Air Canada c. Ontario (Régie des alcools)

Air Canada c. Ontario (Régie des alcools)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-06-26
Recueil
[1997] 2 RCS 581
Numéro de dossier
24851
Juges
La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank
En appel de
Ontario
Sujets
Droit aérien
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24851
Contenu de la décision
Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581
Air Canada Appelante
c.
La Régie des alcools de l’Ontario,
le procureur général du Canada,
la Commission des permis d’alcool de l’Ontario et
le procureur général de l’Ontario Intimés
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général de la Nouvelle‑Écosse,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de l’Alberta et
la Société des alcools du Québec Intervenants
et entre
Lignes aériennes Canadien International Ltée Appelante
c.
La Régie des alcools de l’Ontario,
le procureur général du Canada,
la Commission des permis d’alcool de l’Ontario et
le procureur général de l’Ontario Intimés
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général de la Nouvelle‑Écosse,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de l’Alberta et
la Société des alcools du Québec Intervenants
Répertorié: Air Canada c. Ontario (Régie des alcools)
No du greffe: 24851.
1997: 17 février; 1997: 26 juin.
Présents: Les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit aérien ‑‑ Régie provinciale des alcools ‑‑ Suppléments au prix ‑‑ Droits sur le nombre de gallons ‑‑ Autorités provinciales chargées de la régie des alcools exigeant des compagnies aériennes des suppléments au prix et des droits sur le nombre de gallons relativement à l’alcool importé au Canada pour fins de consommation à bord de vols intérieurs ‑‑ L’alcool est-il de la «boisson enivrante» au sens de la Loi sur l’importation des boissons enivrantes ? ‑‑ L’alcool est-il importé «dans une province» au sens de cette loi? ‑‑ Le monopole provincial de l’alcool est‑il constitutionnellement inapplicable aux compagnies aériennes? ‑‑ Les compagnies aériennes peuvent‑elles recouvrer les droits sur le nombre de gallons et les suppléments au prix qu’elles ont payés? ‑‑ Des dommages‑intérêts punitifs ou des intérêts composés sont‑ils justifiés? ‑‑ Loi sur l’importation des boissons enivrantes, L.R.C. (1985), ch. I‑3, art. 2 , 3 .
L’intimée, la Régie des alcools de l’Ontario («RAO»), détient le monopole de la vente, du transport, de la livraison et de l’entreposage d’alcool en Ontario, conformément à plusieurs lois, dont la Loi sur l’importation des boissons enivrantes , («LIBE »), qui interdit l’importation dans une province de l’alcool qui n’a pas été acheté pour le gouvernement de la province ou qui ne lui est pas consigné. Les compagnies aériennes appelantes offrent à leurs passagers de l’alcool dont une partie est achetée à l’étranger, stockée dans des entrepôts des douanes à l’aéroport international Pearson et éventuellement chargée à bord de leurs avions à cet endroit. La RAO exige un «supplément au prix» de l’alcool qui est transféré hors de la zone sous douane des entrepôts des douanes à l’aéroport Pearson, pour fins de consommation à bord de vols intérieurs. Elle le fait sur la foi de la LIBE , qui, à son avis, la rend propriétaire de tout l’alcool importé en Ontario et lui donne donc le droit de toucher un profit en contrepartie de la remise de l’alcool en la possession des compagnies aériennes. Jusqu’à tout récemment, les compagnies aériennes appelantes étaient titulaires de permis d’alcool de l’Ontario, croyant que la loi provinciale leur imposait cela, et payaient à la RAO des droits sur le nombre de gallons conformément à ces permis. En 1983, un consultant engagé par Wardair a conclu que les compagnies aériennes n’étaient pas tenues de détenir des permis, et une entente est intervenue avec la RAO, en vertu de laquelle Wardair cesserait de payer des suppléments et des droits sur le nombre de gallons. Les Lignes aériennes Canadien ont pris connaissance de l’entente, en 1989, lorsqu’elles ont fusionné avec Wardair, mais la RAO a refusé d’admettre qu’elle avait jamais dispensé Wardair de l’obligation de payer des suppléments. En définitive, Canadien a accepté de continuer à payer des suppléments, mais sous toutes réserves seulement. En 1990, la RAO a informé les compagnies aériennes appelantes qu’elle n’approuverait le stockage d’alcool dans les entrepôts des douanes à l’aéroport Pearson que si les compagnies aériennes reconnaissaient, dans des demandes par écrit, que l’alcool qu’elles apportaient en Ontario était assujetti à la LIBE . Une condition de cette approbation était que les compagnies aériennes achètent leur alcool en tant que mandataires de la RAO et payent les suppléments appropriés. Air Canada a signé la demande. Canadien a signé sous toutes réserves.
Les compagnies aériennes ont demandé à la Cour de justice de l’Ontario de décider si les diverses lois en matière d’alcool leur étaient applicables. De plus, elles cherchaient à se faire restituer les sommes qu’elles avaient payées à la RAO et à la Commission des permis d’alcool de l’Ontario en vertu de ces lois. Le juge de première instance a décidé que la province était responsable envers les compagnies aériennes du montant des droits sur le nombre de gallons et des suppléments payés depuis le 1er janvier 1984. Il a statué que, selon les faits dont il était saisi, l’attribution de dommages‑intérêts punitifs et d’intérêts composés n’était pas justifiée. La Cour d’appel a accueilli en partie l’appel des autorités provinciales. Elle a conclu que les compagnies aériennes pouvaient recouvrer les droits qu’elles avaient payés sur le nombre de gallons après le 1er janvier 1984, mais que la RAO avait perçu légalement les suppléments.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli en partie.
La RAO avait le droit d’exiger un supplément au prix de l’alcool que les compagnies aériennes achetaient à l’étranger et conservaient en stockage à l’aéroport Pearson, parce que cet alcool était assujetti à la LIBE . L’article 2 de la Loi prévoit que «boisson enivrante» s’entend de toute boisson «qu’il est illégal de vendre ou d’avoir en sa possession sans un permis ou autre autorisation» du gouvernement de la province. Même si les compagnies aériennes n’avaient pas besoin d’un permis pour conserver leur alcool en Ontario, si elles avaient voulu vendre cet alcool en Ontario, elles n’auraient pu le faire qu’en vertu d’un permis. L’expression «boisson enivrante» vise non pas l’alcool qui relèvera effectivement d’un régime d’autorisation provincial, mais celui qui relèverait d’un tel régime si jamais quelqu’un le vendait ou l’avait en sa possession à l’intérieur de la province. Comme l’alcool que les compagnies aériennes apportaient à l’aéroport Pearson est de l’alcool qui ne pouvait pas normalement être vendu sans permis en Ontario, cet alcool est de la boisson enivrante au sens de la LIBE . Il est également importé en Ontario aux fins de la LIBE ; les mots «dans une province» figurant au par. 3(1) renvoient à la présence physique à l’intérieur des frontières d’une province.
Le monopole provincial de l’alcool n’est pas constitutionnellement inapplicable aux compagnies aériennes appelantes. La fourniture d’alcool ne fait pas partie intégrante de leur entreprise aéronautique fédérale.
Les autorités provinciales reconnaissent qu’elles devraient restituer les droits sur le nombre de gallons payés par les compagnies aériennes après le 1er janvier 1984. Elles devraient aussi être tenues responsables des droits payés avant cette date. Le juge de première instance et la Cour d’appel ont justifié leur choix de cette date en affirmant que c’était à ce moment que les autorités provinciales s’étaient rendu compte qu’elles ne pouvaient pas obliger les compagnies aériennes à détenir des permis d’alcool, mais le droit canadien n’a jamais exigé que l’on démontre l’existence de mauvaise foi pour pouvoir recouvrer des sommes perçues par un organisme gouvernemental sous le régime d’une loi inapplicable.
Des dommages‑intérêts punitifs et des intérêts composés auraient pu être accordés à juste titre selon les faits de la présente affaire. La conduite des autorités provinciales a été, le moins qu’on puisse dire, répréhensible, car les fonctionnaires gouvernementaux ont continué à percevoir des droits auprès des appelantes en vertu d’un régime qui, à leur connaissance, était inapplicable aux compagnies aériennes. L’attribution de dommages‑intérêts punitifs et d’intérêts composés est toutefois discrétionnaire. Parce qu’on ne peut pas dire que le juge de première instance s’est fourvoyé relativement à un principe de droit applicable ou qu’il a exercé son pouvoir discrétionnaire de façon si manifestement erronée qu’il en a résulté une injustice, son refus d’accorder des dommages‑intérêts punitifs ou des intérêts composés devrait être maintenu.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161; Subilomar Properties (Dundas) Ltd. c. Cloverdale Shopping Centre Ltd., [1973] R.C.S. 596; Attorney‑General of Manitoba c. Manitoba Licence Holders’ Association, [1902] A.C. 73; Attorney‑General for Ontario c. Attorney‑General for the Dominion, [1896] A.C. 348; R. c. Gautreau (1978), 88 D.L.R. (3d) 718; La Reine du chef du Manitoba c. Air Canada, [1980] 2 R.C.S. 303; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] R.C.S. 292; Murray Hill Limousine Service Ltd. c. Batson, [1965] B.R. 778; Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney‑General for British Columbia, [1950] A.C. 122; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimun, [1979] 1 R.C.S. 754; Eadie c. Township of Brantford, [1967] R.C.S. 573; LaPointe c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans) (1992), 4 Admin. L.R. (2d) 298; Brock c. Cole (1983), 40 O.R. (2d) 97; Wallersteiner c. Moir (No. 2), [1975] 1 All E.R. 849; Vorvis c. Insurance Corporation of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 1085; Elsom c. Elsom, [1989] 1 R.C.S. 1367.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(16) .
Loi sur l’importation des boissons enivrantes, L.R.C. (1985), ch. I‑3, art. 2 «boisson enivrante», «province», 3.
Loi sur les alcools, L.R.O. 1990, ch. L.18, art. 1, 2, 3, 5, 8.
Loi sur les permis d’alcool, L.R.O. 1990, ch. L.19, art. 1 «alcool», 2, 5, 6, 11, 12, 22, 27, 42, 62.
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43, art. 130.
R.R.O. 1990, règl. 717, 718, 719, 720.
Règlement sur les entrepôts de stockage des douanes, DORS/86‑1063, art. 13.
Doctrine citée
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 2e éd. Cowansville: Yvon Blais, 1990.
Débats de la Chambre des communes, vol. II, 2e sess., 16e lég., à la p. 2464.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992 (loose‑leaf).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1995), 24 O.R. (3d) 403, 126 D.L.R. (4th) 301, 82 O.A.C. 81 et 26 O.R. (3d) 158, 127 D.L.R. (4th) 767, 86 O.A.C. 70, qui a accueilli en partie un appel contre une décision de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1994), 2 G.T.C. 7186, qui avait accueilli les actions des compagnies aériennes. Pourvoi accueilli en partie.
Neil Finkelstein, c.r., et Jeffrey Galway, pour les appelantes.
Tom Marshall, c.r., Peter Landmann et Michel Lapierre, pour les intimés la Régie des alcools de l’Ontario, la Commission des permis d’alcool de l’Ontario et le procureur général de l’Ontario.
Roslyn J. Levine, c.r., et Charles D. Johnston, pour l’intimé le procureur général du Canada.
Monique Rousseau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Alison W. Scott et Brian Seaman, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
Shawn Greenberg, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Margaret Unsworth et J. A. Bowron, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Gérald Tremblay et Madeleine Renaud, pour l’intervenante la Société des alcools du Québec.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1. Le juge Iacobucci ‑‑ Le présent pourvoi soulève plusieurs questions, dont la plus importante est celle de savoir si les autorités provinciales chargées de la régie des alcools peuvent exiger des compagnies aériennes appelantes un supplément au prix de l’alcool importé au Canada, stocké dans des entrepôts des douanes et ensuite chargé à bord des avions pour fins de consommation dans l’espace aérien canadien. Je conclus que, conformément aux lois fédérales et provinciales, les autorités chargées de la régie des alcools peuvent exiger des compagnies aériennes un tel supplément. Subsidiairement, il s’agit de savoir si l’intimée, la Régie des alcools de l’Ontario («RAO»), devrait être tenue de restituer aux appelantes le plein montant de certains droits qui ont été perçus à tort auprès d’elles ou si, pour des raisons d’equity, le montant de la restitution devrait être moindre. Je conclus qu’il devrait y avoir restitution du plein montant.
2. De plus, les appelantes soulèvent plusieurs questions moins importantes au sujet de la délégation d’un pouvoir fédéral aux provinces. Mais compte tenu de la réponse que j’apporte à la question principale, je n’ai pas besoin de trancher ces questions. D’autres arguments, au sujet de l’attribution d’intérêts composés et de dommages‑intérêts punitifs, ne posent aucun problème: le juge de première instance a agi conformément à son pouvoir discrétionnaire en refusant de les accorder. Enfin, il y a la question de savoir si une province peut exiger un supplément au prix de l’alcool acheté à l’intérieur de ses frontières pour fins de consommation ailleurs. La réponse à cette question est la même que pour la première question: il relève tout à fait de la compétence d’une province d’exiger un supplément au prix de l’alcool acheté à l’intérieur de ses frontières.
1. Les faits
3. La RAO détient le monopole de la vente, du transport, de la livraison et de l’entreposage d’alcool en Ontario. Trois lois contribuent à établir et à préserver ce monopole: la Loi sur les alcools, L.R.O. 1990, ch. L.18, la Loi sur les permis d’alcool, L.R.O. 1990, ch. L.19, et la Loi sur l’importation des boissons enivrantes, L.R.C. (1985), ch. I‑3 («LIBE »). La Loi sur les alcools crée la RAO et lui confère des pouvoirs en matière de commerce d’alcool dans la province. La Loi sur les permis d’alcool crée la Commission des permis d’alcool de l’Ontario et lui donne le pouvoir de délivrer des permis pour la conservation d’alcool en vue d’en faire la vente et pour la vente même d’alcool. La LIBE interdit l’importation dans une province de l’alcool qui n’a pas été acheté pour le gouvernement de la province ou qui ne lui est pas consigné.
4. Les appelantes, Air Canada et Lignes aériennes Canadien International, offrent de l’alcool à leurs passagers. Une partie de cet alcool est chargée à bord de leurs avions à l’aéroport international Pearson situé en Ontario. Les compagnies aériennes achètent la majeure partie de leur alcool à l’étranger, quoiqu’elles en achètent en Ontario.
5. Des transporteurs cautionnés livrent à l’aéroport Pearson l’alcool que les appelantes ont acheté à l’étranger en vue de sa consommation éventuelle en vol. À l’aéroport Pearson, l’alcool est stocké dans des entrepôts des douanes, où il peut demeurer entreposé jusqu’à cinq ans. Le règlement fédéral exige que les compagnies aériennes obtiennent l’autorisation de la RAO pour pouvoir stocker l’alcool dans ces entrepôts ou pour les en retirer. Le gouvernement du Canada s’occupe de l’exploitation des entrepôts de stockage des douanes afin que ceux qui ont acheté des marchandises à l’étranger puissent différer le paiement des droits et taxes d’accise jusqu’à ce qu’ils aient besoin de ces marchandises.
6. Les entrepôts de stockage des douanes se divisent en trois zones: la zone sous douane, la zone des vols internationaux et la zone des vols intérieurs. Au départ, tout l’alcool est placé dans la zone sous douane. Lorsqu’il doit être utilisé à bord d’un vol international, l’alcool est transporté sous scellés dans la zone des vols internationaux. De même, lorsqu’il doit être utilisé à bord d’un vol intérieur, l’alcool est transporté sous scellés dans la zone des vols intérieurs. Lorsqu’il pénètre dans la zone des vols intérieurs, l’alcool devient assujetti aux droits et aux taxes d’accise fédéraux. Aucun droit ni aucune taxe d’accise n’est payable à l’égard de l’alcool qui entre dans la zone des vols internationaux.
7. La RAO a comme pratique d’exiger un «supplément au prix» de l’alcool transféré dans la zone des vols intérieurs, mais pas au prix de l’alcool transféré dans la zone des vols internationaux. Ce supplément est une marge de profit que la RAO ajoute au prix de l’alcool qu’elle vend. Dans le cas de l’alcool conservé en stockage à l’aéroport Pearson, la RAO établit son supplément non pas en fonction d’une vente réelle aux compagnies aériennes, mais sur la foi de la LIBE , qui, à son avis, la rend propriétaire de tout l’alcool importé en Ontario et lui donne donc le droit de toucher un profit en contrepartie de la remise de l’alcool en la possession des compagnies aériennes.
8. Jusqu’à tout récemment, les appelantes étaient titulaires de permis d’alcool de l’Ontario. Elles croyaient que la loi provinciale leur imposait cela. En Ontario, les titulaires de permis doivent payer une redevance, appelée [traduction] «droit sur le nombre de gallons», dont le montant est fixé selon la quantité d’alcool qu’ils achètent. Par conséquent, pendant plusieurs années, la RAO (pour le compte de la Commission des permis d’alcool de l’Ontario) a perçu auprès des compagnies aériennes des droits sur le nombre de gallons.
9. En 1983, un consultant engagé par une compagnie aérienne appelée Wardair a découvert ce qu’il pensait être une faille dans les lois ontariennes en matière d’alcool. Il a conclu que les compagnies aériennes n’étaient pas tenues de détenir des permis délivrés en vertu de la Loi sur les permis d’alcool. Wardair a fait part de cette conclusion à la Commission des permis d’alcool de l’Ontario. Cette dernière a consulté le ministère du Procureur général, qui lui a exprimé l’avis que l’Ontario n’avait probablement pas le pouvoir d’obliger des compagnies aériennes à détenir des permis pour la conservation d’alcool destiné à être consommé en vol.
10. Une abondante correspondance a suivi. Wardair a demandé le remboursement des droits qu’elle prétendait avoir payés par erreur à la RAO. Les représentants de la RAO ont refusé le remboursement demandé, pour le motif que l’alcool que Wardair avait apporté en Ontario avait été consigné à la Régie en application de la LIBE . Il est évident que les avocats du ministère du Procureur général avaient, dès lors, conclu que les compagnies aériennes n’étaient pas tenues de détenir un permis, mais qu’elles étaient assujetties à la loi fédérale.
11. Apparemment inquiète de devoir peut‑être verser une somme considérable si les compagnies aériennes plus importantes devaient apprendre l’existence de la «faille» dans la loi ontarienne, la RAO a conclu une entente avec Wardair. Cette dernière a abandonné son permis d’alcool et, à partir du 1er janvier 1984, a cessé de payer des suppléments et des droits sur le nombre de gallons. Il semble qu’un avocat employé par la RAO ait convenu que Wardair ne serait pas tenue de payer les suppléments aussi longtemps qu’elle garderait l’entente secrète. Par la suite, la RAO a tenté une seule fois, en mars 1984, de percevoir des suppléments auprès de Wardair. Celle‑ci n’a pas payé et la RAO n’a pas insisté.
12. En 1989, Wardair a fusionné avec les Lignes aériennes Canadien international. À l’époque, Canadien a appris que Wardair n’était pas titulaire d’un permis d’alcool de l’Ontario et n’avait payé aucun supplément ni droit sur le nombre de gallons depuis le 1er janvier 1984. Pour des raisons évidentes, la société Canadien international était intéressée à bénéficier du même traitement pour sa propre entreprise en Ontario. La RAO a refusé, quant à elle, d’admettre qu’elle avait jamais dispensé Wardair de l’obligation de payer des suppléments. En définitive, Canadien a accepté de continuer à payer des suppléments, mais sous toutes réserves seulement.
13. En 1990, la RAO a informé les compagnies aériennes qu’elle n’approuverait le stockage d’alcool dans les entrepôts des douanes à l’aéroport Pearson que si les compagnies aériennes reconnaissaient, dans des demandes par écrit, que l’alcool qu’elles apportaient en Ontario était assujetti à la LIBE . Air Canada a signé la demande. Canadien a signé sous toutes réserves.
2. Les dispositions législatives pertinentes
14. L’article 3 de la Loi sur les alcools confère à la RAO le monopole de la vente, du transport, de la livraison et de l’entreposage d’alcool dans la province:
3 Les pouvoirs et les buts de la Régie [des alcools de l’Ontario] sont les suivants:
a) acheter, importer, détenir aux fins de vente et vendre des boissons alcooliques et autres produits contenant de l’alcool ainsi que des boissons non alcooliques;
b) surveiller la vente, le transport et la livraison des boissons alcooliques;
c) pourvoir à l’entretien des entrepôts de boissons alcooliques, surveiller l’entreposage dans ces entrepôts et vérifier les livraisons qui s’effectuent à partir de ceux‑ci;
15. L’article 1 de la Loi sur les permis d’alcool définit ainsi le mot «alcool»:
1 Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
«alcool» Spiritueux, vin, bière ou combinaison de ceux‑ci, y compris
l’éthanol propre à la consommation humaine, soit comme boisson seule ou mêlée à une autre substance.
L’article 5 de la même loi interdit la vente d’alcool en Ontario si ce n’est en vertu d’un permis en ce sens, et l’art. 27 interdit l’achat d’alcool sauf du gouvernement de l’Ontario ou d’un vendeur autorisé:
5 (1) Nul ne doit conserver pour la vente, mettre en vente ou vendre de l’alcool si ce n’est en vertu d’un permis de vente d’alcool, d’un permis de circonstance pour la vente d’alcool ou d’un permis de fabricant.
27 Nul ne doit acheter de l’alcool, sauf d’un magasin du gouvernement ou d’un titulaire de permis ou de permis de circonstance l’autorisant à vendre de l’alcool.
16. La LIBE cède aux provinces un pouvoir fédéral afin de consolider leur monopole de l’alcool. L’article 2 définit les termes «boisson enivrante» et «province»:
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
«boisson enivrante» Toute boisson réputée boisson enivrante d’après le droit d’une province alors en vigueur, qu’il est illégal de vendre ou d’avoir en sa possession sans un permis ou autre autorisation du gouvernement de la province ou d’un fonctionnaire ou organisme du gouvernement ayant qualité pour délivrer ce permis ou accorder cette autorisation.
«province» Toute province où est en vigueur une loi conférant au gouvernement de la province, ou à tout fonctionnaire ou organisme du gouvernement la régie de la vente des boissons enivrantes dans cette province.
L’article 3 LIBE consigne tout l’alcool importé dans une province aux autorités de cette province chargées de la régie des alcools. Le paragraphe (2) soustrait certaines opérations à ce régime:
3. (1) Nonobstant toute autre loi, nul ne peut importer, envoyer, apporter ou transporter, ou faire importer, envoyer, apporter ou transporter dans une province de la boisson enivrante provenant d’un endroit situé au Canada ou à l’étranger, sauf si cette boisson a été achetée par ou pour Sa Majesté ou le gouvernement de la province où elle est importée, envoyée, apportée ou transportée, ou un fonctionnaire ou organisme du gouvernement qui, en vertu du droit de la province, est revêtu du droit de vendre de la boisson enivrante, et si la boisson lui est consignée.
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas:
a) au voiturage ou transport de boisson enivrante dans et à travers une province uniquement par l’intermédiaire d’un voiturier public par eau ou par chemin de fer, y compris tout transfert nécessaire par camion d’un wagon de chemin de fer à un navire ou vice versa, si, pendant que la boisson enivrante est ainsi apportée ou transportée, le colis ou vaisseau contenant la boisson enivrante n’est pas ouvert ni brisé, ou si la boisson enivrante qui en provient n’est ni bue ni consommée;
17. L’article 13 du Règlement sur les entrepôts de stockage des douanes, DORS/86‑1063, prévoit la réception d’alcool dans des entrepôts de stockage des douanes et le transfert d’alcool de ces entrepôts:
13. Il est interdit à l’exploitant de recevoir dans un entrepôt de stockage situé dans une province ou de transférer d’un tel entrepôt des boissons alcoolisées sans en avoir obtenu l’autorisation écrite de la régie, de la commission ou de l’organisme autorisé par les lois de cette province à vendre des boissons alcoolisées ou à en permettre la vente dans cette province.
3. Les jugements portés en appel
A. La Cour de l’Ontario (Division générale) (1994), 2 G.T.C. 7186
18. Les compagnies aériennes ont demandé à la Cour de justice de l’Ontario de décider si les diverses lois en matière d’alcool leur étaient applicables. De plus, elles cherchaient à se faire restituer les sommes qu’elles avaient payées à la RAO et à la Commission des permis d’alcool de l’Ontario en croyant à tort qu’elles étaient tenues de le faire.
19. Le juge Saunders a conclu que les compagnies aériennes n’étaient pas tenues de détenir des permis pour acquérir et manutentionner de l’alcool pour fins de consommation en vol. Il a souligné que l’art. 5 de la Loi sur les permis d’alcool ne prescrit des permis qu’à ceux qui conservent pour la vente, mettent en vente ou vendent de l’alcool. Le juge Saunders a estimé que cela pouvait seulement signifier que des permis sont requis pour conserver de l’alcool en vue de le vendre en Ontario, parce que, sans la restriction qu’il apporte sur le plan géographique, l’art. 5 outrepasserait les pouvoirs de la province. L’Ontario, pensait‑il, ne pouvait pas exiger des permis pour la conservation d’alcool en vue de sa vente à l’extérieur de l’Ontario, parce que cela [traduction] «influerait et empiéterait sur l’exportation d’alcool à partir de l’Ontario» (p. 7191), et l’exportation d’alcool par une frontière provinciale relève exclusivement de la compétence fédérale.
20. Il s’ensuivait, selon le juge Saunders, que la RAO n’avait pas le droit de percevoir des droits sur le nombre de gallons auprès des compagnies aériennes.
21. Après avoir décidé que les compagnies aériennes n’étaient pas tenues de détenir des permis pour leurs approvisionnements en alcool, le juge Saunders a conclu que l’alcool acheté à l’étranger par les compagnies aériennes et stocké à l’aéroport Pearson n’était pas assujetti à la LIBE . Il a fondé sa conclusion sur la définition de l’expression «boisson enivrante» qui figure dans la loi fédérale. Une «boisson enivrante», aux fins de la LIBE , est toute boisson réputée enivrante par le droit d’une province et «qu’il est illégal de vendre ou d’avoir en sa possession» sans permis. Comme les compagnies aériennes n’avaient pas besoin de permis pour avoir en leur possession l’alcool qu’elles conservaient en stockage à l’aéroport Pearson, cet alcool n’était pas une «boisson enivrante» au sens de la LIBE et n’était donc pas assujetti aux dispositions de cette loi. Il s’ensuivait que la RAO n’avait pas le droit d’exiger un supplément au prix de l’alcool que les compagnies aériennes conservaient en stockage à l’aéroport Pearson.
22. Le juge Saunders a rejeté expressément l’argument subsidiaire des compagnies aériennes, selon lequel l’alcool conservé en stockage à l’aéroport Pearson n’était pas «en» Ontario. Il ne pouvait accepter le point de vue américain, selon lequel les articles conservés dans un entrepôt de stockage des douanes ne se trouvent pas juridiquement dans le ressort où l’entrepôt est situé.
23. Le juge Saunders a également rejeté l’argument des compagnies aériennes voulant qu’à titre d’entreprises fédérales elles ne soient pas assujetties aux monopoles des provinces en matière d’alcool. Il était disposé à présumer, pour les fins de la discussion, que la fourniture d’alcool fait partie intégrante de l’exploitation des compagnies aériennes, mais il a néanmoins conclu que ces dernières sont assujetties aux lois provinciales valides.
24. Quant à la question de la restitution, le juge Saunders a décidé que la province était responsable envers les compagnies aériennes du montant des droits sur le nombre de gallons et des suppléments payés depuis le 1er janvier 1984. Cependant, il a limité la période de remboursement pour des motifs d’equity. À son avis, le fait que, jusqu’à la fin de 1983, toutes les parties aient cru que les droits sur le nombre de gallons et les suppléments étaient imposés validement constituait une raison suffisante de ne pas ordonner la restitution des sommes perçues avant cette date.
25. Le juge Saunders a statué que, selon les faits dont il était saisi, l’attribution de dommages‑intérêts punitifs et d’intérêts composés n’était pas justifiée.
B. La Cour d’appel de l’Ontario (1995), 24 O.R. (3d) 403
26. La RAO et les parties qui se sont jointes à elle en ont appelé du jugement du juge Saunders. La Cour d’appel a accueilli leur appel en partie.
27. Comme la RAO et la Commission des permis d’alcool de l’Ontario ont admis que les compagnies aériennes n’avaient pas besoin de permis pour acquérir et manutentionner de l’alcool pour fins de consommation en vol, le juge Robins a reconnu qu’aucun permis n’était requis. Toutefois, il n’a pas retenu le raisonnement du juge Saunders sur ce point. Selon la Cour d’appel, la seule raison pour laquelle aucun permis n’était requis est que l’Ontario ne disposait d’aucune catégorie applicable de permis d’alcool. Les permis que les compagnies aériennes détenaient avant la naissance du présent litige relevaient d’une catégorie désignée sous le nom de «permis de vente d’alcool». Ces permis permettent [traduction] «de vendre et de servir de l’alcool pour consommation dans les lieux auxquels le permis s’applique». Vu que les lieux aéroportés ne se trouvent pas en Ontario, les permis ordinaires de vente d’alcool ne peuvent pas s’y appliquer. Ce qu’il faudrait pour que les compagnies aériennes relèvent du régime de la Loi sur les permis d’alcool, ce serait une catégorie de permis autorisant la conservation d’alcool en Ontario. Mais, au point où en étaient les choses durant l’époque en cause, le droit ontarien ne reconnaissait aucun permis de ce genre.
28. La Cour d’appel a refusé expressément de souscrire à la conclusion du juge Saunders que l’obligation de détenir un permis pour conserver de l’alcool en Ontario en vue de le vendre à l’extérieur de la province constituerait un empiètement inconstitutionnel sur un pouvoir fédéral.
29. La Cour d’appel n’a pas accepté non plus la conclusion du juge Saunders que l’alcool conservé en stockage ne constitue pas une «boisson enivrante» au sens de la LIBE . Invoquant un long historique des textes législatifs, le juge Robins a statué que la nuance «qu’il est illégal de vendre ou d’avoir en sa possession sans un permis» était incluse dans la définition de «boisson enivrante» afin d’établir une distinction entre les provinces où l’alcool était interdit et celles où l’alcool était simplement régi. Il a souligné que, si la définition ne faisait pas allusion aux permis, la LIBE aurait alors pu être interprétée comme permettant l’importation d’alcool dans les provinces «prohibitionnistes». Le juge Robins a admis que le texte est désormais superflu, parce que toutes les provinces permettent la consommation d’alcool; mais le fait qu’il soit devenu un vestige du passé ne changeait rien à son sens initial. Les mots en question établissent une distinction entre des provinces et non pas entre des types d’alcool.
30. Le juge Robins a fait observer, en outre, que l’interprétation acceptée par le juge Saunders rendrait superflu l’al. 3(2) a) LIBE . Cet alinéa permet aux voituriers publics de transporter de l’alcool dans une province sans avoir à le consigner à quelque autorité provinciale. Comme les voituriers publics n’ont habituellement pas besoin d’un permis pour le transport d’alcool, selon la façon dont le juge Saunders interprète la définition de «boisson enivrante», ceux-ci ne seraient pas soumis à la LIBE de toute manière. Le fait que le Parlement ait jugé nécessaire de déclarer que les voituriers publics ne sont pas assujettis à la LIBE porte à croire qu’il ne saisissait pas la définition de «boisson enivrante» de la même façon que le juge Saunders.
31. Pour les mêmes motifs que le juge Saunders, la Cour d’appel a rejeté l’argument des compagnies aériennes selon lequel l’alcool conservé en stockage à l’aéroport Pearson ne se trouvait pas «en» Ontario. D’après le juge Robins, [traduction] «[l]a loi applicable ne traite pas un entrepôt de stockage comme une sorte d’ambassade étrangère» (p. 420).
32. La Cour d’appel était également d’accord avec le juge Saunders pour rejeter la prétention des compagnies aériennes selon laquelle, en tant qu’entreprises fédérales, elles n’étaient pas assujetties aux lois provinciales sur l’alcool, bien que ce fût pour des motifs légèrement différents de ceux exposés en première instance. Alors que le juge de première instance était prêt à admettre, pour les fins de la discussion, que la fourniture d’alcool fait partie intégrante de l’exploitation des compagnies aériennes, la Cour d’appel n’était pas aussi disposée à le croire. Le juge Robins a fait remarquer que les lois ontariennes sur l’alcool n’ont pas pour effet [traduction] «de miner ou d’entraver une partie vitale de la gestion ou de l’exploitation des compagnies aériennes» (p. 424).
33. Avant de passer à la question de la restitution, la Cour d’appel a rejeté l’argument de la Commission des permis d’alcool de l’Ontario selon lequel les compagnies aériennes étaient tenues de payer des droits sur le nombre de gallons du seul fait qu’elles étaient titulaires de permis, qu’elles fussent ou non obligées d’en être titulaires. Le juge Robins a souligné que le règlement autorisant la perception de droits sur le nombre de gallons n’autorise la perception de droits qu’en ce qui concerne l’alcool [traduction] «acheté pour la vente ou la consommation en vertu du permis». Comme les compagnies aériennes n’achetaient pas d’alcool à des fins de vente et de consommation en vertu du permis, elles n’étaient pas obligées de payer des droits sur le nombre de gallons.
34. S’inspirant des motifs du juge La Forest dans l’arrêt Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161, le juge Robins a conclu que les compagnies aériennes pouvaient recouvrer les droits qu’elles avaient payés sur le nombre de gallons. Vu que la RAO avait perçu légalement les suppléments, la question de la restitution ne se posait pas à leur égard.
35. Selon la Cour d’appel, les paiements erronés de droits sur le nombre de gallons résultaient d’une mauvaise application de la loi. Leur restitution ne constituerait pas un gain fortuit pour les compagnies aériennes, car, comme l’a décidé le juge Saunders, les compagnies aériennes ne refilaient pas aux passagers le coût majoré de l’alcool, sous forme d’augmentation du prix des billets.
36. Cependant, la Cour d’appel a jugé que les compagnies aériennes n’avaient droit qu’à la restitution des paiements erronés faits après le 1er janvier 1984. Avant cette date, la RAO et la Commission des permis d’alcool de l’Ontario n’étaient pas plus au courant de l’erreur de droit que ne l’étaient les compagnies aériennes. Et en fait, il incombait aux compagnies aériennes, et non pas à la RAO ou à la Commission des permis d’alcool de l’Ontario, de vérifier la validité des paiements. C’est seulement après que Wardair eut porté l’affaire à leur attention que les autorités provinciales chargées de la régie des alcools sont devenues responsables des paiements effectués par erreur.
37. La Cour d’appel a également annulé le jugement du juge Saunders déclarant que les compagnies aériennes ne sont pas assujetties à la taxe provinciale de vente au détail, et a rejeté les prétentions des compagnies aériennes selon lesquelles des dommages‑intérêts punitifs devraient leur être accordés et les intérêts payables sur le montant accordé devraient être composés.
4. Les questions en litige
38. Il se pose plusieurs questions en l’espèce. La première question est de savoir si la LIBE s’applique à l’alcool que les compagnies aériennes ont acheté à l’étranger et conservé en stockage dans des entrepôts à l’aéroport international Pearson. Il s’agit subsidiairement de savoir si les autorités provinciales devraient pouvoir subordonner leur permission aux termes de l’art. 13 du Règlement sur les entrepôts de stockage des douanes, au paiement de suppléments. La deuxième question est une question constitutionnelle que notre Cour a formulée ainsi:
Les articles 1, 2, 3, 5 et 8 de la Loi sur les alcools, L.R.O. 1990, ch. L.18, les art. 1, 2, 5, 6, 11, 12, 22, 27, 42 et 62 de la Loi sur les permis d’alcool, L.R.O. 1990, ch. L.19, et les règlements 717, 718, 719 et 720 des Règlements de l’Ontario, R.R.O. 1990, sont‑ils ultra vires ou constitutionnellement inapplicables au système d’approvisionnement en alcool des compagnies aériennes appelantes?
La troisième question est de savoir si les compagnies aériennes devraient avoir le droit de recouvrer seulement les montants payés aux autorités provinciales après le 1er janvier 1984, ou si les montants payés avant cette date devraient être recouvrables également. La quatrième question est de savoir si le juge de première instance a commis une erreur en décidant qu’il n’y avait lieu d’accorder ni des dommages‑intérêts punitifs ni des intérêts composés. La cinquième question est de savoir si l’art. 27 de la Loi sur les permis d’alcool interdit aux appelantes d’acheter de l’alcool directement de distilleries ontariennes.
5. Analyse
A. La LIBE s’applique‑t‑elle à l’alcool conservé en stockage?
(1) La définition de «boisson enivrante»
39. Les appelantes énoncent plusieurs raisons pour lesquelles la LIBE ne devrait pas s’appliquer à l’alcool qu’elles achètent à l’étranger et conservent en stockage à l’aéroport Pearson. La première raison est celle que le juge Saunders a acceptée et que la Cour d’appel a rejetée, c’est‑à‑dire qu’aux fins de la LIBE les boissons enivrantes sont seulement celles qui ne peuvent pas être conservées sans permis dans une province. Comme les intimés reconnaissent que les compagnies aériennes peuvent conserver leur alcool sans permis en Ontario, fait-on valoir, il s’ensuit que cet alcool n’est pas de la boisson enivrante au sens de la LIBE .
40. La réponse à cet argument se trouve dans le texte de la définition contenue dans la Loi. L’article 2 LIBE prévoit que:
«boisson enivrante» Toute boisson réputée boisson enivrante d’après le droit d’une province alors en vigueur, qu’il est illégal de vendre ou d’avoir en sa possession sans un permis ou autre autorisation du gouvernement de la province ou d’un fonctionnaire ou organisme du gouvernement ayant qualité pour délivrer ce permis ou accorder cette autorisation. [Je souligne.]
41. À la lecture de cette définition, je ne suis pas certain que l’argument des appelantes soit même fondé. Bien qu’il soit vrai que les appelantes n’avaient besoin d’aucun permis pour conserver leur alcool en Ontario, il est tout aussi vrai que, si elles avaient voulu vendre cet alcool en Ontario, elles n’auraient pu le faire qu’en vertu d’un permis. Alors, au sens littéral, l’alcool que les appelantes conservaient en stockage à l’aéroport Pearson est de l’alcoo