Antrim Truck Centre Ltd. c. Ontario (Transports)

Antrim Truck Centre Ltd. c. Ontario (Transports)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2013-03-07
Référence neutre
2013 CSC 13
Recueil
[2013] 1 RCS 594
Numéro de dossier
34413
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard
En appel de
Ontario
Sujets
Expropriation
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 34413
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Antrim Truck Centre Ltd. c. Ontario (Transports), 2013 CSC 13, [2013] 1 R.C.S. 594
Date : 20130307
Dossier : 34413
Entre :
Antrim Truck Centre Ltd.
Appelante
et
Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario,
représentée par le ministre des Transports
Intimée
- et -
Procureur général de la Colombie-Britannique,
Ville de Toronto et Metrolinx
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner
Motifs de jugement :
(par. 1 à 57)
Le juge Cromwell (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Moldaver, Karakatsanis et Wagner)
Antrim Truck Centre Ltd. c. Ontario (Transports), 2013 CSC 13, [2013] 1 R.C.S. 594
Antrim Truck Centre Ltd. Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario,
représentée par le ministre des Transports Intimée
et
Procureur général de la Colombie‑Britannique,
Ville de Toronto et
Metrolinx Intervenants
Répertorié : Antrim Truck Centre Ltd. c. Ontario (Transports)
2013 CSC 13
No du greffe : 34413.
2012 : 14 novembre; 2013 : 7 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Expropriation — Effet préjudiciable — Nuisance — Indemnisation — Achalandage du relais routier de l’appelante détourné par la construction d’une autoroute — Commission des affaires municipales de l’Ontario accordant à l’appelante une indemnisation pour effet préjudiciable pour perte commerciale et diminution de la valeur marchande du bien‑fonds — Demande rejetée par la Cour d’appel parce que la Commission n’a pas mis correctement en balance les droits opposés — L’atteinte à la jouissance privée du bien‑fonds est‑elle déraisonnable si elle résulte de la construction d’un ouvrage répondant à un objectif public important? — La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en concluant que l’application, par la Commission, du droit relatif à la nuisance était déraisonnable? — Loi sur l’expropriation, L.R.O. 1990, ch. E.26.
De 1978 à 2004, l’appelante était propriétaire d’un bien‑fonds sur la route 17 près du hameau d’Antrim où elle exploitait un relais routier qui comprenait notamment un restaurant et un poste d’essence et bénéficiait d’une clientèle de conducteurs circulant sur cette route. En septembre 2004, l’intimée a ouvert un nouveau tronçon de l’autoroute 417 parallèle à la route 17 à proximité de la propriété de l’appelante. La construction de l’autoroute 417 a modifié de façon importante la route 17 et l’accès au bien‑fonds de l’appelante a été considérablement restreint. Les automobilistes circulant sur le nouveau tronçon de l’autoroute n’avaient plus directement accès au relais routier de l’appelante, ce qui a obligé cette dernière à fermer son relais routier à cet endroit. L’appelante a présenté à la Commission des affaires municipales de l’Ontario une demande d’indemnité pour effet préjudiciable sous le régime de la Loi sur l’expropriation et s’est vue accorder 58 000 $ pour perte commerciale et 335 000 $ pour perte de la valeur marchande du bien‑fonds. Cette décision a été confirmée en appel devant la Cour divisionnaire. La Cour d’appel a cependant annulé la décision de la Commission et a conclu que celle‑ci avait appliqué de façon déraisonnable aux faits le droit relatif à la nuisance privée parce qu’elle n’avait pas examiné deux facteurs dans son analyse du caractère raisonnable de l’atteinte et parce qu’elle n’avait pas reconnu l’importance accrue de l’utilité de la conduite de la défenderesse alors que l’atteinte était le produit d’un service public essentiel.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
La question principale est de savoir comment décider si une atteinte à l’utilisation et à la jouissance privées d’un bien‑fonds est déraisonnable lorsqu’elle découle d’une construction qui répond à un objectif public important. Le caractère raisonnable de l’atteinte doit être déterminé par la mise en balance des intérêts opposés, comme il convient de le faire dans tous les autres cas de nuisance privée. Un juste équilibre est établi par la réponse à la question de savoir si, au vu de l’ensemble des circonstances, le demandeur a assumé une plus lourde part du fardeau de la construction que ce qu’un individu pourrait raisonnablement s’attendre à supporter sans indemnité. En l’espèce, l’entrave au bien‑fonds de l’appelante causée par la construction de la nouvelle autoroute lui a fait subir une perte importante et permanente.
La Loi sur l’expropriation prévoit le droit à une indemnité pour l’effet préjudiciable qui survient lorsque les activités du défendeur portent atteinte à l’occupation ou à la jouissance du bien‑fonds par le demandeur, si ce dernier satisfait à trois exigences : (i) les dommages doivent résulter d’une mesure autorisée aux termes d’une loi; (ii) la mesure engagerait la responsabilité si elle n’était pas autorisée aux termes de cette loi; et (iii) les dommages doivent résulter de la construction et non de l’utilisation des ouvrages. En l’espèce, la seule question non résolue est de savoir si l’appelante aurait pu, en vertu du droit relatif à la nuisance privée, obtenir des dommages‑intérêts si la construction de l’autoroute n’avait pas été effectuée aux termes d’une loi.
La nuisance consiste en une atteinte à la fois substantielle et déraisonnable à l’occupation ou à la jouissance, par le demandeur, de son bien‑fonds. Une atteinte substantielle est celle qui n’est pas négligeable et qui correspond à plus qu’une légère indisposition ou une entrave insignifiante. Cette condition préliminaire permet d’écarter les demandes peu justifiées, et si elle est satisfaite, l’examen porte ensuite sur la question de savoir si l’atteinte non négligeable était également déraisonnable, compte tenu de l’ensemble des circonstances, pour justifier l’indemnisation.
Au moment d’examiner le caractère déraisonnable de l’atteinte lorsque l’activité qui la cause est exercée par une autorité publique en vue de servir l’intérêt supérieur du public, les cours de justice et les tribunaux administratifs ne sont pas tenus d’utiliser une liste précise de facteurs. L’exercice de mise en balance est plutôt axé sur la question de savoir si l’atteinte est d’une telle gravité qu’il serait déraisonnable, compte tenu de l’ensemble des circonstances, d’exiger que le demandeur la subisse sans être indemnisé. En général, il s’agit de déterminer, en matière de nuisance, si l’atteinte subie par le demandeur est déraisonnable, et non si la nature de la conduite du défendeur est déraisonnable. La nature de la conduite du défendeur n’est toutefois pas dénuée de pertinence. En règle générale, les actes d’une autorité publique sont très utiles. Si l’utilité publique est simplement mise en balance avec l’intérêt privé, elle l’emportera généralement, même sur des atteintes très importantes au bien‑fonds du demandeur, contrecarrant l’objectif d’accorder une indemnité pour effet préjudiciable. Il s’agit donc de distinguer entre les atteintes qui constituent les « concessions mutuelles » auxquelles on s’attend de tous et les atteintes qui imposent aux particuliers un fardeau disproportionné. L’analyse du caractère raisonnable de l’atteinte devrait favoriser l’autorité publique si le préjudice causé à des droits de propriété — examiné en fonction de sa gravité, des particularités du voisinage, de sa durée, de la sensibilité du demandeur et d’autres facteurs pertinents — est tel qu’il ne peut être raisonnablement considéré comme étant plus grand que la juste part du demandeur dans les coûts associés à l’offre d’un bien public.
De plus, l’appréciation du caractère raisonnable de l’atteinte ne devrait pas être laissée de côté au motif qu’il s’agit d’une atteinte physique ou matérielle et non d’une perte d’agrément ou d’une atteinte considérée de toute évidence comme déraisonnable. Dès lors que le demandeur a satisfait au critère suivant lequel il doit démontrer que le préjudice subi est substantiel, c’est‑à‑dire non négligeable, il faut déterminer si l’atteinte est déraisonnable, peu importe le type de préjudice en cause.
La Cour d’appel a commis une erreur en concluant que la Commission avait appliqué de façon déraisonnable aux faits le droit relatif à la nuisance. La Commission n’était pas tenue d’énumérer explicitement tous les facteurs énoncés dans la jurisprudence et d’y faire référence nommément, pourvu qu’elle ait, en substance, effectué l’analyse de façon raisonnable. Elle n’a pas omis de prendre en compte l’utilité de l’activité de l’intimée ni d’effectuer l’exercice de mise en balance requis, comme l’a pourtant conclu la Cour d’appel. La Commission pouvait raisonnablement conclure que, compte tenu de l’ensemble des circonstances, il ne fallait pas s’attendre à ce que l’appelante subisse en permanence une entrave à l’utilisation de son bien‑fonds qui en avait considérablement diminué la valeur marchande, et ce, afin de servir l’intérêt supérieur du public.
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Ciment du Saint‑Laurent inc. c. Barrette, 2008 CSC 64, [2008] 3 R.C.S. 392; St. Pierre c. Ontario (Ministre des Transports et Communications), [1987] 1 R.C.S. 906; Royal Anne Hotel Co. c. Village of Ashcroft (1979), 95 D.L.R. (3d) 756; Tock c. St. John’s Metropolitan Area Board, [1989] 2 R.C.S. 1181; Jesperson’s Brake & Muffler Ltd. c. Chilliwack (District) (1994), 88 B.C.L.R. (2d) 230; Mandrake Management Consultants Ltd. c. Toronto Transit Commission (1993), 62 O.A.C. 202; Schenck c. The Queen (1981), 34 O.R. (2d) 595; arrêt examiné : Andreae c. Selfridge & Co., [1938] 1 Ch. 1; arrêts mentionnés : Susan Heyes Inc. c. Vancouver (City), 2011 BCCA 77, 329 D.L.R. (4th) 92, autorisation d’appel refusée, [2011] 3 R.C.S. xi; City of Campbellton c. Gray’s Velvet Ice Cream Ltd. (1981), 127 D.L.R. (3d) 436; The Queen c. Loiselle, [1962] R.C.S. 624; Newfoundland (Minister of Works, Services and Transportation) c. Airport Realty Ltd., 2001 NFCA 45, 205 Nfld. & P.E.I.R. 95; Wildtree Hotels Ltd. c. Harrow London Borough Council, [2001] 2 A.C. 1; Allen c. Gulf Oil Refining Ltd., [1981] A.C. 1001; St. Helen’s Smelting Co. c. Tipping (1865), 11 H.L.C. 642, 11 E.R. 1483; Walker c. McKinnon Industries Ltd., [1949] 4 D.L.R. 739, mod. par [1950] 3 D.L.R. 159, conf. par [1951] 3 D.L.R. 577; Smith c. Inco Ltd., 2011 ONCA 628, 107 O.R. (3d) 321.
Lois et règlements cités
Loi sur l’expropriation, L.R.O. 1990, ch. E.26, art. 1(1), 21.
Doctrine et autres documents cités
Fleming, John G. Fleming’s The Law of Torts, 10th ed., by Carolyn Sappideen and Prue Vines, eds. Pyrmont, N.S.W. : Lawbook Co., 2011.
Klar, Lewis N. Tort Law, 5th ed. Toronto : Carswell, 2012.
Linden, Allen M., and Bruce Feldthusen. Canadian Tort Law, 9th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2011.
McLaren, John P. S. « Nuisance in Canada », in Allen M. Linden, ed., Studies In Canadian Tort Law. Toronto : Butterworths, 1968, 320.
Murphy, John, and Christian Witting. Street on Torts, 13th ed. Oxford : Oxford University Press, 2012.
Senzilet, Michael William. « Compensation for Injurious Affection Where No Land Is Taken », unpublished LL.M. thesis, University of Ottawa, 1987.
Todd, Eric C. E. The Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2nd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1992.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Doherty, Watt et Epstein), 2011 ONCA 419, 106 O.R. (3d) 81, 281 O.A.C. 150, 332 D.L.R. (4th) 641, 6 R.P.R. (5th) 1, 104 L.C.R. 1, 85 C.C.L.T. (3d) 51, [2011] O.J. No. 2451 (QL), 2011 CarswellOnt 4064, qui a infirmé une décision des juges Wilson, Hill et Lax, 2010 ONSC 304, 100 O.R. (3d) 425, 258 O.A.C. 1, 318 D.L.R. (4th) 229, 91 R.P.R. (4th) 41, 100 L.C.R. 32, [2010] O.J. No. 156 (QL), 2010 CarswellOnt 162, qui a confirmé une décision de la Commission des affaires municipales de l’Ontario (2009), 96 L.C.R. 100, [2009] O.M.B.D. No. 1 (QL), 2009 CarswellOnt 290. Pourvoi accueilli.
Shane Rayman et Greg Temelini, pour l’appelante.
Leonard F. Marsello, Malliha Wilson, Shona L. Compton et William R. MacLarkey, pour l’intimée.
Matthew Taylor et Jonathan Eades, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Graham J. Rempe et Matthew G. Longo, pour l’intervenante la Ville de Toronto.
Kathryn I. Chalmers et Patrick G. Duffy, pour l’intervenante Metrolinx.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Cromwell —
I. Introduction
[1] La construction d’une autoroute par la province de l’Ontario a entravé considérablement et en permanence l’accès au bien‑fonds de l’appelante. Celle‑ci a soutenu que cette entrave était déraisonnable et a demandé à la Commission des affaires municipales de l’Ontario de rendre une ordonnance d’indemnisation. La Commission lui a accordé une indemnité de 393 000 $ pour perte commerciale et diminution de la valeur marchande du bien‑fonds résultant de la construction de l’autoroute. La décision de la Commission a toutefois été annulée par la Cour d’appel, qui a conclu que l’entrave au bien‑fonds de l’appelante n’était pas déraisonnable puisque la construction de l’autoroute répondait à un objectif public important. La Cour d’appel a ainsi conclu qu’il était raisonnable pour l’appelante de subir en permanence une entrave à l’utilisation de son bien‑fonds qui en a diminué considérablement la valeur marchande, afin de servir l’intérêt supérieur du public. L’appelante demande à la Cour de rétablir la décision de la Commission.
[2] La question principale en l’espèce est la suivante : comment la Cour devrait‑elle décider si une atteinte à l’utilisation et à la jouissance privées d’un bien‑fonds est déraisonnable lorsqu’elle découle d’une construction qui répond à un objectif public important? À mon avis, le caractère raisonnable de l’atteinte doit être déterminé par la mise en balance des intérêts opposés, comme il convient de le faire dans tous les autres cas de nuisance privée. Un juste équilibre est établi par la réponse à la question de savoir si, au vu de l’ensemble des circonstances, le demandeur a assumé une plus lourde part du fardeau de la construction que ce qu’un individu pourrait raisonnablement s’attendre à supporter sans indemnité. En l’espèce, l’entrave au bien‑fonds de l’appelante causée par la construction de la nouvelle autoroute lui a fait subir une perte importante et permanente. Dans les circonstances de l’espèce, il n’était pas déraisonnable pour la Commission de conclure qu’il ne faudrait pas s’attendre à ce que, dans l’intérêt supérieur du public, un individu supporte une telle perte sans indemnité.
[3] Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de rétablir l’ordonnance de la Commission des affaires municipales de l’Ontario.
II. Contexte juridique et questions en litige
[4] Le cadre juridique du pourvoi est prévu dans les règles de droit régissant l’effet préjudiciable. Il y a effet préjudiciable lorsque les activités du défendeur portent atteinte à l’utilisation ou à la jouissance du bien‑fonds par le demandeur. Une telle atteinte peut survenir lorsqu’une partie du bien‑fonds d’un propriétaire est expropriée et que cette expropriation a des effets néfastes sur la valeur de l’autre partie de la propriété. Subsidiairement, l’atteinte peut découler, même en l’absence d’expropriation, des activités légitimes d’une autorité légalement compétente sur un bien‑fonds qui entravent l’utilisation ou la jouissance d’une autre propriété : E. C. E. Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada (2e éd. 1992), p. 331‑333. En l’espèce, aucun bien‑fonds n’est exproprié. L’appelante réclame néanmoins une indemnité pour effet préjudiciable parce que la construction de l’autoroute a entravé de façon importante l’accès à son bien‑fonds.
[5] L’article 21 de la Loi sur l’expropriation, L.R.O. 1990, ch. E.26, de l’Ontario prévoit le droit à une indemnité pour effet préjudiciable à certaines conditions. Lorsqu’aucune partie du bien‑fonds du demandeur n’est expropriée, la Loi établit le droit à une indemnité pour « la diminution de la valeur marchande du bien‑fonds du propriétaire [et les] dommages personnels et commerciaux, qui résultent de la construction et non de l’utilisation des ouvrages par l’autorité légalement compétente et dont celle‑ci serait tenue responsable si cette construction n’était pas autorisée aux termes d’une loi » : par. 1(1). Par conséquent, pour être indemnisé en vertu de la Loi, le demandeur doit satisfaire à ces trois exigences législatives, qui sont souvent appelées les exigences de l’« autorisation législative », du « droit d’action » et de « la construction et non l’utilisation ». Ces exigences signifient que : (i) les dommages doivent résulter d’une mesure autorisée aux termes d’une loi; (ii) la mesure engagerait la responsabilité si elle n’était pas autorisée aux termes de cette loi; et (iii) les dommages doivent résulter de la construction et non de l’utilisation des ouvrages. Lorsque ces conditions sont réunies, la Loi exige l’indemnisation du demandeur pour la somme correspondant à la diminution de la valeur marchande du bien‑fonds attribuable à l’atteinte, et pour les dommages personnels et commerciaux : par. 1(1) et art. 21.
[6] L’appelante a satisfait aux première et troisième exigences. S’agissant de la première, il n’a jamais été contesté que la construction du nouveau tronçon de l’autoroute avait été autorisée par une loi. Quant à la troisième, l’exigence de la « construction et non l’utilisation » a été contestée dans les instances antérieures, mais elle n’est plus en cause devant la Cour. Il reste toutefois à déterminer si la deuxième exigence est respectée. Ainsi, il faut se demander si l’appelante aurait pu obtenir des dommages‑intérêts si la construction de l’autoroute n’avait pas été effectuée aux termes d’une loi.
[7] La thèse principale de l’appelante, acceptée par la Commission, est qu’elle satisfait à cette deuxième exigence parce qu’elle aurait droit à des dommages‑intérêts pour nuisance privée. La Cour d’appel n’était pas de cet avis. Bien qu’elle n’ait trouvé aucune erreur dans l’analyse du droit en matière de nuisance privée effectuée par la Commission, la Cour d’appel a néanmoins conclu que la Commission n’avait pas appliqué de façon raisonnable le droit aux faits qui lui avaient été soumis : 2011 ONCA 419, 106 O.R. (3d) 81. L’erreur susceptible de révision relevée par la Cour d’appel concerne donc l’application aux faits du critère juridique relatif à la nuisance.
[8] Devant la Cour, les parties se sont engagées dans un vaste débat sur la façon de définir les éléments constitutifs de la nuisance privée et sur la façon d’évaluer le caractère raisonnable de l’atteinte. Je traiterai des questions soulevées durant ce débat dans l’espoir de mieux préciser les principes juridiques pertinents. Mais la question fondamentale sur laquelle repose le pourvoi demeure celle de savoir si, comme la Cour d’appel l’a décidé, la Commission a appliqué de façon déraisonnable aux faits le droit relatif à la nuisance privée.
[9] Les questions que j’aborderai sont les suivantes :
1. Quels sont les éléments constitutifs de la nuisance privée?
2. Comment le caractère raisonnable de l’atteinte est‑il évalué dans le contexte d’une atteinte causée par des projets qui servent l’intérêt public?
3. Faut‑il prendre en compte le caractère déraisonnable d’une atteinte lorsque celle‑ci est physique ou matérielle?
4. La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en concluant que la Commission avait appliqué de façon déraisonnable aux faits le droit relatif à la nuisance?
[10] Avant d’examiner ces questions, je résumerai les faits et l’historique des procédures, et traiterai de la norme de contrôle judiciaire applicable.
III. Faits, l’historique des procédures et norme de contrôle
A. Aperçu des faits et de l’historique des procédures
[11] De 1978 à 2004, l’appelante était propriétaire d’un bien‑fonds sur la route 17 près du hameau d’Antrim. Elle y exploitait un relais routier qui comprenait un restaurant, une boulangerie, une boutique de cadeaux, un poste d’essence et de diesel, des bureaux et un centre de vente, de location et d’entretien de camions. L’entreprise bénéficiait d’une clientèle de conducteurs circulant dans les deux sens, vers l’est ou vers l’ouest, sur la route qui faisait partie du réseau routier transcanadien.
[12] En septembre 2004, l’intimée a ouvert un nouveau tronçon de l’autoroute 417 parallèle à la route 17 où se situe la propriété de l’appelante. La route 17 a été modifiée de façon importante pour permettre le prolongement de l’autoroute 417. En raison de ces changements, la route 17 devient maintenant en fait un chemin de terre à seulement deux kilomètres à l’est du relais routier de l’appelante. Les automobilistes qui se dirigent vers l’est à partir du relais routier doivent faire un détour et emprunter un chemin de terre puis deux autres routes secondaires avant d’atteindre l’autoroute 417. De plus, les automobilistes qui circulent sur le nouveau tronçon de l’autoroute 417 n’ont pas directement accès au relais routier de l’appelante; ils doivent en effet s’engager sur une route régionale à l’ouest de la propriété et rouler environ deux kilomètres pour y accéder. Selon l’appelante, la construction du nouveau tronçon de l’autoroute 417 a entraîné la fermeture de la route 17, l’obligeant ainsi à fermer son relais routier à cet endroit. Elle a donc présenté à la Commission des affaires municipales de l’Ontario une demande d’indemnité pour effet préjudiciable sous le régime de la Loi sur l’expropriation. Les parties acceptent l’évaluation de l’indemnité faite par la Commission. Seule demeure en litige devant la Cour la conclusion de la Commission portant que le bien‑fondé de la demande relative à l’effet préjudiciable a été établi.
[13] À l’issue de l’instruction de la demande, la Commission des affaires municipales de l’Ontario a accordé à l’appelante 58 000 $ pour perte commerciale et 335 000 $ pour perte de la valeur marchande du bien‑fonds. La Commission a rejeté la thèse de la province selon laquelle la construction de la nouvelle autoroute n’avait pas entravé ni modifié l’accès au relais routier : (2009), 96 L.C.R. 100, p. 114. Selon la Commission, le changement dans l’accès au relais routier résultant de la construction constituait une [traduction] « atteinte grave selon les règles de la nuisance » : p. 115. Elle a estimé que la construction de la nouvelle autoroute avait modifié la route 17 d’une manière qui restreignait considérablement l’accès au bien‑fonds de l’appelante; la route 17 était devenue un « pâle reflet de ce qu’elle était avant le prolongement de l’autoroute 417 » : p. 115. Au vu de l’ensemble des circonstances, cette entrave était déraisonnable et découlait de la construction et non de l’utilisation de l’autoroute.
[14] La décision de la Commission a été confirmée en appel devant la Cour divisionnaire de la Cour supérieure de justice de l’Ontario : 2010 ONSC 304, 100 O.R. (3d) 425. La cour a conclu que la Commission avait correctement formulé le droit relatif à la nuisance privée et l’avait appliqué de façon raisonnable. Plus particulièrement, la Cour divisionnaire a estimé que la Commission avait mis en balance l’utilité publique de la construction de l’autoroute et les intérêts de l’appelante pour statuer que l’atteinte causée par la province était déraisonnable.
[15] À la suite du nouvel appel interjeté par la province à la Cour d’appel, celle‑ci a annulé la décision de la Commission et a rejeté la demande de l’appelante. La Cour d’appel a conclu que la Commission avait appliqué de façon déraisonnable aux faits le droit relatif à la nuisance privée. En particulier, la Cour d’appel a conclu qu’à deux égards, la Commission n’avait pas mis adéquatement en balance les droits opposés de la province et de l’appelante. En premier lieu, la Commission n’a pas examiné deux des trois facteurs qu’elle [traduction] « était tenue de prendre en compte dans l’évaluation du caractère raisonnable de l’atteinte » à l’utilisation et à la jouissance par l’appelante de son bien‑fonds, à savoir les particularités du voisinage et la sensibilité de la demanderesse. En second lieu, la Commission « n’a pas reconnu l’importance accrue de l’utilité de la conduite de la défenderesse lorsque l’atteinte est le produit d’“un service public essentiel” » : par. 129.
B. Norme de contrôle
[16] Comme je l’ai expliqué précédemment, la Cour d’appel a annulé la décision de la Commission parce que celle‑ci avait appliqué de façon déraisonnable le droit en matière de nuisance privée aux faits dont elle avait été saisie. Par conséquent, la question principale consiste à établir si la Commission a adéquatement effectué l’exercice d’équilibre inhérent au droit en matière de nuisance privée. Comme l’a indiqué la Cour d’appel, [traduction] « [d]éterminer s’il y a eu atteinte déraisonnable à l’utilisation et à la jouissance du bien‑fonds du demandeur constitue une question de jugement fondée sur l’ensemble des circonstances » : par. 83. Je conviens avec la Cour d’appel que la décision de la Commission à cet égard devrait être examinée afin de déterminer si elle était raisonnable.
[17] Toutefois, avant de me pencher sur la question principale en l’espèce, je répondrai à trois questions plus générales touchant le droit en matière de nuisance privée.
C. Première question : Quels sont les éléments constitutifs de la nuisance privée?
[18] La Cour d’appel a conclu que la nuisance consiste en une atteinte à la fois substantielle et déraisonnable à l’utilisation ou à la jouissance, par le demandeur, de son bien‑fonds : par. 79‑80. À mon avis, cette conclusion est bien fondée.
[19] Les éléments constitutifs d’une demande fondée sur une nuisance privée ont souvent été formulés sous la forme d’un critère à deux volets comme suit : une telle demande doit reposer sur une entrave à la fois substantielle et déraisonnable à l’utilisation ou à la jouissance, par le propriétaire, de son bien‑fonds. Une atteinte substantielle à la propriété est celle qui n’est pas négligeable. Si cette condition préliminaire est satisfaite, l’examen porte ensuite sur l’analyse du caractère raisonnable, qui vise à établir si l’atteinte non négligeable était également déraisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances. Cette approche à deux volets a été accueillie favorablement par notre Cour dans sa plus récente analyse de la nuisance privée et a été adoptée par la Cour d’appel dans le présent litige, par. 80 : Ciment du Saint‑Laurent inc. c. Barrette, 2008 CSC 64, [2008] 3 R.C.S. 392, par. 77; voir également St. Pierre c. Ontario (Ministre des Transports et Communications), [1987] 1 R.C.S. 906, p. 914‑915, citant avec approbation H. Street, The Law of Torts (6e éd. 1976), p. 219; Susan Heyes Inc. c. Vancouver (City), 2011 BCCA 77, 329 D.L.R. (4th) 92, par. 75, autorisation d’appel refusée [2011] 3 R.C.S. xi; City of Campbellton c. Gray’s Velvet Ice Cream Ltd. (1981), 127 D.L.R. (3d) 436 (C.A.N.‑B.), p. 441; Royal Anne Hotel Co. c. Village of Ashcroft (1979), 95 D.L.R. (3d) 756 (C.A.C.‑B.), p. 760; Fleming’s The Law of Torts (10e éd. 2011), art. 21.80; J. Murphy et C. Witting, Street on Torts (13e éd. 2012), p. 443; L. N. Klar, Tort Law (5e éd. 2012), p. 759.
[20] L’approche à deux volets, il faut le reconnaître, n’est pas à l’abri des critiques. Elle peut parfois introduire dans l’analyse une certaine complexité et des chevauchements inutiles. Lorsqu’elle est appliquée, la gravité du préjudice est, dans un sens, examinée deux fois : d’abord dans le but d’appliquer le critère préliminaire de l’atteinte substantielle, puis encore pour décider si l’atteinte était déraisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances.
[21] Toutefois, tout bien considéré, je suis d’avis de retenir l’approche à deux volets et son critère préliminaire exigeant une certaine gravité de l’atteinte. Cette approche est conforme aux décisions de notre Cour (comme je l’ai déjà dit). À mon sens, elle est également valide sur le plan analytique. Le maintien du critère préliminaire de l’atteinte substantielle souligne l’importance du fait que ce ne sont pas toutes les atteintes, aussi mineures ou éphémères soient‑elles, qui donnent ouverture à une action fondée sur la nuisance; certaines atteintes doivent être acceptées comme faisant partie des concessions mutuelles normales de la vie. Enfin, la condition préliminaire de l’approche à deux volets comporte un avantage pratique : elle permet d’écarter les demandes peu justifiées avant d’entreprendre l’analyse plus complexe du caractère raisonnable de l’atteinte.
[22] Quelles sont les exigences de ce critère préliminaire? Dans l’arrêt Ciment du Saint‑Laurent, la Cour a souligné que la condition d’un préjudice substantiel signifie que « les inconvénients insignifiants ne seront pas indemnisés » : par. 77. Dans l’arrêt St. Pierre, bien que la Cour ait pris soin de mentionner que les catégories de nuisance ne sont pas immuables, elle a également précisé que seul l’acte qui « a modifié de façon importante la nature du bien même du plaignant » ou qui a entravé « de manière importante l’utilisation réelle qu’il faisait du bien » permet de justifier une demande fondée sur la nuisance : p. 915 (je souligne). Ces décisions peuvent nous amener à déterminer qu’un préjudice substantiel causé aux intérêts de propriétaire du plaignant correspond à plus qu’une légère indisposition ou une entrave insignifiante. Comme l’a dit le juge La Forest dans l’arrêt Tock c. St. John’s Metropolitan Area Board, [1989] 2 R.C.S. 1181, les nuisances qui ouvrent droit à une action comprennent les « seuls inconvénients qui préjudicient sensiblement au confort ordinaire selon les normes de ceux qui ont un goût simple et réservé », et non les demandes découlant « “d’un caprice ou d’une exigence” excessifs » : p. 1191. Les demandes qui font clairement partie de cette dernière catégorie ne donnent pas lieu à l’analyse du caractère raisonnable de l’atteinte.
[23] En renvoyant à ces énoncés, je ne veux pas laisser entendre qu’il existe des catégories étanches d’atteintes qui déterminent si une atteinte donne ouverture ou non à une action, une question que j’analyserai de façon plus approfondie plus loin. La nuisance peut revêtir différentes formes et comprendre non seulement des dommages matériels réels au bien‑fonds, mais aussi une atteinte à la santé, au confort ou aux commodités du propriétaire ou de l’occupant : Tock, p. 1190‑1191. L’idée n’est pas qu’il y ait une typologie d’atteintes donnant ouverture à une action; il importe plutôt qu’un critère préliminaire de gravité de l’atteinte soit respecté pour que l’atteinte donne ouverture à une action.
[24] Je conclus donc qu’une nuisance privée ne peut être établie lorsque l’atteinte aux intérêts de propriétaire n’est pas, à tout le moins, substantielle. Pour justifier l’indemnité, toutefois, l’atteinte doit également être déraisonnable. Cette deuxième partie du critère relatif à la nuisance privée fait l’objet des deux prochaines questions que j’aborde maintenant.
D. Deuxième question : Comment le caractère raisonnable de l’atteinte est‑il évalué dans le contexte d’une atteinte causée par des projets qui servent l’intérêt public?
[25] La question principale en l’espèce est de savoir comment le caractère raisonnable de l’atteinte devrait être évalué lorsque l’activité causant l’atteinte est exercée par une autorité publique en vue de servir l’intérêt supérieur du public. Comme dans les autres affaires de nuisance privée, le caractère raisonnable de l’atteinte doit être évalué eu égard à l’ensemble des circonstances pertinentes. Cet exercice de mise en balance est toutefois axé sur la question de savoir si l’atteinte est d’une telle gravité qu’il serait déraisonnable, compte tenu de l’ensemble des circonstances, d’exiger que le demandeur la subisse sans être indemnisé.
[26] Dans le droit traditionnel en matière de nuisance privée, les tribunaux évaluent de façon générale si l’atteinte est déraisonnable en mettant en balance la gravité du préjudice d’une part, et l’utilité de la conduite du défendeur d’autre part, compte tenu de l’ensemble des circonstances : voir, p. ex., A. M. Linden et B. Feldthusen, Canadian Tort Law (9e éd. 2011), p. 580. La Cour divisionnaire et la Cour d’appel ont relevé plusieurs facteurs souvent évoqués pour déterminer si une atteinte substantielle est également déraisonnable. Quant à la gravité du préjudice, les cours de justice ont tenu compte de facteurs tels la gravité de l’atteinte, les particularités du voisinage et la sensibilité du demandeur : voir, p. ex., Tock, p. 1191. La fréquence et la durée de l’atteinte peuvent également constituer des facteurs pertinents dans certains cas : Royal Anne Hotel, p. 760‑761. Plusieurs autres facteurs, sur lesquels je me pencherai plus loin, sont pertinents lorsqu’il s’agit d’examiner l’utilité de la conduite du défendeur. Ce qu’il importe de retenir pour l’instant, c’est que ces facteurs ne forment pas une liste de vérification; ils figurent simplement « [p]armi les critères utilisés [par les tribunaux] pour déterminer l’étendue du délit de nuisance » : Tock, p. 1191; J. P. S. McLaren, « Nuisance in Canada », dans A. M. Linden, dir., Studies In Canadian Tort Law (1968), 320, p. 346‑347. Les cours de justice et les tribunaux administratifs ne sont pas tenus d’utiliser une liste précise de facteurs, et rien ne les oblige à s’en tenir à une telle liste. Ils doivent plutôt s’attacher à la substance de l’exercice de mise en balance, eu égard aux facteurs pertinents d’une affaire.
[27] La façon dont l’utilité de la conduite du défendeur devrait être prise en considération dans l’analyse du caractère raisonnable de l’atteinte revêt une importance particulière en l’espèce et gagnerait à être expliquée.
[28] Premièrement, il existe une distinction entre l’utilité de la conduite, qui est axée sur son objectif, telle la construction d’une route, et la nature de la conduite du défendeur, qui met l’accent sur la manière dont l’objectif est réalisé. En général, il s’agit de déterminer, en matière de nuisance, si l’atteinte subie par le demandeur est déraisonnable, et non si la nature de la conduite du défendeur est déraisonnable. C’est ce qu’a fait remarquer le tribunal dans Jesperson’s Brake & Muffler Ltd. c. Chilliwack (District) (1994), 88 B.C.L.R. (2d) 230 (C.A.). Dans cette affaire, la construction d’un passage supérieur a entraîné une diminution de 40 pour 100 de la valeur marchande du bien‑fonds du demandeur. L’autorité légalement compétente a fait valoir que le demandeur devait établir (mais n’y est pas parvenu) que l’autorité légalement compétente avait utilisé son bien‑fonds de façon déraisonnable. La Cour d’appel a rejeté à bon droit cette prétention. L’analyse du caractère raisonnable de l’atteinte, en droit relatif à la nuisance privée, est centrée sur la nature et l’étendue de l’atteinte au bien‑fonds du demandeur; le demandeur doit démontrer que l’atteinte est substantielle et déraisonnable, et non que l’utilisation que fait le défendeur de son propre bien‑fonds est déraisonnable.
[29] La nature de la conduite du défendeur n’est toutefois pas dénuée de pertinence. Ainsi, le caractère malicieux ou insouciant de la conduite jouera un rôle important dans l’analyse du caractère raisonnable de l’atteinte : voir, p. ex., Linden et Feldthusen, p. 590‑591; Fleming, art. 21.110; Murphy et Witting, p. 439. De plus, lorsque le défendeur est à même d’établir le caractère raisonnable de sa conduite, cela peut devenir un facteur pertinent, particulièrement dans les cas où une demande est présentée contre une autorité publique. Toutefois, une conclusion de conduite raisonnable n’empêchera pas nécessairement de conclure à la responsabilité du défendeur. Les directrices de la rédaction de Fleming’s The Law of Torts l’indiquent clairement à l’art. 21.120 :
[traduction] . . . en matière de nuisance, le caractère déraisonnable de l’atteinte fait principalement référence à la nature et à l’étendue du préjudice causé plutôt que du préjudice que l’on risque de causer. [. . .] [L]a personne qui agit avec diligence raisonnable ou même avec toute la diligence possible ne s’acquitte pas forcément de son « obligation » de ne pas exposer ses voisins à une nuisance. En ce sens, donc, la responsabilité est stricte. En même temps, la preuve que le défendeur a pris toutes les précautions possibles pour éviter le préjudice n’est pas sans importance, parce qu’elle a une incidence sur la question de savoir si le défendeur a fait subir au demandeur une atteinte déraisonnable, et elle est déterminante dans les cas où l’activité préjudiciable est exécutée aux termes d’une loi. [. . .] [E]n matière de nuisance, il appartient au défendeur de se disculper, une fois qu’une atteinte prima facie a été établie, en prouvant par exemple que sa propre utilisation était « naturelle » et n’était pas déraisonnable. [Je souligne.]
[30] Deuxièmement, l’utilité de la conduite du défendeur est particulièrement importante dans le cas des demandes présentées contre une autorité publique. Toutefois, même lorsqu’une autorité publique est en cause, on examine toujours l’utilité de sa conduite en tenant compte des autres facteurs pertinents dans l’analyse du caractère raisonnable de l’atteinte; l’utilité de sa conduite ne constitue pas, en soi, une réponse à cette appréciation du caractère raisonnable. De plus, la gravité du préjudice et l’utilité, pour le public, de l’activité contestée ne sont pas des facteurs revêtant le même poids dans cette analyse. Si tel était le cas, un objectif public important l’emporterait toujours, même sur un préjudice considérable causé par sa réalisation. Comme le font remarquer les directrices de la rédaction de Fleming’s The Law of Torts, le facteur de l’utilité [traduction] « ne doit pas être poussé trop loin. [. . .] [U]n défendeur ne peut simplement justifier le fait qu’il a infligé un important préjudice au demandeur en faisant valoir que sa conduite a apporté des bénéfices plus importants au public en général » : art. 21.110. Il convient de reprendre le propos du juge McIntyre dans l’arrêt Royal Anne Hotel :
[traduction] Il n’y a aucune raison pour qu’une portion disproportionnée du prix d’un service si avantageux soit imputée à un membre de la collectivité en le privant d’une indemnité pour les dommages causés par l’existence de ce qui avantage l’ensemble de la collectivité. [p. 761]
[31] L’arrêt The Queen c. Loiselle, [1962] R.C.S. 624, illustre bien le fait que même un objectif public très important ne l’emporte pas tout simplement sur le préjudice individuel subi par le demandeur. M. Loiselle exploitait un garage et une station‑service sur la route principale Montréal‑Valleyfield. Son entreprise s’est finalement retrouvée dans un cul‑de‑sac en raison de la construction de la Voie maritime du Saint‑Laurent. Notre Cour a confirmé l’indemnité accordée pour effet préjudiciable, soulignant que [traduction] « [l]’autorisation législative donnée pour la construction de l’ouvrage en question [. . .] prévoyait expressément l’obligation de verser une indemnité pour dommages aux biens‑fonds ayant subi un préjudice » : p. 627. Autrement dit, le propriétaire du bien‑fonds avait droit à une indemnité même si la construction de la Voie maritime répondait à un objectif public impo