Harrison c. Canada (Revenu national)

Harrison c. Canada (Revenu national)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-07-21
Référence neutre
2020 CF 772
Numéro de dossier
T-868-19
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20200721
Dossier : T­868­19
Référence : 2020 CF 772
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Vancouver (Colombie­Britannique), le 21 juillet 2020
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
ELIZABETH HARRISON
demanderesse
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire de la décision du 26 avril 2019 par laquelle un directeur adjoint de la division du Recouvrement des recettes de l’Agence du revenu du Canada [l’ARC], au nom du ministre du Revenu national [le ministre], a refusé de rembourser à la demanderesse une somme que l’ARC avait perçue auprès d’elle, le 19 décembre 2014, relativement à son année d’imposition 1988. La demanderesse a sollicité le remboursement au motif que le délai de prescription de 10 ans prévu à l’article 222 de la Loi de l’impôt sur le revenu, SRC 1985, c 1 (5e supp) [la LIR], avait expiré le 4 mars 2014. La demande de contrôle judiciaire est présentée sur le fondement de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F­7.
Contexte
[2] Le contexte factuel de la présente affaire s’étend sur une longue période, à partir de 1988. Les faits sous­jacents, pour l’essentiel, ne sont toutefois pas contestés. Ces faits sont exposés en détail dans les présents motifs pour faciliter et clarifier l’analyse qui suit.
[3] Dans sa déclaration de revenus de 1988, la demanderesse a déclaré des pertes et d’autres déductions liées à sa participation à deux opérations, soit la société de personnes Trinity Denton [Trinity Denton] et la société de personnes Sierra Trinity Limited [Sierra Trinity].
[4] Le 29 décembre 1992, l’année d’imposition 1988 de la demanderesse a fait l’objet d’une nouvelle cotisation [la première nouvelle cotisation].
[5] Le 23 mars 1993, la demanderesse a déposé un avis d’opposition à la première nouvelle cotisation. Elle s’opposait au refus de l’ARC de déduire certaines pertes de la société Trinity Denton qui lui avaient été attribuées en sa qualité d’associée commanditée de cette entité. Plus particulièrement :
la perte de 75 108 $ autre qu’en capital [la perte autre qu’en capital de 1988 de Trinity Denton];
la perte en capital de 25 125 $ [la perte en capital de 1988 de Trinity Denton];
[collectivement, les pertes de la société Trinity Denton.]
[6] Le 29 décembre 1993, le ministre a établi un avis de nouvelle cotisation pour l’année d’imposition 1988 de la demanderesse [la deuxième nouvelle cotisation].
[7] Le 18 mars 1994, la demanderesse a déposé un avis d’opposition à la deuxième nouvelle cotisation, dans lequel elle contestait :
le refus de déduire la somme de 174 000 $ sur une déduction de 203 278 $ demandée au titre des frais d’exploration au Canada [les frais d’exploration au Canada de 1988];
le refus de déduire la somme de 12 218 $ sur une déduction de 27 743 $ demandée au titre des frais d’intérêt bancaire [les intérêts bancaires de 1988].
[8] La demanderesse soutient que les frais d’exploration au Canada de 1988 et les frais d’intérêt bancaire de 1988 étaient liés à Sierra Trinity, et non à Trinity Denton. Ce fait n’est pas contesté par le défendeur.
[9] Le 13 juin 1994, la demanderesse et le ministre ont conclu une convention de règlement à l’égard des pertes déclarées de la société Trinity Denton [la convention de règlement]. Dans la convention de règlement, le ministre a convenu d’accorder un certain allégement concernant les intérêts, et la demanderesse a notamment accepté ce qui suit :
l’établissement d’une cotisation ou d’une nouvelle cotisation dans laquelle le remboursement des pertes de la société de personnes déclarées était refusé;
la renonciation à tout droit de déposer un avis d’opposition ou d’appel concernant la suppression des pertes décrites dans la convention; la confirmation de la cotisation ou de la nouvelle cotisation si un avis d’opposition avait été déposé; et l’engagement à ne prendre aucune autre mesure pour contester la validité de la convention de règlement.
[10] Le 30 mars 1995, le ministre a publié une lettre de confirmation concernant les avis d’opposition déposés pour les années d’imposition 1988 et 1989 [la première confirmation]. À l’issue de son examen, le ministre a déclaré ce qui suit :
les pertes à l’égard de la société de personnes Trinity Denton Limited dont la déduction a été précédemment refusée ont été confirmées [traduction] « conformément à notre convention »;
les frais d’intérêt sur tout impôt dû pour les années d’imposition 1988 et 1989, à la suite des nouvelles cotisations relatives à Trinity Denton, seraient annulés pour la période précédant le 1er mai 1991, [traduction] « conformément à notre convention de règlement ».
[11] Le 7 octobre 2010, le ministre a publié une lettre de confirmation concernant les avis d’opposition déposés pour les années d’imposition 1988, 1989 et 1990 [la deuxième confirmation]. Pour l’année d’imposition 1988, il a confirmé ce qui suit :
l’achat de certaines données sismiques n’était pas admissible à titre de frais d’exploration au Canada de 1988 et le refus de déduire la somme de 174 000 $ pour l’année d’imposition 1988 (dans la deuxième nouvelle cotisation) était confirmé;
le refus de déduire la somme de 12 218 $ sur les 26 496,70 $ d’intérêts bancaires de 1988 (dans la deuxième nouvelle cotisation) était confirmé.
[12] Le 4 janvier 2011, la demanderesse a déposé un avis d’appel à la Cour canadienne de l’impôt à l’égard de ses années d’imposition 1988, 1989 et 1990. Pour l’année d’imposition 1988, une version plus détaillée de l’historique des événements présenté précédemment a été citée. Les questions suivantes ont été soulevées dans l’avis d’appel pour l’année d’imposition 1988 :
Les déductions énumérées (la perte autre qu’en capital de 1988 de Trinity Denton, la perte en capital de 1988 de Trinity Denton, l’intérêt bancaire de 1988 et les frais d’exploration au Canada de 1988) étaient­elles déductibles dans le calcul du revenu?
L’intérêt sur les ressources de 1988 était­il déductible dans le calcul du revenu?
Le refus de déduire la perte autre qu’en capital de 1988 de Trinity Denton, la perte en capital de 1988 de Trinity Denton et l’intérêt bancaire de 1988 était­il prescrit?
[13] La demanderesse a contesté le refus de déduire les déductions énumérées pour 1988, qui, selon elle, étaient valides. Elle a également affirmé que la deuxième nouvelle cotisation était inexacte et devait être annulée en raison du retard indu de l’ARC, que l’intérêt sur les ressources de 1988 devait être déduit et son revenu réduit en conséquence, et que le refus de déduire la perte autre qu’en capital de 1988 de Trinity Denton, la perte en capital de 1988 de Trinity Denton et l’intérêt bancaire de 1988 était prescrit. Elle a demandé que la deuxième nouvelle cotisation soit annulée ou, subsidiairement, qu’elle soit renvoyée au ministre pour nouvel examen et nouvelle cotisation.
[14] Dans sa réponse à l’avis d’appel, le ministre a soutenu que les paragraphes 5 et 9 (ainsi que les alinéas 6b), 6c) et 12c)) de l’avis d’appel n’étaient pas fondés et devaient être radiés parce que la question des pertes découlant de la participation de la demanderesse dans la société de personnes Sierra Denton Limited n’avait pas été soulevée devant la Cour en raison de la convention de règlement, en vertu de laquelle la demanderesse avait convenu de ne pas déposer d’appel et ne pouvait donc pas interjeter appel de cette question aux termes du paragraphe 169(2.2) de la LIR. Je signale en passant que, comme les parties l’ont reconnu lorsqu’elles ont comparu devant moi, la référence à la société Sierra Denton Limited dans la réponse est erronée. Les paragraphes mentionnés de l’avis d’appel font en réalité référence à la société Trinity Denton, à la perte autre qu’en capital de 1988 de Trinity Denton et à la perte en capital de 1988 de Trinity Denton. La convention de règlement fait elle aussi référence à la société Trinity Denton.
[15] Le 19 décembre 2014, le ministre a émis un avis de nouvelle cotisation pour l’année d’imposition 1988 de la demanderesse [la troisième nouvelle cotisation]. La demanderesse affirme que la troisième nouvelle cotisation a rétabli dans leur intégralité les déductions qui avaient été refusées relativement à Sierra Trinity. Elle ne contenait aucun rajustement concernant les pertes de la société Trinity Denton. Cela n’est pas contesté par le défendeur.
[16] La troisième nouvelle cotisation indique que la demanderesse avait droit à un remboursement de 929 152,13 $. Pour expliquer les changements dans la nouvelle cotisation, l’ARC a affirmé ce qui suit :
[traduction]
Nous avons fait un rajustement en fonction du jugement sur consentement.
Nous avons réduit de 6 728,40 $ les intérêts sur acomptes provisionnels que nous vous avons facturés.
Nous avons réduit de 838 988,83 $ les intérêts sur arriérés que nous vous avons facturés.
Nous avons utilisé votre remboursement de 929 152,13 $ pour réduire votre solde dû précédent.
[17] Par lettre datée du 20 septembre 2016, l’avocat de la demanderesse a informé l’ARC du point de vue de sa cliente selon lequel le recouvrement de la dette relativement à l’année d’imposition 1988 était prescrit en vertu du paragraphe 222(4) de la LIR, puisque le délai de prescription de 10 ans établi par cette disposition avait expiré. La lettre indiquait que la demanderesse avait fait l’objet de deux nouvelles cotisations distinctes pour l’année d’imposition 1988. La première nouvelle cotisation (29 décembre 1992) contenait des rajustements à sa participation dans Trinity Denton. La deuxième nouvelle cotisation (29 décembre 1993) contenait des rajustements à sa participation dans Sierra Trinity. La demanderesse a déposé le premier avis d’opposition, à l’égard de la première nouvelle cotisation, le 23 mars 1993. En 1994, elle a conclu la convention de règlement relative à la première nouvelle cotisation, dans laquelle elle a renoncé à son droit de présenter toute autre opposition ou tout autre appel relativement aux montants contestés dans le premier avis d’opposition. Elle avait alors déjà déposé le deuxième avis d’opposition, à l’égard de la deuxième nouvelle cotisation, qui a finalement été confirmée par l’ARC. Elle a ensuite interjeté appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt au sujet de la deuxième nouvelle cotisation.
[18] Toutefois, en raison de la longue période qui s’était écoulée et des changements d’avocats survenus au cours de cette période, le nouvel avocat qui a rédigé l’avis d’appel n’était pas au courant de la convention de règlement conclue relativement à la première nouvelle cotisation. C’est pourquoi le nouvel avocat a inclus des renvois à la première cotisation dans l’avis d’appel. Dans sa réponse, le ministre a affirmé qu’il s’agissait de demandes inexactes, car les questions relatives à Trinity Denton avaient été réglées de façon définitive par la convention de règlement. La demanderesse n’a pas contesté cette affirmation en appel.
[19] La lettre du 20 septembre 2016 précise qu’après la conclusion de la convention de règlement, l’ARC n’a pas communiqué avec la demanderesse au sujet d’un montant dû relativement à la première cotisation et qu’elle ne l’a fait qu’après le règlement de l’appel de la deuxième nouvelle cotisation en décembre 2014. Comme aucune mesure de recouvrement n’avait été prise le 4 mars 2014, l’ARC ne pouvait plus tenter d’en prendre après cette date en application du paragraphe 222(4) de la LIR.
[20] Par lettre datée du 12 décembre 2017, l’avocat de la demanderesse a confirmé le message vocal de l’ARC selon lequel cette dernière ne prendrait pas de mesure de recouvrement relativement à un montant qui serait dû pour l’année d’imposition 1988. Dans une lettre datée du 25 janvier 2018 envoyée à l’ARC, l’avocat de la demanderesse a joint le calcul détaillé des intérêts sur les arriérés et les remboursements pour 1988 de sa cliente, qui indique un crédit de 91 080,10 $. La lettre indique que le ministre, le 19 décembre 2014, a appliqué ce crédit à la dette de 1988 et qu’il a à tort pris des mesures de recouvrement, en contravention du délai de prescription prévu au paragraphe 222(4) de la LIR. Dans la lettre, la demanderesse sollicitait le remboursement de ce montant plus les intérêts. Une lettre semblable a été envoyée par l’avocat de la demanderesse le 19 février 2018. Le ministre a renvoyé l’affaire au ministère de la Justice pour obtenir un avis. Le 1er avril 2019, l’avocat de la demanderesse a écrit au ministère de la Justice pour décrire le long historique de l’affaire et énoncer la position de la demanderesse.
[21] Dans la lettre du 26 avril 2019, l’ARC a informé la demanderesse que sa demande de remboursement avait été refusée. Cette lettre contient la décision faisant l’objet du présent contrôle judiciaire.
Décision faisant l’objet du contrôle
[22] La lettre du 26 avril 2019 est brève. L’ARC prend acte de la demande de remboursement et souligne que le délai de prescription pour le recouvrement [le DPR] recommence à courir ou est prolongé lorsque certains événements se produisent, et elle renvoie la demanderesse à un lien vers le site Web de l’ARC pour des renseignements additionnels.
[23] La lettre indique ensuite ce qui suit :
[traduction]
Le 4 janvier 2011, la contribuable a interjeté appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt (CCI) au sujet de l’année d’imposition 1988. Dans l’« avis d’appel » déposé, la contribuable reconnaît la nouvelle cotisation datée du 29 décembre 1992 (« première nouvelle cotisation ») et la nouvelle cotisation datée du 29 décembre 1993 (« deuxième nouvelle cotisation »). Le dépôt d’un appel auprès de la CCI constitue une reconnaissance de la dette, ce qui a pour effet de faire recommencer le DPR au jour un. Le DPR a été prolongé simultanément lorsque l’appel devant la CCI a été déposé, ce qui signifie que le DPR ne court pas pendant la période où l’appel est devant la CCI.
Le 19 décembre 2014, l’année d’imposition 1988 a fait l’objet d’une nouvelle cotisation, et le DPR a recommencé à courir 90 jours après cette date. Le DPR a recommencé à courir de nouveau au jour un le 20 mars 2015, et il prendrait fin 10 ans après cette date, soit le 20 mars 2025, à moins qu’il recommence ou soit prolongé de nouveau.
Le DPR pour l’année d’imposition 1988 n’avait pas pris fin le 4 mars 2014, et l’obligation n’était pas frappée de prescription lorsque le remboursement de 91 080,10 $ a été appliqué à l’obligation fiscale de 1998. Par conséquent, le remboursement demandé ne sera pas accordé.
Aperçu de la thèse de la demanderesse
[24] Il est peut­être utile, avant d’aller plus loin, de donner un aperçu de la thèse de la demanderesse, car elle permet d’inscrire en contexte les discussions qui suivent.
[25] Dans ses observations écrites, la demanderesse traite des dispositions de la LIR qui portent sur le délai de prescription de 10 ans applicable au recouvrement et sur les circonstances dans lesquelles il peut être prolongé ou remis à zéro.
[26] Plus précisément, elle affirme que, aux termes du sous­alinéa 22(4)a)(ii) et de l’alinéa 222(4)b) de la LIR, le délai de prescription pour le recouvrement d’une dette fiscale qui était exigible le 4 mars 2004 commence à courir le 4 mars 2004 et prend fin dix ans après le jour où il a commencé à courir.
[27] Aux termes du paragraphe 222(8), le délai de prescription est prolongé dans certaines circonstances, particulièrement celles énoncées aux alinéas 222(8)a) à d). L’alinéa 222(8)a) est pertinent en l’espèce; il prévoit que le nombre de jours où, en raison de l’un des paragraphes 225.1(2) à (5), le ministre n’est pas en mesure d’exercer les actions visées au paragraphe 225.1(1) relativement à la dette fiscale prolonge d’autant la durée du délai de prescription. Aux termes du paragraphe 225.1(3), dans le cas où un contribuable en appelle auprès de la Cour canadienne de l’impôt d’une cotisation pour un montant payable en vertu de la LIR, le ministre, pour recouvrer la somme en litige, ne peut prendre aucune des mesures visées aux alinéas 225.1(1)a) à g). Par conséquent, le dépôt d’un appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt a pour effet d’empêcher le ministre de recouvrer la dette fiscale pendant la période où l’appel est en cours, et la durée du délai de prescription est prolongée de cette période.
[28] Aux termes du paragraphe 222(5), le délai de prescription de 10 ans pour le recouvrement d’une dette fiscale peut recommencer à courir, puis prendre fin 10 ans plus tard, dans les trois circonstances énoncées aux alinéas 222(5)a), b) et c) :
a) le contribuable reconnaît la dette conformément au paragraphe (6);
b) le ministre entreprend une action en recouvrement de la dette;
c) le ministre établit, en vertu des paragraphes 159(3) ou 160(2) ou de l’alinéa 227(10)a), une cotisation à l’égard d’une personne concernant la dette.
[29] Pour ce qui est de la reconnaissance d’une dette, le paragraphe 222(6) énonce ce qui suit :
(6) Se reconnaît débiteur d’une dette fiscale le contribuable qui, selon le cas :
a) promet, par écrit, de régler la dette;
b) reconnaît la dette par écrit, que cette reconnaissance soit ou non rédigée en des termes qui permettent de déduire une promesse de règlement et renferme ou non un refus de payer;
c) fait un paiement au titre de la dette, y compris un prétendu paiement fait au moyen d’un titre négociable qui fait l’objet d’un refus de paiement.
[30] Selon la thèse générale de la demanderesse en l’espèce, aux termes du sous­alinéa 222(4)a)(ii), le délai de prescription pour la dette due par Trinity Denton pour l’année d’imposition 1988 [la dette de 1988] a commencé à courir le 4 mars 2004 et, aux termes de l’alinéa 222(4)b), il a pris fin le 4 mars 2014. La demanderesse soutient que, pendant cette période, le ministre n’a pris aucune mesure pour recouvrer la dette de 1988. Elle soutient également que les circonstances de l’espèce ne permettent pas non plus de conclure que le délai de prescription a été prorogé ou a recommencé à courir. Aux termes du paragraphe 222(3), le ministre ne pouvait donc pas entreprendre une action en recouvrement de la dette de 1988 après l’expiration du délai de prescription. Une « action » est définie au paragraphe 222(1) et s’entend d’une action en recouvrement d’une dette d’un contribuable, y compris toute mesure prise par le ministre en vertu du paragraphe 164(2) :
(2) Lorsque le contribuable est redevable d’un montant à Sa Majesté du chef du Canada ou du chef d’une province ou est sur le point de l’être, le ministre peut, au lieu de rembourser un paiement en trop ou une somme en litige, qui pourrait par ailleurs être remboursé en vertu du présent article, imputer la somme à rembourser sur ce dont le contribuable est ainsi redevable et en aviser celui‑ci.
[31] Le 19 décembre 2014, et malgré l’expiration du délai de prescription, le ministre a pris des mesures de recouvrement en appliquant à la dette de 1988 un crédit par ailleurs remboursable à la demanderesse. La demanderesse soutient que les motifs invoqués par le ministre dans sa décision de refuser sa demande de remboursement sont erronés en droit.
Dispositions applicables de la LIR
[32] Le texte intégral des dispositions applicables de la LIR est reproduit à l’annexe « A » des présents motifs.
Questions en litige
[33] La demanderesse soutient que la seule question en litige consiste à savoir si le ministre a commis une erreur de droit fondamentale en concluant que le délai de prescription visé au paragraphe 222(4) de la LIR, en ce qui a trait à la dette de 1988, n’avait pas expiré avant le 19 décembre 2014.
[34] Le ministre soutient que trois questions se posent et que, si la réponse à l’une d’elles est affirmative, la demande de contrôle judiciaire doit alors être rejetée. Plus particulièrement :
La troisième nouvelle cotisation établie le 19 décembre 2014 représentait­elle une autre cotisation entièrement nouvelle assortie d’un tout nouveau DPR relativement à l’obligation fiscale de la demanderesse pour 1988?
Le dépôt de l’appel par la demanderesse le 4 janvier 2011 a­t­il eu pour effet de suspendre pendant la durée de l’appel le DPR qui courait à ce moment?
La demanderesse a­t­elle « reconnu » son obligation fiscale pour l’année 1988 en interjetant appel [auprès de la Cour canadienne de l’impôt], faisant ainsi recommencer à zéro le DPR alors en vigueur?
[35] À mon avis, et compte tenu de ma conclusion sur la norme de contrôle applicable énoncée ci­après, la question fondamentale est celle de savoir s’il était raisonnable pour le ministre de conclure que le DPR, tel qu’établi au paragraphe 222(4) de la LIR, n’avait pas expiré le 19 décembre 2014. Pour répondre à cette question, il faut d’abord trancher trois questions :
Première question 1 : La demanderesse a­t­elle « reconnu » son obligation fiscale pour l’année 1988 en interjetant appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt, faisant ainsi recommencer à zéro le DPR?
Deuxième question 2 : Le dépôt de l’appel par la demanderesse auprès de la Cour canadienne de l’impôt, le 4 janvier 2011, a­t­il eu pour effet de proroger le DPR en vigueur?
Troisième question : La troisième nouvelle cotisation établie le 19 décembre 2014 représentait­elle une autre nouvelle cotisation, créant ainsi un nouveau DPR à l’égard de l’obligation fiscale de la demanderesse pour l’année 1988?
Norme de contrôle applicable
Thèse des parties
[36] Dans ses observations écrites, la demanderesse a affirmé que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte, s’appuyant sur l’arrêt Connolly c Canada (Revenu national), 2019 CAF 161 (« Connolly ») :
[54] Je conviens avec M. Connolly que le premier volet de l’analyse que la fonctionnaire déléguée a faite du paragraphe 204.1(4), concernant le critère applicable qui y est prévu, soulève une question de droit et que, jusqu’à maintenant, notre Cour a examiné la manière dont le ministre ou son fonctionnaire délégué interprétait les dispositions de la LIR en regard de la norme de la décision correcte, même si, depuis l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau­Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, ces questions doivent normalement être examinées en regard de la norme de la décision raisonnable : voir, par exemple, l’arrêt Fondation Redeemer, au paragraphe 24; l’arrêt Bozzer, au paragraphe 3; Sheldon Inwentash and Lynn Factor Charitable Foundation c. Canada, 2012 CAF 136, aux paragraphes 19 à 23, 432 N.R. 338; Prescient Foundation c. Canada (Revenu national), 2013 CAF 120, aux paragraphes 12 et 13, 358 D.L.R. (4th) 541; Opportunities for the Disabled Foundation c. Canada (Revenu national), 2016 CAF 94, au paragraphe 16, 482 N.R. 297.
[37] Le défendeur a soutenu dans ses observations écrites que l’interprétation par un décideur administratif de sa loi constitutive commande la déférence en contrôle judiciaire. En l’espèce, la LIR est la loi constitutive du ministre, et la demanderesse conteste l’interprétation et l’application de la LIR par ce dernier. Le défendeur a soutenu qu’il existe une présomption selon laquelle la norme de la décision raisonnable s’applique (Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, aux para 27 et 28) et qu’aucune des exceptions à cette présomption ne s’applique en l’espèce (McLean c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, aux para 25‑33 (« McLean »)).
[38] Après le dépôt des observations écrites par les parties, la Cour suprême du Canada a rendu l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 (« Vavilov »). Les parties ont été autorisées à déposer d’autres observations écrites compte tenu de l’incidence de l’arrêt Vavilov sur leurs points de vue.
[39] Dans ces observations supplémentaires, les parties ont convenu qu’après l’arrêt Vavilov, la norme de contrôle qui est présumée s’appliquer est celle de la décision raisonnable.
[40] La demanderesse soutient toutefois que cette présomption est réfutée compte tenu des circonstances de l’espèce et que, par conséquent, la norme de contrôle applicable demeure celle de la décision correcte. Plus précisément, elle soutient que l’interprétation des délais de prescription prévus par la loi est purement une question de droit et qu’elle est d’une importance capitale pour le fonctionnement du système juridique au Canada (Markevich c Canada, 2003 CSC 9, au para 17 (« Markevich »); McLean, au para 28). Selon la demanderesse, permettre au délégué du ministre d’interpréter le paragraphe 222(4) de la LIR [traduction] « sous le couvert d’un contrôle selon la norme de la “décision raisonnable” serait contraire à la primauté du droit et introduirait un degré inacceptable d’incertitude dans l’interprétation de la question juridique ». Elle ajoute que l’ARC, agissant au nom du ministre, n’a aucune expertise en particulier dans l’interprétation des questions juridiques concernant les délais de prescription et que la LIR ne donne pas à penser qu’il faut faire preuve de déférence à l’égard du ministre. À titre subsidiaire, si la Cour conclut que la norme de la décision raisonnable s’applique, elle doit l’appliquer de la manière énoncée dans l’arrêt Vavilov. Il faudrait pour cela reconnaître que l’ARC n’est pas un tribunal indépendant et qu’elle a un intérêt dans le résultat, soit de continuer à retenir le remboursement. L’ARC ne peut être autorisée à échafauder sa propre interprétation de la loi en fonction du résultat qu’elle souhaite atteindre (Vavilov, au para 121).
[41] Le défendeur soutient que l’arrêt Vavilov prévoit deux situations où la présomption est réfutée : (1) lorsque la loi traite directement de la norme de contrôle ou le fait implicitement en prévoyant un appel direct d’une décision auprès d’un tribunal, et (2) lorsque la primauté du droit l’exige. Toutefois, aucune de ces exceptions ne s’applique en l’espèce. La primauté du droit exige seulement que les cours de justice tranchent de manière définitive les questions de droit générales qui sont d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble (Vavilov, aux para 58‑59, 61). La décision ne soulève pas de question générale ou abstraite concernant les délais de prescription en général. Elle soulève plutôt des questions mixtes de fait et de droit qui sont propres à l’application de la LIR.
Analyse
[42] Comme la demanderesse s’appuie sur l’arrêt Connolly, il est important de noter que, après le paragraphe 54, invoqué par la demanderesse et précité, la Cour d’appel a ajouté ce qui suit :
[55] Cela dit, étant donné les développements importants observés au cours des dernières années dans le domaine de la common law en matière de contrôle judiciaire, il se pourrait bien que cette approche ne soit plus la bonne, comme l’a récemment fait remarquer ma collègue la juge Woods, dans les arrêts Bonnybrook Park Industrial Development Co. Ltd. c. Canada (Revenu national), 2018 CAF 136, par. 22 à 24, et Ark Angel Foundation c. Canada (Revenu national), 2019 CAF 21, par. 30 et 31. Cependant, pour les motifs énoncés ci­après, je suis d’avis qu’il n’est pas nécessaire de statuer sur cette question en l’espèce.
[43] À la suite de l’arrêt Connolly, dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada a conclu que la norme de la décision raisonnable est présumée s’appliquer chaque fois qu’une cour contrôle une décision administrative (Vavilov, aux para 16, 23, 25). Cette présomption peut être réfutée dans deux types de circonstances. La première est celle où le législateur a prescrit la norme de contrôle ou a prévu un mécanisme d’appel, indiquant ainsi son intention que les normes applicables en appel devraient s’appliquer (Vavilov, aux para 17, 33). La deuxième est celle où la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte. Ce sera le cas pour certaines catégories de questions, soit les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs (Vavilov, aux para 17, 53).
[44] La demanderesse ne dit pas que la première circonstance s’applique en l’espèce. Elle est d’avis que la décision du ministre entre dans la catégorie des questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et que, à ce titre, elle réfute la présomption selon laquelle la norme de la décision raisonnable s’applique.
[45] À mon sens, cette thèse n’est pas étayée par l’arrêt Vavilov ni par les circonstances factuelles de l’espèce. Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême a déclaré que la norme de la décision raisonnable est présumée s’appliquer à l’interprétation par le décideur administratif de sa loi habilitante, et aussi de façon plus générale aux autres aspects de sa décision (au para 25). De plus, en ce qui concerne les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, la Cour suprême a fait référence à l’arrêt Dunsmuir, 2008 CSC 9, au paragraphe 60, qui précise qu’elles sont, « à la fois, d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère[s] au domaine d’expertise de l’arbitre ». Toutefois, bien que la Cour suprême soit demeurée d’avis que la primauté du droit exige que les cours de justice tranchent de manière définitive les questions de droit générales qui sont « d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble », elle a conclu qu’il n’est plus nécessaire d’examiner l’expertise spécialisée du décideur pour déterminer s’il faut appliquer la norme de la décision correcte en pareil cas (Vavilov, au para 58). Autrement dit, pour déterminer la norme de contrôle applicable, la question de l’expertise n’est plus aussi pertinente qu’elle l’était dans l’analyse contextuelle précédemment requise. Désormais, la place que l’expertise occupe dans le processus décisionnel est un facteur dont il faut tenir compte lors du contrôle selon la norme présumée s’appliquer de la décision raisonnable (Vavilov, au para 31).
[46] La Cour suprême a ensuite souligné que la principale raison d’être de cette catégorie de questions est la nécessité de trancher certaines questions de droit générales « de manière uniforme et cohérente » étant donné leurs « répercussions sur l’administration de la justice dans son ensemble » (Dunsmuir, au para 60). Dans ces cas, la norme de contrôle de la décision correcte s’impose à l’égard des questions de droit générales qui sont « d’une importance fondamentale, de grande portée » et susceptibles d’avoir des répercussions juridiques significatives sur le système de justice dans son ensemble ou sur d’autres institutions gouvernementales (Vavilov, au para 59). La Cour suprême a mentionné ses arrêts antérieurs à cet égard, puis elle a déclaré ce qui suit :
[59] […] Par exemple, la question soulevée dans University of Calgary ne pouvait pas être tranchée par application de la norme de la décision raisonnable en raison des conséquences juridiques de la décision sur une vaste gamme d’autres régimes législatifs et en raison de la nécessité d’une protection uniforme du secret professionnel de l’avocat — en cause dans cette affaire — pour le bon fonctionnement du système de justice : University of Calgary, par. 19‑26. Ainsi que le montre cette jurisprudence, résoudre des questions de droit générales « d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble » a des répercussions qui transcendent la décision en cause, d’où le besoin de « réponses uniformes et cohérentes ».
[47] En outre :
[61] Nous tenons à préciser que le simple fait qu’un conflit puisse être « d’intérêt public général » ne suffit pas pour qu’une question entre dans cette catégorie — pas plus que ne l’est le fait qu’une question formulée dans un sens général ou abstrait porte sur un enjeu important : voir, p. ex., Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458, par. 66; McLean, par. 28; Barreau du Québec c. Québec (Procureur général), 2017 CSC 56, [2017] 2 R.C.S. 488, par. 18. La jurisprudence renferme de nombreux exemples de questions que notre Cour n’a pas considérées comme étant des questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. Mentionnons, entre autres, la question de savoir si un certain tribunal administratif peut accorder ou non un type particulier d’indemnité (Mowat, par. 25); les cas dans lesquels un arbitre peut appliquer une préclusion à titre de réparation (Nor‑Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616, par. 37‑38); l’interprétation d’une disposition législative prescrivant le délai pour mener à terme une enquête (Alberta Teachers, par. 32); la portée des droits de la direction prévus dans une convention collective (Pâtes & Papier Irving, par. 7, 15‑16 et 66, les juges Rothstein et Moldaver, dissidents mais non sur ce point); l’application d’un délai de prescription en vertu d’une loi portant sur les valeurs mobilières (McLean, par. 28‑31); la possibilité pour une partie à un contrat confidentiel de porter plainte sous un régime particulier de réglementation (Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, par. 60); et la portée d’une exception permettant aux non‑avocats de représenter un ministre dans certaines instances (Barreau du Québec, par. 17‑18). Comme ces commentaires l’indiquent et ces exemples le montrent, le simple fait que l’expertise n’occupe plus de place dans la sélection de la norme de contrôle ne veut pas dire que les questions d’importance capitale forment désormais une vaste catégorie fourre­tout à laquelle s’applique la norme de la décision correcte.
[62] En somme, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble exigent une réponse unique et définitive. Lorsque ces questions se posent, la primauté du droit requiert que les cours de justice apportent un niveau de certitude juridique qui soit supérieur à celui que permet le contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable.
[48] Je remarque que, dans l’arrêt McLean, qui a été cité par la Cour suprême au paragraphe 61 de l’arrêt Vavilov comme exemple de questions qui ne sont pas des questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, la Cour suprême s’est demandé si, pour l’application l’alinéa 161(6)d) de la loi britanno‑colombienne intitulée Securities Act (Loi sur les valeurs mobilières), « l’événement » à partir duquel commence à courir le délai de prescription de six ans prévu à l’article 159 était la conduite qui a donné lieu à la convention de règlement ou à la convention de règlement elle‑même. Les juges majoritaires ont conclu que, bien que les délais de prescription, sur le plan théorique, revêtent « généralement une importance capitale aux fins d’une saine administration de la justice », il ne s’ensuit pas que l’interprétation du délai applicable par le commissaire aux valeurs mobilières doit être contrôlée selon la norme de la décision correcte. Elle a ajouté que le sens du terme « événement » employé à l’article 159 constituait « un point technique d’interprétation législative dans un contexte très précis » (McLean, au para 28).
[49] À mon avis, cette circonstance est similaire. La décision en l’espèce ne repose pas uniquement sur l’interprétation du paragraphe 222(4) de la LIR par le ministre, mais aussi sur l’application par le ministre de cette disposition, et de dispositions connexes, aux faits de l’espèce. Il s’agit donc d’une question mixte de fait et de droit. Je ne suis pas non plus convaincue que l’interprétation de cette disposition par le ministre dans sa décision donne lieu à une question de droit générale d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. L’interprétation du ministre se limite à la situation propre à la demanderesse, à savoir si la convention de règlement a entraîné la prorogation ou la reprise du délai de prescription et, dans la négative, si le délai de prescription avait expiré avant la troisième nouvelle cotisation et ne pouvait être réactivé par cette dernière. Cette interprétation aura principalement des répercussions sur la situation propre à la demanderesse, et il ne s’agit pas d’une question de droit générale d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble qui exige une réponse unique et définitive. Par conséquent, la présomption selon laquelle la norme de contrôle applicable est la norme de la décision raisonnable n’a pas été réfutée.
[50] Je constate enfin que, dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême s’est également penchée sur la façon dont une cour de révision devrait s’y prendre pour procéder au contrôle selon la norme de la décision raisonnable (aux para 73‑145).
[51] Dans son analyse, la Cour suprême a traité des principes d’interprétation de la loi comme élément d’une analyse selon la norme de la décision raisonnable et a conclu que les questions d’interprétation de la loi ne reçoivent pas un traitement exceptionnel et, comme toute autre question de droit, elles peuvent être évaluées selon la norme de la décision raisonnable (au para 115).
[52] De façon plus générale, la Cour suprême a conclu que la cour de révision doit déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable et, pour ce faire, elle doit « se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle­ci » (Vavilov, aux para 15, 99). Lorsqu’une décision est fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti, elle est raisonnable et commande la déférence de la part de la cour de révision (Vavilov, au para 85).
Première question : La demanderesse a­t­elle « reconnu » son obligation fiscale pour l’année 1988 en interjetant appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt, faisant ainsi recommencer à zéro le DPR?
Thèse de la demanderesse
[53] La première question consiste à déterminer si la demanderesse a « reconnu […] par écrit » la dette de 1988, telle que cette expression est décrite à l’alinéa 222(6)b) de la LIR, en interjetant appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt, faisant ainsi recommencer à zéro le DPR aux termes de l’alinéa 222(5)a). La demanderesse soutient que l’appel ne constituait pas une reconnaissance par écrit de la dette de 1988 et que, par conséquent, le délai de prescription n’a pas recommencé à zéro.
[54] Elle soutient que, comme la LIR ne définit pas en quoi consiste une reconnaissance par écrit, il faut interpréter cette notion en lisant les termes de la disposition législative « dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 RCS 27, au para 21), y compris en tenant compte du sens ordinaire de ces termes. Selon cette interprétation, l’appel ne constitue pas une reconnaissance par écrit de la dette de 1988.
[55] À cet égard, la demanderesse souligne notamment que l’alinéa 222(8)a) prévoit que le délai de prescription est prorogé pendant qu’un appel est en instance. Il serait redondant et incohérent de conclure que l’alinéa 222(5)a) vise également la reprise simultanée du délai de prescription. Si le législateur avait voulu que le délai de prescription recommence à zéro dès le dépôt d’un avis d’a