Syndicat des agents de sécurité Garda, Section CPI-CSN c. Corporation de sécurité Garda Canada

Syndicat des agents de sécurité Garda, Section CPI-CSN c. Corporation de sécurité Garda Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2011-11-04
Référence neutre
2011 CAF 302
Numéro de dossier
A-471-10
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Cour d’appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20111104
Dossier : A-471-10
Référence : 2011 CAF 302
CORAM : LE JUGE NOËL
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE MAINVILLE
ENTRE :
SYNDICAT DES AGENTS DE SÉCURITÉ GARDA,
SECTION CPI-CSN
demandeur
et
CORPORATION DE SÉCURITÉ GARDA CANADA
et
UNION DES AGENTS DE SÉCURITÉ DU QUÉBEC –
SYNDICAT DES MÉTALLOS, SECTION LOCALE 8922
défenderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
partie intéressée
Audience tenue à Montréal (Québec), le 19 octobre 2011.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 4 novembre 2011.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE MAINVILLE
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NOËL
LA JUGE TRUDEL
Cour d’appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20111104
Dossier : A-471-10
Référence : 2011 CAF 302
CORAM : LE JUGE NOËL
LA JUGE TRUDEL
LE JUGE MAINVILLE
ENTRE :
SYNDICAT DES AGENTS DE SÉCURITÉ GARDA,
SECTION CPI-CSN
demandeur
et
CORPORATION DE SÉCURITÉ GARDA CANADA
et
UNION DES AGENTS DE SÉCURITÉ DU QUÉBEC –
SYNDICAT DES MÉTALLOS, SECTION LOCALE 8922
défenderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
partie intéressée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE MAINVILLE
[1] Dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, notre Cour doit examiner la compétence du Conseil canadien des relations industrielles (le « Conseil ») sur les relations du travail des gardes de sécurité qui assurent la détention d’étrangers au Centre de prévention de l’immigration de la région de Montréal. Ces relations du travail relèvent-elles de la compétence fédérale et sont-elles conséquemment régies par le Code canadien du travail, L.R.C. 1985, ch. L-2?
[2] Dans une décision rendue le 18 octobre 2009 (Corporation de Sécurité Garda Canada, [2009] CCRI 477) (la « décision initiale ») le Conseil rejetait la demande d’accréditation visant ces gardes de sécurité présentée par le Syndicat des agents de sécurité Garda, section CPI-CSN (la « CSN ») au motif principal qu’il n’avait pas compétence. Dans une décision datée du 12 novembre 2010 (Corporation de Sécurité Garda Canada, [2010] CCRI 549) (la « décision en réexamen »), une majorité d’un banc de réexamen du Conseil rejetait aussi la demande de réexamen de cette décision initiale. La CSN demande à notre Cour d’infirmer cette décision en réexamen par voie de contrôle judiciaire.
[3] Pour les motifs qui suivent, j’accueillerais la demande de contrôle judiciaire. La détention d’étrangers sous la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, S.C. 2001, ch. 27 relève de la compétence fédérale, et les relations du travail des gardes de sécurité chargés d’assurer cette détention au sein d’une institution fédérale relèvent aussi de la compétence fédérale et sont régies par le Code canadien du travail.
Contexte
[4] L’Agence des services frontaliers du Canada (« ASFC »), constituée en vertu de la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada, L.C. 2005, ch. 38, relève du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile du Canada. Cette agence voit à la sécurité du Canada en gérant notamment l’accès des personnes au Canada. À cette fin, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés permet aux agents de l’ASFC d’arrêter et de détenir des étrangers s’ils constituent un danger pour la sécurité publique, s’il y a un doute sur leur identité, ou s’il y a des motifs raisonnables de croire qu’ils se soustrairont vraisemblablement au contrôle, à l’enquête ou au renvoi en vertu de cette loi.
[5] Dans le cadre de ce mandat sous la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, l’ASFC exploite plusieurs centres de détention au Canada, dont le Centre de prévention de l’immigration de la région de Montréal, comprenant un centre situé au 200 Montée St-François à Laval et deux quartiers satellites de détention, soit le quartier de détention du Complexe Guy Favreau situé au 200 boulevard René Lévesque ouest à Montréal, et le quartier de détention situé au 1010 Saint-Antoine ouest à Montréal.
[6] La détention des étrangers dans ce centre et ces quartiers de détention était assurée jusqu’à tout récemment par le Corps canadien des commissionnaires. Par contre, suite à une offre d’appel de services, Garda a obtenu un contrat de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada afin de fournir ces services à l’ASFC pour la période du 1er avril 2007 au 31 mars 2009. Ce contrat a été prolongé au 31 mars 2010. Quoique le dossier n’indique pas si le contrat a été renouvelé par la suite, les procureurs ont confirmé lors de l’audience devant notre Cour que Garda fournissait toujours les services en question.
[7] Le contexte et la description générale des services fournis par Garda sont énoncés comme suit au contrat (pièce R-4 de l’affidavit de M. Bruno Héroux, pages 168-169 du dossier du demandeur) :
1. CONTEXTE
Le rôle principal du Centre de Prévention de l’Immigration (CPI) est de transporter, d’héberger et d’assurer la sécurité des personnes prévenues en vertu de la LIPR [Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés] et autres protocoles d’ententes afférents. Notre objectif est de soutenir les opérations de l’ASFC en prenant en charge toutes personnes prévenues en respectant les normes nationales et les politiques ministérielles en matière de détention. Ainsi, l’équipe du CPI vise à assurer la sécurité des différents acteurs impliqués dans le cadre de l’exécution de la Loi (volet détention), et ce, tant pour les prévenus que pour nos partenaires sur le terrain.
1. Description générale
Service de gardes de sécurité
1.1 Pour la fourniture de services de gardes de sécurité non armés en uniforme à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) pour la surveillance et le transport des personnes détenues en conformité avec la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et aux directives de l’ASFC. Les services de garde de sécurité seront dispensés aux adresses suivantes :
-Agence des services frontaliers du Canada
Centre de Prévention (CPI)
200, Montée St-François
Laval, (Québec)
-Agence des services frontaliers du Canada
Complexe Guy Favreau (quartier de détention)
200, Boulevard René Lévesque ouest
Montréal, (Québec)
-Agence des services frontaliers du Canada
Investigation et renvois (quartier de détention)
1010, Saint-Antoine ouest
Montréal (Québec)
[…]
Le Gestionnaire de projet ou son remplaçant avisera le responsable de la firme concernant les quarts de travail qui seront établis selon les besoins de l’ASFC et ce, dans les différentes aires de détention telles le CPI, le Complexe Guy Favreau, le 1010, rue St Antoine Ouest. Les gardes de sécurité peuvent être déplacés d’un endroit à un autre selon les besoins opérationnels de l’ASFC.
Les services sont requis 365 jours par année, 24 heures sur 24 sauf au Complexe Guy Favreau et au 1010, rue St-Antoine Ouest, où les services ne sont requis que les jours ouvrables seulement.
Un minimum de 40% des effectifs de gardes de sécurité doit être de sexe féminin, et ce, sur tous les quarts de travail et à tous les lieux où les services sont dispensés.
1.2 Pour la fourniture de services de gardes de sécurité en uniforme, pour la conduite de véhicules et la surveillance des personnes détenues qui doivent être transportées principalement à l’intérieur de la région métropolitaine de Montréal, mais également, à l’occasion, dans les autres régions de la province de Québec, en Ontario ainsi que dans les maritimes.
1.3 En utilisant les véhicules de l’ASFC, fournir les services de transport pour le déplacement des prévenus et bagages, la cueillette ou la livraison des prescriptions ou de tout autre effet selon les instructions du Gestionnaire de projet ou son remplaçant.
1.4 Les services seront fournis en conformité avec ce document ainsi qu’avec les différentes directives émises par l’ASFC. Une copie du guide opérationnel du CPI sera remise à l’entrepreneur à l’émission du contrat. Le guide opérationnel du CPI est un document qui ne peut être remis aux soumissionnaires pour des raisons de sécurité.
[…]
[8] Garda est une grande entreprise qui œuvre dans le secteur des services de sécurité et qui compte environ 40,000 employés repartis dans plusieurs provinces et pays. Elle embauche environ 4,000 de ses employés au Québec, et les relations du travail de la plupart de ces employés relèvent de la compétence provinciale. L’Union des agents de sécurité du Québec, section locale 8922 des Métallurgistes Unis d’Amérique (les « Métallos ») détient une accréditation en vertu du Code du travail du Québec, L.R.Q., chapitre C-27 afin de représenter les agents de sécurité de Garda salariés au sens de ce Code provincial. Une convention collective conclue sous le régime du Code du travail du Québec s’applique d’ailleurs à ces employés, lesquels sont aussi régis par le Décret sur les agents de sécurité, c. D-2, r. 1 adopté sous la Loi sur les décrets de convention collective, L.R.Q., chapitre D-2 (le « Décret provincial »).
[9] Par contre, tous les employés de Garda travaillant au Québec ne sont pas régis par le Code du travail du Québec. Le dossier révèle en effet que Garda est aussi liée par des accréditations sous le Code canadien du travail qui visent notamment ses employés chargés de la fouille à l’aéroport de Montréal-Trudeau, qui ne sont donc pas régis par le Décret provincial, qui ont une convention collective distincte, et dont le salaire est plus élevé que celui prévu par le Décret provincial (voir la décision initiale au paragraphe 41). De même, les Métallos détiennent aussi diverses accréditations sous le Code canadien du travail visant des employés affectés à la sécurité d’aéroports (voir la décision initiale au paragraphe 57).
[10] Pour faire suite au contrat visant les services fournis au Centre de prévention de l’immigration de la région de Montréal, Garda a embauché plusieurs des anciens commissionnaires qui y effectuaient le travail. Garda y a aussi assigné plusieurs autres membres de son personnel de sécurité. Garda rémunère tous les gardes de sécurité œuvrant sous ce contrat selon le Décret provincial.
[11] Quelques mois après le début du contrat, soit le 22 février 2008, la CSN soumettait une demande d’accréditation en vertu du Code canadien du travail visant une unité de négociation comprenant les gardes de sécurité de Garda affectés à l’ASFC au Québec. Cette demande fut contestée tant par Garda que par les Métallos sous trois volets : 1) la compétence du Conseil, 2) la description de l’unité proposée, et 3) le non-respect des délais prescrits par le Code canadien du travail pour soumettre une demande d’accréditation.
La décision initiale
[12] Me Claude Roy, vice-président du Conseil et siégeant seul, rendait la décision initiale datée du 28 octobre 2009 rejetant la demande d’accréditation de la CSN.
[13] Durant l’audition devant le Conseil, Garda et la CSN se sont entendus sur la description de l’unité de négociation, laquelle vise les gardes de sécurité au service de Garda et affectés à l’ASFC au Centre de prévention de l’immigration. Le litige devant le Conseil soulevait donc principalement sa compétence et, de façon accessoire, le non-respect des délais.
[14] La preuve devant le Conseil démontre que les gardes de sécurité assignés au Centre de prévention de l’immigration s’occupent principalement du transport, de la surveillance et de la détention des étrangers en situation irrégulière et en attente de décision de l’ASFC. À ces fins, ils peuvent menotter, fouiller et détenir les étrangers en cause, mais ils agissent sous les ordres et les instructions des agents de l’ASFC, lesquels sont les seuls à détenir les pouvoirs d’enquête, d’arrestation et de détention. Ces gardes de sécurité doivent obtenir une cote de sécurité auprès de la Gendarmerie Royale du Canada et certains d’entre eux doivent obtenir une passe aéroportuaire pour accéder aux zones contrôlées de l’aéroport Montréal-Trudeau. Ces gardes doivent également suivre et respecter le guide des procédures opérationnelles de l’ASFC.
[15] Après une revue de la jurisprudence et des principes applicables, le Conseil énonce que la question principale devant lui est celle de « déterminer si les activités de Garda constituent une partie essentielle de l’exploitation du CPI [Centre de prévention de l’immigration] par l’ASFC, c'est-à-dire si ces activités sont intimement liées à cette entreprise fédérale et si le travail des agents de sécurité fait partie intégrante de l’activité fédérale en question » (décision initiale au paragraphe 115). S’appuyant sur certains éléments de preuve, le Conseil conclut que ces activités ne sont pas essentielles à l’ASFC :
[124] Le témoignage de Mme Marilyne Paradis, chef des opérations de l'ASFC au CPI, a clairement démontré que l'immeuble du CPI sert à héberger des personnes non violentes et que le Centre a comme objectif de garder réunis les membres d'une même famille. Les personnes violentes sont transférées au Centre de détention de Rivière-des-Prairies et ce sont toujours les agents de l'ASFC qui prennent les décisions à cet effet.
[125] Ce témoin a précisé que le CPI est un centre d'hébergement à sécurité moyenne, qu'il n'est pas identifié au Service correctionnel du Canada et qu'il n'est pas exploité selon les directives de cet organisme. Les agents de sécurité de Garda n'ont aucun pouvoir pour ce qui est de décider de la détention des prévenus ou d'enquêter, d'arrêter, d'interroger ou de libérer une personne. Ils n'ont pas accès aux dossiers des personnes détenues et n'ont pas à les identifier. De plus, Mme Paradis a clairement indiqué que les agents ne font pas de transport interprovincial, bien que cette tâche soit prévue dans le contrat.
[126] Le Conseil doit décider de la demande d'accréditation en fonction de l'analyse des activités de Garda au CPI. À la lumière de cette analyse, le Conseil conclut qu'elles ne sont pas dissociables de ses autres activités de gardiennage et de transport. Bien qu'elles soient nécessaires, elles ne sont pas vitales ou essentielles à l'entreprise fédérale. Il ne s'agit pas d'activités de sécurité essentielles, comme c'est le cas dans un aéroport, et aucune autre preuve qu'il puisse s'agir d'une première ligne de sécurité n'a été présentée au Conseil.
[16] Le Conseil conclut également à l’irrecevabilité de la demande d’accréditation au motif qu’elle ne respecte pas les délais prescrits à l’alinéa 24(2)d) du Code canadien du travail.
La décision en réexamen- la majorité
[17] La CSN s’est prévalue de l’article 18 du Code canadien du travail qui permet au Conseil de réexaminer, annuler ou modifier ses décisions. La demande de réexamen fut entendue et décidée par un banc de trois membres du Conseil. Deux de ces membres (Mes Louise Fecteau et William G. McMurray) ont rejeté cette demande, tandis qu’un membre dissident (Me Graham J Clarke) aurait plutôt conclu que le Conseil avait compétence.
[18] La majorité du banc de réexamen a donc conclu que le Conseil avait eu raison de décliner compétence. À cet égard, cette majorité a distingué la jurisprudence antérieure du Conseil concernant les services de sécurité dans les aéroports au motif que les circonstances de Garda sont différentes : décision en réexamen aux paragraphes 44 à 47 et 50 à 58.
[19] Pour la majorité du banc de réexamen, les services fournis par Garda à l’ASFC sont indissociables des autres services fournis par cette entreprise à ses autres clients (décision en réexamen au paragraphe 49) :
[49] […] Les éléments de preuve que le Conseil a examinés n’ont pas démontré que le contrat en vertu duquel Garda fournissait des services de sécurité au CPI était dissociable de ses autres contrats, en vertu desquels elle fournit des services d’agents de sécurité. La preuve montre que l’affectation des employés de Garda au CPI n’est pas exclusive; Garda fournit des services de sécurité et de transport à plusieurs entreprises au Québec et peut affecter ses agents de sécurité à d’autres entreprises afin de leur permettre de compléter leurs heures de travail hebdomadaires. De plus, les agents ne reçoivent pas de formation spécialisée lorsqu’ils sont affectés au CPI. La preuve montre aussi que les activités de prise en charge et de transport des prévenus, de menottage, de fouille et de détention s’effectuent sous l’autorité d’un agent de l’ASFC, et que les agents de Garda n’ont donc aucun pouvoir décisionnel à cet égard. Les services de sécurité de base fournis par Garda à ses autres clients comprennent le travail de garde, de surveillance, de sécurité ou de protection des personnes, des biens ou de lieux. De plus, les agents de Garda procèdent à des fouilles et, lorsqu’ils ont l’autorisation de le faire, donnent des avis d’infraction. Bref, rien ne montre que les services fournis par Garda au CPI sont dissociables de ses autres activités.
[20] La majorité du banc de réexamen a aussi distingué la décision de la Commission des relations du travail de l’Ontario dans Bhagat Ram Mehmi [2004] OLRB Rep. January/February 16; [2004] O.L.R.D. No. 3399 (QL) qui avait conclu que les relations du travail des gardes de sécurité au sein d’un centre de prévention de l’immigration en Ontario relevaient de la compétence fédérale. Pour la majorité du banc de réexamen, puisque les gardes du Centre de prévention de l’immigration de la région de Montréal sont assignés à la surveillance de la détention de prévenus non violents, cela les distinguerait des gardes de sécurité œuvrant auprès du centre de prévention de l’immigration en Ontario (décision en réexamen au paragraphe 59) :
[…] les agents de sécurité dont il était question [dans Bhagat Ram Mehmi] accomplissaient un rôle semblable à celui d’agents des services correctionnels. Le Centre de détention en question servait à détenir des personnes qui avaient violé la LIPR et qui, en conséquence, avaient été arrêtées ou étaient détenues par Immigration Canada parce qu’il y avait des raisons de croire qu’elles ne comparaîtraient pas ou même qu’elles constituaient un danger pour le public. Or, selon la preuve présentée dans la présente affaire, les gardiens de sécurité travaillent dans un immeuble situé à Laval, Québec, qui sert à héberger des personnes prévenues non violentes et aux fins de garder réunis les membres d’une même famille, ce qui exige des mesures de sécurité moins rigoureuses que celles décrites ci-haut dans l’arrêt Bhagat Ram Mehmi, précité.
[21] Par contre, la majorité du banc de réexamen conclut que le Conseil avait commis une erreur de droit sur la question des délais pour soumettre la demande d’accréditation. La majorité du banc de réexamen aurait donc accueilli la partie de la demande de réexamen portant sur cette question si le Conseil avait eu compétence sur la demande.
La décision en réexamen - la dissidence
[22] Le vice-président du Conseil, Me Graham G. Clarke, conclut au contraire que le Conseil a compétence sur l’affaire.
[23] Il explique dans un premier temps que plusieurs des facteurs considérés dans la décision initiale du Conseil ne sont pas pertinents à l’analyse constitutionnelle, dont notamment la portée du Décret provincial, le recrutement et la mobilité du personnel, la durée du contrat de Garda et le fait que les gardes de sécurité n’exercent pas les mêmes pouvoirs que les agents de l’ASFC (aux paragraphes 103 à 110 et 114 de la décision en réexamen).
[24] Pour le membre dissident, la facilité de recrutement et le taux de roulement du personnel n’ont jamais été des éléments à prendre en compte dans une décision d’ordre constitutionnel, peu importe leur importance dans l’exploitation de l’entreprise. De plus, quoique Garda ait signé un contrat à durée déterminée, ce fait n’a pas d’incidence sur l’analyse constitutionnelle puisque l’ASFC a toujours recours à des agences de sécurité pour les services en cause qui demeurent les mêmes au cours des années peu importe l’entrepreneur en cause. De même, l’existence du Décret provincial qui régit les gardes de sécurité de compétence provinciale n’est pas un élément pertinent pour décider si des gardes relèvent de la compétence fédérale puisque la question en cause est justement celle de déterminer si ce Décret provincial s’applique constitutionnellement. Finalement, le membre dissident constate que la décision initiale n’explique pas en quoi le fait que les gardes de sécurité n’exercent pas les mêmes pouvoirs que les agents de l’ASFC aurait une incidence sur la question de la compétence constitutionnelle.
[25] Faisant suite à ces constats, et après un examen attentif des faits en cause, le membre dissident conclut que les gardes de sécurité font bien plus que la simple surveillance d’un immeuble, mais assurent plutôt la détention d’étrangers arrêtés par l’ASFC en vertu d’une loi fédérale. Le membre dissident est donc d’avis que les fonctions des gardes de sécurité de Garda sont essentielles et vitales au déroulement des activités du Centre de prévention de l’immigration :
[115] Les faits présentés dans la décision [initiale] démontrent que les services fournis par Garda à l’ASFC, par l’entremise de ses agents de sécurité, font partie intégrante du CPI. Les agents de sécurité ne font pas que fournir des services de sécurité générale d’immeuble au CPI. Leurs fonctions en matière de sécurité sont explicitement liées à la manière dont le CPI s’acquitte de son mandat relatif aux prévenus dont il a la garde et la surveillance.
[116] La notion même de « prévenu » englobe le fait que celui-ci n’est pas libre de ses allées et venues. Le contrat prévoit que les agents de sécurité personnifieront la coercition inhérente aux activités quotidiennes dans un CPI.
[117] Dans le cadre de ce rôle, les agents de sécurité transportent des prévenus à différents endroits. À l’occasion, ils menottent des prévenus. Ils les fouillent et les mettent en cellule. Le travail est effectué dans une installation à sécurité moyenne et non dans un édifice public. Si un prévenu est violent, les agents de sécurité peuvent l’amener dans un centre de détention à sécurité plus élevée.
[118] Les fonctions des agents de sécurité à cet égard sont vitales et essentielles au déroulement des activités quotidiennes d’un CPI. Il n’importe pas de savoir jusqu’à quel point les agents de sécurité participent aux différents aspects du système d’immigration canadien. La question porte principalement sur les fonctions qu’ils exercent dans les CPI en question.
[119] En raison des activités normales et habituelles de ses agents de sécurité, une partie de l’entreprise provinciale de Garda est dissociable et devient assujettie au Code [canadien du travail].
[26] Finalement, sur la question du délai de présentation de la demande d’accréditation, le membre dissident conclut que les motifs sur lesquels repose la décision initiale sont vagues. En conséquence, il retournerait cette question au banc initial afin d’en décider à nouveau.
La question en litige et la norme de contrôle applicable à cette question
[27] Ni Garda ni les Métallos ne contestent la conclusion de la majorité du banc de réexamen voulant que le Conseil ait commis une erreur de droit sur la question des délais. De plus, la description de l’unité d’accréditation n’est pas en litige. En l’occurrence, la seule question devant notre Cour est celle de la compétence du Conseil de traiter de la demande d’accréditation en cause.
[28] La compétence du Conseil est une question sujette à contrôle devant notre Cour en vertu du paragraphe 22(1) du Code canadien du travail et des alinéas 28(1)h) et 18.1(4)a) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7.
[29] La question de compétence en cause requiert une analyse constitutionnelle. Cette analyse est soumise à la norme de contrôle de la décision correcte; par contre, « [l]orsqu’il est possible de traiter l’analyse constitutionnelle séparément des conclusions de fait qui la sous-tendent, il convient de faire preuve de retenue judiciaire à l’égard de ces conclusions de fait initiales » : Consolidated Fastfrate c. Western Canada Council of Teamsters, 2009 CSC 53, [2009] 3 R.C.S. 407 au paragraphe 26 (« Consolidated Fastfrate »); voir aussi Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 au paragraphes 58 et 59; CHC Global Operations (2008) Inc. c. Global Helicopter Pilots Association, 2010 CAF 89 au paragraphe 22; Syndicat des débardeurs du port de Québec c. Société des arrimeurs de Québec inc., 2011 CAF 17 au paragraphe 45.
Analyse
[30] Pour bien comprendre la nature de la question devant notre Cour, il est utile de référer aux dispositions du Code canadien du travail qui établissent la compétence du Conseil en matière d’accréditation. La Partie I du Code canadien du travail est intitulée « Relations du travail » et son article 4 prévoit ce qui suit :
4. La présente partie s’applique aux employés dans le cadre d’une entreprise fédérale et à leurs syndicats, ainsi qu’à leurs employeurs et aux organisations patronales regroupant ceux-ci.
4. This Part applies in respect of employees who are employed on or in connection with the operation of any federal work, undertaking or business, in respect of the employers of all such employees in their relations with those employees and in respect of trade unions and employers’ organizations composed of those employees or employers.
[31] La définition de l’expression « entreprises fédérales » se trouve à l’article 2 du Code canadien du travail, dont les dispositions pertinentes sont les suivantes :
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« entreprises fédérales » Les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d’activité qui relèvent de la compétence législative du Parlement, notamment :
[…]
i) les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d’activité ne ressortissant pas au pouvoir législatif exclusif des législatures provinciales; […]
2. In this Act,
“federal work, undertaking or business” means any work, undertaking or business that is within the legislative authority of Parliament, including, without restricting the generality of the foregoing,
[…]
(i) a work, undertaking or business outside the exclusive legislative authority of the legislatures of the provinces, […]
[32] Il s’agit donc de déterminer si la compétence que le Parlement a conférée au Conseil en vertu de l’article 4 du Code canadien du travail s’étend aux relations du travail des gardes de sécurité qui œuvrent au Centre de prévention de l’immigration en vertu du contrat de service entre le Gouvernement du Canada et Garda. La réponse à cette question dépend des principes régissant le partage constitutionnel des compétences en matière de relations du travail.
Le cadre d’analyse
[33] Suivant le principe fondamental du partage des compétences en matière de relations du travail, les provinces ont compétence sur les industries qui relèvent de la compétence législative provinciale et le gouvernement fédéral a compétence sur celles qui relèvent de la compétence législative fédérale. Étant donné que la compétence provinciale sur la « propriété et les droits civils » sous le paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 s’étend aux relations du travail, la compétence provinciale est la norme, et le Parlement ne peut faire valoir une compétence sur les relations du travail que s’il est établi que cette compétence fait partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet : Consolidated Fastfrate aux paragraphes 27 et 28.
[34] Les relations du travail d’une entreprise ne relèveront donc du Code canadien du travail que si l’entreprise en question constitue en soi une entreprise de compétence fédérale ou si ses activités qui relèvent a priori de la compétence provinciale font néanmoins partie intégrante d’une entreprise fédérale : Consolidated Fastfrate au paragraphe 28.
[35] À ces égards, le juge Dickson a résumé comme suit les principes applicables et la méthode d’analyse appropriée dans Northern Telecom c. Travailleurs en communication, [1980] 1 R.C.S. 115 (« Northern Telecom ») aux pages 132-133 :
(1) Les relations de travail comme telles et les termes d’un contrat de travail ne relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine.
(2) Cependant, par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet.
(3) La compétence principale du fédéral sur un sujet donné peut empêcher l’application des lois provinciales relatives aux relations de travail et aux conditions de travail, mais uniquement s’il est démontré que la compétence du fédéral sur ces matières fait intégralement partie de cette compétence fédérale.
(4) Ainsi, la réglementation des salaires que doit verser une entreprise, un service ou une affaire et la réglementation de ses relations de travail, toutes choses qui sont étroitement liées à l’exploitation d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire, ne relèvent plus de la compétence provinciale et ne sont plus assujetties aux lois provinciales s’il s’agit d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire fédérale.
(5) La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation.
(6) Pour déterminer la nature de l’exploitation, il faut considérer les activités normales ou habituelles de l’affaire en tant qu’ « entreprise active », sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels; autrement, la Constitution ne pourrait être appliquée de façon continue et régulière.
Une décision récente du Labour Relations Board de la Colombie-Britannique, Arrow Transfer Co. Ltd. [[1974] 1 Can. L.R.B.R. 29], expose la méthode retenue par les cours pour déterminer la compétence constitutionnelle en matière de relations de travail. Premièrement, il faut examiner l’exploitation principale de l’entreprise fédérale. On étudie ensuite l’exploitation accessoire pour laquelle les employés en question travaillent. En dernier lieu on parvient à une conclusion sur le lien entre cette exploitation et la principale entreprise fédérale, ce lien nécessaire étant indifféremment qualifié « fondamental », « essentiel » ou « vital ». Comme l’a déclaré le président de la Commission, aux pp. 34 et 35;
[TRADUCTION] Dans chaque cas la décision est un jugement à la fois fonctionnel et pratique sur le caractère véritable de l’entreprise active et il ne dépend pas des subtilités juridiques de la structure de la société en cause ou des relations de travail.
En l’espèce, il faut d’abord se demander s’il existe une entreprise fédérale principale et en étudier la portée. Puis, il faut étudier l’exploitation accessoire concernée, c.-à-d. le service d’installation de Telecom, les « activités normales ou habituelles » de ce service en tant qu’« entreprise active » et le lien pratique et fonctionnel entre ces activités et l’entreprise fédérale principale.
[Je souligne]
[36] Dans cet arrêt, le juge Dickson a aussi identifié (à la page 135) certains facteurs utiles aux fins de décider si une entreprise qui fournit des services ou de l’équipement à une entreprise fédérale fait partie intégrante de cette dernière :
a. la nature générale de l’exploitation du fournisseur de services en tant qu’entreprise active et, en particulier, le rôle des services fournis dans l’exploitation de l’entreprise;
b. la nature du lien entre le fournisseur de services et les autres sociétés avec lesquelles elle fait affaire, notamment l’entreprise fédérale en cause;
c. l’importance du travail effectué pour l’entreprise fédérale en cause, en comparaison avec les autres clients du fournisseur de services;
d. le lien matériel et opérationnel entre les services fournis et l’entreprise fédérale en cause et, en particulier, l’importance de ces services par rapport à l’exploitation et au fonctionnement de l’entreprise fédérale dans son ensemble.
[37] Les principes et les facteurs énoncés dans Northern Telecom ne sont pas censés être appliqués d’une manière stricte ou rigide, mais plutôt d’une manière souple en tenant compte des faits particuliers à chaque dossier : Travailleurs unis des transports c. Central Western Railway Corp., [1990] 3 R.C.S. 1112 aux pages 1139-40.
[38] Je me propose donc dans un premier temps d’examiner l’exploitation fédérale en cause, pour ensuite examiner les services fournis par Garda, afin de finalement parvenir à une conclusion sur l’existence ou non d’un lien « fondamental », « essentiel » ou « vital » entre l’exploitation de l’entreprise fédérale en cause et ces services.
L’exploitation de l’entreprise fédérale en cause
[39] Le Centre de prévention de l’immigration est un centre de détention du Gouvernement du Canada dont la gestion est assurée par une agence fédérale, soit l’ASFC. Il s’agit donc d’une « entreprise fédérale » faisant partie intégrante du gouvernement fédéral. La responsabilité constitutionnelle de ce centre relève du Parlement sous son pouvoir de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement en vertu du paragraphe introductif de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, sous son autorité législative exclusive sur la naturalisation et les aubains (les étrangers) en vertu du paragraphe 91(25) de cette loi constitutionnelle, et sous son pouvoir de faire des lois relatives à l’immigration en vertu de l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[40] L’alinéa 4(2)b) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés prévoit d’ailleurs que c’est le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile qui est chargé de l’application des mesures d’exécution prises sous cette loi, notamment l’arrestation, la détention et le renvoi. Les principaux pouvoirs d’arrestation et de détention sont énoncés à l’article 55 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, et une détention en vertu de cet article est sujette au contrôle de la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié sous les articles 54, 57 et 58 de cette loi :
54. La Section de l’immigration est la section de la Commission chargée du contrôle visé à la présente section.
55. (1) L’agent peut lancer un mandat pour l’arrestation et la détention du résident permanent ou de l’étranger dont il a des motifs raisonnables de croire qu’il est interdit de territoire et qu’il constitue un danger pour la sécurité publique ou se soustraira vraisemblablement au contrôle, à l’enquête ou au renvoi.
(2) L’agent peut, sans mandat, arrêter et détenir l’étranger qui n’est pas une personne protégée dans les cas suivants :
a) il a des motifs raisonnables de croire que celui-ci est interdit de territoire et constitue un danger pour la sécurité publique ou se soustraira vraisemblablement au contrôle, à l’enquête ou au renvoi, ou à la procédure pouvant mener à la prise par le ministre d’une mesure de renvoi en vertu du paragraphe 44(2);
b) l’identité de celui-ci ne lui a pas été prouvée dans le cadre d’une procédure prévue par la présente loi.
(3) L’agent peut détenir le résident permanent ou l’étranger, à son entrée au Canada, dans les cas suivants :
a) il l’estime nécessaire afin que soit complété le contrôle;
b) il a des motifs raisonnables de soupçonner que celui-ci est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux.
(4) L’agent avise sans délai la section de la mise en détention d’un résident permanent ou d’un étranger.
57. (1) La section contrôle les motifs justifiant le maintien en détention dans les quarante-huit heures suivant le début de celle-ci, ou dans les meilleurs délais par la suite.
(2) Par la suite, il y a un nouveau contrôle de ces motifs au moins une fois dans les sept jours suivant le premier contrôle, puis au moins tous les trente jours suivant le contrôle précédent.
(3) L’agent amène le résident permanent ou l’étranger devant la section ou au lieu précisé par celle-ci.
58. (1) La section prononce la mise en liberté du résident permanent ou de l’étranger, sauf sur preuve, compte tenu des critères réglementaires, de tel des faits suivants :
a) le résident permanent ou l’étranger constitue un danger pour la sécurité publique;
b) le résident permanent ou l’étranger se soustraira vraisemblablement au contrôle, à l’enquête ou au renvoi, ou à la procédure pouvant mener à la prise par le ministre d’une mesure de renvoi en vertu du paragraphe 44(2);
c) le ministre prend les mesures voulues pour enquêter sur les motifs raisonnables de soupçonner que le résident permanent ou l’étranger est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux;
d) dans le cas où le ministre estime que l’identité de l’étranger n’a pas été prouvée mais peut l’être, soit l’étranger n’a pas raisonnablement coopéré en fournissant au ministre des renseignements utiles à cette fin, soit ce dernier fait des efforts valables pour établir l’identité de l’étranger.
(2) La section peut ordonner la mise en détention du résident permanent ou de l’étranger sur preuve qu’il fait l’objet d’un contrôle, d’une enquête ou d’une mesure de renvoi et soit qu’il constitue un danger pour la sécurité publique, soit qu’il se soustraira vraisemblablement au contrôle, à l’enquête ou au renvoi.
(3) Lorsqu’elle ordonne la mise en liberté d’un résident permanent ou d’un étranger, la section peut imposer les conditions qu’elle estime nécessaires, notamment la remise d’une garantie d’exécution.
54. The Immigration Division is the competent Division of the Board with respect to the review of reasons for detention under this Division.
55. (1) An officer may issue a warrant for the arrest and detention of a permanent resident or a foreign national who the officer has reasonable grounds to believe is inadmissible and is a danger to the public or is unlikely to appear for examination, an admissibility hearing or removal from Canada.
(2) An officer may, without a warrant, arrest and detain a foreign national, other than a protected person,
(a) who the officer has reasonable grounds to believe is inadmissible and is a danger to the public or is unlikely to appear for examination, an admissibility hearing, removal from Canada, or at a proceeding that could lead to the making of a removal order by the Minister under subsection 44(2); or
(b) if the officer is not satisfied of the identity of the foreign national in the course of any procedure under this Act.
(3) A permanent resident or a foreign national may, on entry into Canada, be detained if an officer
(a) considers it necessary to do so in order for the examination to be completed; or
(b) has reasonable grounds to suspect that the permanent resident or the foreign national is inadmissible on grounds of security or for violating human or international rights.
(4) If a permanent resident or a foreign national is taken into detention, an officer shall without delay give notice to the Immigration Division.
57. (1) Within 48 hours after a permanent resident or a foreign national is taken into detention, or without delay afterward, the Immigration Division must review the reasons for the continued detention.
(2) At least once during the seven days following the review under subsection (1), and at least once during each 30-day period following each previous review, the Immigration Division must review the reasons for the continued detention.
(3) In a review under subsection (1) or (2), an officer shall bring the permanent resident or the foreign national before the Immigration Division or to a place specified by it.
58. (1) The Immigration Division shall order the release of a permanent resident or a foreign national unless it is satisfied, taking into account prescribed factors, that
(a) they are a danger to the public;