Le Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur Général)

Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-12-19
Référence neutre
2023 CF 1720
Numéro de dossier
T-811-22
Contenu de la décision
Date : 20231219
Dossier : T-811-22
Référence : 2023 CF 1720
Ottawa (Ontario), le 19 décembre 2023
En présence de l’honorable juge Régimbald
ENTRE :
LE GROUPE MAISON CANDIAC INC.
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Contexte 3
II. Les faits 5
A. Le Décret 7
B. La RFGO 9
C. Les procédures antérieures et connexes 10
(1) Le Groupe Maison Candiac Inc. c Canada (Procureur général), 2018 CF 643 (rendue le 2 juin 2018) [GMC CF] 10
(2) 9255-2504 Québec Inc. c Canada, 2020 CF 161 (rendue le 30 janvier 2020) [GB CF] 11
(3) Groupe Maison Candiac inc. c Canada (Procureur général), 2020 CAF 88 (rendue le 15 mai 2020) [GMC CAF] 12
(4) 9255-2504 Québec Inc. c Canada, 2022 CAF 43 (rendue le 9 mars 2022) [GB CAF] 12
D. La demande d’indemnisation en vertu du paragraphe 64(1) et les représentations de GMC au Ministre 14
E. Les motifs de la Décision du Ministre 18
III. Question en litige 21
IV. Analyse 21
A. Norme de contrôle de la décision raisonnable 21
B. Application de la norme de la décision raisonnable 28
(1) La Politique d’indemnisation est raisonnable et permet au Ministre de déterminer, au cas par cas, si une perte est « subie en raison des conséquences extraordinaires » d’un décret au sens du paragraphe 64(1) de la Loi 29
(2) Les lacunes des motifs du Ministre sur le plan de la justification 33
a) Omission de tenir compte des précédents applicables au sujet des objets de la Loi dans son ensemble 34
(i) Le contexte global de la Loi, ses objets et l’intention du législateur 36
(ii) Le décret d’urgence en vertu de la Loi 39
(iii) Le mécanisme d’indemnisation en vertu du paragraphe 64(1) de la Loi 40
b) Le Ministre a omis de motiver sa décision sur les arguments principaux et la preuve soumise par GMC 49
(i) Les motifs du Ministre sur l’usage historique et l’usage anticipé et potentiel du terrain ne sont ni transparents ni intelligibles 50
(ii) Les motifs du Ministre sur la proportion de la superficie du projet affecté par le Décret d’urgence manquent de logique interne 54
(iii) Les motifs du Ministre sur le « risque commercial » et la connaissance de la présence de la RFGO sur le terrain ne répondent pas aux arguments de GMC 59
c) Le Ministre a omis d’expliquer sa pondération des arguments sur d’autres critères pertinents inclus à la Politique d’indemnisation, comme sur la durée du Décret, l’usage possible pour une entité corporative, et les pertes encourues. 66
(i) Autre « usage possible » pour une entité corporative 67
(ii) La durée du Décret 76
(iii) Programme de dons écologiques 80
(iv) Les pertes réclamées 82
d) Le Ministre a omis de tenir compte des conséquences importantes pour GMC et pour les justiciables dans le futur 86
V. Les dépens 92
VI. Conclusion 92
I. Contexte [1] Groupe Maison Candiac Inc. [la Demanderesse ou GMC] est une entreprise œuvrant principalement dans le développement résidentiel. Son rôle est surtout d’acquérir des terrains de grandes superficies, de les subdiviser puis d’y bâtir généralement des propriétés résidentielles, et revendre le reste des lots à d’autres entrepreneurs.
[2] Suite à l’émission d’un certificat d’autorisation en vertu de l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2 [LQE] par le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs [ministère de l’Environnement du Québec] le 3 septembre 2010, la Demanderesse débuta le développement d’un projet intitulé « Vallée de Provence », lequel devait avoir lieu sur les territoires des municipalités de Candiac, de Saint-Philippe-de-La Prairie [St-Philippe] et de La Prairie.
[3] Toutefois, le 8 juillet 2016, le gouverneur en conseil [GEC] a adopté un Décret d’urgence [Décret] en vertu de la Loi sur les espèces en péril, LC 2002, c 29 [la Loi] afin de protéger l’habitat de la rainette faux-grillon de l’Ouest [RFGO], ce qui a mis fin au projet de GMC, l’empêchant de poursuivre son projet résidentiel de façon définitive.
[4] Le paragraphe 64(1) de la Loi prévoit une indemnisation « juste et raisonnable » pour les personnes qui subissent des pertes en raison des « conséquences extraordinaires » de l’adoption d’un tel Décret. GMC tente donc depuis l’entrée en vigueur du Décret de se faire indemniser pour les pertes qu’elle a subies en raison de l’arrêt complet du projet Vallée de Provence. Ces pertes sont estimées à plus de 20 millions de dollars.
[5] Le 21 mars 2022, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique [le Ministre] a rejeté la demande d’indemnisation de GMC [Décision]. Dans sa Décision, le Ministre précise avoir considéré une politique d’indemnisation adoptée par son ministère [la Politique d’indemnisation], ainsi qu’un Rapport d’évaluation (incluant une Note de service) préparé par son ministère. Plus précisément, il explique que selon le dossier qui lui a été remis, les pertes de GMC n’ont pas été subies en raison des « conséquences extraordinaires » de l’adoption du Décret et donc qu’il n’y a pas lieu de verser une indemnité « juste et raisonnable » au sens du paragraphe 64(1) de la Loi.
[6] En contrôle judiciaire, GMC prétend que la conclusion du Ministre que l’adoption du Décret n’a pas causé de « conséquences extraordinaires » et que ses pertes ne peuvent être indemnisées est déraisonnable. Elle allègue qu’il ne s’agit pas d’une issue acceptable ou justifiée, eu égard à la preuve et aux arguments qu’elle a soumis, et que cette conclusion ne respecte ni la lettre ni l’esprit de la Loi.
[7] Pour les motifs qui suivent, la demande de contrôle judiciaire est accueillie. Les motifs du Ministre ne sont pas transparents et n’expliquent pas la pondération qu’il a faite de certains facteurs pertinents de sa Politique d’indemnisation. Dans ses motifs, le Ministre omet aussi de pondérer certains arguments principaux de GMC et de considérer les conséquences importantes de l’interprétation du Ministre tant pour GMC que pour le public en général qui pourrait se retrouver dans une situation similaire dans le futur. Enfin, la Décision du Ministre n’explique pas en quoi son interprétation du paragraphe 64(1) est compatible avec les objets de la Loi qui visent notamment à favoriser la préservation des espèces, tout en encourageant et en appuyant les Canadiens dans leurs efforts de conservation, incluant le partage des frais dans certains cas.
[8] Dans un dossier connexe, T-1573-22 - 9255-2504-Québec Inc et al c Procureur général du Canada [Grand Boisé], les mêmes questions se posent. Dans cet autre dossier, le Ministre a aussi rejeté une demande d’indemnisation, résultant de conséquences du même Décret, mais sur un autre projet dans la même région. Les deux dossiers, bien que distincts, furent entendus ensemble et les arguments des parties se recoupent grandement. Surtout, à l’audience, suite aux questions de la Cour portant sur toutes les questions communes aux dossiers et aux réponses des procureurs, il appert que GMC adopte les arguments présentés par les demanderesses dans le dossier Grand Boisé, et vice versa. Le Procureur général du Canada [PGC] a aussi plaidé les deux dossiers dans le cadre d’une seule plaidoirie où il a répondu à tous les arguments de part et d’autre puisque, hormis les questions de fait propres à chacun des dossiers, les questions de droit portant sur le contrôle judiciaire étaient les mêmes dans les deux dossiers. Les motifs des deux décisions sont donc similaires, à quelques distinctions près.
II. Les faits [9] GMC est une entreprise œuvrant principalement dans le domaine du développement résidentiel. Ses activités consistent principalement en l’acquisition de terrains de grandes superficies, de les subdiviser puis d’y bâtir généralement une partie en résidences et revendre le reste des lots à d’autres entrepreneurs. Ses activités prennent généralement place sur la Rive-Sud de Montréal.
[10] Parmi les projets qu’elle a menés dans les dernières années figure le projet « Vallée de Provence » dont la phase initiale fut aménagée sur le territoire de la municipalité de Candiac. Ce projet devait par la suite se poursuivre sur le territoire des municipalités de St-Philippe principalement, et La Prairie (Dossier de la Demanderesse [DD], pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexes 50-53 aux pp 1273-1330).
[11] La Demanderesse a commencé à faire l’acquisition des lots visés par le Décret dès 1986, soit avant même que la RFGO soit ajoutée à la liste des espèces en péril tant par le gouvernement du Québec (en 2001) que par le Gouvernement du Canada (en 2010). Toutefois, en ce qui a trait à un lot en particulier qui si situe dans l’aire d’application du Décret, l’achat du terrain ne s’est concrétisé qu’après que le ministère de l’Environnement du Québec ait permis à GMC de compenser la perte de milieux humides s’y trouvant en aménageant une zone de conservation sur la portion nord-ouest du lot, et en créant des bassins artificiels sur un lot voisin en échange; afin qu’un développement puisse aller de l’avant. La Demanderesse a donc conclu une promesse d’achat relative à ce lot le 25 août 2009, soit quelque six mois avant que la RFGO ne soit ajoutée à la liste des espèces en péril par le gouvernement canadien.
[12] Les consultants retenus par GMC préparèrent un plan de conservation de la RFGO, lequel fut approuvé par le ministère de l’Environnement du Québec le 3 septembre 2010 par un certificat d’autorisation en vertu de l’article 22 de la LQE, afin que GMC puisse débuter le développement de son projet Vallée de Provence, tant à Candiac qu’à St-Philippe et La Prairie (DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 28 à la p 1049). Ce certificat prévoyait la mise en place de zones de conservation pour la RFGO.
[13] En 2010, GMC débute la construction de la phase initiale du projet Vallée de Provence à Candiac. Lors des travaux, elle procède au surdimensionnement des infrastructures municipales en prévision du développement des phases subséquentes du projet devant être mené sur les lots dont elle est propriétaire sur le territoire des municipalités de St-Philippe et de La Prairie. Elle procède également à l’aménagement des zones de conservation prévues par le certificat d’autorisation délivré par le ministère de l’Environnement du Québec (DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 28 à la p 1049; DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 30 à la p 1053).
[14] La Demanderesse fait valoir que n’eût été du certificat d’autorisation obtenu du ministère de l’Environnement du Québec, elle n’aurait pas acquis le lot qui est dans l’aire d’application du Décret le 25 août 2009 et n’aurait pas commencé la construction du projet Vallée de Provence. Selon GMC, elle s’était engagée à construire une zone de conservation et des bassins artificiels en compensation de la construction de ce projet, ce à quoi le ministère de l’Environnement avait accepté. Il n’y avait donc aucun risque à procéder au développement et à investir les sommes colossales nécessaires.
A. Le Décret [15] Le 8 juillet 2016, alors que GMC venait d’amorcer la deuxième phase du projet à St-Philippe et La Prairie, le GEC adopte un Décret d’urgence en vertu de l’article 80 de la Loi, soit le Décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’Ouest (population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien) DORS/2016-211 [le Décret].
[16] Suite à l’adoption du Décret, la phase subséquente du projet résidentiel Vallée de Provence amorcée sur le territoire des municipalités de St-Philippe et de La Prairie a été affectée puisqu’elle se retrouvait désormais dans l’aire d’application du Décret.
[17] Depuis l’adoption du Décret, GMC cherche à se faire indemniser pour les pertes qu’elle a subies puisqu’elle n’a pas pu compléter son projet. Elle invoque le paragraphe 64(1) de la Loi qui confère au Ministre le pouvoir, en conformité avec les règlements adoptés à cette fin, de verser une indemnité « juste et raisonnable pour les pertes subies en raison des conséquences extraordinaires » de l’adoption d’un décret d’urgence en vertu de l’article 80 de la Loi.
[18] En appui à sa demande, GMC a fourni plusieurs documents établissant que le Décret a eu pour effet d’empêcher la réalisation d’une partie de son projet résidentiel sur certains de ses lots, totalisant une superficie de 1 145 407 pieds carrés. En effet, ces lots ne peuvent désormais être utilisés à quelque fin utile que ce soit (DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 24 à la p 828; DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 42 à la p 1190).
[19] La Demanderesse soutient plus précisément que le Décret l’empêche d’aménager près de 122 résidences sur les lots concernés (DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 24 aux pp 845, 860, 861).
[20] GMC allègue également que le Décret l’oblige à engager des dépenses additionnelles afin d’aménager des infrastructures municipales sur ses terrains situés à l’extérieur du périmètre d’application du Décret, de même que pour y aménager de nouvelles voies d’accès.
[21] Puisque le Décret interdit notamment l’installation d’infrastructure, la modification de la végétation, l’altération des surfaces d’eau et le drainage des sols sur ces terrains, l’adoption du Décret a mis fin au projet (voir l’article 2(1) du Décret). Le projet Vallée de Provence n’a donc jamais été complété.
B. La RFGO [22] Comme le décrit le juge René Leblanc dans 9255-2504 Québec Inc c Canada, 2020 CF 161 [GB CF] au paragraphe 9, la RFGO est un petit amphibien vivant en milieux humides qui, à l’âge adulte, ne mesure généralement pas plus de 2,5 centimètres et ne pèse généralement pas plus qu’un gramme. Sa vie durant, il se déplacera rarement à plus de 300 mètres de son lieu de reproduction. La menace qui pèse sur la RFGO est que son habitat se trouve dans des zones propices au développement résidentiel ou agricole, ce qui contribue à une forte diminution de sa population.
[23] Dès 2001, la RFGO a été classée « espèce faunique vulnérable » par le gouvernement du Québec, aux termes de la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables, RLRQ, c E-12-01 (9255-2504 Québec Inc c Canada [GB CAF], 2022 CAF 43 au para 7; GB CF au para 15). Le 23 février 2010, la RFGO, population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien, est désignée par le gouvernement fédéral, par Décret du GEC, « espèce menacée » au sens de la Loi (GB CF au para 12).
C. Les procédures antérieures et connexes [24] Le présent litige n’est pas unique. Comme mentionné plus haut, dans le dossier connexe Grand Boisé, des compagnies qui œuvrent dans le domaine du développement immobilier se retrouvent dans une situation quasi identique et demandent aussi une indemnisation en vertu de l’article 64 de la Loi. GMC et les demanderesses dans le dossier connexe Grand Boisé n’en sont pas non plus à leurs premiers litiges devant cette Cour au sujet du Décret adopté par le Ministre le 8 juillet 2016. La présente décision s’inscrit donc dans une lignée d’autres décisions connexes.
(1) Le Groupe Maison Candiac Inc. c Canada (Procureur général), 2018 CF 643 (rendue le 2 juin 2018) [GMC CF] [25] Dans cette affaire, GMC tentait de faire annuler le Décret d’urgence estimant qu’il était invalide soit parce qu’il avait été adopté en vertu d’une disposition habilitante - le sous-alinéa 80(4)c)(ii) de la Loi – qui excède la compétence du Parlement, soit parce qu’il constitue une forme d’expropriation sans indemnisation.
[26] La Cour fédérale a rejeté la demande de GMC. La Cour a statué que les principes d’expropriation déguisée ne s’appliquent pas en l’espèce puisque l’article 64 prévoit une possibilité d’indemnisation.
[27] La Cour a aussi statué que le Ministre peut indemniser GMC malgré le fait que le GEC n’ait pas adopté un règlement sur la question, comme prévu dans le libellé de l’article 64 de la Loi puisque sinon, cela permettrait au titulaire du pouvoir règlementaire de stériliser la Loi en s’abstenant d’exercer le pouvoir que lui confère la Loi. En d’autres mots, le Ministre conserve son pouvoir discrétionnaire nonobstant le fait que le GEC n’a pas adopté de règlement à cet effet.
(2) 9255-2504 Québec Inc. c Canada, 2020 CF 161 (rendue le 30 janvier 2020) [GB CF] [28] Le 3 avril 2017, les demanderesses dans le dossier connexe Grand Boisé ont institué une action en responsabilité civile contre Sa Majesté la Reine où elles recherchaient à être entièrement indemnisées pour tous les préjudices qui leur avaient été causés par l’adoption du Décret. Les demanderesses prétendaient que l’omission d’adopter un mécanisme d’indemnisation en vertu de l’article 64 de la Loi constituait une faute au sens de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif (LRC (1985), c C-5) [LRCECA] et, subsidiairement, que la prise du Décret d’urgence sans indemnisation équivalait à une expropriation déguisée au sens de la common law et de l’article 952 du Code civil du Québec [CcQ].
[29] La Cour fédérale a rejeté l’action des demanderesses. Elle a jugé que les conditions de la LRCECA n’avaient pas été remplies. Le fait que le GEC n’ait pas adopté de règlement ne faisait pas en sorte que la Couronne ou le Ministre avait commis une faute donnant lieu à l’octroi de dommages-intérêts.
[30] La Cour fédérale a également conclu que les principes d’expropriation déguisée ne s’appliquent pas puisque la Loi prévoit explicitement un régime d’indemnisation. En adoptant l’article 64 de la Loi, le Parlement a donc écarté le recours de droit commun en expropriation déguisée, émanant tant de la présomption interprétative issue de la common law que de l’article 952 du CcQ. L’indemnisation prévue à l’article 64 de la Loi ne doit donc pas nécessairement équivaloir au montant de la perte (GB CF aux para 226, 228).
(3) Groupe Maison Candiac inc. c Canada (Procureur général), 2020 CAF 88 (rendue le 15 mai 2020) [GMC CAF] [31] La Cour d’appel fédérale a rejeté l’appel de GMC et a confirmé la décision de la Cour fédérale selon laquelle, malgré l’absence d’un règlement adopté en vertu du paragraphe 64(1) de la Loi, le Ministre conserve un pouvoir discrétionnaire de verser une indemnité « juste et raisonnable » pour les pertes subies en raison des « conséquences extraordinaires » de l’adoption d’un décret d’urgence.
[32] Suite aux deux décisions dans GMC, la Ministre de l’époque s’est dite ravisée et prête à envisager d’indemniser GMC (et par ricochet, les demanderesses dans le dossier connexe Grand Boisé), pourvu qu’une demande lui soit présentée.
(4) 9255-2504 Québec Inc. c Canada, 2022 CAF 43 (rendue le 9 mars 2022) [GB CAF] [33] Les demanderesses dans le dossier connexe Grand Boisé ont porté appel de la décision de la Cour fédérale dans leur action en responsabilité civile. La Cour d’appel fédérale a rejeté leur appel et a confirmé la décision de la Cour fédérale, pour les motifs que les demanderesses n’ont pas réussi à démontrer la faute d’un préposé de l’État et que la prise du Décret d’urgence s’apparentait à une expropriation déguisée. Selon la Cour d’appel, les principes d’expropriation déguisée ne sont pas applicables puisque la décision a été prise aux termes d’une loi qui prévoit un régime d’indemnisation spécifiquement adapté aux objectifs poursuivis par la Loi. Cela a pour effet d’écarter le recours au droit commun en matière d’expropriation déguisée issu tant de la common law que de l’article 952 du CcQ (GB CAF au para 77).
[34] Toutefois, la Cour d’appel fédérale s’est prononcée au sujet du risque d’affaires qu’avaient pris les demanderesses en achetant ces terrains. La Cour d’appel a conclu au paragraphe 35 que « [l]e risque qui est à la source des dommages réclamés par les appelantes n’est pas la prise du Décret d’urgence, mais plutôt le risque que ce Décret soit pris sans possibilité d’indemnisation sur l’avis de la ministre. Ce risque était difficilement envisageable puisqu’il s’accorde si peu avec les notions canadiennes de traitement équitable, ou ‘fair dealing’ ».
[35] La Cour d’appel fédérale a précisé que si le droit permet à la Ministre à l’époque d’exercer sa discrétion pour indemniser les demanderesses en l’absence d’un règlement, le défaut de le faire n’est pas nécessairement une faute qui engage la responsabilité civile extracontractuelle de l’État (GB CAF au para 69).
[36] Le 6 mai 2022, les demanderesses dans ce dossier ont déposé une demande d’autorisation pour faire appel de ce jugement à la Cour suprême du Canada [CSC], mais cette demande a été refusée le 8 juin 2023 (9255-2504 Québec inc., et al c Sa Majesté le Roi, 2023 CanLII 49306 (CSC)).
D. La demande d’indemnisation en vertu du paragraphe 64(1) et les représentations de GMC au Ministre [37] Le 10 décembre 2020, GMC a soumis au Ministre une demande d’indemnisation en vertu du paragraphe 64(1) de la Loi. Dans cette demande, GMC allègue que les dommages qu’elle a subis en raison de l’application du Décret d’urgence s’élèvent à la somme de 20 796 306 $ (voir DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 22 à la p 796; DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 24 à la p 830). Afin de soutenir sa demande, GMC a fourni au ministère de l’Environnement et du Changement climatique Canada [ECCC ou le ministère] plusieurs pièces justificatives.
[38] Notamment, au sujet des pertes encourues, GMC a identifié un montant de 12 500 000 $ pour la perte de la valeur des lots, 309 000 $ en coûts irrécupérables/actifs rendus improductifs, 3 035 000 $ à titre de coût de conformité (accès routier et raccordement d’égout sanitaire), et un montant de 4 952 306$ pour « autres pertes » incluant des profits non réalisés.
[39] Suivant la présentation de cette demande, ECCC a échangé plusieurs correspondances avec GMC. Le 16 mars 2021, ECCC écrivit aux procureurs de GMC afin de décrire la démarche méthodologique qu’entendait suivre le ministère dans le cadre du traitement de la demande d’indemnité afin de déterminer si les pertes subies par GMC résultaient de conséquences extraordinaires (DD, pièce P-1 Correspondances entre GMC et ECCC, Lettre à Me Alain Chevrier 16 mars 2021 à la p 1727).
[40] La Demanderesse répliqua à cette remarque en alléguant qu’elle se disait étonnée qu’il ne soit pas évident que de telles pertes constituaient des « conséquences extraordinaires » découlant de l’application du Décret (DD, pièce P-1 Correspondances entre GMC et ECCC, Courriel envoyé à ECCC le 16 mars 2021 à la p 1720).
[41] Le 21 mai 2021, ECCC a écrit une lettre aux procureurs de GMC pour indiquer les critères qui pourraient guider la décision du Ministre. La lettre comprend plusieurs facteurs, qui constituent entre autres la Politique d’indemnisation, mais sans noter qu’il s’agit d’une politique formelle (DD, pièce P-1 Correspondances entre GMC et ECCC, Lettre à Me Alain Chevrier datée du 21 mai 2021 à la p 1748).
[42] Le 17 juin 2021, les procureurs de GMC ont fait parvenir à ECCC leurs commentaires relativement aux critères d’évaluation mis de l’avant par ECCC, soit ceux de la Politique d’indemnisation (DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 27 à la p 1042).
[43] Le 29 novembre 2021, ECCC a envoyé une seconde lettre aux procureurs de GMC sur les constats préliminaires du ministère, et invitant GMC à bonifier son dossier (DD, pièce P-1 Correspondances entre GMC et ECCC, Lettre à Me Alain Chevrier datée du 29 novembre 2021 à la p 2017).
[44] Le 9 décembre 2021, les procureurs de GMC ont répondu à la lettre du 29 novembre 2021. Ils ont notamment demandé au ministère de lui transmettre une copie de la Politique d’indemnisation, puisque malgré en avoir fait référence dans sa correspondance, ECCC n’avait jamais auparavant avisé GMC de l’existence d’une politique formelle sur le sujet (DD, pièce P-1 Correspondances entre GMC et ECCC, Lettre des procureurs de la Demanderesse datée du 9 décembre 2021 à la p 2029; DD, pièce P-3 Lettre des procureurs de la Demanderesse datée du 9 décembre 2021 à la p 3705).
[45] Le 5 janvier 2022, ECCC transmit officiellement une copie de la « Politique d’indemnisation » adoptée par ECCC afin de traiter les demandes d’indemnisation introduites selon l’article 64 de la Loi (DD, pièce P-1 Correspondances entre GMC et ECCC, Politique d’indemnisation à la p 2064).
[46] Dans sa totalité, la Politique d’indemnisation se lit comme suit :
Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de verser une indemnité en vertu de l’alinéa 64 (1) b) de la Loi sur les espèces en péril (LEP), le Ministre évaluera les principaux éléments de la disposition: si une personne est éligible; si une personne a subi des pertes en raison de conséquences extraordinaires de l’application d’un Décret pris en vertu de l’article 80; et, dans l’affirmative, quelle serait une indemnité juste et raisonnable compte tenu des circonstances.
Dans l’exercice de sa discrétion, le Ministre peut notamment tenir compte des facteurs suivants:
Demandeur: Un demandeur est généralement un individu ou une personne morale propriétaire d’un terrain directement affecté par l’application d’un Décret d’urgence pris en vertu de l’article 80 de la LEP.
Conséquences extraordinaires: L’évaluation des conséquences extraordinaires peut généralement tenir compte de la mesure dans laquelle un Décret pris en vertu de l’article 80 restreint l’utilisation du terrain. Ceci peut notamment comprendre :
Les changements à l’usage historique de la propriété;
Les changements à l’usage actuel, anticipé et potentiel de la propriété;
S’il existe d’autres usages possibles du terrain qui ne contreviendraient pas au Décret d’urgence pris en vertu de l’article 80;
La proportion du terrain ou de l’usage anticipé qui est affectée par le Décret;
L’impact sur la valeur du terrain;
La durée de temps pendant laquelle l’usage est restreint par le Décret d’urgence; et/ou
S’il les restrictions réglementaires existantes limitaient déjà l’usage.
Indemnisation juste et raisonnable: Toute indemnisation fournie peut être inférieure aux pertes éligibles; ces pertes doivent être vérifiables et directement attribuables aux conséquences extraordinaires résultant de l’application d’un Décret pris en vertu de l’article 80. Les pertes éligibles n’incluraient généralement pas les profits futurs et spéculatifs, mais pourraient inclure, et ne seraient pas limitées à :
La perte de valeur de la propriété,
Coûts irrécupérables / actifs improductifs; et/ou
Coûts de conformité.
De plus, des considérations liées à l’environnement de risque commercial seraient généralement prises en compte afin de déterminer l’indemnisation fournie; ces considérations pourraient inclure, mais ne seraient pas limitées à:
La connaissance de la présence d’espèces en péril et de leur habitat,
Mesures d’atténuation entreprises et l’utilisation des autres recours disponibles, et/ou
La nature exceptionnelle et temporaire d’un Décret.
[Je souligne.]
(DD, pièce P-1 Correspondances entre GMC et ECCC, Politique d’indemnisation à la p 2064.)
[47] Le 31 janvier 2022, ECCC transmit aux procureurs de GMC une ébauche d’un projet de Rapport d’évaluation [ébauche du Rapport] que le ministère a rédigé au sujet de la demande d’indemnisation, pour permettre à GMC d’y répondre (DD, pièce P-1 Correspondances entre GMC et ECCC, Ébauche du Rapport d’évaluation aux pp 2108-2136).
[48] Le 18 février 2022, les procureurs de GMC ont transmis leurs commentaires relativement à cette ébauche tout en soumettant certains documents additionnels (DD, pièce P-1 Rapport d’évaluation, annexe 47 à la p 1234). Dans leurs commentaires, GMC précise être déçue de constater qu’aucun de ses arguments et/ou observations exposés les 17 juin et 9 décembre 2021 n’a été pris en compte dans cette ébauche du Rapport.
E. Les motifs de la Décision du Ministre [49] Le 17 mars 2022, ECCC a transmis au Ministre une Note de service avec le Rapport d’évaluation final sur la demande d’indemnisation de GMC. Cette Note de service incluait l’ensemble des communications entre la Demanderesse et le ministère, les recommandations et la pondération des facteurs présents à la Politique d’indemnisation par le ministère dans l’évaluation de la demande, et la conclusion du ministère qu’aucune indemnité ne devrait être versée [Note de service] (DD, pièce P-8 Note de service 18 mars 2022 aux p 4282-4287). Pour sa part, le Rapport d’évaluation final [Rapport d’évaluation] sur lequel le Ministre a aussi fondé sa Décision comprenait une analyse détaillée de la demande d’indemnisation et des informations sur l’historique et l’étendue du projet immobilier de GMC, ainsi que sur les buts et objets du Décret. Le Rapport d’évaluation n’inclut pas les conclusions du ministère sur sa pondération des facteurs de la Politique d’indemnisation. Ces conclusions se retrouvent par contre dans la Note de service. Le document et ses annexes comptaient au total plus de 3 600 pages.
[50] Le 21 mars 2022, le Ministre a rejeté la demande d’indemnisation de GMC. En s’appuyant sur l’ensemble des informations et arguments soumis par GMC et en tenant compte du texte, de l’objet et de l’esprit de la Loi, le Ministre a conclu que les pertes de GMC n’ont pas été subies en raison de conséquences pouvant être qualifiées d’« extraordinaires » au sens du paragraphe 64(1) de la Loi. Incidemment, aucune indemnité ne pouvait être offerte à GMC.
[51] Le Ministre explique qu’il a pris sa Décision en se basant sur la Politique d’indemnisation et sur le Rapport d’évaluation préparé par ECCC. Plus précisément, il décrit que sa Décision a été prise en fonction des trois éléments clés prévus au paragraphe 64(1) de la Loi, c’est-à-dire (i) si la Demanderesse est éligible; (ii) si elle a subi des pertes en raison des « conséquences extraordinaires » de l’application du Décret d’urgence; et, le cas échéant (iii) quelle indemnité serait considérée comme étant juste et raisonnable en vertu de l’objet et des principes de la Loi.
[52] Les motifs pertinents du Ministre se lisent comme suit :
L’évaluation de toute demande d’indemnisation doit être faite en tenant compte non seulement des éléments prévus à l’article 64 de la Loi sur les espèces en péril, mais également de l’objet et l’esprit de la loi. La diminution de la biodiversité est reconnue comme l’un des plus graves problèmes environnementaux actuels. Entrainée en grande partie par la perte d’habitat causée par l’activité humaine, elle présente un risque important pour la société. La Loi sur les espèces en péril est l’un des principaux outils dont dispose le gouvernement fédéral afin d’assurer la protection et le rétablissement des espèces en péril. La Loi reconnait non seulement l’importance des espèces sauvages pour le patrimoine national, mais aussi la responsabilité partagée des gouvernements et de la population canadienne à l’égard de la conservation de la faune. Ainsi, lorsqu’une espèce et son habitat ne sont pas adéquatement protégés et qu’aucune solution coopérative ne peut être trouvée, la Loi confère au gouvernement fédéral les pouvoirs nécessaires pour agir.
La Loi sur les espèces en péril prévoit diverses mesures de protection, y compris le Décret d’urgence à l’article 80, afin de protéger une espèce lorsqu’elle est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement. C’est justement en réponse à des menaces imminentes au rétablissement de la rainette faux-grillon de l’Ouest causées par le développement résidentiel à La Prairie que le gouverneur en conseil a pris un Décret d’urgence.
[…]
Ma décision concernant la demande d’indemnisation de vos clientes a donc été prise en fonction des trois éléments clés prévus au paragraphe 64(1) de la Loi sur les espèces en péril : vos clientes sont-elles éligibles, ont-elles subi des pertes en raison des conséquences extraordinaires de l’application du Décret d’urgence et, le cas échéant, quelle serait une indemnité juste et raisonnable en vertu de l’objet et des principes de la Loi? En outre, dans le cadre de l’étude de la demande, j’ai aussi eu recours à la politique d’indemnisation en place. Je vous fais donc part de ma décision ainsi que des motifs qui la sous-tendent.
[…]
Selon l’ensemble des informations fournies, le Décret n’a ni changé l’usage historique du terrain, ni l’usage au moment de son application de façon significative.
Je remarque tout d’abord qu’une portion du terrain comprenait plusieurs milieux humides dont certains abritaient des rainettes-faux grillons de l’Ouest. La présence de la rainette-faux grillon de l’Ouest dans ce secteur était connue depuis au moins 2002 à la suite de la publication d’un premier plan de conservation pour l’espèce élaboré par la Société de la faune et des parcs du Québec. De plus, même si les informations disponibles révèlent que le terrain qui devait servir à la construction des phases subséquentes du projet Vallée de Provence aurait depuis longtemps été identifié comme un terrain propice au développement, celui-ci n’a jamais été développé. Au moment de l’entrée en vigueur du Décret, la construction n’avait pour ainsi dire pas encore débuté. Par conséquent, seul l’usage potentiel du terrain, dont celui anticipé par votre cliente, a été affecté par le Décret d’urgence.
Par ailleurs, bien que le Décret ait empêché le développement d’une portion du terrain, votre cliente peut tout de même réaliser la majeure partie de son projet sur la partie restante de sa propriété. Le Décret ne s’applique qu’à environ 18 p. 100 de l’ensemble de la superficie développable et n’aurait réduit que de 12 p. 100 le nombre d’unités d’habitation pouvant être construite. Parmi les 1680 unités qui, selon votre cliente, auraient pu être construites sans le Décret, 1481 pourront encore l’être. Je retiens également que le terrain en question ne constitue qu’une partie du projet Vallée de Provence dont la phase initiale a déjà été réalisée. Ce projet serait à son tour la dernière partie d’un plus grand schéma d’aménagement.
Pour les motifs susmentionnés, je suis d’avis que les pertes de votre cliente n’ont pas été subies en raison de conséquences pouvant être considérées comme extraordinaires.
[…]
[Je souligne.]
(DD, pièce P-1 Décision du ministre aux pp 65-68.)
III. Question en litige [53] La présente affaire soulève une seule question : est-ce que la Décision du Ministre est raisonnable?
IV. Analyse A. Norme de contrôle de la décision raisonnable
[54] Les parties s’entendent que l’interprétation d’une loi par un décideur administratif est évaluée selon la norme de contrôle de la raisonnabilité (Mason c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 21 [Mason]; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 au para 115 [Vavilov])
[55] Suivant cette norme, l’arrêt Mason, s’appuyant sur l’arrêt Vavilov, nous enseigne que la cour de révision doit d’abord s’intéresser aux motifs du décideur administratif afin d’évaluer la justification de sa décision. Par ailleurs, la CSC réitère la nécessité de « développer et de renforcer une culture de justification » (Mason aux para 8, 58-60, 63; Vavilov aux para 14, 81, 84, 86).
[56] Dans l’arrêt Mason, la CSC nous indique comment une cour de révision doit procéder au contrôle judiciaire d’une décision. Ainsi, une décision peut être déraisonnable si la cour de révision identifie une lacune fondamentale, soit en raison du manque de logique interne du raisonnement, soit en raison du manque de justification compte tenu des contraintes factuelles et juridiques ayant une incidence sur la décision (Mason au para 64).
[57] La CSC identifie une série de contraintes factuelles et juridiques que le décideur doit examiner et justifier, selon le contexte applicable, afin que sa décision soit suffisamment justifiée au sens de l’arrêt Vavilov. Le fardeau de justification est variable, mais le décideur doit se montrer « conscient » des éléments essentiels, « sensible à la question qui lui [est] soumise » et « s’attaquer de façon significative aux questions clés ou aux arguments principaux formulés par les parties » (Mason aux para 69, 74; Vavilov aux para 120, 128). Le décideur se doit de considérer les arguments principaux et la preuve des parties et motiver sa décision quant à l’impact de ces arguments sur sa décision (Mason aux para 73-74; Vavilov aux para 126-128).
[58] Notamment, le décideur doit s’assurer de considérer les principes d’interprétation législatifs, les règles législatives, de common law ou de droit international applicables, la preuve et les arguments principaux des parties, les pratiques et décisions antérieures du tribunal administratif, et les conséquences potentielles et possiblement sévères de la décision sur la partie visée ou sur une vaste catégorie de personnes, ainsi que les enjeux globaux. L’omission de bien considérer un de ces éléments, ou de ne pas suffisamment motiver sa décision, peut constituer une lacune grave qui amène une cour de révision à « perdre confiance » en la décision du décideur (Mason aux para 64, 66-76).
[59] Lorsque le décideur expose ses motifs, il ne suffit pas que la décision soit justifiable, mais qu’elle soit justifiée au moyen de motifs qui établissent la transparence et l’intelligibilité du processus décisionnel (Mason aux para 59-60; Vavilov aux para 81, 84, 86). La Cour doit déterminer si, en examinant le raisonnement suivi et le résultat obtenu, la décision est fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et peut être justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti (Mason aux para 8, 58-61; Vavilov aux para 12, 15, 24, 85-86). La décision ne sera pas raisonnable si elle manque de logique interne ou que la cour de révision n’est pas en mesure de suivre le raisonnement du décideur sans se buter sur « une faille décisive dans la logique globale » (Mason au para 65, citant Vavilov aux para 102-103).
[60] Par contre, la cour de révision ne doit pas établir son propre critère (« yardstick ») pour ensuite jauger ce qu’a fait le décideur (Mason au para 62; Vavilov au para 83). Néanmoins, l’évaluation de la Cour est sensible et respectueuse, mais elle n’est pas une formalité : le contrôle judiciaire demeure un exercice rigoureux (Mason au para 8, 63; Vavilov au para 12).
[61] Par conséquent, lors d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision doit évaluer les motifs de la décision « de façon globale et contextuelle » en fonction de l’historique de l’instance, de la preuve soumise et des arguments principaux des parties (Mason au para 61; Vavilov aux para 91, 94, 97). Le rôle de la Cour n’est pas de soupeser de nouveau les éléments de preuve qui ont été présentés au ministère, ni de mettre en doute l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, ni de faire sa propre interprétation de la loi. Il incombe au décideur de remplir ces rôles. Tant que l’interprétation faite de la loi par le décideur est raisonnable, et que les motifs de sa décision sont justifiables, précis et intelligibles, la cour doit faire preuve de retenue (Vavilov aux para 75, 83, 85-86, 115-124).
[62] Quelle que soit l’approche adoptée par le décideur, la tâche de la cour de révision est de veiller à ce que l’interprétation de la disposition législative soit conforme au « principe moderne » d’interprétation des lois qui est axée sur le contexte global de la loi, suivant le sens ordinaire et grammatical des mots choisis par le législateur, et qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, son objet, le contexte, et l’intention du législateur (Mason aux para 67, 69-70, 83; Vavilov aux para 110, 115-124; Société canadienne des postes c Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67 au para 42; Alexion Pharmaceuticals Inc c Canada (Attorney General), 2021 CAF 157 aux para 20, 36 [Alexion]; Le-Vel Brands, LLC c Canada (Procureur général), 2023 CAF 66 au para 16; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd (Re), [1998] 1 RCS 27 au para 21; Bell ExpressVu L