Société Télé-Mobile c. Ontario

Société Télé-Mobile c. Ontario
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2008-03-28
Référence neutre
2008 CSC 12
Recueil
[2008] 1 RCS 305
Numéro de dossier
31644
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Ontario
Sujets
Droit criminel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31644
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Société Télé‑Mobile c. Ontario, [2008] 1 R.C.S. 305, 2008 CSC 12
Date : 20080328
Dossier : 31644
Entre :
Société Télé‑Mobile (aussi connue sous le nom Telus Mobilité)
Appelante
c.
Sa Majesté la Reine (Ontario) et Sa Majesté la Reine (Canada)
Intimées
‑ et ‑
Procureur général du Québec, procureur général de la Colombie‑Britannique,
Association canadienne des chefs de police et Association des banquiers canadiens
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 71)
La juge Abella (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Charron et Rothstein)
______________________________
Société Télé‑Mobile c. Ontario, [2008] 1 R.C.S. 305, 2008 CSC 12
Société Télé‑Mobile (aussi connue sous le nom Telus Mobilité) Appelante
c.
Sa Majesté la Reine (Ontario) et
Sa Majesté la Reine (Canada) Intimées
et
Procureur général du Québec, procureur général de la
Colombie‑Britannique, Association canadienne des chefs de police
et Association des banquiers canadiens Intervenants
Répertorié : Société Télé‑Mobile c. Ontario
Référence neutre : 2008 CSC 12.
No du greffe : 31644.
2007 : 13 décembre; 2008 : 28 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour de justice de l’ontario
Droit criminel — Ordonnance de communication — Exemption de l’obligation — Ordonnances de communication obtenues pour contraindre un tiers à communiquer à la police des relevés d’appels pour les besoins d’enquêtes criminelles distinctes — Allégation du tiers selon laquelle il est déraisonnable de l’obliger à obtempérer sans l’indemniser — L’indemnisation du tiers fait-elle partie des conditions dont le juge peut assortir l’ordonnance de communication? — Le coût financier de l’obtempération à l’ordonnance de communication est‑il déraisonnable? — L’exemption devrait‑elle être accordée? — Signification du mot « déraisonnable » employé dans la disposition du Code criminel relative à l’exemption — Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 487.012 , 487.015(4) .
En 2004, le Code criminel a été modifié pour mettre un nouveau moyen d’enquête à la disposition des organismes d’application de la loi, à savoir une ordonnance obligeant un tiers à communiquer des documents ou des données pour les besoins d’une enquête criminelle. Deux ordonnances de communication enjoignaient à Telus de communiquer des données d’appels. Telus a demandé une exemption pour chacune des ordonnances, alléguant que sans indemnisation, l’obtempération à celles‑ci et la récupération des données archivées lui imposaient un fardeau financier déraisonnable. La Cour de justice de l’Ontario a rejeté la demande d’exemptions. Telus a interjeté appel directement devant la Cour suprême en application du par. 40(1) de la Loi sur la Cour suprême . Elle soutient que la formulation générale employée au par. 487.012(4) du Code criminel et suivant laquelle le juge peut assortir l’ordonnance de communication des conditions qu’il estime indiquées l’autorisait à y prévoir le paiement des frais raisonnables d’obtempération.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les dispositions du Code criminel relatives à l’ordonnance de communication n’autorisent pas le juge à ordonner l’indemnisation de la personne qui obtempère à une telle ordonnance. Cette interprétation s’appuie sur le texte des dispositions en cause, l’historique législatif, la procédure ex parte établie dans la loi et le principe selon lequel il n’y a habituellement pas d’indemnisation en matière criminelle. Le juge ne peut se pencher sur l’incidence financière de l’ordonnance de communication que lorsqu’il est appelé à décider s’il y a lieu d’accorder une exemption en raison du caractère déraisonnable des frais d’obtempération. [59]
L’issue du pourvoi tient à l’interprétation des dispositions législatives pertinentes. L’historique législatif importe pour déterminer l’intention du législateur concernant l’indemnisation de la personne visée par une ordonnance de communication. Il en appert que la question de l’indemnisation des frais occasionnés par le respect d’ordonnances judiciaires a fait l’objet d’un dialogue constant avec les fournisseurs de services de télécommunications, y compris Telus. Les entreprises et organisations intéressées, dont Telus, ont toujours exhorté le gouvernement à faire en sorte que la loi prévoie expressément l’indemnisation. Le législateur n’a pas acquiescé à leur demande, ce qui traduit l’intention qu’il n’y ait pas d’indemnisation pour le respect d’une ordonnance de communication. [29-31] [42-43]
La procédure retenue par le législateur milite également en faveur de cette interprétation. Le mécanisme ex parte permettant d’obtenir une ordonnance de communication, sa révocation, son renouvellement ou sa modification ne se prête pas à l’examen de la question de savoir si l’ordonnance devrait prévoir une indemnisation. Pour se prononcer à ce sujet, le juge aurait besoin de renseignements qui ne pourraient être obtenus qu’en donnant avis de la demande à l’intéressé et en lui permettant de présenter des éléments de preuve. Comme il le fait dans d’autres dispositions du Code criminel , le législateur aurait pu reconnaître au tiers le droit à un avis et la qualité pour agir, mais il s’en est abstenu. [43] [44] [47] [49]
C’est en prévoyant une exemption de l’obligation faite par l’ordonnance de communication, et non une ordonnance d’indemnisation pour le respect de celle‑ci, que le législateur reconnaît à l’al. 487.015(4) b) du Code criminel que l’ordonnance de communication peut imposer un fardeau déraisonnable. La notion de raisonnabilité est courante en droit et n’a pas besoin d’être définie davantage. Essentiellement, les conséquences financières doivent être importantes au point de rendre l’obligation déraisonnable dans les circonstances. Le caractère raisonnable dépend de divers éléments, dont la portée de l’ordonnance demandée, la taille et la situation financière de la personne visée et l’ampleur des conséquences financières de la communication pour cette même personne. Lorsque la personne visée fait fréquemment l’objet d’ordonnances de communication, l’effet cumulatif de celles‑ci peut aussi être considéré. [63] [66‑67]
Au vu de la preuve offerte en l’espèce, Telus n’a pas démontré le caractère déraisonnable du coût d’obtempération aux ordonnances de communication. [69]
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Dedman c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 2; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; Société Radio‑Canada c. Lessard, [1991] 3 R.C.S. 421; Canada (Attorney General) c. Pacific International Securities Inc. (2005), 209 C.C.C. (3d) 390, 2006 BCCA 303; Canada (Attorney General) c. Foster (2006), 215 C.C.C. (3d) 59; U.S. c. Jones, 351 F. Supp. 132 (1972); B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315; Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. Canada (Procureur général), [2004] 1 R.C.S. 76, 2004 CSC 4.
Lois et règlements cités
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 83.28 , 462.32(6) , 462.33(7) , 487.01 , 487.012 à 487.017 [aj. 2004, ch. 3, art. 7], 487.015(4)b), 487.02, 708, 809, 839.
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .), art. 231 à 239 .
Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle, L.R.C. 1985, ch. 30 (4e suppl .).
Loi sur la concurrence, L.R.C. 1985, ch. C‑34, art. 11 , 12 , 30.11 .
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 40(1) .
Loi sur la taxe d’accise, L.R.C. 1985, ch. E‑15, art. 107 .
Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38 .
Securities Act, R.S.B.C. 1996, ch. 418, art. 144.
Doctrine citée
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 138, 2e sess., 37e lég., 29 septembre 2003, p. 7933‑7934.
Canada. Ministère de la Justice. Document de travail. Accès légal : coûts opérationnels, 12 décembre 2003.
Canada. Ministère de la Justice. Résumé des mémoires présentés dans le cadre de la consultation sur l’accès légal, préparé par Nevis Consulting Group Inc., dir. de réd., 28 avril 2003 (en ligne : http://www.canada.justice.gc.ca/fra/cons/al-la/res-sum/res-sum.pdf).
Canada. Ministère de la Justice. Communiqué, « Le ministère de la Justice publie sur son site Web le résumé des observations présentées dans le cadre des consultations sur l’accès légal », 6 août 2003 (en ligne : http://www.canada.justice.gc.ca/fra/nouv-news/cp-nr/2003/doc_30958.html).
Canada. Ministère de la Justice, Industrie Canada, Solliciteur général du Canada. Accès légal — Document de consultation, 25 août 2002.
Canada. Ministère de la Justice, Industrie Canada, Solliciteur général du Canada. Lawful Access Consultation : Response of the Canadian Wireless Telecommunications Association, 16 décembre 2002.
Wigmore, John Henry. Evidence in Trials at Common Law, vol. 8. Revised by John T. McNaughton. Boston : Little, Brown & Co., 1961.
POURVOI contre un jugement de la Cour de justice de l’Ontario (le juge Vaillancourt) (2006), 81 O.R. (3d) 745, [2006] O.J. No. 2589 (QL), 2006 CarswellOnt 3896, 2006 ONCJ 229, qui a rejeté une demande d’exemption de l’obligation découlant d’une ordonnance de communication. Pourvoi rejeté.
Paul Burstein et Frank Addario, pour l’appelante.
Randy Schwartz et Joseph Perfetto, pour l’intimée Sa Majesté la Reine (Ontario).
Janet Henchey et Robert Frater, pour l’intimée Sa Majesté la Reine (Canada).
Brigitte Bussières et Gilles Laporte, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Trevor Shaw et Gordon Comer, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
David Migicovsky et Margaret R. Truesdale, pour l’intervenante l’Association canadienne des chefs de police.
Paul J. Martin et Charles A. Toth, pour l’intervenante l’Association des banquiers canadiens.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] La juge Abella — En 2004, un nouveau moyen d’enquête a fait son apparition dans le Code criminel . Il s’agit de l’ordonnance de communication. Elle fait obligation au tiers qui possède des renseignements pertinents pour une enquête criminelle de communiquer à un organisme d’application de la loi des documents et des données ou d’en préparer à son intention. La Société Télé-Mobile (« Telus ») soutient qu’il était déraisonnable d’exiger qu’elle donne suite à des ordonnances de communication sans qu’elle soit indemnisée à cet égard.
[2] Notre Cour doit décider si, au nombre des conditions dont peut être assortie l’ordonnance de communication, le juge peut ordonner au service de police d’indemniser le tiers des frais engagés pour donner suite à l’ordonnance. À mon sens, le régime législatif ne l’y autorise pas. Lorsque le coût financier du respect de l’ordonnance est déraisonnable, le recours de l’intéressé réside dans l’obtention d’une exemption totale ou partielle.
[3] Les parties conviennent que même si une ordonnance de communication peut‑être déraisonnable pour un certain nombre de raisons, la présente affaire ne porte que sur le fardeau financier imposé à Telus. Le juge Vaillancourt a estimé que celui‑ci n’était pas déraisonnable, et je partage son avis.
Contexte
[4] Le régime législatif applicable correspond aux art. 487.012 à 487.017 du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46 . Les dispositions en cause (ajoutées par L.C. 2004, ch. 3, art. 7 ) sont les suivantes :
487.012 (1) [Ordonnance de communication] Sauf si elle fait l’objet d’une enquête relative à l’infraction visée à l’alinéa (3)a), un juge de paix ou un juge peut ordonner à une personne :
a) de communiquer des documents — originaux ou copies certifiées conformes par affidavit — ou des données;
b) de préparer un document à partir de documents ou données existants et de le communiquer.
(2) [Communication à un agent de la paix] L’ordonnance précise le moment, le lieu et la forme de la communication ainsi que la personne à qui elle est faite — agent de la paix ou fonctionnaire public nommé ou désigné pour l’application ou l’exécution d’une loi fédérale ou provinciale et chargé notamment de faire observer la présente loi ou toute autre loi fédérale.
(3) [Conditions à remplir] Le juge de paix ou le juge ne rend l’ordonnance que s’il est convaincu, à la suite d’une dénonciation par écrit faite sous serment et présentée exparte, qu’il existe des motifs raisonnables de croire que les conditions suivantes sont réunies :
a) une infraction à la présente loi ou à toute autre loi fédérale a été ou est présumée avoir été commise;
b) les documents ou données fourniront une preuve touchant la perpétration de l’infraction;
c) les documents ou données sont en la possession de la personne en cause ou à sa disposition.
(4) [Conditions] L’ordonnance peut être assortie des conditions que le juge de paix ou le juge estime indiquées, notamment pour protéger les communications privilégiées entre l’avocat — et, dans la province de Québec, le notaire — et son client.
(5) [Modification, renouvellement et révocation] Le juge de paix ou le juge qui a rendu l’ordonnance — ou un juge de la même circonscription territoriale — peut, sur demande présentée ex parte par l’agent de la paix ou le fonctionnaire public nommé dans l’ordonnance, la modifier, la renouveler ou la révoquer.
. . .
487.014 (1) [Pouvoir de l’agent de la paix] Il demeure entendu qu’une ordonnance de communication n’est pas nécessaire pour qu’un agent de la paix ou un fonctionnaire public chargé de l’application ou de l’exécution de la présente loi ou de toute autre loi fédérale demande à une personne de lui fournir volontairement des documents, données ou renseignements qu’aucune règle de droit n’interdit à celle‑ci de communiquer.
(2) [Application de l’article 25] La personne qui fournit des documents, données ou renseignements dans les circonstances visées au paragraphe (1) est, pour l’application de l’article 25, réputée être autorisée par la loi à le faire.
487.015 (1) [Demande d’exemption] Toute personne visée par l’ordonnance rendue en vertu de l’article 487.012 ou toute institution financière, personne ou entité visée par l’ordonnance rendue en vertu de l’article 487.013 peut, avant l’expiration de l’ordonnance, demander par écrit au juge qui l’a rendue ou à un autre juge de la circonscription territoriale du juge ou du juge de paix qui l’a rendue de l’exempter de l’obligation de communiquer la totalité ou une partie des documents, données ou renseignements demandés.
(2) [Préavis obligatoire] La personne, l’institution financière ou l’entité ne peut présenter une demande en vertu du paragraphe (1) qu’à la condition d’avoir donné, dans les trente jours suivant celui où l’ordonnance est rendue, un préavis de son intention à l’agent de la paix ou au fonctionnaire public nommé dans l’ordonnance.
(3) [Conséquence de la demande d’exemption] L’exécution de l’ordonnance de communication visée par la demande d’exemption est suspendue à l’égard des documents, données ou renseignements mentionnés dans la demande jusqu’à ce qu’une décision définitive ait été rendue sur celle‑ci.
(4) [Exemption] Le juge peut accorder l’exemption s’il est convaincu que, selon le cas :
a) la communication révélerait des renseignements protégés par le droit applicable en matière de divulgation ou de privilèges;
b) il serait déraisonnable d’obliger l’intéressé à communiquer les documents, données ou renseignements;
c) les documents, données ou renseignements ne sont ni en la possession de l’intéressé ni à sa disposition.
487.017 [Infraction] La personne, l’institution financière ou l’entité qui omet de se conformer à une ordonnance rendue en vertu des articles 487.012 ou 487.013 commet une infraction et encourt, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une amende maximale de 250 000 $ et un emprisonnement maximal de six mois, ou l’une de ces peines.
[5] Deux ordonnances de communication fondées sur l’art. 487.012 du Code criminel sont à l’origine de la présente affaire. Elles enjoignaient à Telus de communiquer des relevés d’appels pour les besoins de deux enquêtes distinctes. La première, obtenue par le service de police de Toronto le 30 septembre 2004, enjoignait à Telus de communiquer des données d’appels sur un abonné faisant l’objet d’une enquête relative à un meurtre; en voici le texte :
[traduction]
ATTENDU QU’il appert de la dénonciation de [. . .], agent de la paix,
qu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une infraction prévue au Code criminel a été commise, à savoir :
Meurtre au premier degré . . .
QUE la Cour est convaincue que les documents demandés fourniront une preuve touchant la perpétration de l’infraction
ET QUE les données demandées sont en la possession des personnes en cause ou à leur disposition,
LA COUR ORDONNE au directeur des affaires réglementaires et des relations avec le gouvernement de la SOCIÉTÉ TÉLÉ‑MOBILE, aussi connue sous le nom Telus Mobilité, [. . .] ou à toute autre personne occupant ce poste à titre permanent ou intérimaire, de communiquer les documents suivants préparés à partir de données existantes :
a) un relevé de toute l’activité de réseau, y compris les numéros d’appels sortants composés, l’identification de la ligne appelante pour les appels entrants, les inscriptions de réseau automatique (si possible), ainsi que l’heure, la date et la durée de chacune de ces activités de réseau se rapportant au service de téléphonie cellulaire de Telus Mobilité pour le [numéro de téléphone], du 10 au 24 mars 2004;
b) un rapport précisant l’emplacement de site cellulaire et, si possible, les renseignements sur le secteur de la cellule pour toutes les activités de réseau se rapportant au service de téléphonie cellulaire de Telus Mobilité pour le [numéro de téléphone], du 10 au 24 mars 2004.
La présente ordonnance de communication est assortie des conditions suivantes :
a) au plus tard deux jours ouvrables après avoir reçu copie de l’ordonnance, la personne nommée précise par écrit à l’agent le temps requis pour communiquer les documents et données demandés;
b) les copies des documents communiqués conformément à la présente ordonnance ne devront pas lui être retournées.
[6] Datée du 5 octobre 2004 et obtenue par la Police provinciale de l’Ontario, la seconde ordonnance de communication enjoignait à Telus de communiquer des données d’appels pertinentes pour les besoins d’une enquête sur une affaire de drogue. Elle exigeait plus particulièrement ce qui suit :
[traduction]
Un document renfermant ce qui suit :
a) Le relevé des numéros de téléphone correspondant à tous les appels entrants et sortants, les inscriptions de réseau automatique (c.‑à‑d. les renseignements sur l’autre abonné pour chacun de ces appels), ainsi que l’heure, la date et la durée de chacune de ces activités, du 1er août 2003 au 12 janvier 2004, conservés sur support de données, soit une ou plusieurs bandes magnétiques contenant des données brutes sur l’activité du réseau de téléphonie sans fil de la Société Télé‑Mobile pour les numéros de téléphone portable suivants :
. . .
Modalités de communication des documents et des données :
. . .
Préparation du document exigé aux présentes à partir de documents ou de données existants. Remise d’un affidavit attestant que le document a été préparé à partir d’originaux.
[7] Le 14 juillet 2005, sur le fondement de l’art. 487.015 du Code criminel , Telus a demandé une exemption pour chacune des deux ordonnances de communication, alléguant que sans indemnisation, l’obtempération à celles‑ci lui imposait un fardeau financier déraisonnable.
[8] Telus avait déjà « archivé » les renseignements visés par les deux ordonnances, c’est‑à‑dire que les données brutes avaient été transférées sur bandes magnétiques puis conservées dans un autre lieu. Pour récupérer les données, les bandes devaient être retrouvées dans les archives, un procédé que le directeur des opérations de production de Telus a décrit comme suit dans son affidavit :
[traduction] Pour récupérer des données archivées, il faut repérer les bandes, voir à leur acheminement à nos installations de traitement informatique, les monter dans notre installation de stockage spécialisée, les parcourir et traiter les résultats de la recherche, ce qui est coûteux en main‑d’œuvre et en matériel.
[9] Lors de l’audition de ses demandes, Telus avait déjà donné suite aux deux ordonnances de communication. Elle avait également conclu avec le service de police de Toronto une entente prévoyant le versement d’une [traduction] « indemnité raisonnable » en contrepartie de la communication de ses données archivées si sa demande d’exemption était accueillie.
[10] Le juge Vaillancourt de la Cour de Justice de l’Ontario a entendu les deux demandes d’exemption simultanément ((2006), 81 O.R. (3d) 745, 2006 ONCJ 229). Il a invoqué plusieurs motifs pour conclure que les dispositions législatives en cause n’autorisaient pas le tribunal à ordonner au service de police d’indemniser le tiers des frais d’obtempération aux ordonnances de communication. Il a d’abord opiné que le juge saisi de la demande devait [traduction] « examiner les conditions légales auxquelles l’ordonnance peut être rendue, compte tenu des droits constitutionnels auxquels il est porté atteinte pour l’application des lois dans l’intérêt de la société, puis déterminer s’il était raisonnable de rendre l’ordonnance » (par. 19). Il a estimé que la demande d’indemnisation de Telus n’avait rien à voir avec cette démarche.
[11] Le juge Vaillancourt a ensuite souligné que la demande d’ordonnance de communication est présentée ex parte, de sorte que l’instance n’est pas propice à l’examen de l’opportunité d’une indemnisation, le service de police demandeur ne disposant pas de l’information dont a besoin le juge pour se prononcer sur le bien‑fondé d’une telle mesure. Le juge Vaillancourt en a déduit que la procédure n’était pas conçue pour permettre l’examen d’une demande d’indemnisation. Il a fait observer que dans d’autres contextes, le Code criminel établissait un cadre permettant aux tiers de faire valoir leurs intérêts, ce qui n’était clairement pas le cas dans le contexte d’une demande d’ordonnance de communication.
[12] Enfin, il a conclu que le libellé de l’art. 487.015 est non équivoque et que le seul pouvoir dont il investit le juge est celui d’accorder ou non l’exemption. Il ne confère pas le pouvoir de modifier l’ordonnance de communication initiale pour y prévoir le versement d’une indemnité. C’est la possibilité d’obtenir une exemption qui fait qu’aucune iniquité ne découle de cette absence de pouvoir d’ordonner une indemnisation.
[13] Le juge Vaillancourt a fait remarquer qu’il appartient au demandeur de convaincre la cour, suivant la prépondérance des probabilités, qu’au moins une des conditions d’octroi de l’exemption est remplie. La seule condition pertinente en l’espèce est qu’« il serait déraisonnable d’obliger l’intéressé à communiquer les documents, données ou renseignements » (al. 487.015(4) b)). La question à trancher est donc celle de savoir si l’obligation de communiquer est « déraisonnable » lorsqu’elle ne s’accompagne d’aucune mesure d’indemnisation.
[14] Le juge Vaillancourt a conclu que l’obtempération sans indemnisation n’est pas déraisonnable en soi, qu’il faut davantage. Selon lui, citoyens et entreprises ont le devoir de prêter leur concours à l’application des lois, ce qui implique nécessairement qu’ils supportent certains frais raisonnables. À son avis, [traduction] « [l]e droit individuel de vaquer à ses occupations sans ingérence de l’État ne l’emporte sur l’application des lois dans l’intérêt de la société que lorsque le coût de ce concours est excessif » (par. 43).
[15] Cette réalité se traduit également par le devoir qui incombe à d’autres acteurs du système de justice criminelle, tels les jurés et les témoins, et par l’obligation qui leur est faite d’en assumer personnellement le coût, qui est souvent substantiel. Il était donc raisonnable de penser qu’en omettant de prévoir une indemnisation, le législateur a voulu que le même principe s’applique à l’ordonnance de communication, sauf lorsque l’obligation imposée est déraisonnable.
[16] Écartant le critère de la « contrainte excessive » proposé par le ministère public pour déterminer si l’obligation de communiquer est raisonnable ou non, le juge a conclu que [traduction] « le demandeur doit démontrer que le coût compromet sa santé financière » (par. 96).
[17] Toutes les parties ont présenté leurs arguments au sujet de la demande en s’appuyant sur le coût annuel projeté pour l’obtempération à des ordonnances de communication, plutôt que sur le coût occasionné par les deux ordonnances visées en l’espèce. Estimant à 662 000 $ ce qu’il en coûterait chaque année à Telus pour répondre aux demandes d’extraction de données archivées, le juge Vaillancourt a conclu que cela équivalait à
[traduction]
— 0,0087 pour 100 des produits d’exploitation consolidés de Telus pour 2004
— 0,011 pour 100 des charges d’exploitation consolidées de Telus pour 2004
— 0,12 pour 100 du bénéfice net consolidé de Telus pour 2004
— 0,023 pour 100 des produits d’exploitation de Telus Mobilité pour 2004
— 0,039 pour 100 des charges d’exploitation de Telus Mobilité pour 2004
— 0,058 pour 100 du bénéfice avant intérêt, impôt et amortissement de Telus Mobilité pour 2004 [par. 49]
[18] Partant, sa conclusion générale au sujet de la raisonnabilité a été que le coût d’obtempération n’était pas déraisonnable dans les circonstances.
[19] Telus a porté la décision en appel directement devant notre Cour en application du par. 40(1) de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26 .
[20] Telus soutient que la formulation générale employée au par. 487.012(4) et suivant laquelle le juge peut assortir l’ordonnance des conditions qu’il estime indiquées permet d’ordonner à l’organisme d’application de la loi de payer les frais raisonnables d’obtempération lorsque
1. ces frais ne sont pas minimes,
2. la personne visée est souvent appelée à prêter son concours à une enquête criminelle et
3. la récupération des données et leur communication à la police requièrent certaines compétences.
[21] Selon Telus, il appartiendra au juge saisi d’une demande d’exemption de déterminer si les frais sont minimes ou non. S’il conclut qu’ils sont déraisonnables, la police pourra alors se prévaloir du par. 487.012(5) et demander la modification de l’ordonnance pour y prévoir une indemnisation raisonnable. À l’instar de Telus et du service de police de Toronto en l’espèce, l’entreprise et l’organisme d’application de la loi conviendront du montant de l’indemnité. Avec le temps, une norme se dégagera pour le secteur d’activité, et les services de police sauront dès le départ s’il convient de prévoir dans l’ordonnance le versement d’une indemnité raisonnable. L’étape intermédiaire de la demande d’exemption deviendra alors inutile.
[22] Telus prétend qu’elle se distingue des autres participants au système de justice criminelle qui ne sont pas rémunérés ou qui le sont insuffisamment, tels les jurés et les témoins, en ce qu’elle est souvent appelée à prêter son concours aux forces de l’ordre. Elle a même mis sur pied un service de gestion des fraudes et de la sécurité sans fil pour répondre rapidement aux demandes de renseignements que lui adressent les organismes d’application de la loi. En 2004, elle a donné suite à 2 823 mandats visant sa clientèle. C’est pourquoi elle prétend s’apparenter davantage à un participant habituel dont l’apport est rétribué, tel un juge ou un témoin expert.
[23] L’Association des banquiers canadiens s’est constituée partie intervenante au présent pourvoi. Ses membres font souvent l’objet d’ordonnances de communication. Selon elle, même s’il est rarement indiqué que le juge ordonne, lors de l’audition ex parte de la demande initiale, le paiement des frais raisonnables d’obtempération, une ordonnance de communication sera « déraisonnable » et pourra donc justifier une exemption en vertu de l’art. 487.015 si elle inflige à la personne tenue d’y obtempérer un préjudice opérationnel ou financier important. Le juge qui conclut à l’existence d’un tel préjudice pourra non seulement accorder l’exemption, mais aussi modifier l’ordonnance de communication, notamment en y ordonnant le paiement des frais ou la prorogation du délai imparti. L’Association soutient que son interprétation est compatible avec le vœu de faciliter l’obtempération et d’éviter la contrainte excessive.
[24] Pour les différents ministères publics (fédéral, Ontario, Québec et Colombie‑Britannique), il ressort du libellé des par. 487.012(4) et 487.012(5) et de l’art. 487.015 que le juge n’a pas le pouvoir d’ordonner l’indemnisation. Les conditions dont il peut assortir l’ordonnance de communication n’ont trait qu’aux modalités de la communication, ce qui exclut l’atténuation du préjudice financier subi.
[25] Les ministères publics soutiennent que la personne visée par une ordonnance de communication ne dispose d’un recours — l’exemption prévue à l’art. 487.015 — que dans le cas exceptionnel où le coût qu’elle doit supporter lui inflige une « contrainte excessive ». Il doit s’agir d’un fardeau abusif, et non seulement d’une incidence importante ou considérable. La nécessité de la participation des citoyens à la bonne administration du système de justice criminelle est bien établie. Comme pour le juré, le Code criminel prévoit que la personne visée par une ordonnance de communication peut être dispensée de s’y conformer lorsque le fardeau imposé est si important qu’il ne peut raisonnablement être supporté. Les ministères publics font valoir que dans les deux cas, les conditions d’exemption doivent être strictes.
[26] L’Association canadienne des chefs de police convient avec les ministères publics que l’exemption prévue à l’art. 487.015 ne devrait être accordée que lorsque le fardeau financier imposé constitue une contrainte excessive.
Analyse
[27] La Cour doit trancher trois questions :
1. Les paragraphes 487.012(4) et 487.012(5) et l’art. 487.015 du Code criminel , ou l’un d’eux, confèrent‑ils au juge le pouvoir de conditionner l’ordonnance de communication par l’obligation faite au service de police de rembourser le tiers innocent des frais raisonnables engagés pour donner suite à l’ordonnance?
2. Dans quel cas une exemption doit‑elle être accordée en raison du caractère « déraisonnable » du fardeau financier imposé par le respect de l’ordonnance?
3. Une exemption aurait‑elle dû être accordée à Telus en l’espèce?
[28] Rappelons que Telus s’appuie sur le texte du par. 487.012(4) pour faire valoir que même si le pouvoir de le faire ne lui est pas expressément conféré, le juge qui rend l’ordonnance de communication peut l’assortir de la condition de verser une indemnité raisonnable :
(4) [Conditions] L’ordonnance peut être assortie des conditions que le juge de paix ou le juge estime indiquées, notamment pour protéger les communications privilégiées entre l’avocat — et, dans la province de Québec, le notaire — et son client.
Elle soutient que le par. 487.012(5) confère tacitement le même pouvoir :
(5) [Modification, renouvellement et révocation] Le juge de paix ou le juge qui a rendu l’ordonnance — ou un juge de la même circonscription territoriale — peut, sur demande présentée ex parte par l’agent de la paix ou le fonctionnaire public nommé dans l’ordonnance, la modifier, la renouveler ou la révoquer.
[29] L’issue du présent pourvoi tient donc à l’interprétation des dispositions législatives. Or, la loi ne fait mention d’aucune indemnisation. C’est pourquoi il nous faut examiner le régime législatif, son objet et son contexte.
[30] Il convient d’examiner le processus ayant mené à l’adoption des dispositions en cause pour déterminer l’intention du législateur concernant l’indemnisation de la personne visée par une ordonnance de communication. Il appert que la question de l’indemnisation des frais occasionnés par le respect d’ordonnances judiciaires fait l’objet d’échanges soutenus entre les fournisseurs de services de télécommunications et le gouvernement depuis un certain temps.
[31] Telus et les autres fournisseurs de services de télécommunications ont toujours soutenu avoir droit au remboursement des frais engagés pour se conformer à une ordonnance judiciaire. Par conséquent, la décision du législateur de ne pas reconnaître expressément le droit à l’indemnisation est d’autant plus significative. Étant donné l’importance cruciale de ces interventions antérieures pour les besoins de la présente analyse, et vu la part active que Telus y a prise, il convient d’en faire état de manière assez détaillée.
[32] En 1999, les fournisseurs de services de télécommunications ont fait valoir leur droit à l’indemnisation devant le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC »). Telus avait saisi le CRTC d’un projet de tarif pour les ordonnances relatives à l’écoute électronique et à la communication de renseignements confidentiels sur les abonnés aux organismes d’application de la loi. Plusieurs ministères et services de police s’y étaient opposés.
[33] Le 21 juillet 2000, le CRTC a rendu l’ordonnance 2000‑676 statuant qu’il n’avait pas compétence pour approuver ce tarif en application de la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38 :
Dans les circonstances, le Conseil estime que ce sont plutôt les tribunaux qui devraient traiter les questions de compensation relatives à la conformité avec l’ordonnance d’un tribunal, même si ces questions visent indirectement des services de télécommunications.
Quant aux préoccupations concernant la pertinence du régime actuel (auquel la compensation relative à la conformité avec les ordonnances de tribunaux est laissée à la discrétion des tribunaux), compte tenu de la possibilité que les coûts augmentent, il appartient au Parlement de traiter directement de cette question par le biais de modifications législatives. [par. 12‑13]
[34] Fournisseurs et organismes d’application de la loi ont débattu en vain de la portée de cette ordonnance, comme le signale le ministère de la Justice dans un document de travail :
Certains organismes d’application de la loi y ont vu une victoire partielle du fait que le Conseil s’est abstenu d’exercer ses pouvoirs à l’égard des « services » mandatés par une ordonnance. Ces organismes d’application de la loi ont estimé que si le CRTC n’allait pas tarifer ces « services », Telus ne pouvait pas les facturer. Par contre, il semble que Telus ait estimé que la décision ne veut pas dire que les fournisseurs de services de télécommunication ne peuvent pas facturer un service mandaté par une ordonnance judiciaire.
(Ministère de la Justice, document de travail, Accès légal : coûts opérationnels, 12 décembre 2003, p. 16)
[35] La question est revenue à l’avant‑scène lorsque le ministère de la Justice, en collaboration avec Industrie Canada et le solliciteur général du Canada, a publié un document de consultation invitant les intéressés à proposer des façons d’améliorer et de moderniser l’interception de communications et la collecte de renseignements pour les besoins d’une enquête criminelle. Le document énonçait trois objectifs fondamentaux :
1) que les textes législatifs soient adaptés aux nouvelles technologies de télécommunications; 2) que les fournisseurs de services en télécommunications se dotent des moyens techniques permettant aux organismes responsables de l’application de la loi et de la sécurité nationale de recourir à l’accès légal; 3) que le Canada prenne les mesures législatives nécessaires pour ratifier la Convention sur la cybercriminalité du Conseil de l’Europe [STCE no 185, art. 18(1), obligeant les États participants à légiférer pour permettre l’ordonnance de communication].
(Gouvernement du Canada, Accès légal — Document de consultation, 25 août 2002, p. 7‑8)
Plus de 300 mémoires ont été présentés (Canada, ministère de la Justice, communiqué : « Le ministère de la Justice publie sur son site Web le résumé des observations présentées dans le cadre des consultations sur l’accès légal », 6 août 2003).
[36] Au nombre des auteurs appartenant au secteur d’activité, mentionnons Telus, l’Association canadienne de télévision par câble et l’Association canadienne des télécommunications sans fil. Leur position concernant les frais occasionnés par les demandes d’accès légal est résumée comme suit dans le rapport gouvernemental intitulé Résumé des mémoires présentés dans le cadre de la consultation sur l’accès légal, 28 avril 2003 :
La législation proposée doit veiller à ce que les organismes d’application de la loi assument les frais raisonnables engagés par les fournisseurs de services pour les aider à mener à bien leurs opérations d’interception légale, de saisie ou d’exécution d’une ordonnance de conservation. Ces frais devraient être négociés entre chaque fournisseur de services et l’organisme concerné, plutôt que d’être précisés à titre de tarifs universels dans les règlements. Industrie Canada et le Solliciteur général, ou encore un arbitre indépendant, devraient agir comme médiateur en cas de différend entre un [fournisseur de services de communication] et un organisme d’application de la loi. [p. 7]
L’Association canadienne des télécommunications sans fil a fait valoir [traduction] « que les nouvelles dispositions devraient consacrer le principe de l’indemnisation des fournisseurs de services par les organismes d’application de la loi pour l’aide consentie » (Lawful Access Consultation : Response of the Canadian Wireless Telecommunications Association, 16 décembre 2002, par. 62).
[37] En avril 2003, en réponse aux organismes d’application de la loi qui écartaient toute indemnisation, le vice‑président directeur, Affaires générales et chef du contentieux de Telus a adressé une lettre au ministre de la Justice d’alors lui demandant que les nouvelles dispositions prévoient expressément le versement d’une somme pour la communication légale de renseignements à un organisme d’application de la loi :
[traduction] Quelques organismes d’application de la loi refusent actuellement d’indemniser TELUS pour les services exigés par une ordonnance judiciaire, au motif que celle‑ci ne prescrit habituellement pas le versement d’une somme. Il faut toutefois signaler qu’ils obtiennent l’ordonnance ex parte. La cour n’est donc pas appelée à déterminer si une indemnisation s’impose. Si elle l’était et qu’elle tenait compte de ce qu’il en coûte au fournisseur de services pour obéir à l’ordonnance, il est probable qu’elle ordonnerait quelque indemnisation.
. . .
Je conviens [. . .] que le règlement de la question appelle une mesure législative. Dans la foulée des avis exprimés par d’autres entreprises de télécommunications, TELUS recommande que les dispositions législatives proposées obligent expressément [les organismes d’application de la loi] à indemniser les fournisseurs de services des frais raisonnables engagés pour assurer l’accès légal. Si [les organismes d’application de la loi] ont besoin de fonds supplémentaires, il appartient au gouvernement et, en fin de compte, au contribuable, de les dégager [. . .] [U]ne loi claire dissipera la confusion actuelle et bénéficiera tant aux organismes d’application de la loi qu’aux entreprises de