Robinson c. Canada (Procureur général)

Robinson c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-09-30
Référence neutre
2020 CF 942
Numéro de dossier
T-562-19
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20200930
Dossier : T‑562‑19
Référence : 2020 CF 942
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 30 septembre 2020
En présence de monsieur le juge Southcott
ENTRE :
DANA ROBINSON
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Le demandeur, M. Dana Robinson, est un pêcheur titulaire d’un permis de propriétaire‑exploitant qui l’autorise à pêcher le homard en Nouvelle‑Écosse. Il demande le contrôle judiciaire de la décision rendue le 6 mars 2019 par le sous‑ministre [SM] du ministère des Pêches et des Océans du Canada [MPO], qui a rejeté sa demande d’autorisation en vue de continuer à recourir à un exploitant substitut pour des raisons médicales [ESM] pour son permis de pêche au homard [la décision].
[2] L’autorisation visant le recours à un ESM a pour but de permettre à une autre personne d’exercer les activités autorisées au titre d’un permis de pêche lorsque la maladie empêche le titulaire du permis d’exploiter personnellement un bateau de pêche. Dans la décision, le SM a rejeté la demande de M. Robinson, au motif que la période en question dépassait la limite de cinq ans pour recourir à un ESM, établie au paragraphe 11(11) de la Politique d’émission des permis pour la pêche commerciale dans l’Est du Canada – 1996 [la Politique de 1996]. Le SM a conclu que les circonstances invoquées par M. Robinson pour appuyer sa demande d’exception à la politique en question ne constituaient pas des circonstances atténuantes justifiant une exception.
[3] L’avis de demande de M. Robinson, qui est à l’origine de la présente demande de contrôle judiciaire, visait à obtenir plusieurs réparations, notamment :
une ordonnance annulant la décision, au motif qu’elle est incorrecte ou déraisonnable;
une déclaration selon laquelle la décision est discriminatoire et contraire au paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés [la Charte], partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R‑U), 1982, c 11 [la Loi constitutionnelle de 1982];
une déclaration selon laquelle la décision est discriminatoire et contraire à la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées [la Convention];
une déclaration selon laquelle la limite de cinq ans prévue au paragraphe 11(11) de la Politique de 1996 contrevient au paragraphe 15(1) de la Charte;
une déclaration selon laquelle tout pouvoir discrétionnaire délégué par le ministre des Pêches et des Océans [le ministre] au SM en matière de délivrance de permis est assujetti au paragraphe 15(1) de la Charte.
[4] La présente demande a été plaidée le 10 septembre 2020 par vidéoconférence à l’aide de la plateforme Zoom, en même temps qu’une demande liée au dossier de la Cour no T‑563‑19, une affaire dans laquelle une autre demanderesse, la succession de feu M. Lester Martell, soulevait essentiellement les mêmes arguments à l’égard de la décision du SM de rejeter la demande d’autorisation de M. Martell en vue de continuer à recourir à un ESM pour exploiter son propre permis de pêche au homard [la demande de M. Martell]. Les demandeurs dans les deux affaires sont représentés par le même avocat.
[5] Comme je l’explique plus en détail ci‑dessous, la présente demande sera accueillie, parce que j’ai conclu que, bien que la décision ait mis en cause les droits à l’égalité de M. Robinson en tant que personne ayant une déficience physique au titre du paragraphe 15(1) de la Charte, le SM n’a pas tenu compte de ces droits en rendant la décision. La décision sera donc annulée, et l’affaire sera renvoyée au décideur pour qu’il rende une nouvelle décision, conformément aux présents motifs. Je n’acquiescerai pas à la demande de M. Robinson visant à obtenir un jugement déclaratoire portant que, aux termes de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, la limite de cinq ans prévue au paragraphe 11(11) de la Politique de 1996 contrevient au paragraphe 15(1) de la Charte et est inopérante. J’ai conclu que la Politique de 1996 n’était pas une loi ou une règle de droit, ce qui est requis pour en contester la constitutionnalité au titre de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982.
II. Contexte
A. Contexte factuel
[6] M. Robinson est pêcheur et il l’a été pendant toute sa vie active. Il avait 58 ans lorsqu’il a déposé la présente demande. Le permis visé par la présente demande [le permis] l’autorise à pêcher le homard sur la côte sud‑ouest de la Nouvelle‑Écosse, dans un secteur appelé la zone de pêche du homard 35 [la ZPH 35]. M. Robinson détient le permis depuis 2007; il l’a exploité personnellement et a pêché à temps plein jusqu’à ce qu’un problème de santé l’en empêche.
[7] En 2009, M. Robinson a commencé à avoir des problèmes aux jambes. Selon les rapports médicaux, M. Robinson souffre d’insuffisance veineuse et éprouve des douleurs aux jambes lorsqu’il se tient debout. À cause de son état de santé, il lui est impossible de se tenir debout pendant plus de quelques heures sans souffrir d’enflure et de douleur pulsatile dans les jambes. Il a subi un traitement médical, mais son problème persiste. En raison de son état, il est incapable de satisfaire aux exigences physiques quotidiennes associées à l’exploitation à temps plein de son bateau de pêche.
[8] Par conséquent, M. Robinson a demandé au MPO une autorisation de recourir à un ESM, autorisation qui lui a été accordée. Par la suite, le MPO a continué d’autoriser un tel recours jusqu’à ce que surviennent les faits (expliqués ci‑dessous) qui ont donné lieu à la présente demande. La légitimité de l’état de santé de M. Robinson et l’incapacité qui en découle ne sont pas en cause dans la présente demande.
[9] Dans son affidavit qui accompagne la présente demande, M. Robinson déclare avoir conservé le plein contrôle des activités réalisées sur son bateau, en plus de gérer l’exploitant substitut et ses autres employés et de prendre la plupart des décisions opérationnelles liées à son bateau de pêche, y compris la négociation du prix des prises au quai, l’organisation des achats d’appâts et de carburant ainsi que la gestion des affaires financières liées à l’exploitation de pêche. Il emploie trois membres d’équipage saisonniers à temps plein pour l’aider à pêcher, soit deux matelots de pont et un capitaine (c.‑à‑d. l’ESM) qui opère son bateau.
[10] En octobre 2015, M. Robinson a reçu une lettre du MPO l’informant que sa dernière demande d’autorisation visant le recours à un ESM avait été approuvée jusqu’au 31 juillet 2016, mais que la durée de l’approbation s’étendait au‑delà de la période maximale de cinq ans prévue au paragraphe 11(11) de la Politique de 1996. Cette lettre l’avisait que les demandes ultérieures visant le recours à un ESM ne seraient plus approuvées.
[11] Je souligne que la saison de pêche au homard dans la ZPH 35 est une saison fractionnée qui couvre deux périodes, soit du 15 octobre au 31 décembre d’une année et du 1er mars au 31 juillet de l’année suivante. Les parties reconnaissent que la nomenclature applicable est telle que, par exemple, la « saison de pêche de 2021 » s’étend du 15 octobre au 31 décembre 2020 et du 1er mars au 31 juillet 2021.
[12] En octobre 2016, M. Robinson a interjeté appel de la décision d’octobre 2015 devant le Comité régional d’appel relatif à la délivrance des permis pour les Maritimes [le CRADP]. En mars 2017, il a reçu une lettre du CRADP l’informant que sa demande d’exemption à la politique et de recours à un ESM pour la saison en cours (c.‑à‑d. la saison se terminant le 31 juillet 2017) avait été approuvée. Toutefois, la lettre l’avisait du rejet de sa demande d’exemption de la politique au‑delà de la saison en cours.
[13] M. Robinson a interjeté appel de la décision du CRADP auprès de l’Office des appels relatifs aux permis de pêche de l’Atlantique [l’OAPPA] afin d’obtenir l’autorisation de continuer à recourir à un ESM, et ce, sans date de fin. Il a invoqué un certain nombre de motifs pour contester le refus du MPO, notamment le fait que la limite de cinq ans prévue dans la Politique de 1996 et la décision du CRADP rendue au titre de cette politique étaient arbitraires, injustes et inconstitutionnelles, car elles violaient son droit à l’égalité garanti par l’article 15 de la Charte.
[14] Le 6 mars 2019, dans la décision qui fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire et sur la recommandation de l’OAPPA et du MPO, le SM a rejeté l’appel de M. Robinson. Cette décision renvoie au paragraphe 23(2) du Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93‑53 [le Règlement], pris sous le régime de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14 [la Loi], et au paragraphe 11(11) de la Politique de 1996. Dans la décision, le SM souligne que M. Robinson a soulevé des difficultés financières et mentionné son plan de relève, comme étant des circonstances justifiant une exception à la période maximale de cinq ans prévue dans la Politique de 1996, et conclut que de telles circonstances ne constituent pas des circonstances atténuantes justifiant une exception. La décision ne fait pas expressément référence aux arguments relatifs à la Charte soulevés par M. Robinson.
[15] Je remarque que, tout au long de la procédure judiciaire qui a suivi, le MPO a continué d’autoriser M. Robinson à avoir recours à un ESM pour pêcher conformément à son permis, jusqu’à la saison de pêche se terminant le 31 juillet 2019. Le MPO n’a pas fourni une telle autorisation au‑delà de cette date, et M. Robinson a demandé à la Cour une mesure interlocutoire en attendant l’issue de sa demande de contrôle judiciaire. Le 28 juin 2019, le juge Gascon a prononcé une injonction exigeant que le MPO autorise M. Robinson à avoir recours à un ESM pour le reste de la période de pêche dans la ZPH 35 durant l’année civile 2019 (c.‑à‑d. du 15 octobre au 31 décembre 2019), à moins que la présente demande ne soit tranchée avant la fin de la période en question (voir Robinson c Canada (Procureur général), 2019 CF 876 [l’injonction de la décision Robinson]).
B. La politique sur les propriétaires‑exploitants et la politique sur la séparation de la flottille du MPO
[16] L’obligation pour M. Robinson d’obtenir une autorisation visant le recours à un ESM découle de ce que le MPO appelle sa politique sur les propriétaires‑exploitants et, de façon générale, sa politique sur la séparation de la flottille. Dans le cadre de la présente demande, le MPO a déposé un affidavit de Morley Knight, qui était sous‑ministre adjoint, Politiques des pêches, du MPO avant sa retraite, en décembre 2017. M. Knight a expliqué les politiques en question et les raisons de leur élaboration.
[17] En ce qui concerne la politique sur la séparation de la flottille, M. Knight a expliqué que, en raison de la participation accrue aux activités de pêche canadienne à la fin des années 1970, une préoccupation est apparue quant au risque que les entreprises de transformation du poisson prennent le contrôle du secteur de la capture côtière, ce qui risquait de réduire le nombre de titulaires de permis indépendants et de diminuer les retombées des ressources halieutiques dans les collectivités locales. Pour dissiper cette préoccupation, le MPO a adopté la politique de la séparation de la flottille, qui a séparé les intérêts du secteur de la capture de ceux du secteur de la transformation. Le MPO a cessé de délivrer de nouveaux permis de pêche de la flottille côtière à des sociétés de transformation afin de promouvoir le contrôle de ces permis de pêche aux résidents et aux exploitants des collectivités côtières locales. Ces éléments stratégiques sont intégrés dans la Politique de 1996.
[18] La politique sur les propriétaires‑exploitants a été mise en œuvre pour atteindre des objectifs similaires. Dans l’injonction de la décision Robinson, le juge Gascon décrit l’historique et les principales caractéristiques de cette initiative stratégique. Comme je ne crois pas que le contexte de cette politique prête à controverse entre les parties, j’emprunte en grande partie de la décision du juge Gascon dans mon résumé de la politique sur les propriétaires‑exploitants ci‑dessous.
[19] La politique sur les propriétaires‑exploitants a été officiellement adoptée en 1989 dans l’ensemble de la flottille côtière de l’Est du Canada, et ses principaux éléments ont par la suite été intégrés dans la Politique de 1996. Comme il est déclaré dans l’affidavit de M. Knight, l’objectif de la politique est d’assurer la viabilité économique de la pêche côtière, en donnant le contrôle des permis aux propriétaires‑exploitants indépendants dans les petites collectivités côtières et en leur permettant de prendre des décisions à l’égard des permis qui leur sont délivrés. À cette fin, la politique sur les propriétaires‑exploitants exige que les titulaires de permis exploitent personnellement le permis délivré à leur nom, ce qui signifie que le titulaire du permis doit être à bord du bateau autorisé à pêcher aux termes du permis.
[20] Le paragraphe 23(2) du Règlement établit une exception à cette exigence. Il prévoit que, lorsque le titulaire d’un permis ou l’exploitant sont dans l’impossibilité de se livrer à l’activité autorisée par le permis en raison de « circonstances indépendantes de leur volonté », un agent des pêches ou un employé du MPO chargé de délivrer des permis peut autoriser une autre personne (c.‑à‑d. un exploitant substitut) à pratiquer cette activité. Les « circonstances indépendantes de la volonté » du titulaire d’un permis ou de l’exploitant ne sont pas définies dans le Règlement.
[21] Au fil du temps, le MPO a élaboré des lignes directrices concernant les situations qui peuvent être considérées comme des circonstances indépendantes de la volonté du titulaire d’un permis. Faisant écho au libellé du Règlement, le paragraphe 11(10) de la Politique de 1996 est ainsi libellé :
(10) Tel qu’énoncé dans le Règlement de pêche (dispositions générales), si, en raison de circonstances indépendantes de sa volonté, le titulaire d’un permis ou l’exploitant désigné dans le permis sont dans l’impossibilité de se livrer à l’activité autorisée par le permis ou d’utiliser le bateau indiqué sur le permis, un agent des pêches ou tout autre employé autorisé du Ministère peut, à la demande du titulaire ou de son mandataire, autoriser par écrit une autre personne à pratiquer cette activité en vertu du permis ou autoriser l’emploi d’un autre bateau.
(10) As provided under the Fishery (General Regulations, where, because of circumstances beyond his control, the holder of a licence or the operator named in a licence is unable to engage in the activity authorized by the licence or is unable to use the vessel specified in the licence, a fishery officer or other authorized employee of the Department may, on the request of the licence holder or his agent, authorize in writing another person to carry out the activity under the licence or authorize the use of another vessel under the licence.
[22] Le paragraphe 11(11) de la Politique de 1996 fournit des directives supplémentaires dans les situations où le titulaire d’un permis invoque la maladie comme circonstance indépendante de sa volonté. Aux termes de cette disposition, la Politique de 1996 limite la désignation d’un exploitant substitut à une période totale de cinq ans lorsque les circonstances indépendantes de la volonté du titulaire d’un permis sont de nature médicale. Le paragraphe 11(11) est ainsi libellé :
(11) Si le titulaire d’un permis est affecté d’une maladie qui l’empêche d’exploiter son bateau de pêche, il peut être autorisé, sur demande et présentation de documents médicaux appropriés, à désigner un exploitant substitut pour la durée du permis. Cette désignation ne peut être supérieure à une période de cinq années.
(11) Where the holder of a licence is affected by an illness which prevents him from operating a fishing vessel, upon request and upon provision of acceptable medical documentation to support his request, he may be permitted to designate a substitute operator for the term of the licence. Such designation may not exceed a total period of five years.
[23] En réaction au ralentissement économique mondial de 2008, le MPO a assoupli l’application de la limite de cinq ans prévue au paragraphe 11(11), dans l’espoir d’améliorer le soutien économique à l’industrie. En 2015, le MPO a recommencé à appliquer la limite de cinq ans, en réaction aux préoccupations soulevées par certains titulaires de permis ainsi que leurs représentants selon lesquelles des titulaires de permis abusaient de la désignation d’exploitant substitut offerte par le MPO, au détriment des objectifs de la politique sur les propriétaires‑exploitants et de la politique sur la séparation de la flottille. Les titulaires de permis qui avaient atteint ou dépassé la limite de cinq ans ont été avisés qu’ils avaient atteint la limite de temps prévue par la politique et que d’autres prolongations seraient uniquement accordées au cas par cas.
III. Questions en litige
[24] Le mémoire des faits et du droit du demandeur déposé dans le cadre de la présente demande formule ainsi les questions que la Cour doit trancher :
Quelle est la norme de contrôle applicable?
La décision était‑elle correcte ou raisonnable (selon la norme de contrôle choisie)?
Le SM a‑t‑il donné des motifs suffisants pour justifier la décision?
La limite de cinq ans prévue dans la Politique de 1996 est‑elle discriminatoire et inopérante du fait qu’elle contrevient à la Charte?
La décision et/ou la Politique de 1996 sont‑elles conformes à la Convention?
[25] J’ajouterais à cette liste une question préliminaire soulevée par le défendeur, le procureur général du Canada, quant à savoir si la demande est théorique, parce que l’injonction prononcée par le juge Gascon a effectivement accordé à M. Robinson la réparation qu’il cherche à obtenir relativement à la décision.
IV. Analyse
A. La présente demande de contrôle judiciaire est‑elle théorique?
[26] Le procureur général soutient que, puisque l’injonction de la décision Robinson a accordé à M. Robinson le droit d’avoir recours à un ESM jusqu’à la fin de 2019, il a déjà obtenu la réparation demandée dans sa demande de contrôle judiciaire de la décision. Cette observation repose en grande partie sur la nature des permis de pêche et le régime législatif qui régit leur délivrance.
[27] L’article 7 de la Loi accorde au ministre le pouvoir discrétionnaire absolu de délivrer des permis de pêche. Aux termes de l’article 10 du Règlement, un « document » (ce qui inclut un permis) délivré pour une année civile ou un exercice donné expire à la fin de l’année ou de l’exercice en question. L’article 16 du Règlement porte qu’un permis appartient à la Couronne et est incessible et que la délivrance d’un permis à une personne ne confère aucun droit ou privilège futur quant à l’obtention d’un permis du même type.
[28] Sous la rubrique « Conditions des permis », l’article 22 du Règlement autorise le ministre, pour assurer une gestion et une surveillance judicieuses des pêches et pour la conservation et la protection du poisson, à préciser les conditions des permis. Le paragraphe 23(2) du Règlement, qui confère le pouvoir réglementaire d’autoriser le recours à un ESM, tombe sous la même rubrique du Règlement. Je crois comprendre que le procureur général a fait valoir que l’autorisation visant le recours à un ESM constitue une condition rattachée à un permis, ce que j’accepte.
[29] Cependant, à l’appui de sa position selon laquelle la demande de contrôle judiciaire de M. Robinson est maintenant théorique, le procureur général soutient également que, si la Cour rendait une décision concernant une période qui s’étend au‑delà du 31 décembre 2019 (c.‑à‑d. au‑delà de la durée de l’injonction de la décision Robinson), elle entraverait l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre de délivrer ou non un permis (assorti de conditions) à M. Robinson pour une telle période.
[30] Je ne souscris pas à cette position. Je n’accepte pas non plus la proposition selon laquelle : a) l’injonction de la décision Robinson a accordé à M. Robinson la réparation qu’il demande dans la présente demande, ou celle selon laquelle b) la Cour ne peut pas accorder à M. Robinson une telle réparation sans entraver l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre.
[31] Comme il est expliqué dans l’arrêt Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342, à la p 353, une procédure est théorique lorsqu’une décision de la cour n’aura pas pour effet de résoudre un litige qui a, ou peut avoir, des conséquences sur les droits des parties. Alors, sous réserve d’un pouvoir discrétionnaire résiduel, le tribunal refusera de juger l’affaire.
[32] Dans la présente affaire, la position défendue par M. Robinson devant l’OAPPA (et donc devant le SM) incluait l’argument selon lequel la décision d’imposer une limite temporelle à son recours à un ESM était arbitraire et violait ses droits à l’égalité, au titre du paragraphe 15(1) de la Charte, en tant que personne ayant une déficience. Cet argument ne se limitait pas à une saison de pêche précise. Je ne peux pas conclure que l’injonction de la décision Robinson a accordé à M. Robinson la réparation qu’il a demandée et qu’il n’y a plus de litige entre les parties.
[33] En tranchant ainsi, je suis conscient des points soulevés par le procureur général au sujet de la nature des permis de pêche et de leur durée limitée. En fait, le procureur général a soulevé ces points dans le cadre de l’injonction de la décision Robinson devant le juge Gascon, qui les a pris en considération au moment d’élaborer sa mesure injonctive précise (aux para 39‑46). Le juge Gascon a convenu avec le procureur général que la Cour ne pouvait pas imposer de réparation relativement à une autorisation visant le recours à un ESM, ce qui signifierait implicitement ou exigerait le renouvellement du permis de M. Robinson au‑delà de 2019. L’octroi d’une injonction interlocutoire, qui forcerait la délivrance d’une autorisation visant le recours à un ESM pour une période durant laquelle M. Robinson ne possède pas encore de permis, constituerait une entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre.
[34] Cependant, le juge Gascon a également souligné que M. Robinson ne demandait pas à la Cour d’ordonner la délivrance ou le renouvellement de son permis au‑delà de l’année civile 2019, tout comme il ne cherchait pas à obtenir une décision à l’égard du permis en tant que tel. Les réparations demandées ne concernaient que l’autorisation visant le recours à un ESM associée au permis (au para 44). Par conséquent, le juge Gascon a ordonné au MPO d’accorder à M. Robinson une autorisation visant le recours à un ESM jusqu’à la fin de l’année civile 2019.
[35] Les motifs du juge Gascon fournissent une analyse utile de l’application des principes soulevés par le procureur général à la réparation interlocutoire demandée à la Cour à ce moment‑là. Ces arguments sont potentiellement pertinents pour le fond de la demande et seront examinés plus en détail plus loin dans les présents motifs. Cependant, ces arguments n’appuient pas la conclusion selon laquelle il n’y a plus de litige actuel entre les parties, ce qui rendrait la demande de contrôle judiciaire théorique.
B. Quelle est la norme de contrôle applicable?
[36] Les parties ne s’entendent pas sur la norme de contrôle que la Cour doit appliquer pour le contrôle de la décision. Le procureur général estime que la norme de la décision raisonnable s’applique. À cet égard, il s’appuie sur l’arrêt Doré c Barreau du Québec, 2012 CSC 12 [Doré], dans lequel la Cour suprême du Canada a établi une distinction entre les situations où une cour de révision examine la décision d’un tribunal administratif quant à la constitutionnalité d’une loi, où la norme de contrôle est la décision correcte (au para 43), et les situations où la Cour doit déterminer si un tribunal a tenu compte suffisamment des valeurs consacrées par la Charte au moment de rendre une décision, auquel cas la norme de la décision raisonnable s’applique (aux para 43‑58).
[37] Dans le deuxième type de situations, le décideur doit procéder à une analyse de la proportionnalité en tenant compte de la façon dont la valeur en jeu consacrée par la Charte sera le mieux protégée, compte tenu des objectifs de la loi, en mettant en balance la gravité de l’atteinte à la valeur protégée par la Charte et les objectifs de la loi. La cour de révision doit à son tour examiner le caractère raisonnable d’une telle mise en balance (aux para 56‑58).
[38] Le procureur général fait valoir que la contestation de la décision par M. Robinson relève de la deuxième catégorie, ce qui exige un contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Il fait également remarquer que, dans le récent arrêt de principe sur la norme de contrôle, Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], la Cour suprême du Canada a expressément déclaré qu’elle ne remplaçait pas la norme de contrôle énoncée dans l’arrêt Doré (Vavilov au para 57).
[39] En revanche, M. Robinson soutient que la norme de la décision correcte s’applique au contrôle de la décision par la Cour. Il s’appuie sur l’arrêt Canadian Broadcasting Corporation v Ferrier, 2019 ONCA 1025 [Ferrier], dans lequel la Cour d’appel de l’Ontario s’est appuyée sur les arrêts Doré et Vavilov pour conclure que, en cas de refus ou d’échec d’un décideur administratif de tenir compte d’un droit applicable au titre de la Charte, il faut appliquer la norme de la décision correcte (aux para 34‑38) :
[traduction]
34 Si le décideur administratif tient compte des droits garantis par la Charte, la norme de la décision raisonnable s’appliquera habituellement. Dans l’arrêt Doré, le Conseil de discipline du Barreau du Québec a examiné et rejeté l’argument selon lequel le Code de déontologie des avocats, qui exige que les avocats fassent preuve « d’objectivité, de modération et de dignité », portait atteinte au droit à la liberté d’expression garanti par l’alinéa 2b) de la Charte. De même, dans l’arrêt Episcopal Corporation of the Diocese of Alexandria‑Cornwall v Cornwall Public Inquiry, 2007 ONCA 20, 278 DLR (4th) 550, le commissaire d’enquête a examiné le critère de Dagenais/Mentuck et rejeté l’argument selon lequel il devait émettre une ordonnance de non‑publication concernant un auteur allégué d’acte répréhensible. Dans les deux cas, la norme de la décision raisonnable a été appliquée lorsque les décisions ont été contestées.
35 Par ailleurs, le refus ou le défaut de tenir compte d’un droit garanti par la Charte devrait, selon moi, faire intervenir la norme de la décision correcte. Comme la Cour suprême l’a expliqué dans l’arrêt Dunsmuir, au paragraphe 60, citant l’arrêt Toronto (Ville) c SCFP, section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 RCS 77 au para 62 : « dans le cas d’une question de droit générale “à la fois, d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise de l’arbitre” […] », des réponses « uniforme[s] et cohérente[s] » sont requises. Voir aussi l’arrêt Alberta (Information and Privacy Commissioner) c University of Calgary, 2016 CSC 53, [2016] 2 RCS 555, aux para 20‑21. Cette position est confirmée dans l’arrêt Vavilov, au para 17 : « [L]a présomption d’application de la norme de la décision raisonnable est réfutée [lorsque] la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte. C’est le cas pour certaines catégories de questions, soit les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs ».
36 Le droit à la liberté d’expression et à la liberté de la presse garanti par l’alinéa 2b) de la Charte sur lequel s’appuient les appelants est à la fois une question d’importance capitale pour le système juridique et une question constitutionnelle. Comme la Cour suprême l’a confirmé dans l’arrêt Vavilov, au para 53, l’application de la norme de la décision correcte aux « questions constitutionnelles, [aux] questions de droit générales d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble […] s’accorde avec le rôle unique du pouvoir judiciaire dans l’interprétation de la Constitution, et fait en sorte que les cours de justice ont le dernier mot sur des questions à l’égard desquelles la primauté du droit exige une cohérence et une réponse décisive et définitive s’impose ».
37 La question dont était saisi le décideur était de savoir si le critère de Dagenais/Mentuck avait une incidence sur la décision discrétionnaire qu’il devait rendre. Ce n’est pas la même chose que la question soulevée dans les arrêts Doré et Episcopal quant à la façon dont le droit garanti par l’alinéa 2b) de la Charte a influé sur la décision discrétionnaire qu’il fallait rendre. Le décideur n’est pas arrivé au point où il devait tenir compte du critère de Dagenais/Mentuck dans sa décision discrétionnaire, parce qu’il a décidé que ce critère ne s’appliquait pas. La norme de la décision raisonnable suppose un éventail d’issues possibles qui sont toutes défendables en droit : voir l’arrêt Vavilov, au paragraphe 83. Cette norme n’est pas appropriée en l’espèce. Le critère de Dagenais/Mentuck s’appliquait ou ne s’appliquait pas.
38 Je renvoie ici à un passage de l’arrêt Episcopal qui, selon moi, a une incidence directe sur la présente question. Dans cette affaire, le commissaire d’enquête a appliqué le critère de Dagenais/Mentuck lorsqu’il a refusé d’ordonner une audience à huis clos. La Cour a conclu que sa décision était susceptible de contrôle selon la norme de la décision raisonnable, parce qu’elle tenait compte de l’incidence du droit garanti par la Charte sur la décision qu’il devait rendre. Cependant, nous avons souligné au para 36, que, dans l’affaire Dagenais, le juge qui a rendu la décision contestée n’avait pas connaissance du nouveau critère qui avait été établi lorsque l’affaire avait été portée devant la Cour suprême, ce qui signifie que son « défaut d’en arriver à un résultat qui pourrait être appuyé par le nouveau critère […] constitu[ait] une erreur de droit » susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. C’est la même chose en l’espèce. Comme je l’expliquerai, le décideur n’a pas bénéficié du jugement de la Cour dans l’arrêt Langenfeld v Toronto Police Services Board, 2019 ONCA 716, 437 DLR (4th) 614, un précédent qui a une incidence directe sur la décision discrétionnaire qu’on lui avait demandé de rendre.
[40] Comme il est expliqué plus en détail ailleurs dans l’arrêt Ferrier (au para 15), le critère de Dagenais/Mentuck est un critère applicable aux décisions discrétionnaires qui limitent la liberté de presse dans le cadre de procédures judiciaires. La question dont la Cour d’appel de l’Ontario était saisie dans l’affaire Ferrier, un appel d’une décision de la Cour divisionnaire, était de savoir si la Commission des services policiers de Thunder Bay [la Commission] avait fait défaut de respecter le droit à la liberté d’expression, garanti par l’alinéa 2b) de la Charte, en omettant d’exiger une audience publique pour examiner une plainte d’inconduite policière. Examinant la question selon la norme de la décision correcte que, selon elle, elle devait appliquer, la Cour d’appel a conclu que le décideur n’avait pas commis d’erreur en jugeant que le critère de Dagenais/Mentuck ne s’appliquait pas à la décision de tenir ou non une audience publique (au para 52). Cependant, la Cour a tout de même accueilli l’appel et annulé la décision de la Commission, au motif que cette dernière n’avait pas tenu compte de la jurisprudence récente confirmant que l’alinéa 2b) de la Charte protégeait le droit du public d’assister aux réunions des commissions des services policiers (aux para 53‑59).
[41] M. Robinson s’appuie sur l’analyse de la norme de contrôle dans l’arrêt Ferrier, parce qu’une de ses principales observations en contestant la décision tenait au fait que le SM avait complètement omis ou refusé de tenir compte de ses droits au titre du paragraphe 15(1) de la Charte. Il fait valoir que de telles circonstances justifient un contrôle selon le critère de la décision correcte. Le procureur général conteste cette caractérisation de la décision. Il fait valoir que les droits à l’égalité prévus au paragraphe 15(1) ne sont pas mis en jeu par la décision et, subsidiairement, il soutient que le dossier révèle que la décision tenait implicitement compte de ces droits et constituait une mise en balance proportionnée des droits en question et des objectifs de la loi, comme l’exige un contrôle selon la norme de la décision raisonnable aux termes de l’arrêt Doré.
[42] Je reviendrai bientôt sur les façons différentes dont les parties caractérisent la décision et sur la question de savoir si la décision tenait implicitement compte des valeurs de la Charte. En ce qui concerne la norme de contrôle, j’accepte le fait que l’arrêt Ferrier appuie la position de M. Robinson selon laquelle la question de savoir si un droit garanti par la Charte a une incidence sur une décision administrative est régie par la norme de la décision correcte. Je souligne que ce principe représente sans doute une évolution par rapport à l’arrêt Doré. Cependant, je remarque également qu’à la suite de sa conclusion selon laquelle l’alinéa 2b) de la Charte s’appliquait à la question dont la Commission était saisie dans cette affaire, la Cour a ajouté ce qui suit au paragraphe 60 de l’arrêt Ferrier :
[traduction]
60 Bien que je tire cette conclusion selon la norme de la décision correcte, j’ajoute que, même si la norme de la décision raisonnable s’appliquait, je ne vois pas de quelle façon une décision qui découle d’un refus ou d’un défaut inexpliqué de tenir compte d’un droit applicable au titre de la Charte pourrait être considérée comme raisonnable. L’application par la Cour de l’alinéa 2b) dans l’arrêt Langenfeld signifie que, sans que ce soit la faute du décideur, la décision ordonnant une audience à huis clos n’a pas tenu compte d’un droit applicable protégé par la Charte. Cette décision ne peut résister à un contrôle selon le critère du caractère raisonnable établi dans l’arrêt Vavilov. La norme de la décision raisonnable exige « une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et [que la décision soit] justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov au para 85). Une décision qui ne tient pas compte d’un droit garanti par la Charte ne peut satisfaire à cette norme ni au « principe suivant lequel l’exercice de tout pouvoir public doit être justifié, intelligible et transparent » (Vavilov au para 95).
[43] Selon ce raisonnement, auquel je souscris, la décision démontrera une erreur susceptible de contrôle si le SM a omis, sans explication, de tenir compte d’un droit applicable au titre de la Charte, et ce, peu importe la norme de contrôle applicable. Comme il a été mentionné précédemment, les parties ne s’entendent pas sur les questions de savoir a) si le paragraphe 15(1) de la Charte s’applique dans le contexte de la décision et b) si les droits garantis par le paragraphe 15(1) ont bel et bien été pris en considération. Je passe donc à l’examen de ces questions, au cours duquel je reviendrai sur l’application de la norme de contrôle.
C. La décision était‑elle correcte ou raisonnable?
(1) La jurisprudence applicable
[44] Les parties s’entendent essentiellement sur les principes jurisprudentiels qui régissent l’application de la Charte aux décisions administratives. Faisant référence à l’arrêt Doré et aux jugements subséquents de la Cour suprême dans les arrêts École secondaire Loyola c Québec (Procureur général), 2015 CSC 12 [Loyola], Law Society of British Columbia c Trinity Western University, 2018 CSC 32 [LSBC], et Trinity Western University c Barreau du Haut‑Canada, 2018 CSC 33, le procureur général admet qu’il faut exercer les pouvoirs délégués par la loi à l’aune des garanties constitutionnelles et des valeurs qu’elles comportent. Comme il a été mentionné dans l’arrêt LSBC, le cadre prescrit dans les arrêts Doré et Loyola pour l’examen d’un tel processus décisionnel vise à assurer que les protections conférées par la Charte sont respectées le plus possible, compte tenu des objectifs de la loi dans un contexte administratif particulier (au para 57).
[45] Autrement dit, les protections conférées par la Charte doivent être touchées le moins possible, compte tenu des objectifs législatifs applicables. Ce principe ne signifie pas que le décideur administratif doit choisir la possibilité qui restreint le moins la protection conférée par la Charte; cependant, si le décideur rejette une possibilité ou une solution dont il disposait raisonnablement et qui était susceptible de réduire l’incidence sur le droit protégé, tout en lui permettant de favoriser suffisamment la réalisation des objectifs pertinents, la décision ne se situera pas à l’intérieur d’une gamme d’issues raisonnables du contrôle judiciaire (voir LSBC aux para 80‑81).
[46] Cependant, le procureur général souligne que la mise en balance proportionnée exigée dans les arrêts Doré et Loyola n’entre en ligne de compte que si la Charte s’applique à la décision. Comme il est expliqué dans l’arrêt LSBC, il y a une question préliminaire qui se pose, soit de savoir si la décision administrative fait intervenir la Charte en restreignant les protections que confère cette dernière (au para 58). M. Robinson soutient que la présente affaire fait intervenir la Charte. Pour établir l’application de la Charte, il s’appuie sur le critère de la violation à première vue du paragraphe 15(1), comme il est expliqué dans l’arrêt Québec (Procureur général) c Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux, 2018 CSC 17 [Alliance]. Dans cette affaire, la Cour suprême du Canada s’est penchée sur la question de savoir si des dispositions législatives précises étaient inconstitutionnelles et a décrit le critère lié au paragraphe 15(1) comme comportant deux étapes : dans un premier temps, il faut déterminer si la loi contestée crée, à première vue ou de par son effet, une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue, et, dans l’affirmative, si la loi impose un fardeau ou nie un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accentuer le désavantage (au para 25).
[47] Je souligne que le procureur général a renvoyé la Cour à l’arrêt Law c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 RCS 497, qui décrit une liste de facteurs contextuels dont une telle analyse doit tenir compte. Cependant, dans l’arrêt Alliance, il a été expliqué qu’il n’était ni nécessaire ni souhaitable d’appliquer un examen étape par étape de ces facteurs et que la jurisprudence récente avait refusé de le faire. L’accent est mis non pas sur la question de savoir s’il existe une attitude discriminatoire ou si une distinction perpétue une attitude négative à l’endroit d’un groupe défavorisé, mais plutôt sur l’effet discriminatoire de la distinction (au para 28).
[48] Je conclus que le critère énoncé dans l’arrêt Alliance régit la question préliminaire de savoir si l’article 15 de la Charte s’applique à la décision. À la lumière de l’arrêt Ferrier, c’est la norme de la décision correcte qui s’applique à cette question.
(2) La question de savoir si le paragraphe 15(1) de la Charte s’applique à la décision
[49] M. Robinson soutient que la première étape du critère énoncé dans l’arrêt Alliance est clairement établie. Il a une déficience physique découlant de son état