Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles)

Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-06-20
Référence neutre
2002 CSC 53
Recueil
[2002] 2 RCS 773
Numéro de dossier
28188
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Accès à l’information
État
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28188
Contenu de la décision
Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53
Le Commissaire aux langues officielles Appelant/Intimé au pourvoi incident
c.
Robert Lavigne Intimé/Appelant au pourvoi incident
et
Le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada Intervenant
Répertorié : Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles)
Référence neutre : 2002 CSC 53.
No du greffe : 28188.
2002 : 17 janvier; 2002 : 20 juin.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel fédérale
Renseignements personnels — Accès aux renseignements personnels — Exceptions — Droit d’accès en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels aux renseignements recueillis sous le sceau de la confidentialité dans une enquête menée en application de la Loi sur les langues officielles — Commissaire aux langues officielles communiquant en partie seulement au plaignant les renseignements personnels le concernant obtenus lors de l’enquête — L’exception au droit d’accès prévue à l’art. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels s’applique-t-elle aux enquêtes du Commissaire qui sont terminées? — Dans l’affirmative, le Commissaire a-t-il réussi à établir que la divulgation des renseignements personnels demandés risquait vraisemblablement de nuire au déroulement de ses enquêtes? — Une demande de communication faite en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels peut-elle viser des renseignements autres que personnels? — Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 12(1) , 22 , 47 — Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl .), art. 60 , 72 , 73 .
Langues officielles — Plaintes et enquêtes — Secret des enquêtes menées par le Commissaire aux langues officielles — Renseignements obtenus lors des enquêtes recueillis sous le sceau de la confidentialité — Demande d’un plaignant en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels pour obtenir la divulgation des renseignements personnels recueillis dans les dossiers des plaintes qu’il avait déposées auprès du Commissaire aux langues officielles — Conciliation de la Loi sur la protection des renseignements personnels et le droit du Commissaire de maintenir confidentielles et secrètes les enquêtes — Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 12(1) , 22 , 47 — Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl .), art. 60 , 72 , 73 .
L’intimé, un fonctionnaire fédéral, dépose auprès du Commissaire aux langues officielles (« CLO ») des plaintes alléguant violation de ses droits touchant la langue de travail et les possibilités d’emploi et de promotion. Au cours de leur enquête, les enquêteurs du Commissariat aux langues officielles se heurtent à des difficultés puisque, craignant des représailles de la part de l’intimé, certains employés hésitent à fournir des renseignements. Les enquêteurs donnent l’assurance que les entrevues demeureront confidentielles dans les limites prévues par la Loi sur les langues officielles (« LLO »). Le rapport d’enquête conclut au bien-fondé des plaintes et fait des recommandations au ministère visé, lequel convient d’y donner suite.
Parallèlement à ces procédures, l’intimé présente au CLO, en vertu de l’art. 12 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (« LPRP »), une demande de communication des renseignements personnels contenus dans les dossiers des plaintes qu’il avait déposées. Une copie de ces renseignements est envoyée à l’intimé, sauf les parties retenues en raison de l’exclusion prévue à l’al. 22(1) b) LPRP . Cette disposition confère au CLO le pouvoir de refuser l’accès aux renseignements demandés si « la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire [. . .] au déroulement d’enquêtes licites ». Plusieurs autres demandes de l’intimé sont refusées. Il dépose une plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée (« CPVP ») et à la suite d’un processus de médiation, plusieurs témoins interrogés consentent à ce que l’intimé obtienne une copie des renseignements personnels contenus dans les notes des enquêteurs du Commissariat aux langues officielles. Le CPVP statue que, à défaut du consentement des autres personnes interrogées, les renseignements personnels contenus dans leurs témoignages avaient été exclus à bon droit de la communication en vertu de l’al. 22(1) b) LPRP . L’intimé intente alors un recours en révision judiciaire de la décision du CLO lui refusant la communication des renseignements demandés. La contestation vise les renseignements personnels concernant l’intimé ainsi que les renseignements non personnels contenus dans les notes d’entrevue des enquêteurs du Commissariat aux langues officielles. En ce qui concerne les renseignements personnels, la demande de l’intimé ne porte que sur les notes relatives à l’entrevue de sa superviseure. La Section de première instance de la Cour fédérale ordonne la divulgation des renseignements personnels demandés par l’intimé. Pour ce qui est de l’information non personnelle, elle lui est refusée. La Cour d’appel fédérale confirme cette décision. Le pourvoi principal vise à déterminer si, aux termes de l’al. 22(1) b) LPRP , la divulgation des renseignements personnels demandés par l’intimé risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d’enquêtes licites menées par le CLO. Le pourvoi incident soulève la question de savoir si l’intimé a droit aux renseignements autres que personnels.
Arrêt : Le pourvoi principal et le pourvoi incident sont rejetés.
Le litige porte sur l’application de la LLO et de la LPRP en regard l’une de l’autre. Les dispositions en jeu doivent donc être conciliées et lues ensemble. Le législateur a en effet clairement indiqué que la LPRP s’applique au Commissariat aux langues officielles. Cette application, y compris l’exercice du pouvoir prévu à l’al. 22(1) b) LPRP , doit se faire cependant dans le respect des objectifs de la LLO de promouvoir le statut d’égalité des deux langues officielles au Canada et d’assurer aux minorités linguistiques le droit d’utiliser la langue de leur choix au sein des institutions fédérales, et du contexte particulier des enquêtes du CLO, dont le caractère secret et confidentiel est un élément important. La participation des témoins et des plaignants est au cœur même de l’efficacité de la loi. Si le législateur n’avait pas prévu de dispositions imposant le secret et la confidentialité pour les protéger, les objectifs de la LLO pourraient difficilement être atteints. Cette confidentialité n’est toutefois pas absolue vu les limites imposées par les art. 72 , 73 et 74 LLO et la LPRP . Lors d’une demande de communication de renseignements en vertu de la LPRP , le CLO peut refuser l’accès aux renseignements demandés en vertu de l’al. 22(1) b) LPRP . Cette disposition permet d’invoquer l’exclusion pour ce qui est de la divulgation une fois l’enquête close. Ni la définition du mot « enquête » apparaissant au par. 22(3) ni le libellé de l’al. 22(1) b) ne doivent s’interpréter comme restreignant la portée du mot « enquête » aux seules enquêtes en cours, à celles sur le point de commencer ou encore à des enquêtes précises. Il n’est donc pas justifié de limiter la portée de cette disposition. La non-divulgation des renseignements personnels prévue à l’al. 22(1) b) n’est toutefois autorisée que s’il existe un risque « vraisemblable » que la divulgation nuise à l’enquête. Il faut qu’il y ait un lien clair et direct entre la divulgation d’une information donnée et le préjudice allégué. La non-divulgation ne doit pas avoir pour seul objectif de faciliter le travail de l’organisme en question et doit se justifier par un vécu professionnel. La confidentialité des renseignements personnels ne doit être protégée que lorsque les faits le justifient et doit avoir pour but de favoriser le respect de la loi. Le refus d’assurer la confidentialité peut parfois créer des difficultés aux enquêteurs, mais peut aussi inciter à la franchise et protéger l’intégrité du processus d’enquête. Le CLO a l’obligation d’être sensible aux différences de situations et il doit actualiser l’application de son pouvoir.
En l’espèce, les affirmations du CLO ne permettent pas raisonnablement de conclure que la divulgation des notes d’entrevue visées par le recours en révision judiciaire risquerait vraisemblablement de nuire à ses enquêtes futures. Le CLO n’a pas fait la preuve, comme le prévoit l’art. 47 LPRP , du bien-fondé de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Sa décision doit être basée sur des motifs réels et liés au cas précis à l’étude. La preuve déposée par le CLO démontre plutôt que sa décision de ne pas divulguer les renseignements personnels demandés s’appuie sur l’absence de consentement à la divulgation de la personne interviewée et n’établit pas le risque de préjudice que celle-ci pourrait causer à ses enquêtes. Au lieu de démontrer les conséquences néfastes de la divulgation des notes d’entrevue sur les enquêtes futures, on a tenté de faire une preuve générale que l’absence de confidentialité des enquêtes risquerait de compromettre leur bonne marche, sans établir des circonstances particulières permettant de conclure raisonnablement à la vraisemblance du préjudice. Or, l’autorisation de divulguer les notes d’entrevue dans ce cas‑ci ne veut pas dire pour autant que les renseignements personnels soient toujours accessibles. La confidentialité et le caractère secret des enquêtes seront encore possibles, mais le droit à la confidentialité et au secret est nuancé par les limites imposées par la LPRP et la LLO . Le CLO doit exercer son pouvoir discrétionnaire en fonction de chaque cas spécifique. En l’espèce, le CLO n’a pas démontré qu’il est raisonnable de maintenir la confidentialité.
Quant au pourvoi incident, l’intimé ne peut obtenir la divulgation d’informations autres que des renseignements personnels puisque sa demande est fondée sur le par. 12(1) LPRP qui prévoit que seuls les renseignements personnels peuvent être communiqués.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), [1997] A.C.F. no 1812 (QL); Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430; Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2000] 3 C.F. 589; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768; Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373; Rogers c. Canada (Service correctionnel), [2001] 2 C.F. 586; Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 3 C.F. 609; Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403; R. c. Osolin, [1993] 4 R.C.S. 595; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 551; Reyes c. Canada (Secrétariat d’État), [1984] A.C.F. no 1135 (QL); British Columbia Development Corp. c. Friedmann, [1984] 2 R.C.S. 447; Église luthérienne évangélique St. Peter d’Ottawa c. Ville d’Ottawa, [1982] 2 R.C.S. 616.
Lois et règlements cités
Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976-77, ch. 33, partie IV [abr. 1980-81-82-83, ch. 111 (ann. IV, art. 3); rempl. idem, ann. II].
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 2 , 3 « renseignements personnels », g), 4, 7, 8(1), (2) [mod. ch. 1 (3e suppl.), art. 12 (ann., no 4)], 10 [idem], 12, 12(1), 16(1)b), 18 à 28, 22(1)b), (3), 29(1)a), b), c), (3), 34(1), (2), 35, 36, 37, 41, 47, 49, annexe [mod. ch. 31 (4e suppl.), art. 101].
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl .), préambule, art. 2 , partie IX, 55, 56, 58(1), (2), 59, 60, 62, 63(3), 65(1), (2), (3), 72, 73, 74, partie X, 77(3), 78, 82.
Doctrine citée
Braën, André. « Les droits linguistiques ». Dans Michel Bastarache, dir., Les droits linguistiques au Canada. Montréal : Yvon Blais, 1986, 1.
Canada. Comité législatif sur le projet de loi C-72. Procès-verbaux et témoignages du Comité législatif sur le projet de loi C-72, Fascicule no 20, 7 juin 1988, p. 20:25, 20:28 - 20:29.
Chevrette, François, et Herbert Marx. Droit constitutionnel : notes et jurisprudence. Montréal : Presses de l’Université de Montréal, 1982.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
Marshall, Mary A., and Linda C. Reif. « The Ombudsman : Maladministration and Alternative Dispute Resolution » (1995), 34 Alta. L. Rev. 215.
McIsaac, Barbara, Rick Shields and Kris Klein. The Law of Privacy in Canada. Toronto : Carswell, 2000 (updated 2001, release 4).
Sheppard, Claude-Armand. The Law of Languages in Canada. Étude no 10 de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. Ottawa : Information Canada, 1971.
Wade, Sir William. Administrative Law, 8th ed. by Sir William Wade and Christopher Forsyth. New York : Oxford University Press, 2000.
POURVOI PRINCIPAL et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (2000), 261 N.R. 19, [2000] A.C.F. no 1412 (QL), qui a confirmé une décision de la Section de première instance (1998), 157 F.T.R. 15, [1998] A.C.F. no 1527 (QL). Pourvoi principal et pourvoi incident rejetés.
Barbara A. McIsaac, c.r., Johane Tremblay et Gregory S. Tzemenakis, pour l’appelant/intimé au pourvoi incident.
Robert Lavigne, en personne.
Dougald E. Brown et Steven Welchner, pour l’intervenant.
Le jugement de la Cour a été rendu par
Le juge Gonthier —
I. Introduction
1 Le litige porte sur l’application de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl .), et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21 , en regard l’une de l’autre et vise le droit d’accès aux renseignements personnels recueillis sous le sceau de la confidentialité dans une enquête menée sous le régime de la Loi sur les langues officielles . Plus précisément, il nous faut décider si la divulgation des renseignements personnels demandés par l’intimé risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d’enquêtes licites menées par le Commissaire aux langues officielles.
II. Les faits
2 L’intimé, Robert Lavigne, travaillait au bureau de Montréal du ministère de la Santé nationale et du Bien‑être social (à présent le ministère du Développement des ressources humaines Canada (« le ministère »)). Entre novembre 1992 et mars 1993, il a déposé auprès du Commissaire aux langues officielles (« le commissaire ») quatre plaintes alléguant violation de ses droits touchant la langue de travail et les possibilités d’emploi et de promotion. L’intimé se plaignait d’être forcé d’utiliser le français.
3 Dans le cadre de leur enquête, les enquêteurs du Commissariat aux langues officielles interrogent quelque 25 employés du ministère, y compris l’intimé, sa superviseure immédiate et quelques‑uns de ses collègues de travail ainsi que des gestionnaires et d’autres employés. Les enquêteurs se heurtent à des difficultés au cours de leur enquête, parce qu’un certain nombre d’employés du ministère sont réticents à fournir des renseignements, craignant des représailles de la part de l’intimé. Les enquêteurs expliquent alors le rôle et la mission du commissaire à titre d’ombudsman et le caractère secret des enquêtes. Ils donnent l’assurance que les entrevues demeureront confidentielles dans les limites des art. 72 , 73 et 74 de la Loi sur les langues officielles .
4 À la suite des entrevues, le rapport d’enquête conclut au bien-fondé des quatre plaintes de l’intimé et fait cinq recommandations au ministère. Celui-ci ne met pas en doute les conclusions du commissaire et convient d’y donner suite.
5 À la suite du rapport du commissaire, l’intimé s’adresse à la Section de première instance de la Cour fédérale pour obtenir réparation du ministère en vertu de la partie X de la Loi sur les langues officielles . Considérant qu’une demande en vertu de cette partie est une procédure de novo, la Cour fédérale fonde sa décision sur la preuve par affidavits et non sur la preuve contenue dans les dossiers d’enquête du commissaire. Parmi les affidavits se trouvent ceux de France Doyon, Jacqueline Dubé et Normand Chartrand. L’intimé avait la possibilité de contre‑interroger les témoins du ministère, y compris ces trois personnes, mais ne s’en est pas prévalu. Le 30 octobre 1996, la Cour fédérale (dont la décision a été confirmée par la suite en appel (1998), 228 N.R. 124) a ordonné au ministère de verser à l’intimé le montant de 3 000 $ à titre de dommages‑intérêts et de lui écrire une lettre d’excuse : [1997] 1 C.F. 305.
6 Parallèlement à ces procédures, le 7 juillet 1993, l’intimé présente au commissaire une première demande de communication des renseignements personnels contenus dans les dossiers des plaintes qu’il avait déposées auprès de celui‑ci. Le 10 septembre 1993, une copie de ces renseignements est envoyée à l’intimé, sauf les parties retenues en raison de l’exclusion prévue à l’al. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Plusieurs autres demandes de renseignements sont présentées au commissaire par la suite, mais sont refusées.
7 En septembre 1994, l’intimé dépose une plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée et celui‑ci ouvre une enquête au cours de laquelle il tente de régler les plaintes de l’intimé par la médiation. Par la suite, plusieurs témoins interrogés par les représentants du commissaire consentent à ce que l’intimé obtienne une copie des renseignements personnels contenus dans les notes des enquêteurs. Toutefois, les témoignages de 10 autres personnes demeurent exclus de cette entente à l’amiable soit parce qu’elles n’ont pu être retrouvées, soit parce qu’elles ont refusé ou n’ont pas répondu à la demande. Le 25 avril 1997, le Commissaire à la protection de la vie privée statue que, à défaut du consentement de ces 10 personnes, les renseignements personnels contenus dans leurs témoignages avaient été exclus à bon droit de la communication en vertu de l’al. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels .
8 À la suite de ces procédures devant le Commissaire à la protection de la vie privée, le commissaire maintient son refus de communiquer certains renseignements personnels à l’intimé. Celui-ci intente alors un recours en révision judiciaire de la décision du commissaire. Les documents visés à l’origine dans son recours devant la Cour fédérale sont les notes complètes des enquêteurs du Commissariat aux langues officielles prises au cours des entrevues menées auprès des personnes suivantes : le directeur de district du bureau de Montréal, Normand Chartrand, la superviseure immédiate de l’intimé, Jacqueline Dubé, et la coordinatrice régionale des langues officielles, France Doyon. Normand Chartrand et France Doyon ont par la suite consenti à la divulgation par le commissaire des renseignements personnels concernant l’intimé qui se trouvent dans les notes de leurs entrevues. La contestation porte donc sur les renseignements personnels contenus dans les notes d’entrevue avec Mme Dubé ainsi que les notes se rapportant à ces trois personnes mais ne renfermant aucun renseignement personnel sur l’intimé.
9 La Section de première instance de la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont infirmé en partie la décision du commissaire et ordonné la divulgation des renseignements personnels demandés. Pour ce qui est de l’information non personnelle, elle lui est refusée. Ces décisions font l’objet du présent pourvoi.
10 Dans l’appel principal, l’appelant se pourvoit contre la décision de la Cour d’appel fédérale lui ordonnant de divulguer des renseignements personnels qu’il détient. Dans l’appel incident, l’intimé demande que le commissaire divulgue l’ensemble des informations pertinentes (qu’il s’agisse de renseignements personnels ou non).
III. Les dispositions législatives pertinentes
11 Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21
2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en matière de protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et de droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent.
3. . . .
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :
. . .
g) les idées ou opinions d’autrui sur lui;
. . .
12. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, tout citoyen canadien et tout résident permanent, au sens de la Loi sur l’immigration, a le droit de se faire communiquer sur demande :
a) les renseignements personnels le concernant et versés dans un fichier de renseignements personnels;
b) les autres renseignements personnels le concernant et relevant d’une institution fédérale, dans la mesure où il peut fournir sur leur localisation des indications suffisamment précises pour que l’institution fédérale puisse les retrouver sans problèmes sérieux.
22. (1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) :
. . .
b) soit dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou au déroulement d’enquêtes licites, notamment :
(i) des renseignements relatifs à l’existence ou à la nature d’une enquête déterminée,
(ii) des renseignements qui permettraient de remonter à une source de renseignements confidentielle,
(iii) des renseignements obtenus ou préparés au cours d’une enquête;
. . .
41. L’individu qui s’est vu refuser communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à la protection de la vie privée peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 35(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l’expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.
47. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la charge d’établir le bien-fondé du refus de communication de renseignements personnels ou le bien-fondé du versement de certains dossiers dans un fichier inconsultable classé comme tel en vertu de l’article 18 incombe à l’institution fédérale concernée.
49. Dans les cas où le refus de communication des renseignements personnels s’appuyait sur les articles 20 ou 21 ou sur les alinéas 22(1) b) ou c) ou 24a), la Cour, si elle conclut que le refus n’était pas fondé sur des motifs raisonnables, ordonne, aux conditions qu’elle juge indiquées, au responsable de l’institution fédérale dont relèvent les renseignements d’en donner communication à l’individu qui avait fait la demande; la Cour rend une autre ordonnance si elle l’estime indiqué.
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl .)
60. (1) Les enquêtes menées par le commissaire sont secrètes.
(2) Le commissaire n’est pas obligé de tenir d’audience, et nul n’est en droit d’exiger d’être entendu par lui. Toutefois, si au cours de l’enquête, il estime qu’il peut y avoir des motifs suffisants pour faire un rapport ou une recommandation susceptibles de nuire à un particulier ou à une institution fédérale, il prend, avant de clore l’enquête, les mesures indiquées pour leur donner toute possibilité de répondre aux critiques dont ils font l’objet et, à cette fin, de se faire représenter par un avocat.
72. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, le commissaire et les personnes agissant en son nom ou sous son autorité sont tenus au secret en ce qui concerne les renseignements dont ils prennent connaissance dans l’exercice des attributions que leur confère la présente loi.
73. Le commissaire peut communiquer ou autoriser les personnes agissant en son nom ou sous son autorité à communiquer :
a) les renseignements qui, à son avis, sont nécessaires pour mener ses enquêtes;
b) des renseignements, soit lors d’un recours formé devant la Cour fédérale aux termes de la partie X, soit lors de l’appel de la décision rendue en l’occurrence.
74. En ce qui concerne les questions venues à leur connaissance au cours d’une enquête, dans l’exercice de leurs attributions, le commissaire et les personnes qui agissent en son nom ou sous son autorité ont qualité pour témoigner, mais ne peuvent y être contraints que lors des circonstances visées à l’alinéa 73b) .
IV. Les décisions des juridictions inférieures
A. La Section de première instance de la Cour fédérale (1998), 157 F.T.R. 15
12 Le juge Dubé accueille la demande de révision judiciaire de la décision du commissaire. L’article 2 de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit, entre autres, que cette loi a pour objet de compléter la législation canadienne en matière de droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent. Par conséquent, selon le juge de la Cour fédérale, la divulgation est la règle et la rétention est l’exception. L’alinéa 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels constitue une exception à la règle générale et doit, par conséquent, être interprété restrictivement. Il énonce une exclusion restreinte qui concerne seulement des enquêtes en cours ou sur le point de commencer et non des enquêtes futures. Considérant que l’enquête est close, le juge Dubé conclut que l’al. 22(1) b) ne s’applique pas.
13 De plus, le juge Dubé conclut que le commissaire n’a pas réussi à établir que la communication des renseignements personnels risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement de ses enquêtes (Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), [1997] A.C.F. no 1812 (QL) (1re inst.)). Les promesses de confidentialité ne sont pas nécessaires, car le commissaire a le pouvoir de décerner des citations à comparaître.
14 En vertu de l’art. 49 de la Loi sur la protection des renseignements personnels , le juge Dubé ordonne à l’appelant de divulguer les « renseignements personnels » demandés par l’intimé. Toutefois, la Loi sur la protection des renseignements personnels ne confère aucun droit à l’intimé d’exiger la divulgation d’informations autres que les « renseignements personnels ».
B. Cour d’appel fédérale (2000), 261 N.R. 19
15 Le juge Sharlow, au nom de la cour, confirme la décision du juge Dubé et rejette l’appel. La Cour d’appel fédérale est aussi d’avis que l’al. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s’applique pas de façon à protéger les renseignements que le commissaire recueille au cours d’une enquête, une fois que celle‑ci est terminée (Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430; Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2000] 3 C.F. 589; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), précité).
16 Par ailleurs, le juge Sharlow rejette l’argument de l’appelant selon lequel le juge Dubé a omis d’évaluer si la divulgation risquait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales, d’après l’al. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Selon le juge Sharlow, la preuve au dossier ne peut étayer pareille conclusion. Elle démontre, tout au plus, que certains témoins seront réticents à collaborer à l’enquête sans une assurance absolue de confidentialité. Le juge Sharlow confirme la décision du juge Dubé ordonnant à l’appelant de divulguer les « renseignements personnels » demandés par l’intimé.
17 La Cour d’appel fédérale a également rejeté l’appel incident au motif qu’une demande en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels n’est possible que pour obtenir des renseignements personnels.
V. Questions en litige
A. Pourvoi principal
18 1. La Cour d’appel fédérale a‑t‑elle fait erreur en concluant que le commissaire ne peut invoquer l’al. 22(1) b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels pour refuser de communiquer des renseignements personnels qui ont été recueillis au cours d’une enquête menée en application de la Loi sur les langues officielles , lorsque l’enquête du commissaire est terminée?
2. La Cour d’appel fédérale a-t-elle fait erreur en concluant que le refus du commissaire n’était pas fondé sur des motifs raisonnables?
B. Pourvoi incident
19 La Cour d’appel fédérale a‑t‑elle fait erreur en concluant que l’intimé n’a pas droit aux renseignements autres que personnels?
VI. Analyse
A. Les lois applicables
20 Le litige porte sur l’application de la Loi sur les langues officielles et de la Loi sur la protection des renseignements personnels en regard l’une de l’autre. Dans un premier temps, on doit en cerner l’objet et la portée et analyser le rôle respectif des deux commissaires. C’est à la lumière de ces principes généraux qu’il sera possible, par la suite, de traiter des dispositions invoquées par les parties.
21 La Loi sur les langues officielles est une réponse législative importante à l’obligation imposée par la Constitution canadienne en matière de bilinguisme au Canada. Son préambule fait expressément référence aux obligations linguistiques prévues par la Constitution. Il rappelle le statut d’égalité quant à l’usage du français et de l’anglais dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada de même que l’universalité d’accès dans ces deux langues au Parlement et à ses lois ainsi qu’aux tribunaux. De plus, le préambule mentionne que la Constitution offre des garanties quant au droit du public d’utiliser le français et l’anglais dans leurs communications avec les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada ou pour en recevoir les services. Il ne fait donc aucun doute que la Loi sur les langues officielles est une mesure législative prise dans le but de répondre à l’obligation constitutionnelle en matière de bilinguisme.
22 L’article 2 de la Loi sur les langues officielles en énonce la mission :
2. La présente loi a pour objet :
a) d’assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales, notamment en ce qui touche les débats et travaux du Parlement, les actes législatifs et autres, l’administration de la justice, les communications avec le public et la prestation des services, ainsi que la mise en œuvre des objectifs de ces institutions;
b) d’appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et, d’une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais;
c) de préciser les pouvoirs et les obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles.
Ces objectifs sont fort importants, car la promotion des deux langues officielles est essentielle au bon développement du Canada. Comme le disait notre Cour dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, p. 744 :
L’importance des droits en matière linguistique est fondée sur le rôle essentiel que joue la langue dans l’existence, le développement et la dignité de l’être humain. C’est par le langage que nous pouvons former des concepts, structurer et ordonner le monde autour de nous. Le langage constitue le pont entre l’isolement et la collectivité, qui permet aux êtres humains de délimiter les droits et obligations qu’ils ont les uns envers les autres, et ainsi, de vivre en société.
La Loi sur les langues officielles va au-delà d’un énoncé de principes. Elle impose des exigences pratiques aux institutions fédérales, comme le mentionne le juge Bastarache dans l’affaire R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, par. 24 :
L’idée que le par. 16(3) de la Charte, qui a officialisé la notion de progression vers l’égalité des langues officielles du Canada exprimée dans l’arrêt Jones, précité, limite la portée du par. 16(1) doit également être rejetée. Ce paragraphe confirme l’égalité réelle des droits linguistiques constitutionnels qui existent à un moment donné. L’article 2 de la Loi sur les langues officielles a le même effet quant aux droits reconnus en vertu de cette loi. Ce principe d’égalité réelle a une signification. Il signifie notamment que les droits linguistiques de nature institutionnelle exigent des mesures gouvernementales pour leur mise en œuvre et créent, en conséquence, des obligations pour l’État; voir McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, à la p. 412; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995, à la p. 1038; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, au par. 73; Mahe, précité, à la p. 365. Il signifie également que l’exercice de droits linguistiques ne doit pas être considéré comme exceptionnel, ni comme une sorte de réponse à une demande d’accommodement. [Je souligne.]
23 L’importance de ces objectifs de même que les valeurs constitutionnelles incarnées par la Loi sur les langues officielles confèrent à celle-ci un statut privilégié dans l’ordre juridique canadien. Son statut quasi-constitutionnel est reconnu par les tribunaux canadiens. Ainsi, la Cour d’appel fédérale s’exprimait de la façon suivante dans Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373, p. 386 (voir également Rogers c. Canada (Service correctionnel), [2001] 2 C.F. 586 (1re inst.), p. 602‑603) :
La Loi sur les langues officielles de 1988 n’est pas une loi ordinaire. Elle reflète à la fois la Constitution du pays et le compromis social et politique dont il est issu. Dans la mesure où elle est l’expression exacte de la reconnaissance des langues officielles inscrite aux paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte canadienne des droits et libertés , elle obéira aux règles d’interprétation de cette Charte telles qu’elles ont été définies par la Cour suprême du Canada. Dans la mesure, par ailleurs, où elle constitue un prolongement des droits et garanties reconnus dans la Charte , et de par son préambule, de par son objet défini en son article 2, de par sa primauté sur les autres lois établies en son paragraphe 82(1) , elle fait partie de cette catégorie privilégiée de lois dites quasi‑constitutionnelles qui expriment « certains objectifs fondamentaux de notre société » et qui doivent être interprétées « de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui (les) sous‑tendent. » [Je souligne.]
C’est à juste titre que la Cour fédérale a reconnu le statut privilégié de la Loi sur les langues officielles . Les racines constitutionnelles de cette loi de même que son rôle primordial en matière de bilinguisme justifient une telle interprétation.
24 La Loi sur la protection des renseignements personnels est également une loi fondamentale du système juridique canadien. Elle a deux objectifs importants. Elle vise, premièrement, à protéger les renseignements personnels relevant des institutions fédérales et, deuxièmement, à assurer le droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent (art. 2). Le présent pourvoi s’intéresse évidemment à l’analyse du deuxième objectif. Jusqu’en 1983, c’était la partie IV de la Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976-77, ch. 33, qui contenait l’essentiel des garanties légales de confidentialité des renseignements personnels. La partie IV de la Loi canadienne sur les droits de la personne fut abrogée (S.C. 1980-81-82-83, ch. 111 (ann. IV, art. 3)) et remplacée par la Loi sur la protection des renseignements personnels (S.C. 1980-81-82-83, ch. 111, ann. II). Considérant la vocation quasi-constitutionnelle de cette loi, les tribunaux en ont reconnu le caractère privilégié. C’est ainsi que le juge Noël, de la Section de première instance de la Cour fédérale, s’exprimait dans Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 3 C.F. 609, p. 652 :
L’adoption, par le Parlement, de la partie IV de la Loi canadienne sur les droits de la personne , remplacée depuis par la Loi sur la protection des renseignements personnels , montre toute l’importance qu’on accorde à la protection de la vie privée des individus. Compte tenu de cette origine législative quasi constitutionnelle de la Loi sur la protection des renseignements personnels , c’est à juste titre qu’on l’interprète en fonction de son objet. [Je souligne.]
25 La Loi sur la protection des renseignements personnels rappelle à quel point la protection de la vie privée est nécessaire au maintien d’une société libre et démocratique. Dans l’arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, par. 65-66, le juge La Forest affirmait (bien qu’il soit dissident, il exprime sur ce point l’opinion de l’ensemble de la Cour) :
La protection de la vie privée est une valeur fondamentale des États démocratiques modernes; voir Alan F. Westin, Privacy and Freedom (1970), aux pp. 349 et 350. Étant l’expression de la personnalité ou de l’identité unique d’une personne, la notion de vie privée repose sur l’autonomie physique et morale __ la liberté de chacun de penser, d’agir et de décider pour lui‑même; voir R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417, à la p. 427, le juge La Forest; voir aussi Joel Feinberg, « Autonomy, Sovereignty, and Privacy : Moral Ideals in the Constitution? » (1982), 58 Notre Dame L. Rev. 445.
La vie privée est également reconnue au Canada comme étant digne d’être protégée par la Constitution, du moins dans la mesure où elle est incluse dans le droit à la protection contre les fouilles, perquisitions et saisies abusives, garanti par l’art. 8 de la Charte canadienne des droits et libertés ; voir Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145. Certains droits à la vie privée peuvent également être inclus dans le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, garanti par l’art. 7 ; voir R. c. Hebert, [1990] 2 R.C.S. 151, et R. c. Broyles, [1991] 3 R.C.S. 595.
De plus, dans cette même affaire, le juge La Forest n’a pas hésité à reconnaître, « le statut privilégié et fondamental du droit à la vie privée dans notre culture sociale et juridique » (par. 69). Le juge La Forest ajoute également, au par. 61, que la loi en matière d’information a pour objet général de favoriser la démocratie :
Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population.
Enfin, madame le juge L’Heureux‑Dubé, dissidente mais non sur ce point, s’exprimait ainsi à l’égard de l’importance de la protection de la vie privée dans l’arrêt R. c. Osolin, [1993] 4 R.C.S. 595, p. 614 :
L’importance fondamentale qu’accorde notre société au respect de la vie privée est soulignée par la protection que garantit à chacun l’art. 8 de la Charte « contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives ». Cette valeur trouve son expression dans des lois telle la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P‑