite convaincue que les préoccupations exprimées par celui-ci avaient trait à des demandes d’accès à l’information présentées au sein de sa propre institution. Elle a fait observer que le demandeur tentait par ailleurs de déposer une plainte au sujet de la réponse que le Commissariat à l’information avait donnée à sa plainte.
[7] La commissaire a estimé que les plaintes que le demandeur avait déposées auprès du Commissariat à l’information avaient fait l’objet d’une enquête et que le demandeur était tout simplement insatisfait des résultats de l’enquête.
[8] Appliquant le paragraphe 24(1) de la Loi, la Commissaire a estimé que les plaintes du demandeur s’inscrivaient dans le cadre d’une procédure prévue par une autre loi fédérale.
[9] La commissaire a également fait observer que le demandeur pouvait s’adresser aux autorités policières locales au sujet des actes criminels dont il se prétendait victime, de même qu’au sujet de ses allégations selon lesquelles des dossiers publics avaient été cachés ou tronqués et de ses préoccupations quant à la fabrication de preuves.
QUESTIONS EN LITIGE
[10] Le demandeur, qui se représente lui-même, soulève les questions suivantes dans la présente demande :
1. En quoi doit consister l’équité procédurale lorsqu’un fonctionnaire divulgue un acte répréhensible commis au sein de la fonction publique et demande qu’on mette des services de consultation juridique à sa disposition au sujet des représailles dont il aurait été victime à la suite de cette divulgation?
2. Y a-t-il eu, en l’espèce, manquement aux principes d’équité procédurale et de justice naturelle?
3. La commissaire a-t-elle commis une erreur en décidant qu’il a été donné suite à la divulgation des infractions visées par l’article 67.1 de la Loi?
4. Si la commissaire n’a pas commis d’erreur, sa décision était-elle déraisonnable en raison de son inférence que la police était l’autorité compétente pour faire enquête sur les allégations d’actes criminels se rapportant à la dissimulation de documents?
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
[11] Voici les articles de la Loi qui s’appliquent en l’espèce :
15.1 Le fonctionnaire qui fait une divulgation au titre de la présente loi :
a) ne communique que les renseignements qui sont raisonnablement nécessaires pour faire la divulgation;
b) se conforme aux règles et procédures relatives à la manipulation, la conservation, le transport et la transmission de renseignements ou documents, notamment ceux à l’égard desquels le gouvernement fédéral ou un élément du secteur public prend des mesures de protection.
…
22. Le commissaire exerce aux termes de la présente loi les attributions suivantes :
a) fournir des renseignements et des conseils relatifs aux divulgations faites en vertu de la présente loi et à la tenue des enquêtes menées par lui;
b) recevoir, consigner et examiner les divulgations afin d’établir s’il existe des motifs suffisants pour y donner suite;
c) mener les enquêtes sur les divulgations visées à l’article 13 ou les enquêtes visées à l’article 33, notamment nommer des personnes pour les mener en son nom;
d) veiller à ce que les droits, en matière d’équité procédurale et de justice naturelle, des personnes mises en cause par une enquête soient protégés, notamment ceux du divulgateur, des témoins et de l’auteur présumé de l’acte répréhensible;
e) sous réserve de toute autre loi fédérale applicable, veiller, dans toute la mesure du possible et en conformité avec les règles de droit en vigueur, à ce que l’identité des personnes mises en cause par une divulgation ou une enquête soit protégée, notamment celle du divulgateur, des témoins et de l’auteur présumé de l’acte répréhensible;
f) établir des procédures à suivre pour le traitement des divulgations et assurer la confidentialité des renseignements recueillis relativement aux divulgations et aux enquêtes;
g) examiner les résultats des enquêtes menées sur une divulgation ou commencées au titre de l’article 33 et faire rapport de ses conclusions aux divulgateurs et aux administrateurs généraux concernés;
h) présenter aux administrateurs généraux concernés des recommandations portant sur les mesures correctives à prendre et examiner les rapports faisant état des mesures correctives prises par les administrateurs généraux à la suite des recommandations;
i) recevoir et examiner les plaintes à l’égard des représailles, enquêter sur celles-ci et y donner suite.
…
Refus d’intervenir
24. (1) Le commissaire peut refuser de donner suite à une divulgation ou de commencer une enquête ou de la poursuivre, s’il estime, selon le cas :
a) que l’objet de la divulgation ou de l’enquête a été instruit comme il se doit dans le cadre de la procédure prévue par toute autre loi fédérale ou pourrait l’être avantageusement selon celle‑ci;
…
25.1 (1) Le commissaire peut mettre des services de consultation juridique à la disposition des personnes suivantes :
a) tout fonctionnaire qui envisage de divulguer un acte répréhensible en vertu de la présente loi;
b) toute personne autre qu’un fonctionnaire qui envisage de communiquer des renseignements au commissaire concernant un acte ou une omission susceptible de constituer un acte répréhensible en vertu de la présente loi;
c) tout fonctionnaire qui a fait une divulgation en vertu de la présente loi;
d) toute personne qui participe ou a participé à une enquête menée par un agent supérieur ou le commissaire, ou en son nom, en vertu de la présente loi;
e) tout fonctionnaire qui envisage de présenter une plainte en vertu de la présente loi concernant les représailles dont il aurait été victime;
f) toute personne qui participe ou a participé dans une procédure visée par la présente loi concernant de prétendues représailles.
(2) Il ne peut mettre des services de consultation juridique à la disposition de l’intéressé que si celui-ci le convainc qu’il ne peut autrement obtenir gratuitement des conseils juridiques.
Condition supplémentaire
25.1 (3) Il ne peut non plus mettre des services de consultation juridique à la disposition du fonctionnaire visé à l’alinéa (1)a) ou de la personne visée à l’alinéa (1)b) que s’il est d’avis que la divulgation ou les renseignements portent sur un acte ou une omission susceptible de constituer un acte répréhensible en vertu de la présente loi et qu’ils pourraient mener à la tenue d’une enquête en vertu de celle‑ci.
15.1 In making a disclosure under this Act, a public servant must
(a) provide no more information than is reasonably necessary to make the disclosure; and
(b) follow established procedures or practices for the secure handling, storage, transportation and transmission of information or documents, including, but not limited to, information or documents that the Government of Canada or any portion of the public sector is taking measures to protect.
…
22. The duties of the Commissioner under this Act are to
(a) provide information and advice regarding the making of disclosures under this Act and the conduct of investigations by the Commissioner;
(b) receive, record and review disclosures of wrongdoings in order to establish whether there are sufficient grounds for further action;
(c) conduct investigations of disclosures made in accordance with section 13, and investigations referred to in section 33, including to appoint persons to conduct the investigations on his or her behalf;
(d) ensure that the right to procedural fairness and natural justice of all persons involved in investigations is respected, including persons making disclosures, witnesses and persons alleged to be responsible for wrongdoings;
(e) subject to any other Act of Parliament, protect, to the extent possible in accordance with the law, the identity of persons involved in the disclosure process, including that of persons making disclosures, witnesses and persons alleged to be responsible for wrongdoings;
(f) establish procedures for processing disclosures and ensure the confidentiality of information collected in relation to disclosures and investigations;
(g) review the results of investigations into disclosures and those commenced under section 33 and report his or her findings to the persons who made the disclosures and to the appropriate chief executives;
(h) make recommendations to chief executives concerning the measures to be taken to correct wrongdoings and review reports on measures taken by chief executives in response to those recommendations; and
(i) receive, review, investigate and otherwise deal with complaints made in respect of reprisals.
…
Right to refuse
24. (1) The PSIC may refuse to deal with a disclosure or to commence an investigation — and he or she may cease an investigation — if he or she is of the opinion that
(a) the subject-matter of the disclosure or the investigation has been adequately dealt with, or could more appropriately be dealt with, according to a procedure provided for under another Act of Parliament;
…
25.1 (1) The Commissioner may provide access to legal advice to
(a) any public servant who is considering making a disclosure of wrongdoing under this Act;
(b) any person who is not a public servant who is considering providing information to the Commissioner in relation to any act or omission that may constitute a wrongdoing under this Act;
(c) any public servant who has made a disclosure under this Act;
(d) any person who is or has been involved in any investigation conducted by a senior officer or by or on behalf of the Commissioner under this Act;
(e) any public servant who is considering making a complaint under this Act regarding an alleged reprisal taken against him or her; or
(f) any person who is or has been involved in a proceeding under this Act regarding an alleged reprisal.
(2) The Commissioner may provide the access to legal advice only if the public servant or person satisfies the Commissioner that they do not have other access to legal advice at no cost to them.
Additional condition
25.1 (3) In addition to the condition referred to in subsection (2), the PSIC may provide access to legal advice to a public servant referred to in paragraph (1)(a) or a person referred to in paragraph (1)(b) only if the PSIC is of the opinion that the act or omission to which the disclosure or the information relates, as the case may be, likely constitutes a wrongdoing under this Act and that the disclosure or the provision of the information is likely to lead to an investigation being conducted under this Act.
NORME DE CONTRÔLE
[12] Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau- Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, la Cour suprême du Canada a reconnu que, malgré les différences qui, en théorie, existent entre la norme de la décision raisonnable simpliciter et celle de la décision manifestement déraisonnable, « les difficultés analytiques soulevées par l’application des différentes normes réduisent à néant toute utilité conceptuelle découlant de la plus grande souplesse propre à l’existence de normes de contrôle multiples » (Dunsmuir, au paragraphe 44). En conséquence, la Cour suprême du Canada a jugé qu’il y avait lieu de fondre en une seule les deux normes de « raisonnabilité ».
[13] Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême du Canada a aussi expliqué qu’il n’était pas toujours nécessaire de se livrer à une analyse exhaustive pour arrêter la bonne norme de contrôle. Si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une question, la cour de révision peut adopter cette norme. Ce n’est que lorsque cette démarche se révèle infructueuse que la cour de révision peut entreprendre l’analyse des quatre éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle.
[14] Le défendeur affirme qu’en l’espèce, la jurisprudence n’a pas encore arrêté la norme de contrôle applicable à la décision visée par la demande de contrôle. Pour déterminer la norme de contrôle applicable, il faut examiner les facteurs suivants : 1) l’existence ou l’inexistence d’une clause privative ou d’un droit d’appel prévu par la loi; 2) l’expertise du tribunal administratif; 3) la raison d’être du tribunal administratif; 4) la nature de la question en cause.
[15] Le défendeur soutient que, même s’il n’existe pas de clause privative en l’espèce, le législateur fédéral a fait en sorte que les décisions que la commissaire prend en ce qui concerne le paragraphe 24(1) et le paragraphe 25.1(3) sont des décisions de nature discrétionnaire. Le caractère discrétionnaire de la décision en cause témoigne de l’expertise que possède la commissaire en ce qui concerne la suite à donner aux divulgations faites sous le régime de la Loi. Cette expertise milite en faveur de la retenue, s’agissant du contrôle des décisions de la commissaire. Il s’agit de surcroît d’une question mixte de fait et de droit et c’est en règle générale la norme de la raisonnabilité qui s’applique en cas de contrôle de questions mixtes de fait et de droit (Dunsmuir, au paragraphe 164).
[16] Je suis d’accord avec le défendeur pour dire qu’il convient d’appliquer la norme de la raisonnabilité lors du contrôle de la décision de la commissaire quant à la question de savoir si la plainte du demandeur a été traitée de façon appropriée.
[17] Lorsqu’elle procède au contrôle d’une décision en appliquant la norme de la raisonnabilité, la cour se demande « si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité, [laquelle] tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, au paragraphe 47). En d’autres termes, la Cour ne doit intervenir que si décision est déraisonnable en ce sens qu’elle n’appartient pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
[18] Le demandeur a également soulevé devant notre Cour des questions ayant trait à l’équité procédurale. Les questions d’équité procédurale et de justice naturelle sont examinées en fonction de la norme de la décision correcte (Dunsmuir, aux paragraphes 126 et 129).
PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
Le demandeur
Obligation d’équité procédurale
[19] Le demandeur affirme que les facteurs énumérés dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 174 D.L.R. (4th) 193, [1999] A.C.S. no 39, commandent en l’espèce l’application d’un critère minimal d’équité procédurale élevé. Parmi ces facteurs, mentionnons les suivants : a) le processus suivi pour parvenir à la décision et le choix de la procédure; b) le régime législatif; c) l’importance de la décision pour la personne visée ; d) les attentes légitimes des parties.
[20] Le demandeur affirme que le processus suivi pour parvenir à la décision et le choix de la procédure dépendent des attributions de la commissaire, lesquelles sont énumérées dans la Loi. Le fait que l’équité procédurale fait partie des facteurs dont la commissaire doit tenir compte, aux termes de l’alinéa 22d), permet de penser que la commissaire est assujettie à un degré élevé d’équité procédurale.
[21] Le demandeur soutient que le régime législatif milite également en faveur d’un degré élevé d’équité procédurale, étant donné que la Loi ne prévoit pas de mécanisme d’appel. Les décisions que rend la commissaire au sujet de l’opportunité d’accepter ou non une divulgation et de mettre ou non des services de consultation juridique à la disposition de l’intéressé sont définitives. Le demandeur ajoute qu’il ressort de l’économie de la Loi que l’intéressé doit se voir offrir la possibilité de se faire entendre au sujet des conclusions et des recommandations de la commissaire.
[22] La décision de la commissaire au sujet de l’opportunité d’accepter ou non la divulgation faite par un fonctionnaire est importante, surtout lorsque ce fonctionnaire a été victime de représailles par suite de la divulgation. Le refus, par la commissaire, de recevoir la divulgation aura des conséquences sur la capacité du fonctionnaire de protéger sa carrière. Il s’ensuit qu’un degré élevé d’équité procédurale s’impose. La Cour suprême du Canada a reconnu qu’un degré élevé d’équité procédurale s’imposait dans un contexte semblable, dans l’arrêt Kane c. Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105. Le demandeur a par ailleurs précisé à la commissaire à quel point la décision était importante lorsqu’il lui a adressé une lettre dans laquelle il expliquait qu’il demandait qu’on mette des services de consultation juridique à sa disposition par suite des représailles dont il avait été victime à la suite de sa divulgation.
[23] Le demandeur soutient enfin que la lettre qu’il a reçue du registraire du Commissariat le 22 mai 2008, dans laquelle on lui expliquait que l’analyste assigné à son dossier communiquerait avec lui, avait créé l’attente légitime qu’il pourrait se faire entendre dans le cadre du processus de prise de décision. Suivant l’arrêt Bendahmane c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] 3 C.F. 16, 61 D.L.R. (4th) 313 :
[traduction] […] lorsqu’une autorité publique a promis de suivre une certaine procédure, l’intérêt d’une bonne administration exige qu’elle agisse équitablement et accomplisse sa promesse, pourvu que cet accomplissement n’empêche pas l’exercice de ses fonctions prévues par la loi.
[24] Le demandeur estime qu’il avait l’attente légitime de se faire entendre avant qu’une décision ne soit prise au sujet de la recevabilité de sa divulgation.
Manquement à l’équité procédurale
[25] Le demandeur affirme qu’il y a eu manquement à l’obligation d’équité procédurale en l’espèce parce que le processus et la procédure créés par la commissaire pour se prononcer sur la recevabilité des divulgations ont été modifiés de telle sorte que ses droits à l’équité procédurale ont été restreints et qu’il a été privé de la possibilité de faire valoir son point de vue au sujet des conclusions de l’analyste.
[26] La nature du régime législatif et l’importance de la décision pour le demandeur exigent toutes les deux que le demandeur se voit accorder la possibilité de se faire entendre avant qu’une décision ne soit prise. De plus, une attente légitime a été créée par la lettre que le demandeur a reçue et qui lui promettait qu’il aurait la possibilité de communiquer avec l’analyste assigné à son dossier.
Conclusions de fait erronées
[27] La divulgation que le demandeur a faite à la commissaire portait sur l’acte criminel consistant à détruire, tronquer ou cacher un document. Il a informé la commissaire que sa divulgation ne portait pas sur le refus de sa demande d’accès à l’information qui avait été examinée par le Commissariat à l’information.
[28] Dans sa décision, la commissaire ne cite aucun des éléments de preuve sur lesquels elle s’est fondée pour conclure que le Commissariat à l’information avait examiné les questions relatives à la divulgation des actes criminels prévus à l’article 67.1 de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C., 1985, ch. A-1. De plus, la décision de la commissaire ne fait aucune mention des éléments de preuve du demandeur suivant lesquels le Commissariat à l’information n’avait pas enquêté sur les présumées infractions à la Loi sur l’accès à l’information. Ces éléments de preuve contredisent totalement la conclusion que la commissaire avait examiné la divulgation relative aux allégations de dissimulation et d’amputation de documents.
[29] Bien que la commissaire ait affirmé dans sa décision qu’elle avait tenu compte de l’ensemble de la preuve, la Cour peut néanmoins déduire que le tribunal a tiré une conclusion de fait erronée du fait qu’il a omis de mentionner les éléments de preuve portés à sa connaissance qui contredisaient sa conclusion (Cepeda-Gutierrez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 157 F.T.R 35, [1998] A.C.F. no 1425 (QL)). Ainsi que la Cour l’a déclaré dans la décision Ali c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 448, [2008] A.C.F. no 528 (QL), bien que le décideur puisse choisir les éléments de preuve qu’il préfère, il risque de commettre une erreur justifiant l’annulation de sa décision s’il ne mentionne et n’analyse pas les éléments de preuve importants qui sont incompatibles avec sa conclusion.
Renvoi à la police
[30] Le demandeur affirme par ailleurs qu’il était déraisonnable de la part de la commissaire de refuser sa divulgation au motif qu’il était préférable qu’une autre autorité mène l’enquête, alors que cette autorité n’a pas compétence pour enquêter. C’est bien ce qui s’est produit dans le cas qui nous occupe, puisque la GRC a expliqué au demandeur qu’elle n’avait pas compétence pour enquêter sur la divulgation d’actes visés par l’article 67.1 de la Loi sur l’accès à l’information.
[31] Le demandeur soutient que la décision que la commissaire a rendue au sujet de la divulgation des infractions relatives à la dissimulation reposait sur une conclusion de fait erronée ou, subsidiairement, que la commissaire a exercé son pouvoir discrétionnaire de façon déraisonnable.
Ordonnance sollicitée
[32] Le demandeur demande à la Cour de délivrer un bref de mandamus forçant la commissaire à recevoir les divulgations faites par le demandeur au sujet de certains actes visés par l’article 67.1 de la Loi sur l’accès à l’information et à mettre des services de consultation juridique à sa disposition relativement aux divulgations qu’il a faites à la commissaire.
Le défendeur
[33] Le défendeur convient qu’il faut tenir compte des facteurs énumérés dans l’arrêt Baker pour déterminer la teneur de l’obligation d’équité procédurale à laquelle la commissaire était tenue en l’espèce. Le défendeur établit toutefois une distinction entre les deux régimes prévus par la Loi : le premier vise selon lui les actes répréhensibles et le second, les représailles. Le défendeur explique que le premier régime concerne le fonctionnaire qui affirme avoir été témoin d’un acte répréhensible commis par action ou omission au sens de l’article 8 de la Loi. Ce régime ne vise pas un différend entre l’auteur de la divulgation et son employeur. Le second régime est toutefois une procédure de plainte par laquelle le fonctionnaire affirme être victime d’une atteinte directe à ses droits par suite de mesures de représailles prises contre lui. Les articles 12 et 13 de la Loi prévoient les renseignements minimaux que le fonctionnaire est censé communiquer dans sa divulgation.
[34] Le défendeur affirme que le critère prévu à l’article 12 s’applique également à une divulgation faite au commissaire en vertu de l’article 13. Ces critères sont subjectifs et ils imposent un fardeau minimal à l’auteur de la divulgation. Le défendeur estime que l’article 15.1 de la Loi vient nuancer ce critère en précisant qu’on ne s’attend pas à ce que le fonctionnaire ait en mains tous les renseignements avant de faire sa divulgation. L’article 15.1 restreint aussi l’ampleur des renseignements que le fonctionnaire est censé communiquer à la Commission.
[35] Dans le cas qui nous occupe, le demandeur a fait une divulgation en vertu de l’article 13 de la Loi, qui confère au fonctionnaire le droit de communiquer des renseignements au sujet de la commission d’un acte répréhensible. Le défendeur affirme que c’est à la commissaire qu’il revient, en vertu de l’alinéa 22b) de la Loi, de définir les conditions à respecter pour justifier la tenue d’une enquête à la suite de la divulgation faite par un fonctionnaire.
[36] Pour établir s’il existe des motifs suffisants pour donner suite à une divulgation, la commissaire doit déterminer si la divulgation porte sur un acte répréhensible commis au sein du secteur public, au sens de l’article 8 de la Loi. Le paragraphe 24(1) de la Loi confère à la commissaire le pouvoir discrétionnaire de refuser de donner suite à une divulgation. De plus, les restrictions prévues aux paragraphes 23(1) et 24(2) permettent aussi de déterminer s’il y a lieu de refuser la divulgation.
[37] La Loi n’oblige pas la commissaire à entendre le divulgateur avant de prendre une décision en vertu des articles 23 et 24. La commissaire peut demander au divulgateur de lui communiquer au besoin de plus amples renseignements ou des éclaircissements. Toutefois, dans le cas qui nous occupe, l’analyste a estimé que le demandeur avait soumis sa plainte au Commissariat à l’information et a recommandé à la commissaire, pour cette raison, de ne pas donner suite à la divulgation. La commissaire a accepté cette recommandation.
Nature du processus suivi pour parvenir à la décision
[38] Le défendeur affirme que la commissaire joue un rôle davantage consultatif que juridictionnel. La Cour ne peut d’ailleurs pas exiger que les recommandations de la commissaire soient suivies. La commissaire est une représentante du Parlement, mais son rôle se borne à mettre le Parlement au courant des actes répréhensibles commis dans le secteur public.
[39] La procédure suivie pour faire une divulgation sous le régime de la Loi se veut à la fois informelle et expéditive; elle ne s’apparente pas à la procédure suivie lors d’un procès. De plus, les enquêteurs et la commissaire disposent d’une grande souplesse dans la manière de procéder à leur analyse et de tirer leurs conclusions. Le défendeur affirme que ces facteurs militent en faveur d’une norme d’équité procédurale peu exigeante.
[40] La Loi prévoit des obligations minimales en ce qui concerne le principe audi alteram partem. En voici quelques-unes :
1. L’obligation de donner un avis – En cas de refus de donner suite à une divulgation ou de commencer une enquête, le commissaire en donne avis au divulgateur (paragraphe 24(3)), ce qui, selon le défendeur, a été fait dans la lettre du 12 juin 2008;
2. Droit d’être entendu – Le commissaire n’est pas obligé de tenir d’audience, sauf s’il semble qu’un rapport ou une recommandation sont susceptibles de nuire à un particulier (paragraphe 27(3)). En pareil cas, le commissaire donne à l’intéressé toute possibilité de répondre aux allégations dont il fait l’objet. L’intéressé a également le droit, en pareil cas, de recourir aux services d’un conseiller juridique. La possibilité de répondre n’a lieu qu’au cours d’une enquête et non lorsque le commissaire examine l’admissibilité d’une divulgation;
3. Obligation de communiquer ses conclusions – L’alinéa 22g) oblige le commissaire à faire rapport de ses conclusions au divulgateur. Le défendeur affirme toutefois que les recommandations faites au sujet des mesures à prendre pour corriger les actes répréhensibles ne font pas nécessairement partie de ce rapport sur les conclusions ;
4. Droit de consulter un avocat – L’intéressé a le droit de consulter un avocat lorsqu’un rapport ou une recommandation sont susceptibles de lui nuire au cours d’une enquête (paragraphe 27(3)).
Nature du régime législatif
[41] Suivant le préambule de la Loi, la Loi vise à améliorer la confiance dans les institutions publiques par « la création de mécanismes efficaces de divulgation des actes répréhensibles et de protection des fonctionnaires divulgateurs ».
[42] Le paragraphe 24(1) de la Loi confère au commissaire un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de refuser de donner suite à une divulgation ou de commencer une enquête. Cette décision est définitive et sans appel.
[43] Pour lui permettre de décider s’il est dans l’intérêt public d’ouvrir une enquête pour l’un des motifs énumérés, le paragraphe 24(1) confère un vaste pouvoir discrétionnaire au commissaire, qui peut par ailleurs décider que l’objet de la divulgation pourrait être avantageusement instruit par un autre organisme. Le défendeur soutient que le Commissariat possède l’expertise nécessaire pour déterminer si les renseignements communiqués par le divulgateur pourraient constituer un acte répréhensible et s’il y a lieu de tenir une enquête.
Importance de la décision pour l’intéressé
[44] L’article 51.2 de la Loi crée une présomption en faveur du divulgateur en lui permettant d’obtenir un contrôle judiciaire.
[45] Le défendeur soutient qu’en raison du libellé de l’article 51.2, il est nécessaire que le divulgateur ait accès à certains renseignements pour être en mesure de saisir la Cour. Le divulgateur aurait ainsi accès à tous les éléments dont dispose le tribunal chargé de trancher la demande de contrôle judiciaire. Le défendeur affirme qu’on garantit ainsi la transparence et la responsabilisation dans le processus de prise de décision.
Attentes légitimes
[46] Le défendeur affirme que les facteurs en cause dans la présente affaire sont déterminants en ce qui concerne la question des attentes légitimes. À la suite de la discussion qu’il a eue avec l’analyste en avril 2008, le demandeur a soumis des documents à l’appui de ses allégations d’actes répréhensibles. Les renseignements communiqués par le demandeur ont été jugés suffisants pour trancher les questions d’admissibilité. Le défendeur affirme que, vu l’ensemble des faits de la présente affaire, il n’existait aucune attente légitime quant à la tenue d’une audience.
Choix de la procédure
[47] Le commissaire doit déterminer s’il existe des motifs suffisants pour donner suite à la divulgation compte tenu des renseignements reçus. En l’espèce, la commissaire a pris sa décision à la suite d’un appel téléphonique et après avoir examiné tous les documents soumis par le demandeur. Ces renseignements étaient suffisants pour permettre à l’analyste de faire une recommandation à la commissaire. Dans le cas qui nous occupe, le Commissariat a suivi sa procédure habituelle, laquelle comprend une approche pluridisciplinaire ainsi que de multiples niveaux d’examen du dossier par l’analyste/enquêteur, le registraire, les Services juridiques, le sous-commissaire et la commissaire.
[48] La commissaire peut autoriser un financement en vue de la prestation des services de consultation juridique conformément à l’article 25.1. Elle peut aussi choisir de mettre à la disposition de l’intéressé des services de consultation juridique fournis par des conseillers juridiques employés au sein de son commissariat.
[49] L’article 25.1 énumère les critères d’admissibilité aux services de consultation juridique en question. Parmi ces critères, mentionnons les suivants :
1. le fonctionnaire convainc le commissaire qu’il ne peut autrement obtenir gratuitement des conseils juridiques (paragraphe 25.1(2));
2. le fonctionnaire envisage de communiquer des renseignements au commissaire concernant un acte ou une omission :
a. susceptible de constituer un acte répréhensible en vertu de la Loi;
b. les renseignements en question pourraient mener à la tenue d’une enquête en vertu de la Loi (paragraphe 25.1(3)).
Parmi les autres considérations applicables, mentionnons celles-ci :
3. la mesure dans laquelle l’intérêt public est susceptible d’être touché par la question faisant l’objet de la divulgation ou des renseignements;
4. la mesure dans laquelle la divulgation est susceptible d’entraîner des répercussions défavorables pour le fonctionnaire.
[50] Le défendeur soutient que le principe découlant de l’alinéa 25.1(7)b) est également pertinent pour déterminer l’admissibilité générale de l’intéressé à des services de consultation juridique, étant donné que la Loi vise à encourager les fonctionnaires à signaler tout renseignement portant sur un éventuel acte répréhensible et à les protéger contre toute représaille dont ils pourraient faire l’objet à la suite d’une divulgation. Malgré le fait qu’il puisse être déçu par la décision du commissaire de ne pas ouvrir d’enquête, une telle décision n’entraînera aucun préjudice ou répercussion défavorable pour le divulgateur en question. Une conclusion d’acte répréhensible ou la décision de ne pas mener d’enquête ne devraient pas non plus causer de préjudice au divulgateur.
[51] Dans le cas qui nous occupe, la divulgation ne s’est pas soldée par une enquête. Sur le fondement de la Loi et des principes énoncés dans la Loi, il a été jugé que la décision prise par la commissaire en vertu du paragraphe 24(1) aurait des incidences minimales sur le demandeur. En conséquence, le demandeur n’était pas admissible aux services de consultation juridique prévus à l’article 25.1.
[52] Le défendeur établit également une distinction entre la fourniture de conseils généraux et une demande formelle visant à obtenir des services de consultation juridique en vertu de l’article 25.1. Bien que, dans le premier cas, on ait affaire à une situation courante, dans le second cas, il s’agit d’offrir des services de consultation juridique particuliers à des personnes qui envisagent de faire une divulgation portant sur un acte répréhensible qui a des incidences sur leurs droits et leurs obligations. Dans ce dernier cas, on cherche aussi à aider les divulgateurs à choisir la meilleure façon de procéder.
Équité procédurale minimale
[53] Le défendeur soutient que l’obligation de respecter l’équité procédurale est minimale en l’espèce, comme l’examen des facteurs de l’arrêt Baker et ceux de la Loi elle-même le démontre.
[54] L’analyste a parlé avec le demandeur et lui a expliqué le processus. Le demandeur a ensuite été autorisé à soumettre à l’appui des documents qui ont été examinés par le Commissariat avant que la décision ne soit prise. Le défendeur affirme en conséquence que le demandeur s’est vu offrir un degré d’équité procédurale approprié.
La décision de la commissaire était raisonnable
[55] Une grande partie du dossier du demandeur dans la présente demande est constitué d’éléments dont le décideur ne disposait pas au moment où la décision a été prise. Pour décider si la décision de la commissaire était raisonnable ou non, la Cour doit limiter son analyse aux éléments dont la commissaire disposait au moment où elle a pris sa décision (Beci c. Canada, 130 F.T.R. 267, [1997] A.C.F. no 584).
[56] La commissaire a décidé que la divulgation ne pouvait pas être acceptée par son bureau parce qu’elle avait déjà été examinée par le Commissariat à l’information. Cette décision était raisonnable, compte tenu du pouvoir discrétionnaire que la Loi confère à la commissaire et des faits dont elle disposait au moment où elle a pris sa décision.
[57] Les renseignements fournis par le demandeur portaient sur des questions qui avaient déjà été soulevées et que le Commissariat à l’information avait rejetées. L’exercice que la commissaire a fait en l’espèce du pouvoir discrétionnaire que lui confère l’alinéa 24(1)a) était raisonnable.
[58] Dans sa lettre du 7 novembre 2007 au demandeur, le Commissariat à l’information expliquait qu’il n’avait pas compétence parce que le demandeur avait déposé sa plainte après l’expiration du délai prescrit. Il est déraisonnable de la part du demandeur, qui n’a pas respecté le délai qui lui était imparti, de soutenir maintenant que la commissaire doit intervenir pour mener une enquête en vertu d’un régime législatif différent. Le défendeur affirme qu’en agissant ainsi, le demandeur plaide la même question de façon indirecte devant un autre tribunal pour la simple raison qu’il n’a pas respecté le délai prescrit par le premier tribunal.
ANALYSE
La situation fondamentale
[59] La demande principale porte sur le contrôle judiciaire de la décision par laquelle la commissaire, Mme Christiane Ouimet, a refusé d’exercer son pouvoir discrétionnaire de manière à décider d’enquêter sur la divulgation faite par le demandeur au sujet d’actes répréhensibles commis par des fonctionnaires et a refusé de lui fournir les fonds nécessaires pour obtenir des services de consultation juridique.
[60] La divulgation a été faite par le demandeur le 16 avril 2008 en vertu de l’article 13 de la Loi. Elle a trait aux mesures qu’aurait prises son employeur, la CCSN, en réponse à sa demande de renseignements portant sur des questions de relations avec le personnel.
[61] Le demandeur a d’abord porté plainte auprès de la direction de la CCSN en 2003. Insatisfait de la réponse, il a réclamé en 2006 l’intervention du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, qui a déféré sa plainte au Commissariat à l’information au motif qu’il s’agissait d’une demande d’accès à l’information. Le Commissariat à l’information a informé le demandeur en novembre 2006 que le délai prescrit pour déposer sa plainte était expiré, mais qu’il pouvait présenter une nouvelle demande à la CCSN et déposer une nouvelle plainte auprès du Commissariat à l’information en cas de refus de sa demande par la CCSN.
[62] Le demandeur a contesté cette évaluation en faisant valoir dans la lettre qu’il a par la suite adressée au Commissariat à l’information ainsi que dans la divulgation qu’il a faite le 16 avril 2008 à la commissaire que la question ne portait pas sur le rejet d’une demande d’accès à l’information, mais bien sur une dissimulation de documents et sur une fabrication de preuves visant à l’empêcher de prendre connaissance des renseignements qu’il réclamait.
[63] Le demandeur affirme que le Commissariat à l’information garde le dossier ouvert mais explique qu’il n’a pas enquêté sur ses allégations d’actes criminels, d’où la divulgation qu’il a faite à la commissaire. En ce qui concerne cette plainte ainsi que d’autres plaintes, il a réclamé l’intervention du ministre du Travail et du ministre de la Justice et Procureur général du Canada. Dans sa réponse, le ministre du Travail a expliqué qu’il ne pouvait pas intervenir, et le bureau du ministre de la Justice lui a suggéré de communiquer avec les autorités policières locales s’il disposait d’indices laissant croire à la commission d’actes criminels.
[64] La décision de la commissaire a été communiquée au demandeur le 12 juin 2008 dans une lettre signée par M. Wayne Watson, qui était à l’époque sous-commissaire. La l