Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général)

Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2012-12-19
Référence neutre
2012 CSC 71
Recueil
[2012] 3 RCS 660
Numéro de dossier
33968
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache
En appel de
Ontario
Sujets
Pensions
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33968
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général), 2012 CSC 71, [2012] 3 R.C.S. 660
Date : 20121219
Dossier : 33968
Entre :
Institut professionnel de la fonction publique du Canada, Guilde de la Marine Marchande du Canada, Conseil des métiers et du travail des chantiers maritimes du gouvernement fédéral (est), Fraternité internationale des ouvriers en électricité, Association des chefs d’équipes des chantiers maritimes du gouvernement fédéral, Association des employés du Conseil de recherches, Association des gestionnaires financiers de la fonction publique, Association professionnelle des agents du Service extérieur, Conseil des métiers et du travail des chantiers maritimes du gouvernement fédéral (ouest), Association canadienne des professionnels de l’exploitation radio, Association canadienne du contrôle du trafic aérien, Association des professeurs(es) des collèges militaires du Canada et Association nationale des retraités fédéraux
Appelants
et
Procureur général du Canada
Intimé
ET ENTRE :
Alliance de la Fonction publique du Canada
Appelante
et
Procureur général du Canada
Intimé
ET ENTRE :
Association canadienne des pensionnés et rentiers militaires, Association des Membres de la Police Montée du Québec, British Columbia Mounted Police Professional Association, Association de la police montée de l’Ontario et Association canadienne des employés professionnels
Appelantes
et
Procureur général du Canada
Intimé
- et -
Procureur général de la Colombie-Britannique
Intervenant
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis
Motifs de jugement :
(par. 1 à 165)
Le juge Rothstein (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis)
Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général), 2012 CSC 71, [2012] 3 R.C.S. 660
Institut professionnel de la fonction publique du Canada,
Guilde de la Marine Marchande du Canada, Conseil des métiers et du travail des chantiers maritimes du gouvernement fédéral (est),
Fraternité internationale des ouvriers en électricité,
Association des chefs d’équipe des chantiers maritimes du gouvernement fédéral, Association des employés du Conseil de recherches,
Association des gestionnaires financiers de la fonction publique, Association professionnelle des agents du Service extérieur, Conseil des métiers et du travail des chantiers maritimes du gouvernement fédéral (ouest),
Association canadienne des professionnels de l’exploitation radio,
Association canadienne du contrôle du trafic aérien, Association des professeurs(es) des collèges militaires du Canada et
Association nationale des retraités fédéraux Appelants
c.
Procureur général du Canada Intimé
‑ et ‑
Alliance de la Fonction publique du Canada Appelante
c.
Procureur général du Canada Intimé
‑ et ‑
Association canadienne des pensionnés et rentiers militaires,
Association des Membres de la Police Montée du Québec, British Columbia Mounted Police Professional Association, Association de la police montée de l’Ontario et Association canadienne des employés professionnels Appelantes
c.
Procureur général du Canada Intimé
et
Procureur général de la Colombie‑Britannique Intervenant
Répertorié : Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général)
2012 CSC 71
No du greffe : 33968.
2012 : 9 février; 2012 : 19 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Pensions ― Régimes de pension ― Surplus ― Régimes de pension du secteur public administrés par le gouvernement ― Amortissement par le gouvernement de surplus actuariels dans les comptes de pension de retraite ― Lois sur les pensions modifiées par de nouvelles dispositions législatives entrées en vigueur le 1er avril 2000 ― Gouvernement ayant porté plus de 28 milliards de dollars directement au débit des comptes de pension de retraite en application des nouvelles dispositions ― Les comptes de pension de retraite contiennent‑ils des éléments d’actif? ― Le gouvernement a‑t‑il une obligation fiduciaire envers les membres des régimes? ― Une fiducie par interprétation devrait‑elle être imposée relativement aux soldes des comptes de pension de retraite au 31 mars 2000? ― Les nouvelles dispositions législatives autorisaient‑elles le gouvernement à porter les surplus actuariels au débit des comptes de pension de retraite? ― Loi sur la pension de la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-36 ― Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, L.R.C. 1985, ch. C-17 ― Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-11 ― Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, L.C. 1999, ch. 34 .
Trois régimes de pension sont en cause dans le pourvoi (les « régimes »). Ils ont été créés par le législateur pour chacun des trois groupes suivants : essentiellement tous les membres de la fonction publique fédérale; les membres de la GRC; les membres de la force régulière des Forces canadiennes (les « membres des régimes »). Les trois régimes sont administrés par le gouvernement du Canada et sont des régimes contributifs à prestations déterminées. Les lois régissant ces régimes prévoient pour chacun la constitution d’un « compte de pension de retraite », où sont inscrits les montants versés dans le régime et ceux qui en sont retirés. Pendant les années 1990, ces comptes ont commencé à afficher des surplus actuariels (c’est‑à‑dire que les montants portés à leur crédit excédaient les coûts estimatifs du versement des prestations). Au mois de mars 1999, le total des surplus accumulés par les trois régimes atteignait plus ou moins 30,9 milliards de dollars. Deux périodes sont visées par le pourvoi. La première va jusqu’au 31 mars 2000 inclusivement, soit la période précédant l’entrée en vigueur de la Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, L.C. 1999, ch. 34 (le « projet de loi C‑78 »), qui a modifié les lois sur les pensions (LPFP; LPRFC et LPRGRC) et, par conséquent, les régimes. La seconde commence le 1er avril 2000, date d’entrée en vigueur du projet de loi C‑78.
Dans les Comptes publics (les rapports financiers annuels du Canada) de 1990‑1991, le gouvernement a commencé à « amortir » les surplus actuariels des comptes de pension de retraite. Cet « amortissement » a eu un double effet : il a réduit le déficit budgétaire annuel du gouvernement (ou accru le surplus budgétaire annuel), en abaissant les charges de retraite annuelles, et il a ramené à un niveau inférieur la dette nette du gouvernement en rabaissant le montant net du passif au titre des pensions de retraite à un niveau plus près des estimations actuarielles des engagements à venir du gouvernement au titre des pensions.
En 1999, le gouvernement a présenté le projet de loi C‑78, entré en vigueur le 1er avril 2000, qui a apporté des changements substantiels aux lois sur les pensions et changé le mode de perception, de gestion et de distribution des contributions aux régimes. En remplacement de chacun des comptes de pension de retraite prévus par les lois sur les pensions, il a établi une caisse de retraite à l’égard du service postérieur au 31 mars 2000. Depuis le 1er avril 2000, les contributions des employés et du gouvernement relativement au service courant sont versées aux caisses de retraite. Les prestations afférentes au service ouvrant droit à pension antérieur au 1er avril 2000 sont payées sur le compte de pension de retraite approprié, mais les prestations afférentes au service postérieur à cette date sont imputées à la caisse de retraite appropriée. Le projet de loi C‑78 obligeait le ministre à débiter les comptes de pension de retraite de certains montants excédant le plafond établi pour les surplus actuariels. En application du projet de loi C‑78, qui produisait des effets différents de la méthode d’amortissement antérieure, le gouvernement a porté plus de 28 milliards de dollars directement au débit des comptes de pension de retraite, réduisant ainsi leurs surplus actuariels.
Des syndicats et des associations ont poursuivi le gouvernement pour obtenir la restitution des 28 milliards de dollars aux régimes de pension. Le juge de première instance a rejeté leurs demandes et la Cour d’appel de l’Ontario a confirmé sa décision. Dans leur pourvoi, ils demandent à notre Cour de rendre un jugement déclaratoire portant que les membres des régimes possèdent un intérêt en equity dans le solde des comptes de pension de retraite au 31 mars 2000. Ils demandent également à la Cour de déclarer que le projet de loi C‑78 ne permet pas de réduire sans indemnisation quelque montant que ce soit des comptes de pension de retraite dans lequel les membres des régimes ont un intérêt en equity. Ils demandent aussi que soient portés au crédit des comptes de pension de retraite tout montant dans lequel les membres des régimes ont un intérêt en equity et qui en a été retiré à la suite du projet de loi C‑78, ainsi que les intérêts y afférents.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les comptes de pension de retraite sont des livres comptables prescrits par la loi, et ils ne contiennent pas d’éléments d’actif dans lesquels les appelants possèderaient un intérêt en common law ou en equity. L’intérêt des membres des régimes ne va pas au‑delà de leur droit aux prestations déterminées prévues par les régimes. Les lois sur les pensions ont établi ces comptes pour suivre les opérations effectuées dans le Trésor à l’égard des régimes et pour estimer les engagements du gouvernement envers les membres des régimes au titre des pensions. Ils constituent donc des documents comptables, et non des portefeuilles d’éléments d’actif capitalisés et distincts. Le mot « actif », employé dans les dispositions législatives à l’égard des comptes de pension de retraite, s’entend simplement du solde créditeur des comptes, et non d’une chose de valeur dans laquelle les appelants pourraient posséder un intérêt. Même si le recours à des moyens extrinsèques était approprié pour déterminer si, en l’espèce, les comptes de pension de retraite contiennent des éléments d’actif, la preuve extrinsèque n’est pas concluante. Elle ne nous éclaire pas non plus sur l’intention que poursuivait le législateur en créant les comptes de pension de retraite.
C’est à bon droit que les juridictions inférieures ont rejeté la théorie selon laquelle le gouvernement avait emprunté aux comptes contre des promesses de remboursement (les éléments d’actif censés s’y trouver). Cette théorie ne cadre pas avec les dispositions législatives, car elle postule que le gouvernement était tenu de contribuer aux comptes en y plaçant des biens. Les comptes n’étant que des documents comptables, cela aurait été impossible. Avant le 1er avril 2000, les fonds réels liés au système de pension du gouvernement étaient indistinctement incorporés au Trésor, jusqu’au paiement — sur le Trésor — des prestations aux membres des régimes. On ne peut parler d’« emprunt interne » à l’égard du régime de pension qu’au sens où le régime, tel qu’il est conçu, évite le recours aux emprunts externes qui seraient autrement nécessaires pour financer les obligations du gouvernement au titre des pensions. Les comptes de pension de retraite ne sont que des documents comptables et non des caisses et ils ne s’« apparente[nt] » pas à des fiducies, de sorte qu’il n’est pas possible d’emprunter à ces comptes.
Comme les comptes de pension de retraite ne contiennent pas d’éléments d’actif, il n’existait aucun bien dans lequel les membres des régimes peuvent avoir un intérêt en common law ou en equity. Toutefois, même en supposant que les comptes contiennent des éléments d’actif, il n’a pas été établi que les membres des régimes ont un intérêt propriétal dans les contributions qu’ils ont versées ou les crédits gouvernementaux prévus par les lois sur les pensions. Selon le sens ordinaire des lois sur les pensions, celles‑ci n’indiquent pas que les membres des régimes possèdent un intérêt propriétal dans leurs contributions. Les fonctionnaires qui ont contribué aux régimes ne peuvent revendiquer aucun intérêt propriétal toujours existant dans ces montants. En contrepartie de leurs contributions, et de chacune de leurs années de service ouvrant droit à pension, ils acquièrent le droit à des prestations futures. On a soutenu que les employés possèdent un intérêt dans leurs contributions et celles de l’employeur, ainsi que dans les intérêts qu’elles produisent, car ces sommes font partie de leur rémunération totale. Même en supposant qu’un tel intérêt existe à la date où les employés doivent toucher leur salaire, il ne saurait survivre à l’exigence établie dans les lois sur les pensions que ces contributions soient versées au Trésor et portées au crédit des comptes. En fait, les contributions représentent le « coût » assumé par les employés pour leur droit futur aux prestations déterminées prévues par la loi. Les lois sur les pensions n’établissent pas non plus que les employés ont un intérêt en equity dans les sommes portées au crédit des comptes. Elles confèrent uniquement un droit aux prestations déterminées qui y sont prévues.
Le gouvernement n’avait aucune obligation fiduciaire envers les membres des régimes à l’égard des surplus actuariels. La relation en cause en l’espèce ne fait partie d’aucune des catégories de relations fiduciaires par nature. On affirme que le gouvernement, en tant qu’administrateur des régimes, exerce des fonctions fiduciaires reconnues. Il n’est toutefois pas nécessaire de déterminer quelle serait l’étendue précise d’une obligation fiduciaire susceptible d’exister entre le gouvernement, en qualité d’administrateur des régimes de pension, et les bénéficiaires des régimes, ni si leur relation emporte intrinsèquement certaines obligations fiduciaires. Il est clair que le gouvernement n’avait aucune obligation fiduciaire envers les membres des régimes à l’égard des surplus actuariels. Il n’existait pas de relation fiduciaire ad hoc entre le gouvernement et les membres des régimes à l’égard des surplus actuariels qu’affichaient les comptes de pension de retraite. Point plus important, le gouvernement ne s’est pas engagé, de façon expresse ni implicite, à agir dans l’intérêt des membres relativement aux surplus actuariels. Le devoir du gouvernement, en l’absence d’un tel engagement de loyauté envers ce groupe particulier, consistait à agir dans l’intérêt de la société en général, ce qui n’est pas compatible avec l’existence d’une obligation fiduciaire. De plus, bien que le gouvernement ait exercé un pouvoir discrétionnaire à l’égard du traitement comptable des surplus des comptes de pension de retraite, les membres des régimes n’étaient pas en position de vulnérabilité face à ce pouvoir et ils n’avaient aucun intérêt juridique ou pratique en jeu. L’amortissement avait pour effet de présenter avec plus d’exactitude à combien se chiffraient les engagements réels du Canada au titre des pensions, et non de modifier les droits conférés par la loi aux membres des régimes.
De plus, il n’y a pas lieu d’imposer une fiducie par interprétation relativement aux soldes des comptes de pension de retraite au 31 mars 2000. Il n’y a pas eu enrichissement et appauvrissement corrélatif, et la preuve prima facie de l’enrichissement injustifié n’a pas été établie. Les comptes de pension de retraite étant de simples documents comptables qui ne contiennent pas d’éléments d’actif dans lesquels les appelants pourraient avoir un intérêt, ni (1) la décision prise par le gouvernement avant le 1er avril 2000 d’amortir les surplus à des fins comptables, ni (2) la décision du législateur d’édicter le projet de loi C‑78 exigeant qu’une partie des surplus soit portée directement au débit des comptes ne peuvent donner lieu à un enrichissement et à un appauvrissement corrélatif.
Le projet de loi C‑78 autorisait le gouvernement à porter les surplus actuariels au débit des comptes de pension de retraite. Les juridictions inférieures n’ont pas commis d’erreur en statuant que les membres des régimes n’avaient pas d’intérêt en equity dans les surplus des comptes de pension de retraite. Il s’ensuit que le projet de loi C‑78 ne peut avoir exproprié les membres d’un bien. En outre, les lois sur les pensions établissent de façon non équivoque que le ministre peut porter un surplus actuariel au débit des comptes et qu’il doit porter au débit tout montant dépassant 110 pour 100 du passif estimatif au titre des pensions. Qui plus est, il est « très clair » que le législateur ne prévoyait pas que ces débits, qu’ils constituent ou non une expropriation, donnent lieu au versement d’une indemnité aux membres des régimes. Il serait absurde de considérer que le projet de loi C‑78 exige que le gouvernement porte les sommes excédentaires au débit des comptes et lui impose ensuite de verser une indemnité aux membres des régimes pour les montants ainsi débités. Une telle interprétation convertirait les dispositions pertinentes du projet de loi C‑78 en un mécanisme de distribution — pourvoyant à la réduction des surplus et à une forme d’indemnisation des membres des régimes pour remplacer les surplus — alors que cela n’était clairement pas l’intention du législateur.
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24, [2011] 2 R.C.S. 261; distinction d’avec les arrêts : Burke c. Cie de la Baie d’Hudson, 2010 CSC 34, [2010] 2 R.C.S. 273; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 1 R.C.S. 222; arrêts mentionnés : Schmidt c. Air Products Canada Ltd., [1994] 2 R.C.S. 611; Nolan c. Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2 R.C.S. 678; Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), 2004 CSC 54, [2004] 3 R.C.S. 152; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; CanadianOxy Chemicals Ltd. c. Canada (Procureur général), [1999] 1 R.C.S. 743; États‑Unis d’Amérique c. Dynar, [1997] 2 R.C.S. 462; Galambos c. Perez, 2009 CSC 48, [2009] 3 R.C.S. 247; Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99; Hodgkinson c. Simms, [1994] 3 R.C.S. 377; Gladstone c. Canada (Procureur général), 2005 CSC 21, [2005] 1 R.C.S. 325; Soulos c. Korkontzilas, [1997] 2 R.C.S. 217; Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville), 2004 CSC 75, [2004] 3 R.C.S. 575; Peter c. Beblow, [1993] 1 R.C.S. 980; Sorochan c. Sorochan, [1986] 2 R.C.S. 38; Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville), 2000 CSC 64, [2000] 2 R.C.S. 919.
Lois et règlements cités
Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension, L.R.C. 1985, ch. 32 (2e suppl .), art. 4 .
Loi modifiant la Loi de la pension du service civil, S.C. 1944‑45, ch. 34, art. 6.
Loi modifiant la Loi de la Royale gendarmerie à cheval du Canada, S.C. 1947‑48, ch. 28, art. 10.
Loi modifiant la Loi des pensions de la milice, S.C. 1946, ch. 59, art. 6.
Loi sur l’administration financière, S.C. 1951, ch. 12, art. 2e) « Fonds du revenu consolidé ».
Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, L.C. 1999, ch. 34, art. 4 .
Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1952, ch. 241.
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11, art. 2 « effet de commerce », « fonds », « fonds publics », « Trésor », 17, 63, 64.
Loi sur la modernisation de la fonction publique , L.C. 2003, ch. 22, art. 2 .
Loi sur la pension de la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑36, art. 3(1) « Loi sur la pension de retraite », 4, 43, 44, 45.
Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R‑11, art. 29(9) à (13) .
Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, S.C. 1959, ch. 34.
Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, L.R.C. 1985, ch. C‑17, art. 55(9) à (13) .
Loi sur la pension de retraite des forces canadiennes, S.C. 1959, ch. 21.
Loi sur la pension du service civil, S.R.C. 1952, ch. 50, art. 21.
Loi sur la pension du service public, S.C. 1952‑53, ch. 47, art. 33.
Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14 .
Loi sur les pensions des services de défense, S.R.C. 1952, ch. 63.
Loi sur les rapports relatifs aux pensions publiques, L.R.C. 1985, ch. 13 (2e suppl .), art. 5 , 7 , 8 , 9(1) .
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique , L.C. 2003, ch. 22 [éd. par la Loi sur la modernisation de la fonction publique , L.C. 2003, ch. 22, art. 2 ] art. 2(1) « fonction publique », « fonctionnaire », 113.
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-35 [abr. 2003, ch. 22, art. 285], art. 2 « fonctionnaire », 57.
Doctrine et autres documents cités
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. VI, 3e sess., 34e lég., 24 février 1992, p. 7486.
Canada. Receveur général du Canada. Comptes publics du Canada 1996, vol. I, Revue et États financiers. Ottawa : Conseil du Trésor, 1996.
Canada. Receveur général du Canada. Comptes publics du Canada 1997, vol. I, Revue et États financiers. Ottawa : Conseil du Trésor, 1997.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Laskin, Gillese et Juriansz), 2010 ONCA 657, 102 O.R. (3d) 241, 275 O.A.C. 40, 84 C.C.P.B. 161, [2010] O.J. No. 4248 (QL), 2010 CarswellOnt 7532, qui a confirmé une décision du juge Panet (2007), 66 C.C.P.B. 54, 2007 CanLII 50603, [2007] O.J. No. 4577 (QL), 2007 CarswellOnt 7541. Pourvoi rejeté.
Paul J. J. Cavalluzzo, Hugh O’Reilly et Amanda Darrach, pour les appelants l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada et autres.
James Cameron, Andrew Raven et Andrew Astritis, pour les appelantes l’Alliance de la Fonction publique du Canada, l’Association canadienne des pensionnés et rentiers militaires et autres.
Peter Southey, Dale Yurka et Christine Mohr, pour l’intimé.
Argumentation écrite seulement par J. Gareth Morley, pour l’intervenant.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Rothstein —
I. Introduction
[1] Le pourvoi concerne trois régimes de pension du secteur public, établis par une loi, dont les participants sont des fonctionnaires fédéraux et des membres des Forces canadiennes ou de la GRC. Les trois régimes sont administrés par le gouvernement du Canada et sont des régimes contributifs à prestations déterminées.
[2] Les lois régissant ces régimes prévoient pour chacun la constitution d’un « compte de pension de retraite », où sont inscrits les montants versés dans le régime et ceux qui en sont retirés. Pendant les années 1990, ces comptes ont commencé à afficher des surplus actuariels (c’est‑à‑dire que les montants portés à leur crédit excédaient les coûts estimatifs du versement des prestations). Au mois de mars 1999, le total des surplus accumulés par les trois régimes atteignait plus ou moins 30,9 milliards de dollars.
[3] Dans les Comptes publics (les rapports financiers annuels du Canada) de 1990‑1991, le gouvernement a commencé à « amortir » les surplus actuariels des comptes de pension de retraite. Le 1er avril 2000, la Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, L.C. 1999, ch. 34 (le « projet de loi C‑78 »), est entrée en vigueur. Ce projet de loi changeait le mode de perception, de gestion et de distribution des contributions. Il obligeait aussi le ministre à débiter les comptes de pension de retraite de certains montants excédant le plafond établi pour les surplus actuariels. En application du projet de loi C‑78, qui produisait des effets différents de la méthode d’amortissement antérieure, le gouvernement a porté plus de 28 milliards de dollars au débit des comptes de pension de retraite, réduisant ainsi leurs surplus actuariels.
[4] Les appelants (des syndicats et des associations d’employés ou de retraités) ont poursuivi le gouvernement pour obtenir la restitution des 28 milliards de dollars aux régimes de pension. Le juge de première instance a rejeté leurs demandes, et la Cour d’appel de l’Ontario a confirmé sa décision ((2007), 66 C.C.P.B. 54 (C.S.J. Ont.), conf. par 2010 ONCA 657, 102 O.R. (3d) 241).
[5] Pour obtenir gain de cause, les membres des régimes doivent établir qu’ils ont un droit en equity sur les surplus actuariels, sinon leur droit se limite aux prestations déterminées prévues par les lois applicables. À cet égard, la question de la nature des comptes de pension de retraite revêt une importance capitale. Les appelants ont soutenu que ces comptes étaient des caisses contenant des éléments d’actif dans lesquels ils pouvaient revendiquer un intérêt en equity. Ils affirment que leur intérêt en equity est protégé par un devoir fiduciaire du gouvernement ou, subsidiairement, par une fiducie par interprétation résultant d’un enrichissement injustifié. Le gouvernement rétorque que les comptes de pension de retraite sont de simples documents comptables ne contenant aucun élément d’actif susceptible d’être grevé d’un intérêt en equity. Le pourvoi soulève en outre la question de savoir si, dans le cas où les membres des régimes auraient effectivement eu un intérêt dans les surplus actuariels, le projet de loi C‑78 a éteint cet intérêt.
[6] C’est à bon droit, selon moi, que les juridictions inférieures ont conclu que les comptes de pension de retraite n’étaient pas des caisses distinctes contenant des éléments d’actif, mais plutôt des livres comptables servant au suivi des paiements relatifs aux pensions et à l’estimation du passif futur au titre des pensions dans les Comptes publics. Le droit des membres des régimes se limite donc aux prestations déterminées définies dans les lois sur les pensions.
[7] J’estime également que le gouvernement n’avait aucune obligation fiduciaire envers les membres des régimes à l’égard des surplus actuariels. Rien dans les lois sur les pensions, ni dans quelque autre loi que ce soit, ne permet d’affirmer que le gouvernement s’est engagé, relativement à ces surplus actuariels, à renoncer aux intérêts de toutes les autres parties (et notamment des contribuables) en faveur de ceux des membres des régimes. Il n’y a pas eu non plus d’enrichissement injustifié et, partant, il n’existe aucun fondement à une fiducie par interprétation. Les comptes de pension de retraite ne contenant pas d’éléments d’actif dans lesquels les appelants avaient un intérêt, le traitement comptable appliqué à ces comptes par le gouvernement n’a pas appauvri les appelants. Pour la même raison, le projet de loi C‑78 n’a pas eu pour effet d’exproprier quelque bien que ce soit des membres des régimes. Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi.
II. Les faits
A. Les régimes de pension
[8] Le résumé des faits qui suit correspond étroitement aux conclusions tirées par la Cour d’appel. Trois régimes de pension (les « régimes ») sont en cause. Ils ont été créés par le législateur pour chacun des trois groupes concernés : essentiellement tous les membres de la fonction publique fédérale, de la GRC et de la force régulière des Forces canadiennes (les « membres des régimes »). Les lois applicables sont la Loi sur la pension de la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑36 (« LPFP »); la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, L.R.C. 1985, ch. C‑17 (« LPRFC »); et la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R‑11 (« LPRGRC ») (désignées collectivement comme les « lois sur les pensions »).
[9] Chacune des lois sur les pensions procède d’une lignée de lois remontant à la fin du 19e ou au début du 20e siècle. Sous leur forme actuelle, elles datent de leur entrée en vigueur respective — le 1er janvier 1954, pour la LPFP , S.C. 1952‑53, ch. 47 (« LPFP de 1954 »), le 1er mars 1960, pour la LPRFC , S.C. 1959, ch. 21; et le 1er avril 1960, pour la LPRGRC , S.C. 1959, ch. 34.
[10] Les régimes sont identiques pour tous les points pertinents en l’espèce. Par souci de commodité, je mentionnerai généralement la LPFP , mais mon analyse et mes conclusions s’appliquent aussi bien à la LPRFC et la LPRGRC .
[11] Les lois sur les pensions définissent les modalités des régimes. Elles établissent des régimes contributifs à prestations déterminées. Les fonctionnaires, les membres de la force régulière des Forces canadiennes et les membres de la GRC admissibles sont tous tenus d’y adhérer.
[12] Deux périodes sont visées par le pourvoi. La première va jusqu’au 31 mars 2000 inclusivement, soit la période précédant l’entrée en vigueur du projet de loi C‑78 qui a modifié les lois sur les pensions et, par conséquent, les régimes. La seconde commence le 1er avril 2000, date d’entrée en vigueur du projet de loi C‑78.
[13] Les employés sont tenus de contribuer à leur régime respectif par des retenues salariales. Les taux de contribution varient, mais ils se situent en général entre 5 et 7,5 pour 100 du salaire.
[14] La prestation déterminée à laquelle un employé a droit à la retraite est établie au moyen d’une formule. La pension de base correspond à 2 pour 100 du salaire moyen des cinq années consécutives les mieux payées pour chaque année de service ouvrant droit à pension (jusqu’à concurrence de 35 ans de service).
[15] Les modalités des régimes ne sont pas soumises à la négociation collective. Le régime institué par la LPFP en est exclu aux termes de l’al. 113b) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique , édictée par la Loi sur la modernisation de la fonction publique , L.C. 2003, ch. 22, art. 2 (« LRTFP ») (auparavant l’al. 57(2) b) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35 (abrogée par L.C., 2003, ch. 22, art. 285 )). Le régime institué par la LPRGRC n’est pas soumis à la négociation collective, car les membres de la GRC sont expressément exclus à l’al. d) de la définition du terme « fonctionnaire » au par. 2 (l) de la LRTFP (auparavant l’al. e) de la définition de ce terme au par. 2(1) de l’ancienne LRTFP ) et ne jouissent donc pas de droits de négociation collective. Le régime institué par la LPRFC n’est pas non plus soumis à la négociation collective parce que les membres des Forces canadiennes ne sont pas des employés de l’État et qu’ils ne font pas non plus partie de la fonction publique au sens de la LRTFP , de sorte qu’ils ne possèdent pas de droits de négociation collective. Les régimes ne sont pas non plus assujettis à la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension, L.R.C. 1985, ch. 32 (2e suppl .) (voir l’art. 4 ).
[16] Les contributions des employés aux régimes devaient être versées au Trésor, défini comme le « total des fonds publics en dépôt au crédit du receveur général » dans la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11 (« LGFP »), art. 2 . Avant le 1er avril 2000, les contributions aux régimes figuraient au crédit des « comptes de pension de retraite » (ou « comptes ») créés par la loi pour chaque régime. Les fonds payables en application des lois sur les pensions (les prestations de retraite) étaient prélevés sur le Trésor et portés au débit du compte de pension de retraite visé.
[17] Outre les contributions des membres des régimes, les fonds qui devaient être portés au crédit des comptes de pension de retraite conformément à la loi, avant le 1er avril 2000, étaient : (1) les contributions des organismes de la fonction publique, (2) les contributions du gouvernement, (3) les fonds supplémentaires afférents au passif actuariel (pour couvrir ce passif), (4) les fonds transférés d’autres régimes et de comptes de prestations de retraite supplémentaires, et (5) l’intérêt sur le solde des comptes de pension de retraite, au taux réglementaire applicable.
[18] Les contributions du gouvernement à porter au crédit des comptes de pension de retraite ont varié. S’agissant du compte créé pour le régime établi par la LPFP , par exemple, le gouvernement devait verser un montant correspondant aux contributions des employés pour la période de service courant : selon le montant versé l’année précédente pour les années 1954 à 1991, et mensuellement pour les années 1991 à 2000. Des montants supplémentaires étaient exigés pour le service passé ou « rachat » de service, et pour couvrir le coût des prestations acquises au cours du mois au titre du service courant.
[19] Les rapports relatifs au passif des régimes de retraite administrés par le gouvernement sont régis par la LGFP , la loi sur les pensions applicable et la Loi sur les rapports relatifs aux pensions publiques, L.R.C. 1985, ch. 13 (2e suppl .) (« LRRPP »). Suivant l’art. 64 de la LGFP , le receveur général établit pour chaque exercice un rapport, appelé « Comptes publics », que le président du Conseil du Trésor dépose devant la Chambre des communes et qui présente la valeur de l’actif et du passif de Sa Majesté du chef du Canada. Il s’agit du principal document d’information financière du gouvernement du Canada.
[20] Les deux principaux états des Comptes publics sont l’état de la situation financière, qui présente l’actif et le passif du gouvernement, et l’état des résultats et du déficit accumulé, qui présente ses recettes et dépenses.
[21] Les opérations effectuées dans les comptes de pension de retraite et leurs soldes sont présentés annuellement dans les Comptes publics. Les sommes annuellement portées au crédit de ces comptes par le gouvernement en application des lois sur les pensions sont inscrites comme dépenses à l’état des résultats et du déficit accumulé du gouvernement, et les sommes figurant aux comptes de pension de retraite sont inscrites comme passif à l’état de la situation financière du gouvernement. Depuis l’exercice 1980‑1981, les comptes de pension de retraite sont classés comme « comptes à fins déterminées » dans la section du passif de l’état de la situation financière.
[22] Comme l’exigent les lois sur les pensions et la LRRPP , des rapports actuariels ont été présentés, à différents moments, pour chacun des régimes. Suivant la LRRPP , l’actuaire en chef du Bureau du surintendant des institutions financières doit procéder à une estimation périodique du coût des engagements à venir du gouvernement au titre des pensions et faire « certifier l’actif » des régimes (art. 5, par. 8(1) et 9(1)). Lorsque le coût estimatif des engagements au titre des pensions est supérieur à la valeur certifiée de l’actif figurant aux comptes de pension de retraite, il y a « déficit actuariel ». À l’inverse, lorsque la valeur certifiée de l’actif inscrit aux comptes de pension de retraite excède le montant estimatif des engagements au titre des pensions, il y a « surplus actuariel ».
[23] Dans les années 1990, les rapports d’évaluation actuarielle indiquaient que le coût estimatif des obligations actuelles et à venir au titre de chacun des trois régimes était inférieur au total des montants figurant aux comptes de pension de retraite. Ces surplus résultaient d’une combinaison de facteurs, dont une faible inflation, des taux d’intérêt élevés, des restrictions salariales imposées par le gouvernement, l’établissement d’un plafond d’indexation des prestations dans les années 1980 et la modification des hypothèses de calcul du passif actuariel des régimes. Le surplus des trois comptes de pension de retraite s’établissait à 16,6 milliards de dollars en décembre 1992, et il a atteint 23,4 milliards de dollars en mars 1996 et 30,9 milliards de dollars en mars 1999.
B. Amortissement du surplus actuariel
[24] Durant l’exercice financier 1990‑1991, le gouvernement a commencé à « amortir » le surplus actuariel des comptes de pension de retraite. Le terme « amortir » est employé en l’espèce pour décrire les mesures, échelonnées sur plusieurs années, prises par le gouvernement pour réduire progressivement les répercussions des surplus actuariels sur les Comptes publics. L’amortissement a pris la forme des opérations suivantes : le gouvernement a continué de porter ses contributions au crédit des comptes de pension de retraite conformément aux lois sur les pensions, mais le montant des charges de retraite annuelles nettes inscrit dans les Comptes publics était réduit. Pour réaliser cet objectif, le gouvernement a inscrit dans les Comptes publics des charges négatives qui correspondaient au montant du surplus amorti durant l’exercice, ce qui a eu pour effet de réduire le total des charges de retraite du gouvernement. Il a donc fallu rajuster à la baisse le montant total du passif au titre des pensions de retraite dans l’état de la situation financière du gouvernement pour tenir compte de ces rajustements négatifs et faire en sorte que les livres s’équilibrent. Pour ce faire, on a inscrit les montants amortis chaque année au débit des comptes de sens contraire passif (c’est‑à‑dire des comptes de passif ayant un solde débiteur) créés dans les Comptes publics. Ces comptes ont eu différentes appellations au fil des ans — par exemple, « provision pour redressement au titre des régimes de retraite » — mais leur fonction a toujours été la même, à savoir permettre au gouvernement de réduire le montant net du passif au titre des pensions de retraite inscrit dans les Comptes publics d’un montant équivalent à l’amortissement, sans débiter les comptes de pension de retraite eux‑mêmes. Ceux‑ci conservaient leur solde créditeur, qui n’était pas affecté par l’amortissement, tandis que les soldes débiteurs des comptes de provision distincts compensaient partiellement ces soldes créditeurs dans les Comptes publics. Ainsi, le montant net du passif au titre des pensions de retraite inscrit dans les états financiers du gouvernement s’est rapproché graduellement de l’évaluation actuarielle du passif du régime (c’est‑à‑dire que le surplus a diminué graduellement), sans que les soldes des comptes de pension de retraite ne soient affectés.
[25] Cet « amortissement » a donc eu un double effet : il a réduit le déficit budgétaire annuel du gouvernement (ou accru le surplus budgétaire annuel) en abaissant les charges de retraite annuelles, et il a ramené à un niveau inférieur la dette nette du gouvernement en rabaissant le montant net du passif au titre des pensions de retraite à un niveau plus près des estimations actuarielles des engagements à venir du gouvernement au titre des pensions.
[26] Au cours de la décennie 1990, le gouvernement a amorti au total un montant de 18,6 milliards de dollars; des sommes additionnelles ont été amorties après l’an 2000.
C. Le projet de loi C-78
[27] En 1999, le gouvernement a présenté le projet de loi C-78. Ce projet de loi, entré en vigueur le 1er avril 2000, a apporté des changements substantiels aux lois sur les pensions. En remplacement de chacun des comptes de pension de retraite prévus par les lois sur les pensions, il a établi une caisse de retraite à l’égard du service postérieur au 31 mars 2000 (les « caisses de retraite »). Depuis le 1er avril 2000, les contributions des employés et du gouvernement relativement au service courant sont versées aux caisses de retraite.
[28] Sous le régime du projet de loi C‑78, les fonds des caisses de retraite sont investis sur