La Reine c. Walker

La Reine c. Walker
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1970-03-20
Recueil
[1970] RCS 649
Juges
Cartwright, John Robert; Fauteux, Joseph Honoré Gérald; Abbott, Douglas Charles; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Hall, Emmett Matthew; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe
En appel de
Canada
Sujets
État
Contenu de la décision
Cour Suprême du Canada
La Reine c. Walker, [1970] R.C.S. 649
Date: 1970-03-20
Sa Majesté la Reine Appelante;
et
Wilfred Alan Walker Intimé.
Sa Majesté la Reine Appelante;
et
M.E. Clarke & Son Ltd. Intimée.
1969: les 27 et 28 octobre; 1970: le 20 mars.
Présents: Le Juge en Chef Cartwright et les Juges Fauteux, Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall, Spence et Pigeon.
EN APPEL DE LA COUR DE L’ÉCHIQUIER DU CANADA
Gouvernement—Baux de terrains dans un parc national—Clauses de reconduction—Perpétuité—Arbitrage—Discrétion ministérielle—Loi des réserves forestières et des parcs nationaux, 1911 (Can.), c. 10, modifiée par 1913 (Can.), c. 18—Règlements—Rétroactivité.
Un contrat de bail ayant pour objet une terre située dans le parc de Jasper (aujourd’hui le parc national de Jasper) a été conclu en 1924 entre la Couronne et un locataire dont l’intimé W est l’ayant droit. En 1925, un bail identique a été conclu dont la Couronne et un locataire dont l’intimée C est l’ayant droit. Les deux baux étaient pour 42 ans à partir de leur date et prévoyaient un loyer annuel de $8 jusqu’au premier janvier 1930 et, pour les 10 années suivantes et pour chaque période subséquente de 10 années ou moins, un loyer annuel à être déterminé par le locateur, ou, advenant le refus du locataire d’y consentir, celui qu’un juge de la Cour de l’Échiquier pourrait déterminer comme étant alors la pleine valeur annuelle du terrain.
Il est stipulé dans chaque bail qu’un bail pour un deuxième terme de 42 ans, bail comportant les mêmes stipulations et conditions que le premier, sauf en ce qui a trait au loyer, sera accordé, sous certaines conditions, à chaque locataire. Advenant un désaccord sur le loyer à stipuler dans le nouveau bail, il est prévu que ce loyer doit être déterminé par trois arbitres. Une autre clause du bail prévoit des reconductions ultérieures pour des termes de 42 ans, assujetties aux mêmes stipulations et conditions et à un loyer à déterminer en la manière prévue pour la première reconduction. A l’expiration du premier terme la Couronne a refusé, dans chaque cas, de délivrer une reconduction du bail selon les termes de la convention. Les intimés ont déposé une pétition de droit en Cour de l’Échiquier pour obtenir un jugement déclaratoire de leur droit à la reconduction des baux selon les dispositions prévues au bail primitif. En première instance, les intimés ont obtenu le jugement déclaratoire qu’ils demandaient, sauf en ce qui a trait aux dispositions des baux primitifs quant à la méthode de détermination du loyer payable en cas de reconduction (c’est-à-dire, par arbitrage).
La Couronne a interjeté appel de ce jugement et les intimés en ont demandé la modification dans la mesure où le juge de première instance a décidé que la reconduction du bail ne pouvait être accordée aux conditions prévues dans le bail primitif en ce qui concerne la détermination du loyer payable en vertu du bail ainsi reconduit.
Arrêt: L’appel doit être rejeté et la requête visant la modification du jugement doit être accueillie, les Juges Abbott et Judson étant dissidents et le Juge Pigeon étant dissident en partie.
Le Juge en Chef Cartwright et les Juges Fauteux, Martland, Ritchie, Hall et Spence: C’est à bon droit que les baux ont été consentis en vertu du règlement établi en 1913, à la suite de l’adoption du statut 1913 (Can.), c. 18, modifiant la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux, 1911 (Can.), c. 10. En conséquence, le droit de prévoir des reconductions successives n’est pas contestable.
En vertu de ce règlement, le Ministre n’avait pas à déterminer le loyer payable à la reconduction des baux, mais il avait plein pouvoir d’approuver le formulaire du bail; il n’était donc pas dépourvu du pouvoir d’insérer la disposition qu’il a insérée en approuvant le formulaire du bail, pour autant que les exigences du règlement étaient observées, comme elles l’ont été en fait.
La Loi sur les parcs nationaux, à l’origine 1930 (Can.), c. 33, et maintenant S.R.C. 1952, c. 189, et le règlement établi en conséquence ne doivent pas s’interpréter comme s’appliquant rétroactivement, de façon à retirer des droits acquis. Ils établissent des règles applicables à partir de leur date de promulgation en ce qui concerne l’aliénation de biens situés dans les parcs nationaux, mais en l’absence de dispositions claires et explicites à cet effet, ils ne doivent pas être interprétés de façon à priver les intimés de droits contractuels et de titres équitables validement consentis. On ne peut pas accepter la prétention que, d’après leurs propres dispositions, les baux étaient assujettis à tous règlements ultérieurement établis. Quand les baux parlent de règlements visant le contrôle et l’administration des parcs fédéraux, ils parlent des règlements établis en vertu de l’alinéa (a) du par. (3) de l’art. 18 de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux, c’est-à-dire des règlements qui régissent le contrôle et l’administration des parcs, et non pas des règlements établis en vertu de l’alinéa (c), c’est-à-dire ceux qui régissent le louage des terres dans les parcs.
Les Juges Abbott et Judson, dissidents: L’appel doit être accueilli et la requête visant la modification rejetée.
Le juge de première instance a décidé correctement que le règlement de 1913 vise les «réserves forestières», et non les «parcs nationaux (fédéraux)», et que les baux de terres dans les parcs sont régis par le règlement des parcs nationaux du Canada établi en 1909 et confirmé en 1911, en conformité du par. (2) de l’art. 18 de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux, 1911 (Can.), c. 10. Cependant, en appliquant le règlement de 1911, le juge de première instance a erré lorsqu’il a décidé que les termes «avec droit de reconduction» donnent au Ministre le pouvoir de consentir des baux contenant une clause accordant le droit de reconduction à perpétuité. Si un locataire invoque une loi et un règlement établi en conséquence au soutien d’un droit de reconduction à perpétuité, la loi et le règlement doivent lui donner ce droit en l’énonçant avec la même clarté qu’on exige d’une clause de reconduction dans un bail.
Dans le cas présent, les locataires n’ont aucun droit de reconduction à perpétuité et, comme l’exigent les règlements de 1911 et de 1913, le loyer doit être fixé par le Ministre dans toute reconduction de bail.
Le Juge Pigeon, dissident en partie: L’appel et l’appel incident doivent être rejetés.
D’après les règles ordinaires d’interprétation des lois, la disposition du règlement de 1911 qui autorise la location de terres dans les parcs nationaux «avec droit de reconduction» ne doit pas faire l’objet d’une interprétation restrictive qui ne permette qu’une seule reconduction pour un terme maximum de 42 ans.
De plus, les représentants officiels du gouvernement ont interprété le règlement comme autorisant des baux avec droit de reconduction à perpétuité, et le bail signé contient une clause à cet effet. Afin d’être relevé de l’obligation qui découle de ces baux, le gouvernement doit démontrer que le règlement n’autorise pas le droit de reconduction qui a été accordé. Il ne le fait pas en faisant valoir que, dans les contrats, les clauses de reconduction ne sont pas présumées entraîner la reconduction à perpétuité.
Le juge de première instance a conclu avec raison que rien n’autorise la disposition touchant la détermination du loyer par arbitrage. Le règlement prévoit des baux comportant un loyer à être déterminé par le Ministre. Le droit du Ministre n’est pas sujet à revision. Cependant, comme l’a décidé le juge de première instance, la disposition relative à l’arbitrage est séparable.
APPEL d’un jugement du Juge Gibson de la Cour de l’Échiquier du Canada[1] et REQUÊTE visant sa modification. Appel rejeté et requête accueillie, les Juges Abbott et Judson étant dissidents et le Juge Pigeon étant dissident en partie.
C.R.O. Munro, c.r., et A.S. Ross, pour l’appelante.
G.H. Steer, c.r., et G.A.C. Steer, c.r., pour les intimés.
Le jugement du Juge en Chef Cartwright et des Juges Fauteux, Martland, Ritchie, Hall et Spence a été rendu par
LE JUGE MARTLAND—Le 1er octobre 1924, un contrat de bail a été conclu entre Sa Majesté le Roi George V, représenté par le ministre de l’Intérieur, le locateur, et une certaine Julia E. Follett, la locataire; ce bail a pour objet une terre située dans le parc de Jasper (aujourd’hui le parc national de Jasper) en la province de l’Alberta. Il est admis que l’intimé Walker est l’ayant droit de la locataire. Le 1er octobre 1925, un bail identique a été conclu entre ledit locateur et Joseph Thomas Norquay et il est admis que l’intimé M.E. Clark & Son Ltd. est l’ayant droit du locataire.
Chacun des baux a été signé, au nom de Sa Majesté, par le sous-ministre de l’Intérieur. Les deux baux étaient pour 42 ans à partir de leur date et prévoyaient un loyer annuel de huit dollars jusqu’au 1er janvier 1930 et, pour les 10 années suivantes et pour chaque période subséquente de 10 années ou moins, un loyer annuel à être déterminé par le locateur, ou, advenant le refus du locataire d’y consentir, celui qu’un Juge de la Cour de l’Échiquier pourrait déterminer comme étant alors la pleine valeur annuelle du terrain.
Il est stipulé dans chaque bail que si, à son expiration, le locataire désire louer de nouveau le terrain concédé et s’il a donné un avis écrit de 6 mois au ministre, a payé le loyer afférant, a observé, exécuté et rempli les stipulations et conditions du bail et s’y est conformé, Sa Majesté, ou ses successeurs ou ayants droit, lui accordera un bail pour un deuxième terme de 42 ans, bail comportant les mêmes stipulations et conditions que le premier, sauf en ce qui a trait au loyer. Advenant un désaccord sur le loyer à stipuler dans le nouveau bail, il est prévu que ce loyer doit être déterminé par trois arbitres: un nommé par le ministre, un par le locataire et un troisième choisi par les deux premiers. Une autre clause du bail prévoit des reconductions ultérieures pour des termes de 42 ans, assujetties aux mêmes stipulations et conditions et à un loyer à déterminer en la manière prévue pour la première reconduction.
Les intimés ont acquitté le loyer prévu dans leur bail respectif et observé les stipulations et conditions y contenues. Chacun a donné avis de son intention de reconduire le bail conformément aux dispositions arrêtées. Dans chaque cas, la Couronne a refusé de délivrer une reconduction du bail selon les termes de la convention.
Les intimés ont déposé une pétition de droit en Cour de l’Échiquier pour obtenir un jugement déclaratoire de leur droit à la reconduction des baux selon les dispositions prévues au bail primitif.
En première instance[2], les intimés ont obtenu le jugement déclaratoire qu’ils demandaient, sauf en ce qui a trait aux dispositions des baux primitifs quant à la méthode de détermination du loyer payable en cas de reconduction (c’est-à- dire, par arbitrage). Le savant juge de première instance a statué qu’en vertu du règlement pertinent, applicable au moment de la signature des baux, le ministre de l’Intérieur n’avait pas le droit d’y inclure une telle clause. A son avis, c’est au ministre qu’il incombe de fixer le loyer à payer.
Sa Majesté a interjeté appel de ce jugement et les intimés en ont demandé la modification dans la mesure où, comme je l’ai dit au paragraphe précédent, le juge de première instance a décidé que la reconduction du bail ne pouvait être accordée aux conditions prévues dans le bail primitif en ce qui concerne la détermination du loyer payable en vertu du bail ainsi reconduit.
L’appelante veut justifier ce qui, à première vue, semble être un refus du gouvernement d’exécuter son contrat et cela, en invoquant deux moyens:
(a) Que le règlement pertinent, en vigueur quand les baux ont été conclus, ne donnait pas au ministre le pouvoir de consentir de baux renouvelables au choix du locataire pour des termes successifs de 42 ans, à perpétuité.
(b) Qu’à l’époque où les intimés ont voulu reconduire les baux, la Loi sur les parcs nationaux, 1930 (Can.) c. 33 et le règlement établi en exécution interdisaient au ministre de consentir des baux stipulant la clause de reconduction qu’on y trouve.
En rapport avec le premier point, je veux faire brièvement l’historique de la législation pertinente et de règlements en vigueur à l’époque de la signature des baux.
En 1883, le chapitre 17 des Statuts du Canada modifie et refond en une seule loi les nombreux actes relatifs aux terres publiques fédérales. Il s’applique aux terres publiques situées au Manitoba et dans les divers Territoires fédéraux. C’est le précurseur de l’Acte des terres fédérales, S.R.C. 1886, c. 54, plus tard, S.R.C. 1906, c. 55. Cet acte est remplacé en 1908 par le chapitre 20 des Statuts du Canada.
L’Acte du Parc des Montagnes-Rocheuses est édicté en 1887, S.C. 1887, c. 32. Il établit le Parc des Montagnes-Rocheuses comme un seul parc, qui devient plus tard le parc de Banff. L’Acte des réserves forestières fédérales, 1906 (Can.), c. 14, fait que les terres fédérales au Manitoba, en Saskatchewan, en Alberta et en Colombie-Britannique, décrites dans l’Acte, sont retirées de la vente, de la colonisation et de l’occupation sous le régime de l’Acte des terres fédérales et mises à part comme Réserves forestières fédérales,
pour protéger et améliorer les forêts dans le but de maintenir la production forestière et de préserver les conditions favorables à la perpétuité du régime des eaux, ainsi que pour protéger en tant que le permettent les attributions du parlement du Canada, les animaux, les poissons et les oiseaux dans les limites respectives de ces réserves et autrement assurer la protection des forêts dans lesdites provinces.
En 1907, sous l’autorité de l’article 194 de l’Acte des terres fédérales, S.R.C. 1906, c. 55, qui confère au Gouverneur en conseil le pouvoir de réserver des terres comme parcs forestiers en Alberta ou dans les Territoires du Yukon, dans les Montagnes-Rocheuses ou les montagnes y contiguës ou à proximité, le parc forestier de Jasper est réservé et constitué en parc forestier, par le décret C.P. 1323. La description des terres faisant partie de ce parc est modifiée en 1909, par le décret C.P. 1068.
En 1911, la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux, 1911 (Can.), c. 10, est édictée. Un seul parc, le Parc des Montagnes-Rocheuses, avait alors été distrait des terres fédérales, de même que diverses réserves forestières, y compris le parc forestier de Jasper, en vertu des dispositions de l’Acte des réserves forestières fédérales.
La Loi de 1911 fait des terres y décrites des réserves soustraites à la vente, la colonisation ou l’occupation en vertu de l’Acte des terres fédérales. Elle prévoit aussi, à l’article 18, la désignation comme parcs fédéraux de réserves ou domaines à l’intérieur des réserves forestières. L’article 18 de cette loi de 1911 est abrogé en 1913 (S.C. 1913, c. 18) et remplacé par un nouvel article 18 auquel je vais maintenant me reporter. Les parties pertinentes de cet article se lisent comme suit:
18. Le Gouverneur en conseil peut, par proclamation, désigner telles réserves ou étendues dans les limites de réserves forestières ou telles autres étendues qu’il juge à propos, dont le titre est attribué à la Couronne pour le Canada qui seront et sont connus sous le nom de Parcs fédéraux, et, ils doivent être entretenus et il peut en être fait usage comme parcs publics et lieux d’amusement pour le bénéfice, l’avantage, et la jouissance de la population du Canada, et les dispositions de la présente loi régissant les réserves forestières, à l’exception de l’article 4, doivent aussi s’appliquer aux parcs fédéraux.
2. Lesdits parcs, subordonnément à la direction du ministre de l’Intérieur, doivent être sous le contrôle de l’administration du Commissaire des Parcs fédéraux, ou de telle autre personne que le Gouverneur en conseil choisit pour cet objet.
3. Le Gouverneur en conseil peut établir des règlements pour:
a) la protection, le soin, l’administration, le contrôle, l’entretien et l’amélioration des Parcs fédéraux, et leur usage comme parcs publics et lieux d’amusements;
b) la conduite des personnes résidant dans ces parcs ou en faisant usage;
c) le louage pour tout terme d’années de tels lopins de terre dans les parcs qu’il juge à propos dans l’intérêt du public, pour des objets publics, pour la construction de maisons d’habitation et d’établissements destinés au commerce ou à l’industrie, ou à la commodité de ceux qui visitent les parcs;
d) l’entretien et l’amélioration des propriétés qui ont été vendues ou louées dans les parcs;
e) prescrire la classe et le style des maisons et autres constructions à être érigées dans les Parcs, et les matériaux dont elles doivent être bâties, et la classification d’étendues de constructions et d’incendie;…
Il convient de noter que toutes les dispositions de l’Acte concernant les réserves forestières s’appliquent aussi aux parcs fédéraux, sauf l’article 4 qui attribue le contrôle et l’administration des réserves au Directeur de la sylviculture, alors que l’article 18 (2) attribue le contrôle et l’administration des parcs fédéraux au Commissaire des Parcs fédéraux.
L’article 17 b) de la Loi de 1911, modifié en 1913, accorde au Gouverneur en conseil un pouvoir de réglementation visant:
la coupe et l’enlèvement du bois de service, l’exploitation des mines, carrières et gîtes de minéraux, l’enlèvement du sable, du gravier, de la terre, de la pierre ou tous autres matériaux, le pâturage des bestiaux, l’usage des terres à foin, l’établissement et l’usage de réservoirs, d’emplacements de chutes d’eau, les lignes de transmission de force motrice, les lignes de télégraphe et de téléphone, et tout autre usage non incompatible avec les objets de la présente loi, et la concession de baux et de permis, pour ces objets, (les italiques sont de moi).
Le Parc de Jasper et quatre autres parcs fédéraux sont constitués par le décret C.P. 1338, en 1911, sous l’autorité de l’article 18 de la loi de 1911. Pour les désigner, le décret du Conseil se sert de l’expression [TRADUCTION] «les étendues de terre suivantes comprises dans des réserves forestières». Les terres louées aux intimés étaient comprises à la fois dans un parc fédéral et dans une réserve forestière.
Je vais maintenant considérer les dispositions des règlements cités en cette affaire.
Deux ans avant l’établissement du Parc de Jasper comme parc fédéral, un règlement intitulé: «Regulations of the National Parks of Canada» (Règlement des parcs nationaux du Canada) était édicté, en 1909, par le décret C.P. 1340. Ce décret rescindait le règlement antérieur régissant le Parc des Montagnes-Rocheuses.
L’article 2 du règlement de 1909, sous le titre «Residence in the Parks» (Habitation dans les parcs), prévoit ce qui suit:
[TRADUCTION] 2. Le ministre de l’Intérieur a le pouvoir de faire faire l’arpentage et l’aménagement de parties des parcs qu’il peut désigner à l’occasion afin qu’elles soient subdivisées en lots pour la construction de maisons d’habitation, d’établissements destinés au commerce et à l’industrie et pour la commodité des visiteurs; il peut consentir des baux desdits lots pour un terme n’excédant pas quarante-deux ans, avec droit de reconduction, et à des loyers à être fixés à l’occasion par lui. De plus, il peut réserver les parties des parcs qu’il juge convenables à l’établissement de places de marché, prisons, palais de justice, lieux consacrés au culte, cimetières, institutions de bienfaisance, squares et autres usages semblables d’utilité publique.
En 1913, faisant suite à la modification apportée à la Loi de 1911, le décret C.P. 2028 édictait un règlement intitulé «Regulations for Dominion Forest Reserves» (Règlements des réserves forestières fédérales).
L’article 1 (d) dit:
[TRADUCTION] «Terres fédérales» signifie les terres de la Puissance du Canada comprises ou englobées dans une réserve forestière fédérale régie par les dispositions de la «Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux».
L’article 64 prévoit ce qui suit:
[TRADUCTION] 64. Le ministre a le pouvoir de louer des terres aux fins suivantes et aux conditions ciaprès prévues:
(a) …
(b) …
(c) Lots de station estivale.
Conditions relatives au louage de terres aux fins précitées:
(a) …
(b) …
(c) Des baux de lots à bâtir dans les stations estivales dûment établies peuvent être consentis, selon un formulaire approuvé par le ministre, pour un terme de quarante-deux ans, renouvelable par semblables termes, au loyer à être fixé par le ministre. Ce loyer est sujet à rajustement en 1920 et à la fin de chaque période subséquente de dix ans. Avant qu’un bail ne soit accordé à un requérant, celui-ci doit signer une entente par laquelle il s’engage à ériger et parachever dans l’année, à la satisfaction du garde-forestier préposé à la réserve, une construction pour fins résidentielles, conforme à des plans et devis approuvés au préalable par ledit garde-forestier; le bail sera consenti après l’exécution des dispositions de l’entente. Aucune construction ne doit être érigée ou utilisée à des fins autres que résidentielles sans autorisation spéciale du ministre.
(d) Les baux ne peuvent être cédés sans le consentement écrit du ministre.
Mme Julia E. Follet et M. Joseph Thomas Norquay, les auteurs respectifs des intimés, ont tous deux fait une demande de bail selon des formulaires préparés par le ministère de l’Intérieur. Chaque demande contenait l’alinéa suivant:
[TRADUCTION] En faisant cette demande, je sais qu’un requérant ne peut exercer aucun droit en découlant tant qu’une entente n’a pas été signée et qu’avant le début de tous travaux de construction, les plans et devis doivent être soumis, en double exemplaire, au Surintendant du Parc et un permis de construction doit être obtenu.
Dans chaque cas, avant la signature du bail le requérant a bel et bien érigé et parachevé une construction conforme aux plans approuvés par le surintendant du Parc de Jasper, ce qui était une condition préalable de la signature du bail.
Dans la clause relative au loyer, chacun des baux contient une disposition prévoyant un rajustement de loyer pour la période de dix ans commençant le 1er janvier 1930, et pour chaque période de dix ans, ou fraction de dix ans, pendant le reste du terme.
Les baux ont été rédigés selon un formulaire préparé par le gouvernement et soumis aux locataires. Il est clair, à mon avis, qu’en insistant sur l’obligation de construire et en prévoyant, les rajustements de loyer, le gouvernement avait à l’esprit les conditions énumérées à l’article 64 du règlement de 1913.
Au sujet de la question de savoir si le règlement applicable est celui de 1909 ou de 1913, le savant juge de première instance dit:
[TRADUCTION] La prétention de l’intimée sur cette question est que ledit règlement de 1913, édicté en vertu de la modification de 1913 à l’Acte des réserves forestières et des parcs fédéraux, ne vise que les «réserves forestières» et ne touche en aucune façon les «parcs nationaux (fédéraux)»; de plus et d’autre part, que le Règlement relatif aux «parcs nationaux (fédéraux)» qui est pertinent, qui existait de 1923 à 1925 et qui constituait l’autorisation en vertu de laquelle ces deux baux ont été originairement consentis, c’est le règlement de 1909 que le Gouverneur en conseil a rétabli par le décret C.P. 1336, le 16 juin 1911, en vertu de l’article 18(2) de l’Acte des réserves forestières et des parcs fédéraux, Statuts du Canada 1911, chapitre 10.
A mon avis, la thèse de l’intimée sur cette question énonce correctement la loi applicable.
Le règlement de 1909 auquel on réfère dans ce passage, a été édicté avant l’adoption de l’Acte des réserves forestières et des parcs fédéraux. Au moment du décret, le seul parc fédéral était celui des Montagnes-Rocheuses et on ne sait trop en vertu de quel texte législatif ce règlement a été édicté. Cependant, il a été rétabli en 1911, comme le souligne le savant juge de première instance, et, par là, le ministre de l’Intérieur s’est vu accorder le pouvoir de consentir des baux de terres dans les parcs fédéraux.
Cependant, il est clair que lorsque les baux faisant l’objet du présent litige ont été consentis, ils l’ont été non pas en vertu du règlement de 1911, mais en vertu du règlement de 1913. L’obligation, comme condition préalable du bail, d’ériger une construction conforme à des plans approuvés, l’insertion dans les baux de dispositions visant les rajustements de loyer à la fin de périodes de 10 ans et les dispositions contenues dans les baux pour la reconduction sont toutes rattachées à ce règlement.
Le règlement de 1913 a été édicté très peu de temps après la modification apportée en 1913 à l’Acte des réserves forestières et des parcs fédéraux. La modification alors apportée à l’article 18 a rendu les dispositions de l’Acte concernant les réserves forestières applicables aux parcs fédéraux. L’article 19 de l’Acte des réserves forestières et des parcs fédéraux prévoyait ce qui suit:
19. Tout règlement établi sous le régime de la présente loi doit être publié pendant quatre semaines consécutives dans la Gazette du Canada et a, dès lors, la même force et le même effet que s’il eût été décrété en la présente loi, et lesdits règlements doivent être présentés au Parlement dans les quinze premiers jours de la session alors prochaine. Mais tout règlement établi par le Gouverneur en conseil, sous le régime des dispositions de la présente loi, relativement aux matières mentionnées à l’alinéa b) de l’article 17, et à l’alinéa c) de l’article 18 de la présente loi, doit rester en vigueur jusqu’au jour qui suit immédiatement le jour de la prorogation de la session du Parlement qui suit la date de ce règlement, et non plus longtemps, à moins que durant cette session ce règlement soit approuvé par résolution des deux Chambres du Parlement. L’article 1 du chapitre 44 des Statuts du Canada de 1928 se lit comme suit:
1. Les arrêtés en conseil ou règlements ci-devant établis par le gouverneur en son conseil sous l’empire de la Loi des eaux de la zone du Chemin de fer, chapitre quarante-sept du statut de 1912; de la Loi des Réserves forestières et des parcs fédéraux, chapitre dix du statut de 1911; de la Loi des terres fédérales, chapitre vingt du statut de 1908; de la Loi du Parc des Montagnes-Rocheuses, chapitre soixante des Statuts Revisés du Canada, 1906, ou de la Loi du Yukon, chapitre soixantetrois des Statuts Revisés du Canada, 1906, sont par la présente loi déclarés avoir la même force et le même effet que s’ils avaient été approuvés par les deux Chambres du Parlement, ainsi que l’exigent lesdites lois respectivement.
Ces dispositions ont pour effet de donner au règlement de 1913 la même force et le même effet que s’il avait été édicté comme partie de l’Acte des réserves forestières et des parcs fédéraux; conséquemment, en vertu de l’article 18(1) de cet acte, ses dispositions touchant les réserves forestières s’appliquent aussi aux parcs fédéraux.
A mon avis, en vertu de l’Acte et en vertu du règlement de 1913, le ministre avait le pouvoir de consentir les baux en question. L’article 64 du règlement autorisait le ministre à louer des «terres». Les terres dont il s’agit sont évidemment les «terres fédérales» définies à l’art. 1(d) comme signifiant «les terres de la Puissance du Canada comprises ou englobées dans une réserve forestière fédérale régie par les dispositions de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux.» Les terres décrites dans les deux baux s’insèrent dans cette définition.
Donc, il s’agit ici d’une affaire où le gouvernement a consenti les deux baux en question en se fondant sur le règlement de 1913, qui luit confère un pouvoir suffisant. Ayant agi de la sorte, peut-il maintenant prétendre qu’il aurait dû consentir ces baux sous le régime du règlement antérieur de 1909 et qu’ils ne sont valides que dans la mesure où ils sont conformes à ce règlement-là? A mon avis, le gouvernement ayant ostensiblement agi en vertu du pouvoir que lui conférait un certain règlement ne peut contester le bien-fondé des actes posés par son agent, à moins d’établir que le règlement sur lequel ce dernier s’est basé ne lui donnait pas le pouvoir voulu pour agir ainsi. Le gouvernement n’a pas le droit de dénoncer son acte propre en alléguant que son agent aurait pu agir plus correctement en invoquant un autre règlement, si celui-ci n’a pas choisi cette ligne de conduite.
Dans la présente affaire, le ministre avait le pouvoir de consentir des baux de terres dans les parcs en vertu de chacun des deux règlements cités, à moins que l’on ne puisse établir que l’un exclut l’autre. Par ses dispositions, l’un n’exclut aucunement l’autre. On a prétendu que le règlement de 1909 écartait implicitement le pouvoir de consentir des baux de terres situées dans les parcs fédéraux, lequel pouvoir a été établi ultérieurement par le règlement de 1913. Le ministre n’était pas de cet avis à l’époque où il a consenti les baux et je ne suis pas prêt à accepter cette prétention à la lumière du fait que l’adoption du règlement de 1913 a eu lieu ultérieurement, très peu de temps après la modification de la loi qui a rendu possible son application aux parcs fédéraux et cela, sans aucune disposition tendant à en restreindre l’application. S’il y avait quelque doute sur ce point, je pense qu’il y aurait lieu de suivre l’opinion exprimée il y a longtemps par Lord Coke dans l’affaire St. Saviour’s Southwark (Churchwardens)[3], au sujet de l’interprétation à donner aux concessions royales:
[TRADUCTION] Lorsqu’une concession du Roi peut s’interpréter de deux façons différentes, c’est-à-dire, si une interprétation permet de considérer la concession valable en droit, et une autre interprétation oblige à la juger non valable en droit, alors, pour l’honneur du Roi et dans l’intérêt du citoyen, il faut adopter l’interprétation qui donne effet à l’acte consenti par le Roi, car le Roi n’a pas voulu faire une concession nulle; l’affaire de Sir J. Moleyn supporte ce point de vue, comme on le voit à la 6e partie de mon recueil.
A mon avis, c’est à bon droit que les baux ont été consentis en vertu du règlement de 1913; en conséquence, le droit de prévoir des reconductions successives n’est pas contestable. Cependant, on a prétendu que les clauses des baux qui régissent les reconductions sont nulles, parce qu’elles prévoient que le loyer payable à la reconduction doit être déterminé par arbitrage, advenant un désaccord entre les parties. On a soutenu qu’en vertu du règlement le pouvoir du ministre consiste à fixer les loyers et que, comme il ne l’a pas fait, il n’y a aucune disposition déterminant le loyer payable à la reconduction, et partant, la clause de reconduction est nulle.
Sur ce point, le savant juge de premièe instance a été d’avis que le ministre n’avait pas le pouvoir d’insérer la disposition relative à l’arbitrage dans la clause de reconduction, mais il a considéré séparable cette partie de la clause de façon à ne pas invalider le reste des clauses. Sur ce point, il a conclu comme suit:
[TRADUCTION] A ce sujet, je suis d’avis, premièrement, que la partie contestée est séparable du reste de chacune des clauses relatives à la reconduction et peut être écartée sans invalider le reste et, deuxièmement, que ces clauses, interprétées correctement, confèrent au ministre désigné le pouvoir de fixer le loyer à l’occasion, comme il a toujours été prévu. Il a été entendu que le ministre désigné fixerait le loyer payable, en vertu des baux reconduits conformément aux clauses visant les reconductions, par voie de réglementation générale applicable à tous les baux de la même catégorie que ceux dont il s’agit dans les parcs fédéraux, et non par une série de règlements isolés, chacun ne s’appliquant qu’à un seul des baux de terres dans les parcs nationaux; ainsi, cette condition essentielle d’une convention de reconduction d’un bail, le loyer à payer, ne fait pas défaut dans les baux en question.
L’article 18(3)(c) de l’Acte des Réserves forestières et des Parcs fédéraux qui autorise l’établissement de règlements relatifs au louage ne contient aucune stipulation quant à la méthode de fixation du loyer.
Le savant juge de première instance est d’avis que le règlement de 1909, qui prévoyait la signature de baux [TRADUCTION] «avec droit de reconduction, et à des loyers à être fixés à l’occasion» par le ministre s’applique.
Le règlement de 1913 autorisait la location [TRADUCTION] «selon un formulaire approuvé par le ministre, pour un terme de quarante-deux ans, renouvelable par semblables termes, au loyer à être fixé par le ministre». Le règlement lui-même stipule que ce loyer est sujet à rajustement en 1920 et, par la suite, à la fin de chaque période de 10 ans. Cette disposition ne prévoit pas, comme le fait la réglementation de 1911, une détermination périodique du loyer, effectuée à l’occasion par le ministre, au fur et à mesure des reconductions. Elle prévoit que le ministre fixe le loyer au moment où le bail est consenti. Elle prévoit aussi que ce loyer sera rajusté en 1920 et, par la suite, à la fin de chaque période de 10 ans. Cela indique clairement que le ministre n’est tenu de fixer que le loyer initial. C’est ce loyer qui doit faire l’objet de rajustements périodiques.
Les baux en question ont été signés sur un formulaire approuvé par le ministre. Ils sont faits pour un terme de 42 ans, renouvelables par semblables termes et à un loyer fixé par le ministre. A mon avis, le ministre avait le droit de les signer. Il n’avait pas à déterminer le loyer payable à la reconduction des baux; mais il avait plein pouvoir d’approuver le formulaire du bail; à mon avis, il n’était donc pas dépourvu du pouvoir d’insérer la disposition qu’il a insérée en approuvant le formulaire du bail, pour autant que les exigences du règlement étaient observées, comme je pense qu’elles l’ont été.
J’en viens maintenant à la deuxième question soulevée par l’appelante, c’est-à-dire, qu’au temps où les intimés ont demandé la reconduction de leurs baux la Loi sur les parcs nationaux, 1930 (Can.), c. 33, et les règlements y afférant, déniaient au ministre le droit de délivrer des baux aux conditions mentionnées dans les conventions relatives à la reconduction.
L’appelante énonce sa thèse de cette façon: une personne placée dans la situation du ministre, qui s’engage à reconduire un bail, s’engage en fait à exercer son pouvoir d’accorder un bail dans l’avenir, et un tel contrat est toujours subordonné à l’existence en permanence de ce pouvoir. Si ce pouvoir n’existe pas lorque le moment est venu d’exécuter le contrat, le ministre est déchargé de son obligation.
Cette prétention ne tient pas compte du fait que les contrats de bail en litige n’on pas été conclus avec le ministre, mais avec le gouverne- ment. Le ministre a prescrit le formulaire du bail et les baux ont été signés au nom du gouvernement par le sous-ministre de l’Intérieur; cependant, le rôle du ministre n’a pas été celui de commettant. Il n’était qu’un mandataire.
Étant donné ce fait, ce que l’appelante soutient en réalité est que si le gouvernement conclut une convention, signée en son nom par un mandataire, l’obligeant à faire quelque chose dans l’avenir, l’obligation d’exécuter son engagement cesse si, à l’époque de l’exécution, le mandataire n’a plus alors le pouvoir de faire ce qui a été promis. A mon avis, une telle prétention ne se défend pas. Tout autant que les citoyens, le gouvernement est obligé d’exécuter ses contrats. Cette obligation peut disparaître par l’effet de dispositions législatives appropriées, mais en l’absence de pouvoirs clairement conférés par la loi, il ne peut s’y soustraire. L’obligation ne devient pas nulle du simple fait que le pouvoir du ministre de consentir de nouveaux baux est moins étendu qu’il ne l’était à l’époque où le bail primitif a été consenti.
L’affaire Rayonier B.C. Limited v. City of New Westminster[4], sur laquelle l’appelante s’est fondée, ne se compare pas à la présente. Dans cette affaire-là, une municipalité avait loué un terrain à une compagnie, avec clause de premier privilège de reconduction («first right of renewal»), mais [TRADUCTION] «toujours subordonnément au droit du locateur de louer». Le bail accordait à la compagnie une exemption de taxe sur le terrain. Pendant la durée du bail, on a édicté un nouveau Municipal Act interdisant aux municipalités d’octroyer des exemptions de taxe.
A l’expiration du bail, les parties ont débattu le loyer et se sont mises d’accord quant à la reconduction; cependant, la municipalité a par la suite refusé la reconduction aux mêmes conditions quant à l’exemption de taxe. Il a été décidé que, bien que la compagnie ait eu droit à la reconduction, ce droit était subordonné au droit de la municipalité de louer, et que celle-ci ne pouvait reconduire le bail avec l’exemption de taxe.
L’article pertinent du Municipal Act prévoyait spécifiquement que le conseil municipal ne devait accorder aucune aide à une entreprise industrielle ou commerciale en lui octroyant une exemption de taxe.
Dans l’affaire Rayonier, le locateur était assujetti à la loi provinciale quant à ses pouvoirs et la loi lui interdisait d’accorder l’exemption de taxe. Dans l’affaire présente, aucune prohibition légale n’empêche l’appelante d’exécuter son obligation. Il arrive seulement, en ce qui a trait à la concession de nouveaux baux, que les pouvoirs du ministre font l’objet d’une définition moins étendue qu’auparavant.
L’appelante invoque les dispositions de l’article 6 de la Loi sur les parcs nationaux, à l’origine 1930 (Can.), c. 33, et maintenant S.R.C. 1952, c. 189, qui se lit ainsi:
Les terres publiques situées dans les parcs ne doivent pas être aliénées, choisies pour s’y établir, ni colonisées, et personne ne doit employer ni occuper quelque partie de ces terres, sauf sous l’autorité de la présente loi ou des règlements.
Les règlements actuels permettent de consentir des baux d’une durée n’excédant pas 42 ans, avec option de reconduction pour une durée n’excédant pas 21 ans.
L’appelante admet que si dans les baux la stipulation relative à la reconduction avait donné aux intimés un droit absolu à la reconduction, l’abrogation du pouvoir conféré par la loi d’y consentir n’invaliderait pas ce droit. Par contre, elle prétend que la stipulation relative à la reconduction n’a pas conféré un droit absolu mais un droit subordonné à la permanence du pouvoir du ministre d’accorder un tel bail.
Je ne puis pas trouver une telle restriction dans la stipulation relative à la reconduction, laquelle prévoit spécifiquement que si le locataire se conforme aux dispositions du bail et donne l’avis requis de son désir de reconduire,
[TRADUCTION] alors Sa Majesté, ou ses successeurs ou ayants droit, concédera au locataire lesdits lieux loués pour un second terme de 42 ans au moyen d’un bail contenant les mêmes stipulations et conditions qui sont énoncées à ces présentes, à l’exception du loyer à payer par le locataire durant ce second terme… Les clauses relatives à la reconduction renferment aussi la disposition suivante:
[TRADUCTION] …l’intention et le sens véritables des présentes étant qu’à la fin du terme de quarante-deux ans accordé par ce bail et aussi à la fin de chaque reconduction pour un terme de quarante-deux ans devant être accordée en la manière précitée, et pourvu que soient observées, exécutées et remplies les mêmes exigences que ci-dessus prévues à l’égard des première et deuxième reconductions, il sera accordé un nouveau bail desdits lieux loués contenant les mêmes s