Jama c. Canada (Procureur général)

Jama c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-04-29
Référence neutre
2019 CF 533
Numéro de dossier
T-479-18
Contenu de la décision
TOP SECRET
Date : 20190621
Dossier : T‑479‑18
Référence : 2019 CF 533
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 21 juin 2019
En présence de monsieur le juge LeBlanc
ENTRE :
AYAN ABDIRAHMAN JAMA
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
VERSION PUBLIQUE DE L’ORDONNANCE CORRIGÉE ET DES MOTIFS
(Ordonnance corrigée et motifs rendus le 29 avril 2019)
Table des matières
Table des matières
I. INTRODUCTION 3
II. LE CONTEXTE 5
A. La demande de passeport et la décision contestée 5
B. L’historique des procédures 8
III. LES QUESTIONS EN LITIGE 13
IV. ANALYSE 13
A. Question no 1 : Dans l’exercice de ses fonctions judiciaires, la Cour est‑elle tenue d’effectuer un exercice de mise en balance juridique entre l’obligation d’informer raisonnablement la demanderesse de la preuve à réfuter et l’obligation d’empêcher la divulgation de renseignements qui pourraient porter atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui? Dans la négative, quel est le critère juridique applicable en vertu de la Loi? 13
1) Les principes d’interprétation législative et la LPVT 14
2) La LPVT n’oblige pas à effectuer un exercice de mise en balance 21
3) Aucune « interprétation extensive » n’est justifiée, pas plus qu’une réparation fondée sur le paragraphe 24(1) de la Charte n’est disponible, à ce stade‑ci de l’instance 27
4) Les principes de divulgation et de non‑divulgation au regard du paragraphe 6(2) de la LPVT 34
B. Question no 2 : La divulgation des renseignements caviardés dans le DCT porterait‑elle atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui? D’autres caviardages, en plus de ceux déjà proposés par le procureur général, peuvent‑ils être éliminés du DCT? 46
1) Les renseignements en question 46
2) La preuve du procureur général au sujet de la demande de non‑divulgation 53
3) La position de l’ami de la cour 72
4) Les suppressions auxquelles le procureur général a consenti 82
5) Les suppressions contestées 84
6) Les caviardages incontestés 101
C. Question no 3 : Afin que la demanderesse soit suffisamment informée des motifs des décisions du ministre, quels résumés peuvent être fournis qui ne porteraient pas atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui? 102
1) Les projets de résumé incontestés 103
2) Les projets de résumé contestés 104
3) Conclusion 114
I. INTRODUCTION
[1] La présente ordonnance est rendue dans le cadre de procédures en révision judiciaire qu’a engagées la demanderesse, Mme Ayan Abdirahman Jama [la demanderesse], à l’encontre de la décision d’un délégué [le délégué] du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile [le ministre], datée du 5 février 2018, de ne pas lui délivrer un passeport en application de l’article 10.1 du Décret sur les passeports canadiens, TR/81‑86 [le DPC]. La décision du délégué impose également à la demanderesse, en application du paragraphe 10.2(2) du DPC, une période de quatre ans au cours de laquelle le ministre refuse de lui fournir des services de passeport, et ce, à compter de la date de sa demande de passeport, soit le 31 décembre 2015. Il semble que la demanderesse ait reçu cette décision le 14 février 2018 par la voie d’une lettre qui lui a été adressée en date du 8 février 2018.
[2] L’article 10.1 du DPC habilite le ministre à décider de ne pas délivrer un passeport s’il a des motifs raisonnables de croire que cela « est nécessaire pour prévenir la Commission d’une infraction de terrorisme, au sens de l’article 2 du Code criminel, ou pour la sécurité nationale du Canada ou d’un pays ou État étranger ». Par ailleurs, le paragraphe 10.2(2) du DPC l’autorise à décider, pour le même motif, de ne pas fournir de services de passeport pendant une période d’au plus 10 ans.
[3] Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, la décision que rend le ministre en vertu de l’article 10.1 ou du paragraphe 10.2(2) du DPC est fondée sur des renseignements classifiés, les procédures contestant cette décision sont régies par la Loi sur la prévention des voyages de terroristes, LC 2015, c 36, art. 42 [la LPVT], qui a été adoptée le 23 juin 2015 dans le cadre de la Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 21 avril 2015 (le projet de loi C‑59).
[4] La LPVT énonce des règles qui régissent la manière de traiter ces renseignements. En particulier, dans le cas d’une révision judiciaire, comme c’est le cas en l’espèce, elle fixe les conditions dans lesquelles : i) les audiences à huis clos et en l’absence du demandeur et de son conseil doivent être tenues (LPVT, alinéa 6(2)a)), ii) la confidentialité des renseignements classifiés sur lesquels se fonde le ministre doit être garantie (LPVT, alinéa 6(2)b)) et iii) un résumé de la preuve et de tout autre renseignement dont dispose le « juge » (lequel s’entend du juge en chef de notre Cour ou du juge de notre juridiction désigné par celui‑ci [le juge désigné]) doit être fourni au demandeur afin de lui permettre d’être suffisamment informé des motifs de la décision du ministre (LPVT, alinéa 6(2)c)).
[5] La présente ordonnance porte plus précisément sur les alinéas 6(2)b) et c) de la LPVT. Elle établit si la communication des renseignements caviardés qui figurent dans le dossier certifié du tribunal [le DCT] qu’a déposé le défendeur porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui. Elle établit également quels résumés de la preuve et de tout autre renseignement dont dispose le juge désigné peuvent être fournis à la demanderesse afin de lui permettre d’être suffisamment informée des motifs de la décision du ministre.
II. LE CONTEXTE
A. La demande de passeport et la décision contestée
[6] La demanderesse est née à Mogadiscio (Somalie), en mars 1989. Elle est citoyenne canadienne.
[7] Aux environs du 31 décembre 2015, la demanderesse a présenté une demande de passeport en son nom auprès du Bureau du Programme de passeport d’Edmonton du ministère de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté du Canada [le Programme de passeport]. Le 4 janvier 2016, elle a été avisée que sa demande de passeport ferait l’objet d’une vérification de sécurité secondaire.
[8] En mai 2016, la demanderesse a intenté une action devant la Cour pour obtenir un bref de mandamus obligeant le Programme de passeport à rendre une décision au sujet de sa demande. En septembre 2016, le Programme de passeport a informé la demanderesse qu’il avait mis au point un nouveau processus d’examen des demandes de passeport déposées par des personnes qui, comme elle, faisaient l’objet d’une vérification secondaire. La demanderesse a accepté de participer à ce nouveau processus d’examen et d’abandonner, par le fait même, son action en justice.
[9] Les étapes de ce nouveau processus d’examen ont été décrites dans une lettre transmise à la demanderesse en date du 14 septembre 2016. Dans le cadre de ce processus, celle‑ci devait recevoir un résumé non classifié des renseignements dont disposait le délégué afin d’être suffisamment informée de la preuve sur laquelle pourrait être fondée le refus de lui délivrer un passeport. Suivant la réception de ce résumé, la demanderesse aurait la possibilité de fournir tout renseignement à l’appui de sa demande ou de réfuter les renseignements contenus dans le résumé. La lettre indiquait que le ministre ou son délégué prendrait ensuite une décision sur la demande de la demanderesse en se fondant sur les renseignements à sa disposition, y compris tout renseignement que cette dernière lui aurait communiqué. Elle serait par la suite informée de la décision du ministre ou de son délégué par le Programme de passeport.
[10] Dans une lettre datée du 1er février 2017, la demanderesse a reçu un résumé non classifié des renseignements étayant un éventuel refus de sa demande de passeport [la lettre relative à l’équité]. Ce résumé est rédigé en ces termes :
● Mme JAMA a maintenu des liens avec des personnes présentant un risque pour la sécurité nationale et a facilité l’exécution d’activités extrémistes. Mme JAMA est associée à une entité inscrite aux termes du paragraphe 83.05(1) du Code criminel, à savoir Al Chabaab [AC].
● Les dossiers du gouvernement indiquent que Mme JAMA a quitté Toronto en 2010 pour aller rendre visite à sa famille en Somalie. Mme JAMA a habité avec son époux (Mohamed SAKR) dans une zone contrôlée par AC, à Mogadiscio (Somalie); son époux parlait de cette organisation en raison de l’endroit où ils vivaient. Toutefois, Mme JAMA a soutenu que ni elle ni son époux n’étaient liés à AC. Au milieu de 2012, Mme JAMA était en deuil de son époux, décédé quelques mois auparavant. M. Sakr a été tué lors d’une attaque par drone en Somalie, en février 2012. M. Sakr, reconnu comme une figure influente d’AC, s’était vu retirer sa citoyenneté britannique par les autorités de ce pays pour des raisons de sécurité nationale.
● Mme JAMA a été arrêtée par la police du Nord du pays (police du Somaliland) en juillet 2011; ses biens ont été confisqués et elle a été expulsée. Elle a transité par le Royaume‑Uni, où elle a été brièvement détenue par les autorités britanniques et a été expulsée vers le Canada le 15 juillet 2011.
● Les dossiers du gouvernement indiquent que Mme JAMA a été expulsée du Somaliland. Les autorités du Somaliland ont saisi divers appareils électroniques qu’elle avait en sa possession. Lors d’une rencontre avec un organisme canadien en 2011, Mme JAMA a révélé qu’elle était mariée et a parlé du testament qu’elle avait écrit à l’intention de son époux. Au sujet de sa déclaration concernant le fait d’être une « chahid » (martyre), comme elle l’a indiqué dans son testament, Mme JAMA a affirmé qu’elle voulait devenir une martyre, comme une bonne musulmane, et a expliqué que selon l’islam, les personnes qui meurent en martyr se voient accorder une place spéciale au ciel. Elle a ajouté qu’elle n’avait pas l’intention de se faire du mal à elle‑même ou à d’autres personnes.
● Les médias ont rapporté que Mme JAMA a été arrêtée par la police à Hargeisa (Somaliland) le 15 juillet 2011 et que d’après les renseignements contenus dans son ordinateur portatif, elle était membre d’AC. Dans d’autres reportages, également en lien avec l’arrestation de Mme JAMA, les médias ont rapporté que Mme JAMA était reconnue comme un membre haut placé de l’organisation.
● En plus des informations susmentionnées, Sécurité publique Canada s’appuie sur des renseignements classifiés. Ces renseignements, qui illustrent plus avant le fait que Mme JAMA soutient AC et désire être une martyre, ne peuvent être divulgués, car leur divulgation porterait atteinte aux relations internationales, à la défense nationale ou à la sécurité nationale.
[11] La demanderesse, par l’entremise de son avocat, a donné suite au résumé non classifié le 4 mars 2017, en traitant des allégations qui y étaient formulées. Dans une lettre datée du 1er juin 2017, elle a été avisée qu’en se fondant sur les renseignements qu’ils détenaient à ce moment, y compris ceux qu’elle avait fournis jusque là, les représentants de Sécurité publique Canada n’étaient pas convaincus qu’elle avait mis fin à son association avec des personnes présentant un risque pour la sécurité nationale ou qu’elle avait cessé de faciliter l’exécution d’activités extrémistes, et ils étaient donc disposés à recommander au ministre de rejeter sa demande de passeport. Elle a également été avisée qu’avant qu’une recommandation quelconque soit formulée, elle aurait une deuxième occasion de présenter des renseignements pour dissiper les doutes des représentants ministériels [la lettre préalable à la recommandation].
[12] Le 29 juin 2017, la demanderesse a répondu à la lettre préalable à la recommandation, en décrivant principalement les répercussions négatives qu’avait sur elle le fait de ne pas avoir de passeport et de voir sa demande de passeport refusée.
[13] Comme il a été indiqué au début des présents motifs, dans une lettre datée du 8 février 2018 la demanderesse a été informée de la décision prise par le délégué en vertu de l’article 10.1 du DPC de ne pas délivrer de passeport à son nom, ainsi que de la décision prise en vertu du paragraphe 10.2(2) du DPC de ne pas lui fournir de services de passeport pendant une période de quatre ans.
B. L’historique des procédures
[14] Les présentes procédures de révision judiciaire ont été engagées le 13 mars 2018. La demanderesse sollicite les mesures de redressement substantielles qui suivent :
une ordonnance pour l’obtention d’un bref de certiorari et d’un bref de mandamus annulant la décision du ministre de refuser de fournir un passeport à la demanderesse et enjoignant au Programme de passeport de lui délivrer ce document;
une ordonnance selon laquelle la décision du ministre outrepasse ses compétences et est invalide, car elle porte atteinte de façon déraisonnable aux droits de la demanderesse, notamment à ses droits procéduraux, de même qu’à ceux prévus par la loi ou garantis par la Charte.
[15] Le 13 avril 2018, il a été ordonné que la présente affaire soit traitée comme une instance à gestion spéciale. Le 30 avril 2018, le juge Simon Noël a été désigné comme juge responsable de la gestion de l’instance dans la présente affaire.
[16] Le juge Noël a tenu une première conférence de gestion d’instance le 8 mai 2018, en présence des avocats de la demanderesse et du procureur général. À la suite de cette rencontre, il a rendu une ordonnance établissant un échéancier pour le dépôt des copies caviardées et non caviardées du DCT, ainsi que d’un affidavit classifié expliquant le fondement des caviardages effectués dans le DCT et d’un affidavit public expliquant la nature de ces caviardages d’une manière qui ne porterait pas atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui.
[17] La version non caviardée du DCT devait être déposée auprès du greffe désigné de la Cour et elle devait [traduction] « clairement indiquer les renseignements dont la divulgation, selon le défendeur, risquait de porter atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui, aux termes de l’alinéa 6(2)a) de la LPVT ». Cette version ne devait pas faire partie du dossier public de la Cour. La version caviardée du DCT devait clairement montrer les passages caviardés et elle devait être fournie à la demanderesse et faire partie du dossier public de la Cour. L’affidavit classifié devait être déposé auprès du greffe désigné, et l’affidavit public devait être fourni à la demanderesse et inclus dans le dossier public de la Cour.
[18] Le 12 juillet 2018, à la suite d’une autre conférence de gestion d’instance tenue le 6 juin 2018, en présence des avocats de la demanderesse et du procureur général, le juge Noël a désigné Me Colin Baxter en tant qu’amicus curiae [l’ami de la cour] dans la présente affaire et a fixé les conditions de sa nomination. Il a également indiqué que le juge en chef nommerait un juge désigné [traduction] « chargé de trancher toutes les autres questions ».
[19] Le 30 juillet 2018, en ma qualité de juge désigné affecté à la présente affaire, j’ai tenu une conférence de gestion d’instance avec l’avocat de la demanderesse, l’avocat du procureur général et l’ami de la cour. Lors de cette conférence, les 30 et 31 octobre 2018 ont été provisoirement fixés comme dates pour la tenue d’une audience ex parte et à huis clos, au cours de laquelle la Cour, avec l’aide de l’ami de la cour, évaluerait l’allégation du ministre selon laquelle la divulgation des passages caviardés du DCT porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui.
[20] Cette audience ex parte et à huis clos a eu lieu les 30 et 31 octobre 2018, comme prévu au départ, en présence de l’avocat du procureur général et de l’ami de la cour. Un résumé public de cette audience a été versé au dossier public de l’affaire et communiqué aux avocats, dont celui de la demanderesse, le 5 novembre 2018. Ce résumé est ainsi libellé :
La Cour (le juge LeBlanc) a émis aujourd’hui (le 5 novembre 2018) une directive verbale, dans laquelle elle demande que le résumé présenté ci‑dessous soit communiqué à tous les avocats inscrits au dossier et qu’il soit versé au dossier public de l’affaire susmentionnée.
Résumé
Dans la présente affaire, la Cour a tenu des audiences ex parte à huis clos les 30 et 31 octobre 2018.
Me Barrett‑Morris et Me Seguin ont comparu au nom du procureur général du Canada, et Me Baxter s’est présenté en tant qu’ami de la cour.
Le procureur général a appelé un témoin travaillant pour le Service canadien du renseignement de sécurité, qui a témoigné au sujet des caviardages dans le DCT et des raisons pour lesquelles la divulgation nuirait, à son avis, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui. Ce témoin a comparu les deux jours, au cours desquels il a été contre‑interrogé par Me Baxter et interrogé par la Cour.
Dans le cadre de l’audience, le procureur général a consenti à éliminer certains caviardages du DCT.
En ce qui concerne les résumés, l’ami de la cour fournira les résumés proposés à la Cour et au procureur général au plus tard le 2 novembre 2018, et le procureur général pourra y répondre, bien que rien n’empêche les avocats de tenir entre eux des discussions informelles afin de parvenir à une entente au sujet de ces derniers.
Les avocats fourniront également des observations écrites, avant la tenue d’une audience ex parte à huis clos, au cours de laquelle l’avocat du procureur général du Canada et l’ami de la cour présenteront leurs observations de vive voix. Les dates pour le dépôt des observations et la tenue de l’audience seront déterminées plus tard par la Cour, en fonction de la disponibilité des transcriptions d’audience et de l’horaire de la Cour et des avocats. Les observations devront porter sur les questions suivantes, que la Cour est appelée à trancher dans le cadre du présent contrôle judiciaire, en vertu de la Loi sur la prévention des voyages de terroristes (la Loi) :
(1) La divulgation des renseignements caviardés dans le DCT porterait‑elle atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui? D’autres caviardages, en plus de ceux déjà proposés par le procureur général, peuvent‑ils être éliminés du DCT? Voir l’al 6(2)b) de la Loi.
(2) Dans l’exercice de ses fonctions judiciaires, la Cour est‑elle tenue d’effectuer un exercice de mise en balance juridique entre l’obligation d’informer raisonnablement la demanderesse de la preuve à réfuter et l’obligation d’empêcher la divulgation de renseignements qui pourraient porter atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui? Dans la négative, quel est le critère juridique applicable en vertu de la Loi?
(3) Afin que la demanderesse soit suffisamment informée des motifs des décisions du ministre, quels résumés peuvent être fournis qui ne porteraient pas atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui? Voir l’al 6(2)c) de la Loi.
L’avocat de la demanderesse est autorisé à déposer devant la Cour des observations écrites portant sur la question 2 ci‑dessus et à signifier ces dernières à l’avocat du procureur général du Canada et à l’ami de la cour. La date pour le dépôt et la signification de ces observations sera déterminée plus tard par la Cour, au moment où elle déterminera également la date à laquelle l’avocat du procureur général et l’ami de la cour devront présenter les observations auxquelles il est fait référence ci‑dessus.
[…]
[21] Les dates pour le dépôt et la signification des observations écrites des parties et de l’ami de la cour sur les questions no 1, 2 et 3, telles qu’elles sont énoncées dans le résumé public en cause, ainsi que les dates pour la tenue d’une audience publique et d’une audience ex parte et à huis clos, au cours de laquelle des observations sur ces questions seront présentées de vive voix, ont été discutées lors d’une conférence de gestion de l’instance tenue le 6 décembre 2018, en présence de l’avocat de la demanderesse, de l’avocat du procureur général et de l’ami de la cour.
[22] L’audience publique sur la question no 2 a été tenue le 4 février 2019 par la voie d’une vidéoconférence, à laquelle ont participé l’avocat de la demanderesse, l’avocat du procureur général et l’ami de la cour. L’audience ex parte et à huis clos concernant les questions no 1 et 3 a été tenue le 7 février 2019, dans une salle d’audience sécurisée, en présence de l’avocat du procureur général et de l’ami de la cour. Les deux parties, ainsi que l’ami de la cour, ont déposé des observations écrites publiques avant l’audience du 4 février. Le procureur général et l’ami de la cour ont également produit des observations écrites classifiées concernant les questions no 1 et 3 en prévision de l’audience du 7 février.
III. LES QUESTIONS EN LITIGE
[23] Pour les besoins de la présente ordonnance, les questions en litige à examiner sont celles qui sont mentionnées dans le résumé public de l’audience ex parte et à huis clos susmentionnée, qui a eu lieu les 30 et 31 octobre 2018. Je les analyserai toutefois dans un ordre différent de façon à traiter en premier du critère juridique qui s’applique à la détermination des allégations de non‑divulgation qu’a formulées le procureur général et de l’étendue de la divulgation de renseignements à laquelle la demanderesse a droit selon le cadre établi au paragraphe 6(2), respectivement [la question no 1].
[24] Ensuite, en me fondant sur ce qui constitue selon moi le critère applicable, je déterminerai si la divulgation des renseignements caviardés porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui, comme le prétend le procureur général [la question no 2] et quel résumé des éléments de preuve et de tout autre renseignement dont je dispose, s’il y en a, peut être fourni à la demanderesse afin qu’elle soit suffisamment informée des motifs de la décision du ministre [la question no 3].
IV. ANALYSE
A. Question no 1 : Dans l’exercice de ses fonctions judiciaires, la Cour est‑elle tenue d’effectuer un exercice de mise en balance juridique entre l’obligation d’informer raisonnablement la demanderesse de la preuve à réfuter et l’obligation d’empêcher la divulgation de renseignements qui pourraient porter atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui? Dans la négative, quel est le critère juridique applicable en vertu de la Loi?
1) Les principes d’interprétation législative et la LPVT
[25] Cette première question doit être tranchée en appliquant les principes d’interprétation législative. Comme il est aujourd’hui bien établi, la méthode moderne d’interprétation législative consiste à déterminer l’intention du législateur en lisant les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi et son objet (Tran c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2017 CSC 50 au para 23; Hypothèques Trustco Canada c Canada, 2005 CSC 54 au para 10; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd (Re), [1998] 1 RCS 27 au para 21; Bayer Cropscience LP c Canada (Procureur général), 2018 CAF 77 au para 67).
[26] Il est également bien établi que le contexte à utiliser pour déterminer le sens d’une loi peut être tiré d’une « loi semblable ou comparable du même gouvernement ou d’un autre gouvernement » (Sharbern Holding Inc. c Vancouver Airport Centre Ltd, 2011 CSC 23 au para 117; Vancouver Oral Centre for Deaf Children v Assess. Area #09, 2002 BCCA 667 au para 17). Cela est confirmé par le fait que, en l’espèce, les parties et l’ami de la cour font référence à des dispositions de nature semblable, notamment des dispositions de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC (2001), c 27 [la LIPR], de la Loi sur la preuve au Canada, LRC 1985, c C‑5 et de la Loi sur la sûreté des déplacements aériens, LC 2015, c 36, art 11. Les parties et l’ami de la cour ont cité ces lois dans leurs tentatives respectives pour définir quel était le critère juridique à appliquer pour régler ce qu’ils décrivent comme la [TRADUCTION] « tension » qui existe entre, d’une part, l’intérêt légitime de l’État à mener des enquêtes en matière de sécurité nationale et à limiter l’étendue de la divulgation de renseignements recueillis dans le cadre de ces enquêtes aux personnes touchées par la non‑divulgation et, d’autre part, le droit qu’ont ces personnes d’être suffisamment informées des motifs de la décision du ministre, et ce, de la manière dont la LPVT l’autorise.
[27] Le DPC fait également partie intégrante de ce contexte, car l’unique objet de la LPVT est d’offrir un cadre procédural qui vise à régler cette tension lorsqu’une décision du ministre, rendue en vertu du DPC, d’annuler, de révoquer ou de refuser de délivrer un passeport ou de fournir des services de passeport, pour prévenir la commission d’une infraction de terrorisme ou pour la sécurité nationale du Canada ou d’un pays ou d’un État étranger, fait l’objet d’un appel ou d’une révision judiciaire.
[28] Le DPC comporte les exigences à remplir pour la délivrance, le refus, l’annulation et la révocation d’un passeport ainsi que pour le refus de fournir des services de passeport. Il précise toutefois, au paragraphe 4(3), qu’il « n’a pas pour effet de limiter, de quelque manière, la prérogative royale que possède Sa Majesté du chef du Canada en matière de passeport » et il indique, au paragraphe 4(4), que cette prérogative, peut, pour l’application d’un certain nombre de dispositions, dont l’article 10.1, être exercée au nom de Sa Majesté du chef du Canada par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile.
[29] En 2004, le DPC a été modifié pour confirmer le pouvoir du ministre des Affaires étrangères de révoquer ou de refuser de délivrer un passeport pour des motifs de sécurité nationale (Décret modifiant le Décret sur les passeports canadiens, TR/2004‑113, (2004) C Gaz II, vol 1310). Cette mesure faisait partie du cadre stratégique et plan d’action pour la sécurité nationale du gouvernement du Canada, intitulé Protéger une société ouverte : la politique canadienne de sécurité nationale. Ce plan d’action a été présenté comme un moyen intégré et exhaustif d’assurer la sécurité des Canadiens et de répondre aux nouvelles menaces pour la sécurité nationale et internationale, et il a été considéré qu’il y avait lieu d’adapter le Programme de passeport pour faire face aux menaces grandissantes.
[30] Le DPC a été modifié une fois de plus en 2015 pour permettre au ministre d’annuler, de refuser ou de révoquer un passeport afin d’éviter la commission d’une infraction de terrorisme ou pour la sécurité nationale du pays ou d’un pays ou État étranger, ainsi que pour préciser davantage les motifs pour lesquels un passeport pourrait être refusé ou révoqué pour des raisons de sécurité nationale (Décret modifiant le Décret sur les passeports canadiens, TR/2015‑33, (2015) C Gaz II, vol 1429).
[31] Comme le fait remarquer le procureur général dans la version publique de ses observations écrites, la LPVT n’a été adoptée qu’il y a quatre ans et n’a pas encore été interprétée par un tribunal quelconque.
[32] La LPVT est un texte de loi qui comporte sept dispositions. Il a trait à la « protection de renseignements se rapportant à certaines décisions prises en vertu du Décret sur les passeports canadiens ». Comme je viens tout juste de l’indiquer, ce texte de loi est de nature essentiellement procédurale. Ses principales dispositions sont les articles 4 et 6, et c’est le paragraphe 6(2) qui est en litige en l’espèce.
[33] Les autres dispositions de la LPVT (les articles 2, 3, 5 et 7) sont de peu d’utilité pour ce qui est de la réponse à la question no 1. Les articles 5 et 7 prévoient, respectivement, que les paragraphes 4(4) et 6(2) s’appliquent, avec les adaptations nécessaires, à n’importe quel appel – et à tout appel subséquent – d’une décision rendue en vertu de ces dispositions. Quant aux articles 2 et 3, ils définissent les mots « juge » et « ministre » respectivement. Je signale qu’il y a eu peu de débats au Parlement sur la LPVT, qui a été adoptée dans le cadre de la Loi no1 sur le plan économique de 2015, LC 2015, c 36. Le procureur général a déposé les extraits du hansard qui se rapportent à ce projet de loi, mais, dans la présente affaire, ils sont de peu d’utilité, sinon aucune.
[34] L’article 4 crée le droit de porter en appel devant un juge désigné toute décision annulant un passeport pour éviter la commission d’une infraction de terrorisme ou pour la sécurité nationale du Canada ou d’un pays ou État étranger. Cet article prévoit que dans les cas où un tel appel est interjeté, le juge désigné doit, sans délai, décider si l’annulation du passeport est raisonnable compte tenu des renseignements dont il dispose. Le juge peut annuler la décision du ministre s’il conclut que l’annulation du passeport n’est pas raisonnable (LPVT, art 4(3)). Le paragraphe 4(4) énonce les règles qui régissent les appels de cette nature. Ces règles visent à protéger les renseignements confidentiels tout en veillant à ce que l’on fournisse à l’appelant un résumé de la preuve et de tout autre renseignement qui lui permet d’être suffisamment informé de la thèse du ministre pendant toute la durée de l’instance.
[35] L’article 6 énonce les règles qui s’appliquent à la révision judiciaire des décisions prises sous le régime du DPC, soit de révoquer ou de ne pas délivrer un passeport pour des motifs semblables à ceux qui s’appliquent à l’annulation d’un passeport, soit de ne pas fournir de services de passeport, pour les mêmes motifs, à la personne dont le passeport a été révoqué ou qui s’est vu refuser la délivrance d’un passeport. Comme c’est le cas pour le paragraphe 4(4), le paragraphe 6(2) énonce les règles qui visent à protéger les renseignements confidentiels, tout en veillant à ce que la personne qui a demandé la révision judiciaire reçoive un résumé de la preuve et de tout autre renseignement qui lui permet d’être suffisamment informée, non pas de la thèse du ministre pendant toute la durée de l’instance, comme il est prévu au paragraphe 4(4), mais « des motifs de la décision du ministre ».
[36] En particulier, ces règles prévoient que le juge désigné : i) peut entendre des observations portant sur tout élément de preuve ou tout autre renseignement en l’absence du public et de l’intéressé, ii) doit garantir la confidentialité des éléments de preuve et de tout renseignement que lui fournit le ministre et dont la divulgation porterait atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui, iii) doit veiller à ce que l’on fournisse à l’intéressé un résumé des éléments de preuve non confidentiels qui lui permettent d’être suffisamment informé des motifs de la décision du ministre, et iv) peut fonder sa décision sur tous les renseignements que le ministre a fournis, même si un résumé de ces derniers n’a pas été remis à l’intéressé. Ces règles permettent également au ministre de retirer du dossier des éléments de preuve ou d’autres renseignements, auquel cas ces éléments de preuve ou ces renseignements doivent être remis au ministre et ils ne peuvent pas constituer le fondement de la décision du juge désigné.
[37] Le texte du paragraphe 6(2) est le suivant :
Règles
(2) Les règles ci‑après s’appliquent au présent article :
Rules
(2) The following rules apply for the purposes of this section:
a) à tout moment pendant l’instance et à la demande du ministre, le juge doit tenir une audience pour entendre les observations portant sur tout élément de preuve ou tout autre renseignement, à huis clos et en l’absence du demandeur et de son conseil, dans le cas où la divulgation de ces éléments de preuve ou de ces renseignements pourrait porter atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui;
(a) at any time during the proceeding, the judge must, on the Minister’s request, hear submissions on evidence or other information in the absence of the public and of the applicant and their counsel if, in the judge’s opinion, the disclosure of the evidence or other information could be injurious to national security or endanger the safety of any person;
b) le juge est tenu de garantir la confidentialité des éléments de preuve et de tout renseignement que lui fournit le ministre et dont la divulgation porterait atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui;
(b) the judge must ensure the confidentiality of the evidence and other information provided by the Minister if, in the judge’s opinion, its disclosure would be injurious to national security or endanger the safety of any person;
c) le juge veille à ce que soit fourni au demandeur un résumé de la preuve et de tout autre renseignement dont il dispose et qui permet au demandeur d’être suffisamment informé des motifs de la décision du ministre et qui ne comporte aucun élément dont la divulgation porterait atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui;
(c) the judge must ensure that the applicant is provided with a summary of the evidence and other information available to the judge that enables the applicant to be reasonably informed of the reasons for the Minister’s decision but that does not include anything that, in the judge’s opinion, would be injurious to national security or endanger the safety of any person if disclosed;
d) le juge donne au demandeur et au ministre la possibilité d’être entendus;
d) the judge must provide the applicant and the Minister with an opportunity to be heard;
e) le juge peut fonder sa décision sur des éléments de preuve ou tout autre renseignement dont il dispose, même si un résumé de ces derniers n’est pas fourni au demandeur;
(e) the judge may base his or her decision on evidence or other information available to him or her even if a summary of that evidence or other information has not been provided to the applicant;
f) si je [sic] juge décide que les éléments de preuve ou tout autre renseignement que lui a fournis le ministre ne sont pas pertinents ou si le ministre les retire, il ne peut fonder sa décision sur ces éléments ou renseignements et il est tenu de les remettre au ministre;
(f) if the judge determines that evidence or other information provided by the Minister is not relevant or if the Minister withdraws the evidence or other information, the judge must not base his or her decision on that evidence or other information and must return it to the Minister; and
g) le juge est tenu de garantir la confidentialité des éléments de preuve et de tout autre renseignement que le ministre retire de l’instance.
(g) the judge must ensure the confidentiality of all evidence and other information that the Minister withdraws.
[38] La seule différence entre les séries de règles qui sont énoncées aux paragraphes 4(4) et 6(2) est que, dans le cadre d’un appel interjeté en vertu de l’article 4, le juge désigné « peut recevoir et admettre en preuve tout élément – même inadmissible en justice – qu’il estime digne de foi et utile et [il] peut fonder sa décision sur celui‑ci » (LPVT, art 4(4)e)). Il n’existe aucune disposition équivalente au paragraphe 6(2), vraisemblablement à cause de la nature différente du recours judiciaire qu’envisagent les deux dispositions, l’un étant ce qui semble être un appel fondé sur les faits, tandis que l’autre est une révision judiciaire dans laquelle le juge désigné ne « reçoit » aucun élément de preuve en tant que tel.
[39] L’objet et l’économie de la LPVT consistent donc, selon moi, à prévoir les règles procédurales à appliquer aux appels ou aux demandes de révision judiciaire qui visent certaines décisions prises sous le régime du DPC en vue de protéger des renseignements confidentiels contre toute divulgation, tout en veillant à ce que les personnes directement touchées par ces décisions reçoivent, dans la mesure où ces règles l’autorisent, un résumé des éléments de preuve et de tout autre renseignement dont dispose le juge désigné de manière à ce que ces personnes soient suffisamment informées de la thèse du ministre, dans le cas d’un appel, ou des motifs de la décision du ministre, dans le cas d’une révision judiciaire.
2) La LPVT n’oblige pas à effectuer un exercice de mise en balance
[40] Il est évident que rien dans le libellé du paragraphe 6(2) n’exige que le juge désigné effectue un exercice de mise en balance entre le fait d’informer suffisamment le demandeur de la preuve à réfuter et l’obligation d’éviter que l’on divulgue des renseignements qui porteraient atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui ou, à tout le moins, qu’il effectue un exercice de mise en balance de la nature de celui qui figure au paragraphe 38.06(2) de la Loi sur la preuve au Canada [l’exercice de mise en balance de la LPC], comme le soutient la demanderesse. Cette disposition est libellée en ces termes :
Divulgation avec conditions
(2) Si le juge conclut que la divulgation des renseignements ou des faits porterait préjudice aux relations internationales ou à la défense ou à la sécurité nationales, mais que les raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation l’emportent sur les raisons d’intérêt public qui justifient la non‑divulgation, il peut par ordonnance, compte tenu des raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation ainsi que de la forme et des conditions de divulgation les plus susceptibles de limiter le préjudice porté aux relations internationales ou à la défense ou à la sécurité nationales, autoriser, sous réserve des conditions qu’il estime indiquées, la divulgation de tout ou partie des renseignements ou des faits, d’un résumé des renseignements ou d’un aveu écrit des faits qui y sont liés.
Disclosure — conditions
(2) If the judge concludes that the disclosure of the information or facts would be injurious to international relations or national defence or national security but that the public interest in disclosure outweighs in importance the public interest in non‑disclosure, the judge may by order, after considering both the public interest in disclosure and the form of and conditions to disclosure that are most likely to limit any injury to international relations or national defence or national security resulting from disclosure, authorize the disclosure, subject to any conditions that the judge considers appropriate, of all or part of the information or facts, a summary of the information or a written admission of facts relating to the information.
[41] Mais une interprétation téléologique et contextuelle du paragraphe 6(2) de la LPVT permet‑elle d’incorporer – par la voie d’une interprétation extensive – dans cette disposition l’exercice de mise en balance de la LPC ou, quant à cela, tout autre exercice de même nature?
[42] « Oui » dit la demanderesse. Admettant que le paragraphe 6(2) ne comporte aucune disposition de mise en balance, elle exhorte la Cour à [TRADUCTION] « aller au‑delà du texte de la loi » et à adopter un cadre de divulgation semblable à l’exercice de mise en balance de la LPC. Cela consisterait à mettre en balance l’intérêt public à veiller à ce qu’elle soit suffisamment informée de la preuve à réfuter par rapport à la nécessité d’éviter de divulguer des renseignements qui porteraient atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui.
[43] Elle soutient qu’il est loisible à la Cour d’opter pour ce résultat parce que celle‑ci est tenue d’interpréter la LPVT d’une manière qui respecte ses droits procéduraux. Elle ajoute à cet égard qu’au vu du cadre établi dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 [Baker], elle a droit à de solides droits procéduraux en raison de l’effet de la décision du ministre sur ses droits, dont la liberté de circulation que lui garantit l’article 6 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 su