Scott Slipp Nissan Ltd. c. Canada (Procureur Général)

Scott Slipp Nissan Ltd. c. Canada (Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-10-31
Référence neutre
2005 CF 1477
Numéro de dossier
T-2195-03
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20051031
Dossier : T-2195-03
Référence : 2005 CF 1477
ENTRE :
SCOTT SLIPP NISSAN LIMITED
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE PHELAN
CONTEXTE
[1] La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire concernant le droit d'un contribuable, au titre de l'article 295 de la Loi sur la taxe d'accise (la Loi), à la divulgation de renseignements relatifs à des tiers à l'étape de l'avis d'opposition dans un litige avec l'Agence du revenu du Canada (ARC). L'article 295 s'inspire de l'article 241 de la Loi de l'impôt sur le revenu, sans lui être parfaitement identique.
[2] Au cours d'une contestation relative à des cotisations de taxe de vente harmonisée (TVH), la demanderesse a présenté une demande pour obtenir les dossiers complets de la vérification à l'égard de deux cotisations.
[3] Après des demandes répétées, le 24 octobre 2003, l'ARC a communiqué une version lourdement expurgée du dossier de vérification, mais elle a refusé de divulguer le reste du dossier parce qu'il contenait des renseignements relatifs à des tiers. Ce refus a donné lieu à la présente demande de contrôle judiciaire.
[4] À la suite de ce refus, l'ARC a pris une autre décision le 24 novembre 2004, ou vers cette date, dont elle a donné avis aux tiers et à la demanderesse, suivant laquelle elle prévoyait divulguer les renseignements en question, à moins que les tiers visés n'engagent une procédure en vue d'empêcher cette divulgation ou sinon qu'ils consentent à la divulgation. Cette deuxième décision et la question de la divulgation des renseignements confidentiels concernant la demanderesse, lesquels étaient contenus dans l'avis transmis par l'ARC aux tiers, font l'objet d'une autre demande de contrôle judiciaire dans le dossier T-2108-04.
[5] La demanderesse fait valoir qu'elle a droit d'accès, en vertu de l'article 295, aux renseignements pertinents concernant le fondement de la cotisation établie à son endroit. La présente demande de contrôle judiciaire soulève trois questions :
1. Le ministre a-t-il l'obligation de communiquer ces renseignements à la demanderesse?
2. Si cette obligation n'existe pas, le ministre dispose-t-il d'un pouvoir discrétionnaire pour communiquer ces renseignements?
3. Si ce pouvoir discrétionnaire existe, a-t-il été exercé pour les bons motifs?
[6] Le terme « ministre » employé dans les présents motifs comprend (à moins d'indication contraire) les « fonctionnaires » assumant la responsabilité visée à l'article 295.
LES FAITS
[7] Les faits de la présente affaire sont survenus dans le contexte d'une enquête visant à déterminer si des concessionnaires d'automobiles des provinces de l'Atlantique utilisaient un stratagème de vente-rachat de véhicules. En général, on considère qu'il s'agit d'une manoeuvre frauduleuse suivant laquelle les véhicules sont censément vendus par un intermédiaire situé à l'extérieur de la province, en vue d'éviter une partie ou la totalité de la TVH.
[8] À la suite d'une cotisation établie par l'ARC, en vertu de la Loi, le 14 mai 2004, la demanderesse a demandé le dossier complet de la vérification dans les termes suivants :
[traduction]
Nous avons l'intention de déposer des avis d'opposition d'ici peu de temps [...] À cet égard, j'écris pour demander, conformément à la politique de renouvellement des appels, que l'on nous fasse parvenir une copie du dossier complet de la vérification concernant les deux cotisations de TVH, y compris, particulièrement, tous les rapports détaillés rédigés par les vérificateurs et autres fonctionnaires de l'ARC, s'il y a lieu.
[9] À la suite d'une série de lettres envoyées par l'avocat de la demanderesse en vue de faire pression pour obtenir la divulgation, et après le dépôt de l'avis d'opposition le 24 octobre 2003, une agente de l'ARC, Mme S. Denny, a avisé la demanderesse que, même si l'ARC allait divulguer certains renseignements, elle ne communiquerait pas le rapport de vérification et ses différentes annexes parce qu'ils contenaient des [traduction] « renseignements de tiers » . Le libellé précis de cette décision est important :
[traduction]
Nous avons examiné les différences entre les rapports et nous avons conclu que le rapport qui se trouve dans le dossier de vérification renferme des renseignements de tiers que nous ne sommes pas en mesure de vous fournir en ce moment.
[...] les annexes renferment des renseignements de tiers que nous ne sommes pas en mesure de vous fournir en ce moment.
[10] Il est établi dans le présent litige que les renseignements de tiers sont en fait des « renseignements confidentiels » au sens de l'article 295 de la Loi. Les renseignements de tiers comprennent plus que des renseignements portant exclusivement sur un autre contribuable. Ils englobent des renseignements sur le contribuable qui ont été fournis à l'ARC par un autre contribuable.
[11] La demanderesse s'est beaucoup appuyée dans sa correspondance avec l'ARC sur le document intitulé « Renouvellement des appels » qui a été publié par l'ADRC (maintenant appelée l'ARC) et qui décrit sa politique en matière d'appel. On en dira davantage au sujet de ce document, mais soulignons pour l'instant une obligation considérée comme faisant partie du rôle et des responsabilités de l'agent des appels, laquelle est particulièrement pertinente quant à la présente affaire, à savoir :
expliquer au contribuable la raison des cotisations et mettre à sa disposition tous les documents pertinents aux points en litige.
[Non souligné dans l'original.]
[12] Dans la présente procédure, Mme Denny a souscrit un affidavit qui est censé expliquer sa décision de refuser la divulgation des renseignements. Dans cet affidavit, elle a exposé d'autres motifs justifiant son refus, notamment :
· le fait que les renseignements étaient de nature à laisser supposer que d'autres concessionnaires d'automobiles et d'autres contribuables pouvaient avoir participé à la manoeuvre frauduleuse visant à priver le ministre de recettes fiscales;
· le fait que certains des renseignements constituaient des renvois à d'autres renseignements;
· le fait que certains des renseignements pourraient être de nature délicate sur le plan de la concurrence et que des réputations pourraient être ternies;
· le fait que certains des renseignements n'aideraient pas la demanderesse à comprendre et à contester la cotisation.
[13] Toutefois, avant la décision de refuser la divulgation, des communications internes entre les fonctionnaires de l'ARC, particulièrement le courriel du 10 juin 2003, exprimaient des préoccupations quant à la catégorie de renseignements, à savoir des renseignements transmis à l'ARC par des tiers. Il n'a en aucun temps été fait état de préoccupations concernant l'utilisation, la mauvaise utilisation ou la mauvaise compréhension des renseignements.
[14] Ces préoccupations ont été étoffées lors de la rencontre qui a eu lieu entre l'avocat de la demanderesse et le supérieur hiérarchique de Mme Denny le 18 novembre 2003, comme en fait foi la lettre de l'avocat du 21 novembre 2003.
[15] Même si l'ARC peut avoir considéré les éléments exposés dans l'affidavit de Mme Denny, je préfère m'en remettre au dossier de preuve ayant le lien le plus étroit avec la décision du 24 octobre 2003 et au libellé de la décision elle-même, en ce qui a trait au principe sur lequel l'ARC s'est appuyée pour refuser de divulguer les renseignements demandés.
[16] Après le dépôt de la demande de contrôle judiciaire de la décision du 24 octobre 2003, le défendeur en a demandé la radiation, mais sa requête a été rejetée par le juge O'Keefe. Il a ensuite demandé qu'il soit déclaré que l'affaire était dénuée d'intérêt pratique, mais il a de nouveau échoué.
[17] Même si la présente affaire et le dossier T-2108-04 (portant sur la seconde décision) n'ont pas été entendus ensemble, la décision liée à la présente affaire a été différée jusqu'à une date ultérieure à l'audition de l'affaire T-2108-04 pour permettre à la Cour d'avoir une meilleure appréciation des questions en litige au titre de l'article 295.
[18] Dans la requête en radiation de la demande de contrôle judiciaire, le juge O'Keefe, sans décider sur le fond de la demande, a fait référence au problème soulevé par une divulgation incomplète à l'étape de l'avis d'opposition. Comme je souscris à son opinion suivant laquelle l'étape de l'avis d'opposition doit être un processus éclairé, je reproduis ci-dessous le paragraphe pertinent de son jugement.
Il est clair que je ne me range pas à l'avis du procureur général pour qui la divulgation de documents doit être obtenue à la faveur d'un appel interjeté à la Cour canadienne de l'impôt. La manière dont le procureur général considère le régime législatif forcerait les contribuables à aller de l'avant avec des avis d'opposition dénués de sens, parfois non fondés sur une connaissance des faits, qui auraient peu de chances de succès, sinon aucune, simplement pour être en mesure de se prévaloir des procédures de la Cour canadienne de l'impôt en matière de divulgation de documents. Selon moi, adopter une telle interprétation du régime législatif serait porter atteinte à l'objet avoué de la procédure de l'avis d'opposition, une procédure qui vise à offrir au contribuable une véritable occasion de persuader la ministre du Revenu national que sa cotisation devrait être annulée ou remplacée par une nouvelle cotisation. L'alinéa 301(1.2)c) de la Loi sur la taxe d'accise prévoit que, lorsqu'une personne produit un avis d'opposition, l'avis doit indiquer les questions à trancher et « les motifs et les faits sur lesquels se fonde la personne » . Pour une partie qui estime que les documents communiqués par l'ADRC sont insuffisants, la procédure de l'avis d'opposition n'est pas censée être une procédure non informée ou une procédure à laquelle elle doive dans les faits renoncer.
ANALYSE
[19] La décision du ministre de ne pas divulguer est fondée sur la manière dont il considère le droit de la demanderesse à la divulgation des renseignements confidentiels. En appliquant le critère fonctionnel et pragmatique à cette décision, j'ai conclu que, puisque la question en litige est une question d'interprétation des pouvoirs ministériels, la norme de contrôle est celle de la décision correcte.
Régime législatif
[20] Un litige sous le régime de la Loi procède presque de la même manière qu'un litige sous le régime de la Loi de l'impôt sur le revenu. Du point de vue du contribuable, il y a l'étape de la cotisation, l'étape de l'avis d'opposition et, finalement, l'étape de la procédure à la Cour canadienne de l'impôt.
[21] Un contribuable peut déposer un avis d'opposition à la cotisation fiscale. Cet avis marque le début du litige avec l'ARC. Le processus d'avis d'opposition se déroule généralement au moyen de lettres, d'observations et de réunions en vue de comprendre et de contester la cotisation, de régler le différend ou de circonscrire les questions avant de passer à l'étape de la procédure judiciaire. Il s'agit d'un processus important pour le contribuable qui doit décider s'il va contester la cotisation de l'ARC et pour quel motif il le fera. Cette étape essentielle mène à la procédure judiciaire.
[22] À l'étape de la cotisation, et comme ce fut le cas en l'espèce, les fonctionnaires de l'ARC peuvent obtenir, volontairement ou par contrainte, des renseignements, y compris des documents, d'autres personnes. Le régime législatif qui régit l'utilisation de ces renseignements est énoncé à l'article 295 de la Loi. La version complète de cet article figure à l'annexe A des présents motifs.
[23] La Cour a été informée qu'il s'agit de la première cause où ces questions sont examinées sous le régime de l'article 295, tel qu'il est rédigé actuellement. Toutefois, il existe de la jurisprudence concernant la disposition comparable de la Loi de l'impôt sur le revenu. Pour assurer une analyse complète, l'article 241 de la Loi de l'impôt sur le revenu a été reproduit à l'annexe B.
[24] Par souci de commodité, les paragraphes pertinents de l'article 295 de la Loi sont reproduits ci-dessous.
(1) Les définitions qui suivent s'appliquent au présent article.
...
« renseignement confidentiel » Renseignement de toute nature et sous toute forme concernant une ou plusieurs personnes et qui, selon le cas :
a) est obtenu par le ministre ou en son nom pour l'application de la présente partie;
b) est tiré d'un renseignement visé à l'alinéa a).
N'est pas un renseignement confidentiel le renseignement qui ne révèle pas, même indirectement, l'identité de la personne en cause.
(2) Sauf autorisation prévue au présent article, il est interdit à un fonctionnaire :
a) de fournir sciemment à quiconque un renseignement confidentiel ou d'en permettre sciemment la fourniture;
b) de permettre sciemment à quiconque d'avoir accès à un renseignement confidentiel;
c) d'utiliser sciemment un renseignement confidentiel en dehors du cadre de l'application ou de l'exécution de la présente partie.
(4) Les paragraphes (2) et (3) ne s'appliquent :
a) ni aux poursuites criminelles, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire ou sur acte d'accusation, engagées par le dépôt d'une dénonciation ou d'un acte d'accusation, en vertu d'une loi fédérale;
b) ni aux procédures judiciaires ayant trait à l'application ou à l'exécution de la présente loi, du Régime de pensions du Canada, de la Loi sur l'assurance-emploi, de la Loi sur l'assurance-chômage ou de toute loi fédérale ou provinciale qui prévoit l'imposition ou la perception d'un impôt, d'une taxe ou d'un droit.
(5) Un fonctionnaire peut :
a) fournir à une personne un renseignement confidentiel qu'il est raisonnable de considérer comme nécessaire à l'application ou à l'exécution de la présente loi, mais uniquement à cette fin;
b) fournir à une personne un renseignement confidentiel qu'il est raisonnable de considérer comme nécessaire à la détermination de tout montant dont la personne est redevable ou du remboursement ou du crédit de taxe sur les intrants auquel elle a droit, ou pourrait avoir droit, en vertu de la présente loi;
(6) Un fonctionnaire peut fournir un renseignement confidentiel :
a) à la personne en cause;
b) à toute autre personne, avec le consentement de la personne en cause.
(1) In this section,
...
"confidential information" means information of any kind and in any form that relates to one or more persons and that is
(a) obtained by or on behalf of the Minister for the purposes of this Part, or
(b) prepared from information referred to in paragraph (a),
but does not include information that does not directly or indirectly reveal the identity of the person to whom it relates;
(2) Except as authorized under this section, no official shall knowingly
(a) provide, or allow to be provided, to any person any confidential information;
(b) allow any person to have access to any confidential information; or
(c) use any confidential information other than in the course of the administration or enforcement of this Part.
(4) Subsections (2) and (3) do not apply in respect of
(a) criminal proceedings, either by indictment or on summary conviction, that have been commenced by the laying of an information or the preferring of an indictment, under an Act of Parliament; or
(b) any legal proceedings relating to the administration or enforcement of this Act, the Canada Pension Plan, the Employment Insurance Act, the Unemployment Insurance Act or any other Act of Parliament or law of a province that provides for the imposition of a tax or duty.
(5) An official may
(a) provide such confidential information to any person as may reasonably be regarded as necessary for the purpose of the administration or enforcement of this Act, solely for that purpose;
(b) provide to a person confidential information that can reasonably be regarded as necessary for the purposes of determining any liability or obligation of the person or any refund, rebate or input tax credit to which the person is or may become entitled under this Act;
(6) An official may provide confidential information relating to a person
(a) to that person; and
(b) with the consent of that person, to any other person.
Obligation de divulguer
[25] La demanderesse est d'avis que le ministre a l'obligation de divulguer les renseignements demandés parce qu'ils sont nécessaires à l'application et à l'exécution de la Loi - dont l'avis d'opposition est un élément essentiel. La demanderesse allègue que le mot « peut » au paragraphe 295(5) est de nature directive. Elle allègue également que la politique de renouvellement des appels, qui constitue le point de vue de l'ARC sur le déroulement des appels, confirme cette interprétation. La demanderesse s'appuie également sur cette politique pour faire valoir que, si le ministre dispose d'un pouvoir discrétionnaire, il doit respecter la politique conformément au principe de l'attente légitime.
[26] Malgré les arguments solides de l'avocat, je ne peux accepter que le mot « peut » s'entende d'un verbe comportant la notion d'obligation. Compte tenu des principes d'interprétation, de l'économie générale de la disposition, de son objet et de son libellé, je conclus que le mot « peut » veut dire « peut » .
[27] Le point de départ de l'analyse est la Loi d'interprétation. Son article 11 indique clairement que la prémisse de l'interprétation législative veut que l'octroi de pouvoirs, de droits, d'autorisations ou de facultés s'exprime essentiellement par le verbe « pouvoir » .
11. L'obligation s'exprime essentiellement par l'indicatif présent du verbe porteur de sens principal et, à l'occasion, par des verbes ou expressions comportant cette notion. L'octroi de pouvoirs, de droits, d'autorisations ou de facultés s'exprime essentiellement par le verbe « pouvoir » et, à l'occasion, par des expressions comportant ces notions.
11. The expression "shall" is to be construed as imperative and the expression "may" as permissive.
[28] Selon R. Sullivan, dans son ouvrage intitulé Sullivan and Driedger On the Construction of Statutes (2002 Butterworths Canada 4e éd.), aux pages 56 à 60, l'emploi du mot « peut » suppose un pouvoir discrétionnaire mais il n'écarte pas la possibilité d'une obligation :
[traduction]
Dans l'interprétation, il faut déterminer s'il n'y a pas un élément dans la disposition ou dans les circonstances qui, explicitement ou implicitement, impose l'exercice d'un pouvoir.
[29] Comme l'a souligné cet auteur, il existe nombre de cas pour lesquels les tribunaux ont jugé que le pouvoir conféré par le mot « peut » était en fait associé à une obligation une fois que toutes les conditions liées à l'exercice du pouvoir étaient réunies. Ainsi, le vaste pouvoir que laisse entendre le mot « peut » devient plus limité et il dépend de l'objet de la disposition en cause et des circonstances de l'application de celle-ci.
[30] À mon avis, la Cour suprême du Canada, dans son analyse de l'article 241 de la Loi de l'impôt sur le revenu, a énoncé les principes d'interprétation applicables à la disposition analogue de la Loi sur la taxe d'accise, soit l'article 295. Les principales décisions sont : Glover c. Ministre du Revenu national, [1981] 2 R.C.S. 561, [1982] CTC 29, (1981) 82 D.T.C. 6035, et Slattery (syndic de) c. Slattery, [1993] 2 C.T.C. 243 (C.S.C.), [1993] 3 R.C.S. 430.
[31] Dans Glover, le juge de première instance avait ordonné à Revenu Canada de communiquer l'adresse d'un contribuable qui avait enlevé ses enfants contrairement à une ordonnance judiciaire accordant la garde à la mère des enfants. Même si sa décision s'articulait autour de l'expression « personne qui y a [...] légalement droit » (qui a depuis été supprimée de l'article 241), la Cour d'appel de l'Ontario (dont le raisonnement a été adopté par la Cour suprême du Canada) a fait certains commentaires sur l'objet législatif des dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu relatives à la confidentialité, lesquels sont pertinents quant à la Loi sur la taxe d'accise.
[32] La Cour d'appel a jugé que l'article 241 de la Loi de l'impôt sur le revenu est un code complet destiné à préserver le caractère confidentiel de tous les renseignements donnés au ministre aux fins de la Loi de l'impôt sur le revenu. La Cour a ensuite parlé du caractère facultatif du paragraphe 241(4) en ces termes :
[traduction]
L'interdiction absolue définie et circonscrite dans les trois premiers paragraphes de l'article 241 conduit directement au paragraphe (4). Cette disposition à caractère facultatif et ses composantes permettent, pour le fonctionnement efficace de toute la loi, la communication de renseignements confidentiels, obtenus aux fins de la loi, à d'autres personnes de la manière définie ou circonscrite par le paragraphe. Ces personnes sont également, dès la réception des renseignements confidentiels, assujetties à l'impérativité du paragraphe 241(1). Le paragraphe 241(4), comme l'a récemment souligné la Cour, établit certaines exceptions, de nature surtout administrative, aux restrictions imposées par l'article : Re Herman et al and Deputy A.-G. Can. (1979), 26 O.R. (2d) 520, à la page 529, 103 D.L.R. (3d) 491, à la page 500, 13 C.P.C. 363.
[33] Compte tenu de la similarité entre cet article de la Loi de l'impôt sur le revenu et l'article 295 de la Loi sur la taxe d'accise, les mêmes principes sont applicables. L'article 295 de la Loi est un code complet destiné à préserver le caractère confidentiel de tous les renseignements donnés au ministre aux fins de la Loi.
[34] De plus, tout comme le paragraphe 241(4) de la Loi de l'impôt sur le revenu, le paragraphe 295(5) de la Loi exprime, selon mon interprétation, une faculté. Même si le libellé est quelque peu différent, ces deux paragraphes sont semblables quant à leur objet et à leur effet.
[35] La Cour suprême, dans Slattery, s'est penchée sur la question de savoir si les renseignements obtenus d'un contribuable aux fins de la Loi de l'impôt sur le revenu pouvaient être utilisés par le ministre dans une action visant à faire déclarer que certains biens de l'épouse du contribuable failli appartenaient légitimement au syndic de faillite. La Cour a conclu que pareille preuve pouvait être utilisée parce que son utilisation était liée à l'application de la Loi de l'impôt sur le revenu.
[36] Dans son historique de l'article 241 de la Loi de l'impôt sur le revenu, la Cour a souligné que, compte tenu du principe d'auto-cotisation et d'auto-déclaration, la confidentialité des renseignements relatifs au contribuable constitue un élément important du régime. La Cour a estimé que l'article 241 comporte l'établissement d'un équilibre d'intérêts - l'intérêt du contribuable en matière de respect de sa vie privée par rapport à « l'intérêt qu'a le Ministre à être autorisé à communiquer des renseignements relatifs au contribuable dans la mesure où cela est nécessaire pour appliquer et exécuter efficacement » la Loi.
[37] La Cour a fait valoir que l'intérêt en question du contribuable en matière de vie privée était principalement lié à sa situation financière. Ce n'est que dans des situations exceptionnelles que l'intérêt relatif à la vie privée doit céder le pas à l'intérêt de l'État. Le régime de non-divulgation s'appuie sur la nécessité de la confidentialité dans un système de divulgation volontaire.
[38] La Cour dans Slattery a également reconnu la nécessité d'une exception à des fins administratives et judiciaires :
Toutefois, le Parlement a également reconnu que, si les renseignements personnels obtenus ne peuvent être utilisés pour faciliter le recouvrement de l'impôt, notamment par voie judiciaire, lorsque cela est nécessaire, la possession de tels renseignements ne sera d'aucune utilité. Il peut être nécessaire de procéder en cours d'instance à la communication de renseignements obtenus dans les déclarations d'impôt sur le revenu ou recueillis dans le cadre d'enquêtes fiscales, pour garantir que le tribunal dispose de tous les renseignements pertinents et soit ainsi plus en mesure de trancher adéquatement le litige. Cette nécessité n'est toutefois sanctionnée par le Parlement que dans un nombre très limité de cas. La communication est permise dans des poursuites criminelles ou d'autres poursuites énoncées au par. 241(3). Elle est aussi permise dans d'autres situations énumérées au par. 241(4), que la Cour d'appel de l'Ontario a déjà décrites comme étant [traduction] « de nature surtout administrative » (Glove c. Glover (No. 1), précité, à la p. 397).
[39] Il convient de noter que les mots « poursuites » ou « procédures » s'emploient dans le contexte des procédures judiciaires. J'ai conclu que l'avis d'opposition n'est pas une procédure visée à l'article applicable de la Loi sur la taxe d'accise. En conséquence, la demanderesse ne peut obtenir la divulgation en raison du paragraphe 295(4) qui prévoit que l'interdiction de divulgation ne s'applique pas aux poursuites criminelles ni à certaines autres procédures judiciaires civiles.
[40] Suivant mon analyse de la jurisprudence et compte tenu de l'objet de l'article qui vise à interdire la divulgation, sauf dans certaines circonstances, et du sens ordinaire du mot « peut » , l'argument de la demanderesse voulant que le mot « peut » soit interprété comme un verbe comportant la notion d'obligation et que le ministre ou les fonctionnaires soient ainsi tenus, lorsqu'on leur en fait la demande, à l'étape de l'avis d'opposition, de communiquer les renseignements confidentiels ne peut être retenu.
[41] L'article 295 exprime une faculté et, par conséquent, il doit être interprété comme accordant un pouvoir discrétionnaire restreint de divulguer des renseignements confidentiels.
Pouvoir discrétionnaire de divulguer
[42] Après avoir établi que l'article 295 confère au ministre le pouvoir discrétionnaire de communiquer des renseignements confidentiels, aux fins de cet article, je conclus que ce pouvoir discrétionnaire est limité aux matières énoncées au paragraphe 5.
[43] Le problème en l'espèce est de lever le voile sur des renseignements qui sont à première vue confidentiels. Il serait plus simple de conclure que le voile ne devrait jamais être levé, pour ainsi éviter les difficiles questions d'équilibre entre des intérêts opposés et de possibles prolongations de l'étape de la procédure. Par ailleurs, les contribuables peuvent aussi se voir refuser certains droits et la possibilité de traiter en toute connaissance de cause et de manière anticipée les questions du litige fiscal.
[44] Si l'on considère que le mot « peut » exprime une faculté, l'article ouvre la voie à la difficile tâche d'établir les limites de la divulgation des renseignements confidentiels par le ministre, à savoir quand pareille divulgation peut être faite à juste titre. Ce pouvoir discrétionnaire doit être exercé en tenant compte de l'équilibre entre les intérêts relatifs au respect de la vie privée et de l'application appropriée de la Loi. Cet exercice doit également tenir compte de l'importance du principe de confidentialité à l'égard du régime et, par ailleurs, permettre un exercice sensé des droits dont d'autres contribuables ont bénéficié pour contester des cotisations fiscales.
[45] La demanderesse a considérablement mis l'accent sur la politique relative au renouvellement des appels de l'ARC. Cette politique exprime de nobles sentiments voulant notamment que le processus d'examen interne soit juste, transparent et efficace.
[46] En ce qui a trait au règlement des oppositions, la politique de renouvellement des appels prévoit les responsabilités suivantes à l'égard des agents d'appel (ceux qui traitent les avis d'opposition) et des vérificateurs :
L'agent des appels doit :
- examiner les cotisations contestées de façon objective, impartiale et professionnelle, et décider s'il faut les ratifier, les accepter ou les modifier;
- expliquer au contribuable la raison des cotisations et mettre à sa disposition tous les documents pertinents aux points en litige;
- rencontrer, au besoin, le contribuable et ses représentants pour discuter de questions;
- prendre en considération toute solution proposée par le contribuable qui permettrait de s'entendre sur la cotisation contestée;
- lorsqu'il le juge nécessaire, communiquer avec le vérificateur pour mieux comprendre les faits et les raisons ayant donné lieu à la cotisation;
- informer le contribuable de toute discussion avec le vérificateur et lui fournir une copie des comptes rendus;
- lorsqu'il le juge nécessaire, inviter le vérificateur à assister à des réunions avec le contribuable, si celui-ci y consent;
- fournir au contribuable le détail de la position des Appels.
Le vérificateur doit :
- fournir à l'agent des appels tous les documents appuyant la cotisation;
- expliquer à l'agent des appels, s'il le demande, la raison de la cotisation;
- assister à des réunions avec l'agent des appels et le contribuable, lorsque l'agent des appels le demande et que le contribuable y consent;
- examiner des renseignements supplémentaires à la demande de l'agent des appels, en sachant que le contribuable est au courant de la situation, particulièrement lorsque ces renseignements sont nombreux ou qu'ils n'ont pas été fournis au moment de la vérification, et informer par écrit l'agent des appels, qui rendra la décision voulue.
(Non souligné dans l'original.)
[47] Une personne raisonnable qui lit cette politique pourrait facilement conclure qu'un contribuable devrait recevoir tous les documents pertinents sur lesquels s'appuie la cotisation, peu importe leur source.
[48] Toutefois, le principe d'attente légitime qui pourrait autrement s'appliquer ne peut avoir la priorité sur l'application de la loi. Cette politique et toute communication de documents qui en résulte doivent avoir pour fondement l'exception à l'interdiction générale de divulguer des renseignements confidentiels.
[49] À mon avis, à l'étape de l'avis d'opposition du processus d'appel, le contribuable bénéficie de l'important droit de connaître la raison véritable d'une cotisation, d'examiner sa position et de répondre efficacement aux fonctionnaires du ministère. Le processus a notamment pour but d'assurer que le processus de cotisation soit juste, pour régler les questions fiscales en litige sans en venir à la procédure judiciaire et pour circonscrire les questions en litige à trancher. Refuser à un contribuable une divulgation raisonnable lorsque les circonstances la permettent ne sert pas les intérêts de l'application et de l'exécution de la Loi.
[50] Le droit d'entreprendre l'étape de l'avis d'opposition ne peut être dénué de toute valeur par une déclaration générale du respect de la confidentialité. Si ce processus se veut sérieux, il doit permettre au contribuable en cause d'obtenir suffisamment de renseignements, particulièrement lorsque l'ARC s'appuie sur des sources à l'égard desquelles le contribuable n'a aucune emprise. Il ne suffit pas de dire, en réponse à une demande de documents, que tout sera dévoilé lorsque l'affaire sera portée devant le tribunal.
[51] Il existe trois motifs pour lesquels le ministre peut divulguer les renseignements confidentiels demandés par la demanderesse. Le premier est l'alinéa 295(5)a), en vertu duquel un renseignement confidentiel qu'il est raisonnable de considérer comme nécessaire à l'application ou à l'exécution de la Loi peut être communiqué. Le deuxième est l'alinéa 295(5)b), en vertu duquel la communication d'un renseignement confidentiel en vue de la détermination de tout montant dont la personne est redevable est permise. Le troisième motif se trouve à l'alinéa 295(6)a), en vertu duquel le ministre peut fournir à la personne en cause un renseignement confidentiel la concernant.
[52] Pour la demanderesse, il ne fait aucun doute que les renseignements confidentiels doivent lui être communiqués pour lui permettre de régler convenablement la question de l'avis d'opposition et de la cotisation sous-jacente. Le ministre n'a jamais contesté la nécessité de cette divulgation. La communication vise à permettre l'application requise de la Loi, y compris le processus de l'avis d'opposition. La divulgation sert uniquement à cette fin. Pour cette raison, elle tombe carrément sous le coup de l'alinéa 295(5)a) de la Loi.
[53] La communication est également nécessaire pour déterminer tout montant dont le contribuable est redevable, comme le prévoit l'alinéa 295(5)b). Comme l'exception relative au processus judiciaire (paragraphe 295(4)) couvre les intérêts du ministre dans la détermination de tout montant dont le contribuable est redevable, tel qu'il a été jugé dans Slattery, l'alinéa 295(5)b) doit inclure les processus administratifs et il intéresse la communication à l'usage du contribuable. D'autres dispositions couvrent la communication à des fins gouvernementales. La divulgation demandée vise à permettre à la demanderesse de mieux cerner la créance fiscale alléguée et, peut-être, de la réduire ou de l'éliminer. La divulgation en l'espèce respecterait l'objet de l'alinéa 295(5)b) et serait cohérente avec ses termes.
[54] L'autre motif de divulgation au titre du paragraphe 295(6) prévoit que le ministre peut fournir un renseignement confidentiel concernant la demanderesse.
(6) Un fonctionnaire peut fournir un renseignement confidentiel :
a) à la personne en cause;
b) à toute autre personne, avec le consentement de la personne en cause.
(6) An official may provide confidential information relating to a person
(a) to that person; and
(b) with the consent of that person, to any other person.
[55] Le renseignement confidentiel est un renseignement concernant une personne, lequel est obtenu par le ministre pour l'application de la partie de la Loi se rapportant à la taxe sur les produits et services. Ce renseignement peut concerner une personne quelconque.
[56] Le renseignement confidentiel dont il est question au paragraphe 295(6) est plus précis que celui dont il est question dans les autres dispositions de l'article, parce qu'il vise le renseignement obtenu par le ministre concernant la personne en cause. Le ministre peut donner à cette personne, qui lui en fait la demande, le renseignement qui la concerne.
[57] Ainsi, le ministre peut donner à la demanderesse un renseignement qui la concerne (en supposant qu'il l'ait obtenu pour l'application de cette partie de la Loi), que ce renseignement lui ait été fourni par elle ou par une autre source quelconque.
[58] La personne en cause (la demanderesse) peut consentir à ce qu'un renseignement la concernant soit fourni à une autre personne (voir l'alinéa 295(6)b)).
[59] En exerçant son pouvoir discrétionnaire pour divulguer des renseignements confidentiels, le ministre devrait prendre en considération la nature des renseignements. Il existe une différence qualitative entre les renseignements détenus par l'ARC qui se rapportent uniquement à la situation fiscale et à l'entreprise du tiers et les renseignements fournis par le tiers, particulièrement ceux obtenus par contrainte, qui se rapportent à la situation fiscale ou à l'entreprise de l'autre contribuable (en l'occurrence, la demanderesse). Cette différence n'est pas aussi évidente à l'égard de certains renseignements présentant un caractère hybride, en ce sens qu'ils concernent à la fois un tiers et le contribuable. Un contrat entre le tiers et le contribuable, par exemple, dévoile des renseignements sur ces deux parties.
[60] La question de savoir si le refus de divulguer sert une fin utile à juste titre ou s'il est cohérent avec l'application requise de la Loi est un autre aspect à prendre en considération. Les documents pertinents devront être communiqués dans une procédure devant la Cour de l'impôt. Même si le ministre ne procède pas à l'établissement d'une nouvelle cotisation ni ne confirme la cotisation dans une courte période de temps, le contribuable peut, en vertu de l'article 306 de la Loi, s'adresser à la Cour de l'impôt 180 jours après la production de l'avis d'opposition si le ministre n'a pas annulé ou confirmé la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation. Par conséquent, la communication aurait lieu dans ce contexte.
[61] Il n'existe pas de raison politique d'empêcher la communication hâtive des renseignements qui seraient divulgués au moment opportun devant le tribunal. Le délai n'est pas un motif approprié de non-divulgation.
[62] La divulgation peut être régie suivant les conditions précisées par le ministre en vertu de l'alinéa 295(5)c) :
Un fonctionnaire peut :
[...]
c) fournir, ou permettre que soit fourni, un renseignement confidentiel [...] à toute personne autorisée par le ministre [...], sous réserve de conditions précisées par le ministre [...] ou lui en permettre l'examen ou l'accès [...]
(Non souligné dans l'original.)
[63] En outre, la Loi prévoit des sanctions en cas de manquement à ses dispositions, notamment des amendes et des peines d'emprisonnement qui peuvent être imposées pour réprimer les abus de divulgation.
[64] En outre, le ministre peut donner avis, ou à vrai dire être tenu de donner avis, au tiers de la communication prévue des renseignements le concernant (comme ce fut le cas dans la deuxième décision) pour lui permettre de prendre des mesures en vue de protéger ses intérêts en matière de confidentialité.
[65] Après avoir conclu que la demanderesse a droit à la divulgation des renseignements pertinents à la cotisation, à savoir les renseignements pris en compte par l'ARC pour l'établissement de cette cotisation, je tiens à souligner qu'il est important de ne pas oublier qu'il s'agit d'une divulgation de renseignements qui n'équivaut pas nécessairement à une communication préalable de documents.
[66] Même si la communication de documents peut être, et est généralement, la méthode plus efficace de divulgation, ce n'est pas la seule méthode. Les sommaires de preuve et les documents expurgés représentent au moins deux autres méthodes de divulgation. Le défaut de faire les divulgations appropriées pourrait bien servir de fondement à l'adjudication de dépens ou à d'autres indemnisations. Par contre, le ministre conserve un pouvoir discrétionnaire, qu'il exerce en tenant dûment compte de la situation, pour élaborer la forme la plus appropriée de divulgation, dans la mesure où elle satisfait aux exigences d'équité, d'exactitude et d'intégralité.
[67] En ce qui a trait à la première décision, le ministre n'a pas exercé de manière appropriée son pouvoir discrétionnaire ni pris en considération les faits et les principes pertinents. La décision reposait uniquement sur le fait que les renseignements en cause provenaient d'un tiers.
[68] La première décision révèle une erreur de droit parce qu'elle conclut que le simple fait qu'il y avait des renseignements confidentiels empêchait la divulgation à la demanderesse.
[69] Rien n'indique, dans le dossier de la présente affaire, que la divulgation de ces renseignements confidentiels nuirait à l'application ou à l'exécution de la Loi, comme, par exemple, à une enquête en cours. Rien n'indique non plus qu'un privilège est en péril. Dans l'affidavit qu'elle a souscrit, Mme Denny affirme que les renseignements en question ne seraient pas utiles à la demanderesse. Cette proposition laisse présumer que le ministre sait ce qui est utile au contribuable. Il n'appartient pas au ministre de protéger la demanderesse. Les renseignements de nature délicate au plan commercial à propos de l'entreprise d'un tiers peuvent être protégés et sont vraisemblablement non pertinents quant au fondement de la cotisation fiscale de la demanderesse.
[70] La deuxième décision du ministre par laquelle il acceptait de divulguer les renseignements - l'efficacité de la manière suivant laquelle cette décision a été prise fait l'objet d'un autre jugement -constitu