Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick

Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1996-04-03
Recueil
[1996] 1 RCS 825
Numéro de dossier
24002
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Nouveau-Brunswick
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24002
Contenu de la décision
Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825
David Attis Appelant
c.
Le Conseil scolaire du district no 15 Intimé
et
La Commission des droits de la personne du
Nouveau‑Brunswick, Malcolm Ross, le
ministère de l'Éducation du Nouveau-Brunswick,
la Fédération des enseignants et enseignantes
du Nouveau‑Brunswick et le Congrès juif canadien Intimés
et
Brian Bruce, Brian Bruce Consultants Ltd.,
la Commission d'enquête sur les droits de la
personne et le ministre du Travail du
Nouveau‑Brunswick Intimés
et entre
La Commission des droits de la personne
du Nouveau‑Brunswick Appelante
c.
Le Conseil scolaire du district no 15 Intimé
et
David Attis Intimé
et
Malcolm Ross, le ministère de l'Éducation du
Nouveau‑Brunswick, la Fédération des enseignants
et enseignantes du Nouveau‑Brunswick et le
Congrès juif canadien Intimés
et
Brian Bruce, Brian Bruce Consultants Ltd.,
la Commission d'enquête sur les droits de la
personne et le ministre du Travail du
Nouveau‑Brunswick Intimés
et entre
Le Congrès juif canadien Appelant
c.
Le Conseil scolaire du district no 15 Intimé
et
Malcolm Ross Intimé
et
David Attis Intimé
et
La Commission des droits de la personne du
Nouveau‑Brunswick, le ministère de
l'Éducation du Nouveau-Brunswick et la
Fédération des enseignants et enseignantes
du Nouveau‑Brunswick Intimés
et
Brian Bruce, Brian Bruce Consultants Ltd.,
la Commission d'enquête sur les droits de la
personne et le ministre du Travail du
Nouveau‑Brunswick Intimés
et
Le procureur général de la Colombie‑Britannique,
la Ligue des droits de la personne de B'Nai
Brith Canada, l'Association canadienne des
libertés civiles et l'Association canadienne des
commissions et conseils des droits de la
personne Intervenants
Répertorié: Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick
No du greffe: 24002.
1995: 31 octobre; 1996: 3 avril.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel du nouveau‑brunswick
Libertés publiques ‑‑ Discrimination ‑‑ Services au public ‑‑ Enseignant faisant publiquement des déclarations discriminatoires en dehors de ses heures de travail ‑‑ Le conseil scolaire qui emploie l'enseignant fait‑il preuve de discrimination quant aux services qu'il offre au public? ‑‑ Loi sur les droits de la personne, L.R.N.‑B. 1973, ch. H‑11, art. 5(1).
Contrôle judiciaire ‑‑ Norme de contrôle ‑‑ Tribunal des droits de la personne ‑‑ Questions soulevées comportant un volet «droit constitutionnel» et un volet «droit administratif» ‑‑ Différentes normes de contrôle applicables ‑‑ Lien entre la norme de contrôle en droit administratif et la norme constitutionnelle de contrôle en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés .
Droit administratif ‑‑ Tribunal des droits de la personne ‑‑ Compétence ‑‑ Enseignant faisant publiquement des déclarations discriminatoires en dehors de ses heures de travail ‑‑ Commission d'enquête sur les droits de la personne concluant que le conseil scolaire qui emploie l'enseignant a fait preuve de discrimination ‑‑ Ordonnance enjoignant au conseil scolaire de retirer à l'intéressé son poste d'enseignant, et de mettre fin immédiatement à son emploi s'il produit des écrits antisémites ou vend ses publications antérieures ‑‑ La conclusion de la commission à l'existence de discrimination et l'ordonnance qu'elle a rendue excèdent‑elles sa compétence? ‑‑ Loi sur les droits de la personne, L.R.N.‑B. 1973, ch. H‑11, art. 20(1), (6.2), 21(1).
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d'expression ‑‑ Enseignant faisant publiquement des déclarations discriminatoires en dehors de ses heures de travail ‑‑ Commission d'enquête sur les droits de la personne ordonnant au conseil scolaire de retirer à l'intéressé son poste d'enseignant, et de mettre fin immédiatement à son emploi s'il produit des écrits antisémites ou vend ses publications antérieures ‑‑ L'ordonnance porte‑t‑elle atteinte à la liberté d'expression de l'enseignant? -‑ Dans l'affirmative, cette atteinte est‑elle justifiée? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b).
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté de religion ‑‑ Enseignant faisant publiquement des déclarations discriminatoires en dehors de ses heures de travail ‑‑ Commission d'enquête sur les droits de la personne ordonnant au conseil scolaire de retirer à l'intéressé son poste d'enseignant, et de mettre fin immédiatement à son emploi s'il produit des écrits antisémites ou vend ses publications antérieures ‑‑ L'ordonnance porte‑t‑elle atteinte à la liberté de religion de l'enseignant? -‑ Dans l'affirmative, cette atteinte est‑elle justifiée? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2a).
Pendant plusieurs années, l'enseignant R a fait publiquement, en dehors de ses heures de travail, des déclarations racistes et discriminatoires contre les Juifs. Les écrits et déclarations dans lesquels R avait communiqué ses opinions antisémites comprenaient quatre livres ou brochures, des lettres à un journal local et une entrevue accordée à une station locale de télévision. Un parent juif a déposé, auprès de la Commission des droits de la personne du Nouveau‑Brunswick, une plainte dans laquelle il alléguait que le conseil scolaire, qui employait R comme enseignant, avait violé le par. 5(1) de la Loi sur les droits de la personne en faisant preuve de discrimination envers lui et ses enfants quant au logement, aux services et aux commodités pour des raisons de croyance et d'ascendance. La commission d'enquête (la «commission») a statué que les remarques que R avait faites en dehors de ses heures de travail avaient dénigré la foi et les croyances des Juifs. Elle a aussi conclu que le conseil scolaire avait contrevenu au par. 5(1), concluant qu'il avait fait preuve de discrimination en ne prenant pas de mesures disciplinaires sérieuses contre R, étant donné qu'en continuant à l'employer et en faisant montre d'une quasi‑indifférence face aux plaintes, il avait approuvé ses écrits et ses activités à l'extérieur de l'école. Au deuxième paragraphe de son ordonnance, la commission a ordonné au conseil scolaire de prendre les mesures suivantes: a) mettre R en congé sans solde pour une période de 18 mois, b) l'affecter à un poste de non‑enseignant si un tel poste s'ouvre pendant cette période, c) mettre fin à son emploi à la fin de cette période si, dans l'intervalle, on ne lui a pas offert et il n'a pas accepté un poste de non‑enseignant, et d) mettre fin à son emploi auprès du conseil scolaire immédiatement s'il publie ou produit des écrits antisémites ou vend ses publications antérieures à quelque moment que ce soit pendant la période de congé sans solde ou pendant qu'il occupe un poste de non‑enseignant. La Cour du Banc de la Reine a accueilli en partie la demande de contrôle judiciaire, ordonnant que la clause 2d) de l'ordonnance soit annulée pour cause d'excès de compétence. La cour a également conclu que le deuxième paragraphe de l'ordonnance violait les al. 2a) et b) de la Charte canadienne des droits et libertés , mais qu'il pouvait, à l'exception de la clause 2d) , être sauvegardé en vertu de l'article premier de la Charte . La Cour d'appel a rejeté les appels incidents interjetés à l'égard de la clause 2d) et a accueilli l'appel de R, statuant que les clauses 2a), b) et c) de l'ordonnance portaient atteinte aux libertés d'expression et de religion de R et ne pouvaient être justifiées au sens de l'article premier.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli et les clauses 2a), b) et c) de l'ordonnance sont rétablies.
(1) Normes de contrôle
Le présent pourvoi soulève deux questions générales relatives à la norme de contrôle judiciaire. La première est la question, relevant du droit administratif, de la norme de retenue à appliquer à la conclusion de la commission à l'existence de discrimination, et à l'ordonnance réparatrice qu'elle a rendue. La seconde question est celle de la norme de contrôle constitutionnel qui doit être appliquée à l'ordonnance de la commission. En ce qui concerne la question de droit administratif, l'expertise supérieure d'un tribunal des droits de la personne est limitée à l'appréciation des faits et aux décisions dans un contexte de droits de la personne, et la norme de contrôle applicable est celle fondée sur le caractère raisonnable. En ce qui concerne les questions générales de droit, la norme qu'il convient d'appliquer est celle de la décision correcte. Dans l'exercice de son rôle décisionnel, le tribunal des droits de la personne adopte un raisonnement juridique général et interprète des lois, ce qui relève en dernière analyse de la compétence des cours de justice. Cependant, les tribunaux des droits de la personne ont une expertise relative en matière d'appréciation des faits et les cours de justice devraient leur témoigner de la retenue à cet égard. Cela peut être renforcé en l'espèce par le par. 21(1) de la Loi qui peut avoir un effet privatif. Il n'y a pas lieu d'interpréter restrictivement cette expertise des tribunaux des droits de la personne en matière d'appréciation des faits et il faut l'apprécier en fonction des décisions qu'ils sont appelés à rendre. En l'espèce, la Cour doit déterminer si la commission a excédé sa compétence en concluant à l'existence de discrimination. C'est le par. 20(1) de la Loi qui confère à la commission le pouvoir de trancher la question de la discrimination. Étant donné qu'une conclusion à l'existence de discrimination repose essentiellement sur des faits et compte tenu de la complexité des déductions probatoires découlant des faits qui ont été présentés à la commission, il convient de faire preuve d'une certaine retenue envers la conclusion à l'existence de discrimination, vu l'expertise supérieure de la commission en matière d'appréciation des faits, laquelle conclusion est étayée par la présence de mots qui confèrent à la loi constituante un effet privatif limité. Quant à l'ordonnance, le pouvoir discrétionnaire de la commission est énoncé de manière si générale, au par. 20(6.2) de la Loi, qu'on ne saurait dire qu'elle excède la compétence de la commission. Ici aussi, le tribunal administratif a droit à la même retenue en matière d'appréciation des faits.
Dans le présent pourvoi, on conteste également la constitutionnalité de l'ordonnance de la commission. Un tribunal administratif qui agit conformément aux pouvoirs qui lui ont été délégués excède sa compétence s'il rend une ordonnance qui contrevient à la Charte . Cependant, la norme de droit administratif et celle dictée par la Charte ne doivent pas être fondues en une seule norme. Lorsque les questions en litige ne sont pas touchées par la Charte , la norme de contrôle appropriée est celle du droit administratif; mais lorsque, comme dans le présent pourvoi, les valeurs invoquées sont des valeurs protégées par la Charte , la décision doit faire l'objet d'une analyse fondée sur l'article premier. Dans un tel cas, il n'est pas nécessaire de procéder à un examen, selon une norme de droit administratif, des valeurs qui avaient fait l'objet d'un examen fondé sur l'article premier de la Charte . Si la décision est jugée constitutionnelle, il est difficile de voir comment elle pourrait être manifestement déraisonnable. Un examen de ces mêmes valeurs selon une norme de droit administratif ne devrait pas imposer au gouvernement une norme plus stricte que ne le ferait un examen fondé sur la Charte . À l'inverse, si la décision est inconstitutionnelle, son acceptabilité suivant une norme de droit administratif n'est plus alors pertinente puisque la décision est invalide et excède la compétence de la commission.
(2) Discrimination
La commission a conclu à juste titre que le fait de continuer à employer R comme enseignant constituait de la discrimination au sens du par. 5(1) de la Loi, relativement aux services éducatifs offerts au public. Se fondant sur la preuve factuelle qui révèle la teneur des écrits et des déclarations de R et la notoriété de ses remarques antisémites dans la communauté et au‑delà, la commission a eu raison de conclure que les propos que R a tenus en dehors de ses heures de travail ont miné son aptitude à remplir ses fonctions d'enseignant. La preuve révèle l'existence d'un climat scolaire «empoisonné» caractérisé par l'inégalité et l'intolérance. Bien qu'il n'y ait aucune preuve directe que la conduite de R, après ses heures de travail, a eu des répercussions sur le district scolaire, une déduction raisonnable est suffisante, en l'espèce, pour étayer une conclusion que le fait de continuer à employer R a eu une incidence néfaste sur le milieu scolaire en général en créant ce climat «empoisonné». La conduite de R en dehors de ses heures de travail a influé sur le milieu dans lequel il enseignait. Les enseignants des écoles publiques occupent une position d'influence et de confiance par rapport aux élèves et doivent être perçus comme impartiaux et tolérants. Le comportement de l'enseignant, en sa qualité d'intermédiaire par lequel passe le message éducatif (les valeurs, croyances et connaissances que le système scolaire cherche à communiquer), doit traduire son adhésion à ce message. Son comportement est évalué en fonction de la position même qu'il occupe, et non en fonction de la question de savoir si le comportement en cause a été adopté en classe ou ailleurs. Un conseil scolaire a l'obligation de maintenir un climat positif pour toutes les personnes qu'il sert et il doit toujours veiller à écarter tout ce qui pourrait nuire à cette obligation. Il ne lui suffit pas d'assumer un rôle passif. En l'espèce, la commission a conclu que le conseil scolaire a omis de maintenir un climat positif et qu'il a fait preuve de discrimination en n'adoptant pas une méthode proactive face à la controverse entourant R, laissant ainsi croire qu'il acceptait les idées de ce dernier et l'existence d'un milieu d'apprentissage discriminatoire. La commission n'a pas commis d'erreur en concluant que le conseil scolaire a fait preuve de discrimination.
(3) Les alinéas 2a) et b) de la Charte
L'ordonnance de la commission porte atteinte à la liberté d'expression de R. Les écrits et déclarations de R transmettent manifestement une signification et sont protégés par l'al. 2b) de la Charte . La véracité ou la popularité de leur contenu n'est pas pertinente aux fins de la présente décision. L'ordonnance vise à remédier à la discrimination dans les services offerts au public en empêchant R d'exprimer publiquement ses opinions pendant qu'il enseigne dans une école publique. À première vue, elle a pour objet et pour effet de restreindre l'expression de R. Elle viole donc l'al. 2b) de la Charte . L'ordonnance porte aussi atteinte à la liberté de religion de R. Cette liberté garantit que chacun est libre d'embrasser et de professer, sans ingérence de l'État, les croyances et les opinions que lui dicte sa conscience. En supposant que ces croyances et opinions sont sincères, il n'est pas loisible aux cours de justice de mettre en question leur validité. Les alinéas 2a) et b) doivent recevoir une interprétation large, les droits opposés devant généralement être conciliés dans le cadre de l'analyse fondée sur l'article premier. Dans certains cas, cela peut se faire d'une manière relativement péremptoire, mais, dans la présente affaire où R allègue une atteinte grave à ses droits dans des circonstances nécessitant une analyse contextuelle détaillée, la méthode analytique détaillée, établie sous le régime de l'article premier, constitue un moyen plus pratique et complet d'apprécier des intérêts opposés
(4) L'article premier de la Charte
Le critère de l'arrêt Oakes devrait s'appliquer avec souplesse, de manière à établir un juste équilibre entre les droits individuels et les besoins de la collectivité. Dans cette tâche, les tribunaux doivent tenir compte à la fois de la nature du droit violé et des valeurs spécifiques que le ministère public invoque pour justifier la violation. Cela exige qu'on examine de près le contexte. En l'espèce, il faut tenir compte du contexte de l'éducation pour établir un équilibre entre la liberté de R de faire des déclarations discriminatoires et le droit des enfants du conseil scolaire d'être instruits dans un système scolaire où ne règne aucun parti pris, aucun préjugé, ni aucune intolérance; la vulnérabilité des jeunes enfants aux messages transmis par leurs enseignants est pertinente relativement à ce contexte particulier. Le contexte de l'emploi est aussi pertinent dans la mesure où l'État, à titre d'employeur, est tenu de veiller à ce que les fonctions publiques soient exercées de manière à ne pas saper la confiance du public. L'enseignant est aussi l'employé d'un conseil scolaire et ses libertés doivent être pondérées en fonction du droit du conseil scolaire de remplir son propre mandat. Le contexte de l'antisémitisme est également pertinent du fait que l'ordonnance de la commission visait à remédier à la discrimination, dans le système scolaire public, dont étaient victimes les Juifs. Dans son ordonnance, la commission a évalué les libertés de R en fonction de l'aptitude du conseil scolaire à assurer l'existence d'un milieu exempt de discrimination, et en fonction des intérêts des élèves juifs; elle peut donc avoir droit à une plus grande retenue. En l'espèce, il convient de permettre un degré atténué de justification au sens de l'article premier, compte tenu de la nature des droits qui auraient été violés par l'ordonnance. L'expression qu'on cherche à protéger n'a tout au plus qu'un lien ténu avec les valeurs qui sont au c{oe}ur de la liberté d'expression. La croyance religieuse de R qui dénigre et attaque les croyances religieuses d'autrui mine le fondement même de la garantie de l'al. 2a) de la Charte . R se sert de ses opinions religieuses pour nier aux Juifs le respect de la dignité et de l'égalité.
L'ordonnance de la commission vise à remédier à la discrimination qui, a-t-on conclu, a empoisonné le milieu de l'enseignement du conseil scolaire. Il est clair que cet objectif est suffisamment important pour justifier la suppression d'une liberté constitutionnelle. Il existe également un lien rationnel entre l'ordonnance et son objectif. Même si la preuve n'établissait pas l'existence d'un lien direct entre le milieu scolaire empoisonné et les opinions antisémites de R, il est suffisant que la commission ait conclu qu'il était «raisonnable de s'attendre» à ce qu'il y ait un lien causal entre le comportement de R et le préjudice causé. Il est possible de «s'attendre raisonnablement» à l'existence d'un lien causal en l'espèce en raison de l'influence importante que l'enseignant exerce sur ses élèves, et du statut associé à son rôle. Il était donc nécessaire de retirer à R son poste d'enseignant afin d'assurer qu'il n'exerce plus ce genre d'influence sur ses élèves et que les services éducatifs soient exempts de toute discrimination. En conséquence, les clauses 2a), b) et c) de l'ordonnance, qui visent à retirer à R son poste d'enseignant, sont rationnellement liées à cet objectif. Elles ont également été soigneusement conçues pour réaliser cet objectif et elles portent atteinte de façon minimale aux libertés constitutionnelles de R. Les effets pernicieux de ces clauses sur les libertés de R sont limités à la mesure nécessaire pour réaliser leur objectif. Après avoir quitté son poste d'enseignant, R sera libre d'exercer ses libertés fondamentales d'une manière non restreinte par l'ordonnance et il ne lui sera pas interdit de travailler au sein du conseil scolaire si un poste de non‑enseignant s'ouvre. Les objectifs de prévenir la discrimination dans la prestation de services éducatifs au public, et d'y remédier, l'emporte sur les effets négatifs que ces clauses peuvent avoir sur R. Les clauses 2a), b) et c) de l'ordonnance sont justifiées au sens de l'article premier et relèvent de la compétence de la commission.
Cependant, la clause 2d) ne satisfait pas au volet de l'atteinte minimale de l'analyse fondée sur l'article premier. Il se peut que le maintien de R au sein du conseil scolaire ait un effet résiduel même après son retrait de l'enseignement, et c'est peut‑être ce que la clause vise à éviter. Toutefois, la preuve n'étaye pas la conclusion que l'effet résiduel empoisonné durerait indéfiniment. Pour ce motif, la clause 2d) qui impose une interdiction permanente ne satisfait pas au critère de l'atteinte minimale. Il y a lieu de retrancher la clause 2d) du reste de l'ordonnance pour le motif qu'elle ne constitue pas une atteinte justifiable à la Charte et qu'elle excède ainsi la compétence de la commission.
Jurisprudence
Arrêts appliqués: Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; arrêts mentionnés: R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Re Cromer and British Columbia Teachers' Federation (1986), 29 D.L.R. (4th) 641; Abbotsford School District 34 Board of School Trustees c. Shewan (1987), 21 B.C.L.R. (2d) 93; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; B. (R.) c. Children's Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; Brown c. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954); R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892; R. c. Butler, [1992] 1 R.C.S. 452.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2a), b), 15 .
Loi sur les droits de la personne, L.R.N.‑B. 1973, ch. H‑11 [mod. 1985, ch. 30, art. 1], art. 5(1) [abr. & rempl. idem, art. 7; mod. 1992, ch. 30, art. 5a)], 20(1) [abr. & rempl. 1985, ch. 30, art. 13a)]; 20(4.1)(d) [aj. idem, art. 13d)], 20(6.2) [idem, art. 13g)], 21(1) [abr. & rempl. idem, art. 14].
Doctrine citée
Reyes, Allison. «Freedom of Expression and Public School Teachers» (1995), 4 Dal. J. Leg. Stud. 35.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick (1993), 142 R.N.-B. (2e) 1, 364 A.P.R. 1, 110 D.L.R. (4th) 241, 19 C.H.R.R. D/173, qui a accueilli un appel principal et rejeté des appels incidents contre une décision du juge Creaghan (1991), 121 R.N.-B. (2e) 361, 304 A.P.R. 361, 86 D.L.R. (4th) 749, 16 C.H.R.R. D/250, qui avait accueilli en partie une demande de contrôle judiciaire d'une décision d'une commission d'enquête sur les droits de la personne (1991), 121 R.N.-B. (2e) 1, 304 A.P.R. 1, 15 C.H.R.R. D/339. Pourvoi accueilli.
Neil Finkelstein, George Vegh, Joseph Weir et Janice Spencer, pour l'appelant Attis.
Thomas S. Kuttner, Charles Ferris et Irving Cotler, pour l'appelante la Commission des droits de la personne du Nouveau-Brunswick.
Joel Richler et Keith Landy, pour l'appelant le Congrès juif canadien.
Douglas H. Christie, pour l'intimé Ross.
Frank A. Falzon, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
David Matas, Marvin Kurz et Jacquie Chic, pour l'intervenante la Ligue des droits de la personne de B'Nai Brith Canada.
Edward L. Greenspan, c.r., pour l'intervenante l'Association canadienne des libertés civiles.
Argumentation écrite seulement par Joseph J. Arvay, c.r., pour l'intervenante l'Association canadienne des commissions et conseils des droits de la personne.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge La Forest ‑‑ Le présent pourvoi concerne l'obligation qui incombe à un conseil scolaire public, aux termes d'une loi provinciale sur les droits de la personne, de fournir des services éducatifs exempts de discrimination. Il met également en cause la liberté fondamentale d'un enseignant d'exprimer publiquement ses opinions et de professer ses croyances religieuses en dehors de ses heures de travail. Les principales questions soulevées en l'espèce sont de savoir si un conseil scolaire, dont l'un des enseignants fait publiquement des déclarations injustement discriminatoires, fait preuve de discrimination quant aux services qu'il offre au public, au sens du par. 5(1) de la Loi sur les droits de la personne du Nouveau‑Brunswick, L.R.N.‑B. 1973, ch. H‑11, et si une ordonnance visant à corriger la situation discriminatoire en retirant à l'intéressé son poste d'enseignant, porte atteinte aux libertés d'expression et de religion qui lui sont garanties par les al. 2a) et b) de la Charte canadienne des droits et libertés .
I. Les faits
2 Ces questions s'inscrivent dans le contexte suivant. Le 21 avril 1988, l'appelant Attis a déposé, auprès de la Commission des droits de la personne du Nouveau‑Brunswick, une plainte dans laquelle il alléguait que le conseil scolaire du district no 15 avait violé l'art. 5 de la Loi sur les droits de la personne en faisant preuve de discrimination envers lui et ses enfants quant au logement, aux services et aux commodités pour des raisons de croyance et d'ascendance. L'appelant Attis a soutenu qu'en omettant de prendre des mesures appropriées contre l'un de ses enseignants, l'intimé Ross, qui avait fait publiquement des déclarations racistes, discriminatoires et fanatiques, le conseil scolaire a toléré ses opinions antisémites et a enfreint l'art. 5 de la Loi en faisant preuve de discrimination envers les élèves juifs et ceux des autres minorités dans le système d'éducation qu'il assure.
3 Le 1er septembre 1988, une commission d'enquête sur les droits de la personne a été constituée pour faire la lumière sur la plainte. Dans cette plainte, l'appelant Attis, un résident de Moncton qui se disait juif, a allégué que la conduite discriminatoire adoptée par le conseil scolaire, entre le 29 mars 1977 et le 21 avril 1988, découlait des actions de l'intimé Ross qui enseignait à l'école Magnetic Hill. Ce dernier avait fait des déclarations racistes et discriminatoires dans des écrits qu'il avait publiés et lors d'émissions de télévision publique auxquelles il avait participé. Dans ses publications qui comprenaient quatre livres ou brochures publiés de 1978 à 1989, ainsi que trois lettres à des journaux du Nouveau‑Brunswick, Ross (que je vais simplement désigner ci‑après comme étant l'intimé) a fait valoir que la civilisation chrétienne était menacée de destruction par un complot juif international.
4 À l'époque de l'audience devant la commission d'enquête, l'intimé était non pas titulaire de classe mais enseignant ressource. Il travaillait à l'école depuis septembre 1976 et avait auparavant enseigné à l'école Birchmount. Des préoccupations avaient été exprimées publiquement au sujet des écrits de l'intimé, dès 1978, au moment où le président de la Commission des droits de la personne avait fait parvenir au conseil scolaire une lettre dans laquelle il lui demandait de surveiller l'enseignement en classe de l'intimé. En 1987, la façon dont le conseil scolaire réagissait à la controverse était devenue une question d'intérêt public et le ministère de l'Éducation du Nouveau‑Brunswick est intervenu.
5 En 1988, le conseil scolaire a pris des mesures disciplinaires contre l'intimé. Le 16 mars 1988, ce dernier a été réprimandé et prévenu que s'il continuait à discuter publiquement de ses opinions, il pourrait faire l'objet d'autres sanctions disciplinaires, dont le renvoi. On l'a également informé que l'avertissement valait aussi pour ses activités à l'extérieur de l'école. La réprimande est demeurée en vigueur jusqu'au 20 septembre 1989. Le 21 novembre 1989, l'intimé a participé à l'émission de télévision évoquée précédemment et a fait l'objet d'une nouvelle réprimande du conseil scolaire le 30 novembre 1989.
6 La commission d'enquête a conclu à l'absence de preuve établissant que l'intimé avait exercé directement en classe une activité qui pourrait faire l'objet d'une plainte fondée sur l'art. 5 de la Loi sur les droits de la personne. Cependant, elle a aussi statué que les remarques qu'il avait faites en dehors de ses heures de travail avaient dénigré la foi et les croyances des Juifs. Elle a conclu que ses agissements contrevenaient au par. 5(1) de la Loi et qu'aucune excuse raisonnable n'en justifiait l'effet discriminatoire. Elle a ajouté que le conseil scolaire était responsable de toute violation de l'art. 5 de la Loi par ses enseignants et que, pour cette raison, il avait également contrevenu à l'art. 5 de la Loi. La commission d'enquête a conclu que le conseil scolaire avait fait preuve de discrimination en ne prenant pas de mesures disciplinaires sérieuses contre l'intimé, étant donné qu'en continuant à l'employer et en faisant montre d'une quasi‑indifférence face aux plaintes, il avait approuvé ses écrits et ses activités à l'extérieur de l'école. Il en est résulté, a‑t‑elle statué, une atmosphère antisémite où les élèves juifs étaient exposés à un [traduction] «milieu empoisonné» dans le district scolaire, «ce qui a considérablement nui à la prestation des services d'éducation» à l'appelant Attis et à ses enfants: (1991), 121 R.N.-B. (2e) 1, 304 A.P.R. 1, 15 C.H.R.R. D/339 (ci-après cité au R.N.‑B.).
7 La commission d'enquête a (aux pp. 90 à 90B) rendu, en la matière, une ordonnance qui est à l'origine des questions examinées dans le présent pourvoi. Le juge saisi d'une demande de contrôle judiciaire de l'ordonnance a statué que le premier paragraphe de cette ordonnance, qui obligeait le ministère de l'Éducation à prendre un certain nombre de mesures visant à encourager les politiques de prévention de traitement discriminatoire, excédait la compétence de la Commission des droits de la personne, ce qui n'a pas été repris en appel. Cependant, le deuxième paragraphe de l'ordonnance est au c{oe}ur du présent pourvoi, et je vais donc le citer intégralement:
[traduction]
2) Que le conseil scolaire:
a) mette immédiatement Malcolm Ross en congé sans solde pour une période de dix-huit mois;
b) affecte Malcolm Ross à un poste de non‑enseignant si, pendant la période de son congé sans solde, un tel poste pour lequel Malcolm Ross est compétent devait s'ouvrir au sein du district scolaire no 15; le poste lui sera offert à des conditions et à un salaire compatibles avec le poste et le congé sans solde de Malcolm Ross prendra fin au moment où il acceptera le poste de non‑enseignant;
c) mette fin à l'emploi de Malcolm Ross à la fin du congé sans solde de dix-huit mois, si, dans l'intervalle, on ne lui a pas offert et il n'a pas accepté un poste de non‑enseignant;
d) mette fin à l'emploi de Malcolm Ross auprès du conseil scolaire immédiatement si, à tout moment pendant le congé sans solde de dix-huit mois, ou si, à tout moment pendant qu'il occupe un poste de non‑enseignant:
(i) ou bien il publie ou écrit à des fins de publication tout ouvrage qui mentionne un complot juif ou sioniste, ou attaque les adeptes du judaïsme,
(ii) ou bien il publie, vend ou distribue directement ou indirectement l'une ou l'autre des publications suivantes:
- Web of Deceit
- The Real Holocaust (The Attack on Unborn Children and Life Itself)
- Spectre of Power
- Christianity vs. Judeo‑Christianity (The Battle for Truth)
8 L'intimé a présenté une demande de contrôle judiciaire afin que l'ordonnance de la commission d'enquête soit soumise à la cour et annulée. Le 31 décembre 1991, le juge Creaghan de la Cour du Banc de la Reine a accueilli la demande en partie, ordonnant que les clauses 1 et 2d) de l'ordonnance soient soumises à la cour et annulées pour cause d'excès de compétence. Il a également conclu que la clause 2d) violait les al. 2a) et b) de la Charte et qu'elle ne pouvait pas être sauvegardée en vertu de l'article premier de la Charte : (1991), 121 R.N.-B. (2e) 361, 304 A.P.R. 361, 86 D.L.R. (4th) 749, 16 C.H.R.R. D/250. La Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick a accueilli l'appel interjeté par l'intimé, le juge Ryan étant dissident: (1993), 142 R.N.-B. (2e) 1, 364 A.P.R. 1, 110 D.L.R. (4th) 241, 19 C.H.R.R. D/173. Les appelants Attis, la Commission des droits de la personne et le Congrès juif canadien ont demandé l'autorisation de se pourvoir devant notre Cour pour faire confirmer la validité de la deuxième clause de l'ordonnance de la commission d'enquête; aucun appel n'a été interjeté à l'égard de la première clause de l'ordonnance.
II. Les juridictions inférieures
A. Cour du Banc de la Reine (1991), 121 R.N.-B. (2e) 361
9 Le juge Creaghan a statué que la commission d'enquête avait, en vertu de l'al. 20(4.1)d) de la Loi sur les droits de la personne, le droit de décider que le ministère de l'Éducation devait être l'une des parties à l'enquête. Il a également conclu que, suivant le par. 20(6.2) de la Loi, [traduction] «la commission d'enquête qui parvient à la conclusion, selon la balance des probabilités, qu'une violation à la Loi a été commise peut ordonner à toute partie reconnue coupable d'avoir contrevenu à la Loi de poser certains actes pour réparer la violation» (p. 368). Se fondant sur cette disposition, il conclut, à l'égard de la première clause de l'ordonnance (à la p. 368):
[traduction] En l'espèce, personne n'a prétendu que le ministère de l'Éducation avait violé la Loi; aucune enquête n'a été faite pour déterminer si le ministère de l'Éducation avait violé la Loi; et on n'a pas conclu que le ministère de l'Éducation avait violé la Loi.
La commission d'enquête n'avait pas compétence pour ordonner au ministère de l'Éducation de se conformer à certaines exigences simplement parce qu'il avait été désigné partie à l'enquête.
10 Il a donc annulé la première clause de l'ordonnance pour le motif qu'elle excédait la compétence de la commission d'enquête. Il a décidé que la seule violation de la Loi que l'on reprochait au conseil scolaire était d'avoir continué à employer l'intimé en classe comme enseignant. Il a précisé que l'enquête avait porté sur la question de savoir s'il y avait eu violation de la Loi du fait que le conseil scolaire avait continué à employer l'intimé. Il conclut (à la p. 370):
[traduction] La commission d'enquête n'avait pas compétence pour rendre une ordonnance [la clause 2d) ] prescrivant au conseil scolaire de restreindre les activités de Malcolm Ross à l'extérieur de la salle de classe dans le cas où il ne serait plus employé par le conseil scolaire comme enseignant dans la salle de classe.
11 Le juge Creaghan a affirmé que le premier moyen invoqué pour appuyer l'allégation que la décision de la commission d'enquête et l'ordonnance qui a suivi étaient manifestement déraisonnables était que cette commission n'avait devant elle aucune preuve susceptible d'étayer les conclusions qu'elle devait tirer pour justifier son ordonnance. Il a souligné que la commission d'enquête avait décidé que sa conclusion était étayée par la preuve. Il a examiné les conclusions de la commission et a affirmé qu'il n'appartenait pas à une cour procédant à un contrôle judiciaire de les apprécier selon la norme de la décision correcte. Il y avait des éléments de preuve qui justifiaient les conclusions de la commission, et il a statué les clauses 2a), b) et c) de l'ordonnance n'étaient pas manifestement déraisonnables.
12 Le juge Creaghan a ensuite procédé à une analyse fondée sur la Charte . Il a conclu qu'il y avait eu atteinte aux droits garantis à l'intimé par les al. 2a) et b) de la Charte et, après avoir appliqué le critère de l'arrêt Oakes, il a décidé que les clauses 2a), b) et c) de l'ordonnance étaient sauvegardées en tant que limite raisonnable prescrite par une règle de droit, dont la justification pouvait se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique, au sens de l'article premier de la Charte . Malgré qu'il ait conclu que la commission d'enquête n'avait pas compétence pour adopter la clause 2d) de l'ordonnance, il a dit qu'il n'aurait pas invoqué l'article premier de la Charte pour la sauvegarder. Il n'était pas convaincu que cette clause satisfaisait au critère de proportionnalité, vu le caractère ténu de son lien rationnel avec l'objectif de l'art. 5 de la Loi.
B. Cour d'appel (1993), 142 R.N.-B. (2e) 1
(1) Le juge en chef Hoyt (au nom de la cour à la majorité)
13 En Cour d'appel, le juge en chef Hoyt (avec l'appui du juge Angers) a conclu que les clauses 2a), b) et c) de l'ordonnance portaient atteinte aux droits garantis à l'intimé par les al. 2a) et b) de la Charte , parce qu'elles le pénalisaient en l'empêchant de continuer à enseigner en raison des opinions qu'il avait exprimé publiquement et auxquelles il croyait sincèrement. Il définit ainsi la question en litige (à la p. 16):
[traduction] Il s'agit de déterminer si la liberté d'expression d'une personne peut l'emporter sur la peur que l'on puisse conclure que l'on ferme les yeux sur les remarques discriminatoires de M. Ross dirigées contre une minorité ethnique et religieuse. La discrimination dans le cas présent est plus grave parce que la minorité visée a été tout au long de l'histoire victime de discrimination et parce que l'auteur des remarques discriminatoires est un enseignant, qui pourrait être considéré comme un modèle pour ses élèves.
14 Le juge en chef Hoyt a affirmé qu'il n'y avait [traduction] «aucun doute qu'un enseignant peut faire l'objet de mesures disciplinaires en raison d'activités exercées après le travail» (p. 17). Renvoyant à l'arrêt de notre Cour R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731, il a dit que le but visé par l'ordonnance, savoir le retrait de l'intimé de la salle de classe, doit être urgent et réel au point de pouvoir passer outre, par l'application de l'article premier de la Charte , à sa liberté d'expression garantie par la Constitution. Dans ce contexte et compte tenu de la preuve, il a conclu que l'ordonnance ne pouvait être maintenue. Il a souligné que ce sont les activités de l'intimé à l'extérieur de l'école qui ont donné lieu à la plainte. Dans ces circonstances, il n'a pas conclu que la mesure de redressement répondait à un «but précis, urgent et réel» au point de passer outre à la garantie constitutionnelle de liberté d'expression de l'intimé. Toute autre conclusion, à son avis, [traduction] «aurait pour effet de fermer les yeux sur l'élimination des opinions qui ne sont pas politiquement populaires à un moment donné» (p. 20). Il a ajouté qu'on ne devrait empêcher une personne d'exercer sa liberté d'expression que dans les cas les plus clairs et la preuve, dans la présente affaire, ne remplissait pas cette condition.
(2) Le juge Ryan (dissident)
15 Le juge Ryan, dissident, a affirmé qu'[traduction] «un enseignant ne peut commettre d'actes discriminatoires, en faisant preuve de parti pris, dans sa classe ou en public, dans un domaine aussi important que celui que vise la Loi sur les droits de la personne de la province» (pp. 27 et 28). Soulignant que la non‑discrimination était un [traduction] «objectif louable» et un «but important que s'est fixé la province», il ajoute (à la p. 29):
[traduction] Le droit de ne pas être victime de discrimination n'est