Al Yamani c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Al Yamani c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-09-09
Référence neutre
2022 CF 1276
Numéro de dossier
IMM-6497-18
Contenu de la décision
Date : 20220909
Dossier : IMM‑6497‑18
Référence : 2022 CF 1276
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 9 septembre 2022
En présence de monsieur le juge Roy
ENTRE:
ISSAM AL YAMANI
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Il s’agit d’une affaire inusitée, d’une affaire qui sort de l’ordinaire.
[2] Monsieur Issam Al Yamani (le demandeur) a immigré au Canada en 1985. Il était membre du Front populaire de libération de la Palestine (FPLP). À de nombreuses reprises au cours des années qui ont suivi, le gouvernement du Canada s’est lancé dans diverses instances visant à le renvoyer du Canada.
[3] La présente instance a été engagée par M. Al Yamani en vue de pouvoir bénéficier d’une disposition de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [la LIPR ou la Loi] qui permet d’obtenir une dispense ministérielle à la suite d’un constat d’interdiction de territoire. Une fois que le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre ou le défendeur) conclut « qu’il [n’est] pas dans l’intérêt national d’admettre des individus qui [ont] entretenu des contacts suivis avec des organisations terroristes connues ou avec des organisations ayant des liens avec des terroristes » (Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 RCS 559 [Agraira] au para 1), l’individu concerné risque d’être expulsé. Mais il faut que cette conclusion soit tirée.
[4] En l’espèce, le ministre a refusé d’accorder la dispense que sollicitait le demandeur. Dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire, présentée en vertu de l’article 72 de la Loi, M. Al Yamani fait valoir que la décision du ministre est déraisonnable; il conteste également la constitutionnalité du paragraphe 34(2) de la Loi, qui est la disposition qui autorise le ministre à accorder la dispense, lorsqu’une personne a été déclarée interdite de territoire, que demande M. Al Yamani. Voici les passages pertinents de l’article 34 :
Sécurité
Security
34 (1) Emportent interdiction de territoire pour raison de sécurité les faits suivants :
34 (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on security grounds for
[…]
…
c) se livrer au terrorisme;
(c) engaging in terrorism;
[…]
…
f) être membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle est, a été ou sera l’auteur d’un acte visé aux alinéas a), b), b.1) ou c).
(f) being a member of an organization that there are reasonable grounds to believe engages, has engaged or will engage in acts referred to in paragraph (a), (b), (b.1) or (c).
Exception
Exception
(2) Ces faits n’emportent pas interdiction de territoire pour le résident permanent ou l’étranger qui convainc le ministre que sa présence au Canada ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national.
(2) The matters referred to in subsection (1) do not constitute inadmissibility in respect of a permanent resident or a foreign national who satisfies the Minister that their presence in Canada would not be detrimental to the national interest.
Je signale que ce paragraphe 34(2) a été remplacé par ce qui est aujourd’hui l’article 42.1 de la LIPR, et j’en reproduis le texte par souci d’intégralité. Cependant, la présente affaire n’a pas trait à l’article 42.1, ni à sa constitutionnalité, comme les parties en ont convenu.
Exception — demande au ministre
Exception — application to the Minister
42.1 (1) Le ministre peut, sur demande d’un étranger, déclarer que les faits visés à l’article 34, aux alinéas 35(1)b) ou c) ou au paragraphe 37(1) n’emportent pas interdiction de territoire à l’égard de l’étranger si celui‑ci le convainc que cela ne serait pas contraire à l’intérêt national.
42.1 (1) The Minister may, on application by a foreign national, declare that the matters referred to in section 34, paragraphs 35(1)(b) and (c) and subsection 37(1) do not constitute inadmissibility in respect of the foreign national if they satisfy the Minister that it is not contrary to the national interest.
Exception — à l’initiative du ministre
Exception — the Minister’s own initiative
(2) Le ministre peut, de sa propre initiative, déclarer que les faits visés à l’article 34, aux alinéas 35(1)b) ou c) ou au paragraphe 37(1) n’emportent pas interdiction de territoire à l’égard de tout étranger s’il est convaincu que cela ne serait pas contraire à l’intérêt national.
(2) The Minister may, on the Minister’s own initiative, declare that the matters referred to in section 34, paragraphs 35(1)(b) and (c) and subsection 37(1) do not constitute inadmissibility in respect of a foreign national if the Minister is satisfied that it is not contrary to the national interest.
Considérations
Considerations
(3) Pour décider s’il fait la déclaration, le ministre ne tient compte que de considérations relatives à la sécurité nationale et à la sécurité publique sans toutefois limiter son analyse au fait que l’étranger constitue ou non un danger pour le public ou la sécurité du Canada.
(3) In determining whether to make a declaration, the Minister may only take into account national security and public safety considerations, but, in his or her analysis, is not limited to considering the danger that the foreign national presents to the public or the security of Canada.
La lettre de transmission de la décision du ministre (7 décembre 2018) à M. Al Yamani et le mémoire au ministre, qui émane de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et où il est recommandé de refuser la dispense, font précisément référence à une décision rendue aux termes du paragraphe 34(2). Cela s’explique par le fait que la décision d’interdiction de territoire a été rendue par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié le 22 novembre 2005. Treize ans après, le ministre a refusé d’accorder la dispense.
[5] Après avoir entendu les observations des avocats et examiné en détail la volumineuse quantité d’observations écrites, la Cour se doit de conclure que la décision du ministre ne satisfait pas au critère de la décision raisonnable qui est énoncé dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 RCS 653 [Vavilov]. Il n’est donc nul besoin d’examiner la constitutionnalité de l’article 34.
I. Les faits
[6] Le demandeur, M. Issam Al Yamani, sollicite le contrôle judiciaire de la décision datée du 29 novembre 2018 par laquelle le ministre a refusé de lui accorder une dispense en vertu du paragraphe 34(2) de la LIPR. Le demandeur est un ressortissant étranger qui a été déclaré interdit de territoire au Canada en application de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR parce qu’il y a des motifs raisonnables de croire qu’il est, a été ou sera l’auteur d’actes de terrorisme. L’interdiction de territoire était fondée sur l’implication antérieure du demandeur au sein du FPLP.
[7] Le demandeur conteste la décision du ministre pour des motifs de droit administratif et de droit constitutionnel. Cette décision, soutient‑il, est déraisonnable parce qu’elle fait abstraction d’éléments de preuve ou ne les interprète pas correctement et qu’elle manque d’équilibre et de contexte. Il soutient également que le régime d’interdiction de territoire pour raison de sécurité que prévoit la LIPR, notamment l’alinéa 34(1)f) et l’ancien paragraphe 34(2), contrevient aux articles 2, 7, 12 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi sur le Canada de 1982 (R.‑U.), 1982, c 11 [la Charte].
[8] Le demandeur est un Palestinien apatride, né le 23 janvier 1956 dans un camp de réfugiés au Liban. Un visa d’immigrant lui a été délivré le 21 mars 1984. Il est arrivé au Canada le 27 avril 1985 et est devenu résident permanent ce jour‑là. Bien qu’il n’ait reconnu que plus tard son affiliation au FPLP, il était membre de cette organisation quand il est arrivé au Canada (affidavit du demandeur dans le dossier IMM‑6497‑18, daté du 11 juillet 2021). C’est quand M. Al Yamani a présenté une demande de citoyenneté canadienne en mai 1988 qu’il s’est retrouvé mêlé à diverses instances engagées au Canada en lien avec son statut d’immigrant. À l’évidence, ces instances sont toujours en cours. Dans son affidavit du 11 juillet 2021, le demandeur signale que son père était l’un des fondateurs du FPLP et que [TRADUCTION] « en 1997, j’ai reconnu que l’on considérerait que j’ai été membre du FPLP dans le passé » (para 3).
[9] Le FPLP se livre à des activités que l’on associe habituellement au terrorisme, comme des détournements d’avion, des enlèvements, des fusillades et des attentats à la bombe, dont des attentats suicides (Al Yamani c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2006 CF 1457 (la juge Snider) au para 31). De plus, depuis novembre 2003, selon la législation antiterroriste du Canada, le FPLP est inscrit sur la liste des « organisations terroristes » à la partie II.1 du Code criminel, LRC 1985, c C‑46.
[10] Les vérifications des antécédents qui ont été faites dans le cadre de la demande de citoyenneté en 1988 ont mené en fin de compte à l’établissement d’un rapport du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le CSARS), qui a conclu que M. Al Yamani était interdit de territoire au Canada (3 août 1993). Le CSARS a recommandé qu’un certificat soit délivré, conformément à l’article 40 de la Loi sur l’immigration, qui était en vigueur à ce moment‑là (LRC 1985, c I‑2). Le solliciteur général a délivré un certificat de sécurité à la suite d’une décision du gouverneur général en conseil, se disant convaincu que M. Al Yamani était une personne décrite à l’alinéa 19(1)g) de la Loi sur l’immigration (« les personnes au sujet desquelles il existe de bonnes raisons de croire qu’elles commettront des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada, ou qu’elles appartiennent à une association susceptible de commettre de tels actes ou qu’elles sont susceptibles de prendre part aux activités illégales d’une telle association »).
[11] Le rapport du CSARS et la décision du gouverneur général en conseil ont fait l’objet de deux demandes de contrôle judiciaire, les premières d’un grand nombre de demandes du même genre qui ont été déposées les années suivantes. Dans la décision Al Yamani c Canada (Solliciteur général), [1996] 1 CF 174, le juge MacKay a conclu qu’« en prévoyant ultimement l’expulsion des résidents permanents qui appartiennent à une organisation sans définition étroite, la loi porte atteinte effectivement à la liberté des résidents permanents de s’associer à d’autres personnes dans le cadre d’organisations » (à la p 225).
[12] Le CSARS a produit un second rapport, daté celui‑là du 17 avril 1998. Cette fois‑ci, l’analyse a été axée sur la subversion contre un gouvernement démocratique (Israël). Le CSARS a conclu que [TRADUCTION] « M. Yamani s’est livré à des actes de subversion en aidant à atteindre l’objectif du FPLP et en facilitant sa mise en œuvre. Parce qu’il a eu recours à des tactiques de contre‑surveillance et à des mots‑codes, parce qu’il a procédé au transfert de fonds du FPLP, parce qu’il a facilité les déplacements de personnes pour qu’elles suivent un entraînement militaire auprès du FPLP et parce qu’il a établi des cellules, M. Yamani doit être considéré comme un individu qui, par ses efforts pour promouvoir l’objectif du FPLP, a pris part aux agissements subversifs de cette organisation » (p 19).
[13] Il convient de signaler que c’est avant la production du second rapport du CSARS que M. Al Yamani a admis avoir été membre du FPLP, chose qu’il n’avait pas faite avant la production du premier rapport. Il a soutenu que [TRADUCTION] « depuis 1991, il n’est plus en contact avec aucun des dirigeants du FPLP. La dernière ‘activité liée au FPLP’ à laquelle il a participé sur le plan social ou politique a eu lieu en février 1993 à Damas, pour la démission de son père » (rapport du CSARS, 17 avril 1998, p 13).
[14] La contestation dont notre Cour a été saisie dans le cadre d’un contrôle judiciaire a fini par être tranchée sur le fondement de savoir si l’allégation de subversion avait été établie ou non. La décision de notre Cour est publiée sous la référence Al Yamani c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 3 CF 433, et le sommaire que fait le juge Gibson des conclusions du CSARS figure au paragraphe 11 du jugement :
[11] Le comité de surveillance a tiré les conclusions suivantes : le demandeur était chargé de s’occuper du transfert de grosses sommes d’argent pour le FPLP dans les territoires occupés en Israël. Le fait qu’il soit chargé de cette tâche laisse fortement entendre qu’il occupait un poste de confiance particulièrement important pour le FPLP; le demandeur a facilité le déplacement de personnes afin qu’elles reçoivent une formation militaire; le demandeur a accepté de livrer au Moyen‑Orient des documents du FPLP dont on croit qu’il s’agissait de demandes d’adhésion au FPLP; jusqu’en 1990, le demandeur a aidé à amasser des fournitures et des documents utilisés pour faciliter la production de faux documents de voyage pour les membres du FPLP; en 1977, alors qu’il était le chef du FPLP à Abou Dhabi, le demandeur a été « impliqué » dans un attentat à la bombe contre un bureau d’Air Egypt dans les Émirats arabes unis; le FPLP est depuis longtemps membre de l’Organisation de libération de la Palestine et a lui‑même [traduction] « la réputation internationale d’être un groupe terroriste particulièrement impitoyable »; malgré la progression du processus de paix entre Israël et l’Autorité palestinienne, l’objectif du FPLP n’a pas changé depuis le rapport ministériel; de plus, le demandeur n’avoue que les éléments qui, à ce qu’il croit, sont déjà connus ou ne peuvent plus être utilisés contre lui et il n’a pas fait preuve de la transparence essentielle pour créer une impression de sincérité.
La description de l’implication du demandeur au sein du FPLP (à l’exception de l’attentat à la bombe contre un bureau d’Air Egypt) demeure essentiellement la même au fil des ans. La Cour a conclu que le mot « subversion », à l’alinéa 19(1)c) de la Loi sur l’immigration, était imprécis, disant, au paragraphe 32, que le terme « ’subversion’ est extraordinairement vague ». Néanmoins, la Cour n’a pas considéré que le terme était inconstitutionnellement vague.
[15] La Cour est plutôt arrivée à la conclusion que, selon la norme de contrôle de la décision correcte qui s’applique aux questions de droit, le CSARS s’était fondé sur une autre décision de la Cour fédérale : (Shandi (Re), [1991] ACF no 1319), qui n’avait pas examiné avec un soin suffisant la description du terme « subversion ». Cela, a dit le juge Gibson, était une erreur susceptible de contrôle (au para 85).
[16] Cette conclusion était précédée de deux paragraphes dans lesquels le juge Gibson a tenté de situer le contexte dans lequel s’inscrivaient les éléments de preuve soumis au CSARS :
[83] Certes, la crédibilité de la preuve émanant du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) présentée devant le comité de surveillance et devant moi ne soulève aucun doute; mais si cette preuve pose problème, c’est que je me demande si elle est constituée en grande partie d’inférences raisonnables ou si elle consiste en des suppositions et des conjectures sans fondement valable. Il est certainement possible de prétendre que cette dernière hypothèse est la bonne en ce qui concerne l’acte de terrorisme commis en 1977 dans les Émirats arabes unis. Il en est de même des fins auxquelles les fonds acheminés au FPLP par le demandeur ont finalement été utilisés, mais cette question ne revêt pas grande importance car le SCRS et le comité de surveillance ne se sont pas beaucoup appuyés sur les fins auxquelles ces fonds ont finalement été utilisés et sur le fait que le demandeur connaissait ces fins. Le comité de surveillance a plutôt invoqué le fait non contesté que des fonds ont été acheminés par l’intermédiaire du demandeur simplement comme indicateur du niveau de confiance dont le demandeur jouissait de la part du FPLP.
[84] La preuve concernant la capacité actuelle et future du FPLP démontrait qu’il n’est plus aussi puissant qu’auparavant et qu’il n’est plus l’organisation terroriste radicale qu’il était au début des années 1970. Le juge MacKay, dans la première décision Al Yamani, a décrit le FPLP comme un groupe à objectifs multiples et j’estime que la preuve présentée devant la Cour appuie cette description. Il continue à travailler avec l’OLP et, du moins en ce qui concerne sa droite, à laquelle le père du demandeur était identifié, il semble déterminé à mettre en œuvre une solution pacifique fondée sur un modèle « bigouvernemental ».
L’autre disposition invoquée devant le CSARS était l’alinéa 19(1)g), lequel interdisait d’admettre « les personnes au sujet desquelles il existe de bonnes raisons de croire qu’elles commettront des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada, ou qu’elles appartiennent à une association susceptible de commettre de tels actes ou qu’elles sont susceptibles de prendre part aux activités illégales d’une telle association ». La Cour a réglé la question de l’utilité de l’alinéa 19(1)g) de la Loi sur l’immigration en un seul paragraphe, qui met en doute l’influence du FPLP :
[87] Le comité de surveillance n’a pas fait mention de la preuve qui lui a été présentée, selon laquelle le FPLP n’a plus l’influence qu’il avait. Il ne rejette pas la preuve émanant du demandeur selon laquelle le Canada est sans intérêt pour le FPLP. Le comité de surveillance ne cite aucun élément de preuve qui lui a été exposé et en raison duquel sa conclusion qu’« il existe toujours une possibilité que le FPLP commette des actes de violence au Canada » ne constituerait pas une pure supposition.
[17] L’implication du demandeur au sein d’un groupe qui « n’a plus l’influence qu’il avait » n’est pas perçue par notre Cour comme assimilable à un acte de violence. Il n’est pas particulièrement surprenant que l’on ait privilégié une nouvelle approche après le succès de la seconde demande judiciaire : aucun certificat de sécurité n’a été utilisé. La question de l’interdiction de territoire de M. Al Yamani a été envoyée à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié en vue d’une décision. Selon la première page de la décision que la Section d’immigration (la SI) a rendue le 22 novembre 2005, l’audition de l’affaire a duré plus de 15 jours, commençant le 15 mai 2001 et prenant fin le 16 février 2005. En fin de compte, le demandeur a été déclaré interdit de territoire et une mesure de renvoi a été prise à son endroit. À ce jour, c’est cette décision qui établit l’interdiction de territoire de M. Al Yamani.
[18] Peu après le début des audiences devant la SI, la Loi sur l’immigration a été remplacée par la LIPR. Le fondement des procédures d’interdiction de territoire a changé et M. Al Yamani a été informé le 11 avril 2002 que l’allégation à laquelle il faudrait répondre serait celle qui est énoncée à l’alinéa 34(1)f) de la LIPR. Les passages pertinents de l’article 34 sont déjà reproduits au paragraphe 4 des présents motifs de jugement.
[19] La SI a conclu qu’il y avait des motifs raisonnables de croire que M. Al Yamani était membre du FPLP et qu’il y avait des raisons de croire que cette organisation s’était livrée à des actes de terrorisme. La SI a procédé à ce que je considérerais comme un examen minutieux de la preuve, notamment les périodes de temps ‑ depuis le moment où le demandeur a eu 18 ans et s’est joint à une cellule du FPLP jusqu’à son arrivée au Canada en avril 1985 – pendant lesquelles il a vécu et travaillé dans divers pays et où, pourrait‑on soutenir, il n’a pas été impliqué activement au sein du FPLP.
[20] Il a été conclu que l’association avec le FPLP s’est poursuivie après que le demandeur a obtenu le droit d’établissement. La SI signale que M. Al Yamani a nié devant la première formation du CSARS qu’il était membre du FPLP, mais qu’il a depuis lors reconnu qu’il l’avait été jusqu’au moment de son départ, que l’on situe en 1991 ou 1992. La SI a aussi aisément conclu que le FPLP avait recours à des actes de terrorisme, dont certains au cours de la période pendant laquelle M. Al Yamani a admis qu’il en était membre. La commissaire de la SI a écrit :
26.) M. Al Yamani tente maintenant de prendre ses distances par rapport aux activités revendiquées publiquement par le FPLP pendant les années où il appartenait à l’organisation, mais lorsqu’il en était un membre actif, il n’a rien fait pour se dissocier de l’organisation ou de ses activités. En tant que jeune adulte puis en tant qu’adulte, il a fait le choix délibéré de joindre les rangs du groupe fondé en partie par son père. La notoriété du FPLP est surtout attribuable à de nombreux incidents qui sont survenus juste avant l’adhésion de l’intéressé au réseau d’étudiants. Néanmoins, l’intéressé a fait sienne l’idéologie de l’organisation, a occupé un poste de confiance en son sein et a participé à des activités pour le compte de l’organisation.
[21] La SI n’a pas remis en question la manière dont notre Cour a décrit l’implication du demandeur au sein du FPLP. Elle a plutôt considéré que cette implication était suffisante pour qu’il soit déclaré interdit de territoire. La SI a été mise au courant que M. Al Yamani tentait de faire exercer le pouvoir discrétionnaire que prévoit le paragraphe 34(2) de la LIPR avant même la fin des procédures d’interdiction de territoire. Aucune conclusion n’a été tirée sur ce fondement et la SI, se conformant comme il se devait à la lettre de la loi, a conclu que M. Al Yamani était interdit de territoire au Canada. L’organisation dont il avait été membre avait pris part à des actes de terrorisme et le demandeur avait admis en faire partie. Le fait d’avoir quitté le FPLP en 1991 n’était pas pertinent.
[22] La SI a également entrepris d’examiner l’argument du demandeur selon lequel l’alinéa 34(1)f) était inconstitutionnel parce qu’il violait les articles 2 et 15 de la Charte. Elle a conclu que, dans l’arrêt Suresh c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 RCS 3 [Suresh], la Cour suprême du Canada avait traité de cette question en lien avec une disposition de la Loi sur l’immigration qui reflétait de près l’alinéa 34(1)f) de la Loi. Cet alinéa ne viole pas la garantie de liberté d’association que confère la Constitution. Quant à l’article 15 de la Charte, la SI a conclu que l’arrêt de la Cour suprême Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) c Chiarelli, [1992] 1 RCS 711 [Chiarelli] constituait une réponse complète à la question. La mesure d’expulsion a été signée le 22 novembre 2005.
[23] Pendant que la SI étudiait la question de l’interdiction de territoire, un autre litige se déroulait devant notre Cour et devant la Cour d’appel fédérale. Dans la décision Al Yamani c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CFPI 1162, [2003] 3 CF 345, le juge Kellen s’est penché sur des arguments selon lesquels il était interdit au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration d’entreprendre l’enquête devant la SI en raison du principe de l’autorité de la chose jugée, de même que pour cause d’irrecevabilité et d’abus de procédure. Le juge Kellen a rejeté ces arguments. L’appel interjeté devant la Cour d’appel fédérale (2003 CAF 482) n’a pas eu plus de succès.
[24] Toutefois, cela n’a pas clos l’affaire car la décision relative à l’interdiction de territoire a été soumise à notre Cour par la voie d’une demande de contrôle judiciaire. L’affaire a été confiée à la juge Snider, et le jugement figure sous la référence 2006 CF 1457; [2006] ACF no 1826.
[25] Notre Cour, après avoir conclu que la norme de contrôle applicable était la décision raisonnable, a laissé entendre que son analyse inclurait un examen assez approfondi des motifs invoqués par la SI. Voici les principales conclusions que notre Cour a tirées. L’analyse de l’alinéa 34(1)f) ne comporte aucun élément temporel. Les actes de terrorisme peuvent avoir lieu aujourd’hui, ou ils ont eu lieu dans le passé ou auront lieu dans l’avenir. Que les actes de terrorisme aient pris fin ou qu’il y ait eu une période au cours de laquelle aucun acte de cette nature n’a été commis importe peu. L’élément temporel n’est pas présent non plus lorsque l’on considère l’appartenance d’un individu à une organisation. Comme l’a écrit la juge Snider au paragraphe 12 : « (a)ucune correspondance n’est nécessaire entre la participation active comme membre de l’intéressé et la période pendant laquelle l’organisation se livrait à des actes terroristes ». Le paragraphe 34(2) est donc un élément important du régime, ainsi que le signale la juge Snider :
[14] En résumé, l’article 34 de la LIPR prévoit une approche globale permettant de décider des questions d’interdiction de territoire. Il répond aux objectifs visés de garantir la sécurité de la société canadienne (alinéa 3(1)h)) de la LIPR) et d’interdire de territoire les personnes qui constituent un danger pour la sécurité (alinéa 3(1)i)), tout en offrant le moyen (grâce au paragraphe 34(2)) à tout intéressé de faire apprécier de façon individuelle si sa présence est ou non préjudiciable à l’intérêt national. La Commission procède à une analyse des faits pour apprécier la nature de l’organisation et l’appartenance comme membre de l’intéressé. Le ministre décide pour sa part si l’intéressé, bien qu’il soit interdit de territoire, devrait être autorisé à demeurer au Canada. C’était là l’intention du législateur, selon moi, en adoptant l’article 34.
[26] C’est sans trop de difficulté que notre Cour a confirmé que la décision de la SI était raisonnable, car la conclusion que cette dernière a tirée au sujet de l’affiliation de M. Al Yamani était même étayée par ce qu’il avait lui‑même admis. De même, la conclusion selon laquelle le FPLP est une organisation terroriste a été jugée raisonnable. La Cour s’est dite particulièrement peu impressionnée par l’argument selon lequel « une organisation terroriste n’est terroriste que les jours où sont perpétrés des actes particuliers de terrorisme. Il est illogique de raisonner ainsi » (para 25). Quoi qu’il en soit, la Cour signale que « [l]e dossier permet, en effet, de constater la corrélation entre les périodes où, selon ses propres dires, M. Al Yamani était membre du FPLP et les périodes où cette organisation s’est livrée à des actes terroristes » (para 26). Compte tenu de l’affiliation reconnue de M. Al Yamani au FPLP et des nombreuses activités de cette organisation qui correspondaient à la définition du terme « terrorisme » donnée dans l’arrêt Suresh (au para 98), notre Cour a conclu que la décision de la SI résistait à l’examen assez poussé qu’elle avait effectué.
[27] Quant aux questions relatives à la Charte que soulevait M. Al Yamani, notre Cour a trouvé une fois de plus appui dans l’arrêt Suresh pour conclure qu’il n’y avait pas eu violation de son droit à la liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression. La SI avait conclu à juste titre que l’alinéa 34(1)f) de la LIPR ne violait pas les droits que l’article 2 de la Charte garantit à M. Al Yamani.
[28] La Cour est arrivée à la même conclusion au sujet de la violation alléguée de l’article 15 de la Charte. Elle s’est dite moins que convaincue par la différence que M. Al Yamani cherchait à faire valoir entre le fait d’être un citoyen qui ne pouvait pas être assujetti à l’alinéa 34(1)f) et celui d’être un non‑citoyen qui pouvait y être assujetti (Chiarelli, au para 32). Mais, en présumant une inégalité de traitement, « [o]n ne peut qualifier de condition immuable, comme le sont la race ou le sexe, l’appartenance au FPLP […] L’existence de M. Al Yamani en tant que Palestinien est, je veux bien l’admettre, une constante. On ne peut toutefois pas en dire autant de son appartenance volontaire au FPLP » (para 53).
[29] La juge Snider a conclu que les motifs que la SI avait énoncés étaient exhaustifs et détaillés : « [l]a Commission a […] procédé à l’analyse approfondie des arguments qui lui avaient été présentés » (para 59). Ayant revu avec soin les motifs exposés par la SI, je ferais aisément écho à cette conclusion.
[30] Finalement, la Cour a refusé de certifier les questions soumises.
[31] Le débat a ensuite porté sur la dispense que M. Al Yamani souhaitait obtenir, en application du paragraphe 34(2) de la Loi.
[32] Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile de l’époque a refusé la dispense. La décision consiste en l’aval, par le ministre, d’une note d’information de quatre pages émanant du président de l’ASFC et recommandant de ne pas accorder de dispense.
[33] La demande de contrôle judiciaire de cette décision a été accueillie par notre Cour (la juge Mactavish, qui siège aujourd’hui à la Cour d’appel fédérale). La Cour a fait remarquer que « [l]e ministre doit plutôt se demander si, nonobstant l’appartenance du demandeur à une organisation terroriste, il serait préjudiciable à l’intérêt national que le demandeur soit autorisé à rester au Canada. » (Al Yamani c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2007 CF 381 [Al Yamani (2007)] au para 12). Il s’agit là d’une décision que le ministre doit prendre lui‑même : il ne peut en déléguer la responsabilité.
[34] En 2007, notre Cour est arrivée à la conclusion que le ministre pouvait donner son aval à la recommandation de l’ASFC, qui deviendrait ensuite les motifs de la décision. Cependant, se fondant sur la norme de contrôle de la décision manifestement déraisonnable (le jugement a été prononcé avant l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190, lequel, au paragraphe 45, a « fond[u] en une seule les deux normes de raisonnabilité », soit celle de la décision manifestement déraisonnable et celle de la décision raisonnable simpliciter), une norme qui obligeait à faire preuve d’une très grande déférence envers le décideur, la Cour a estimé que la décision était suffisamment viciée pour qu’il soit nécessaire de la renvoyer en vue d’une nouvelle décision. En fait, la conclusion fondée sur la norme de la décision manifestement déraisonnable fait ressortir l’ampleur des vices et la mesure dans laquelle ceux‑ci sont flagrants. Comme l’a énoncé la Cour suprême dans l’arrêt Barreau du Nouveau‑Brunswick c Ryan, [2003] 1 RCS 247, 2003 CSC 20 : « [u]ne décision qui est manifestement déraisonnable est à ce point viciée qu’aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier de la maintenir » (au para 52). C’est donc sur ce fondement que notre Cour s’est prononcée contre la décision du ministre.
[35] Quels étaient donc, en 2007, les vices qui étaient à ce point flagrants qu’ils n’autorisaient aucun degré de déférence judiciaire? Les éléments de preuve que M. Al Yamani a soumis étaient, semble-t-il, « remplis de mentions faisant état [de ses] opinions politiques modérées […], ainsi que de son engagement à faire en sorte qu’une solution pacifique soit apportée au conflit israélo‑palestinien » (jugement, au para 79). Notre Cour a conclu que le ministre se devait de traiter du « thème récurrent des lettres de soutien : plus exactement, le fait que M. Al Yamani est aujourd’hui un homme aux opinions politiques modérées, qui ne privilégie plus la violence comme moyen d’apporter un renouveau politique au Moyen‑Orient et qui est résolu à faire en sorte qu’une solution pacifique soit apportée aux problèmes du peuple palestinien. » (jugement, au para 84). Par ailleurs, notre Cour signale qu’il n’est nullement fait mention des innombrables preuves produites au sujet de la séparation de M. Al Yamani d’avec le FPLP.
[36] Notre Cour est donc arrivée à la conclusion suivante, aux paragraphes 88 et 89 :
[88] Cependant, pour que le ministre puisse prendre sur ce point une décision informée, la note d’information préparée à son intention doit considérer comme il convient les faits du dossier, les conclusions du demandeur et les facteurs énumérés dans les lignes directrices. Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme c’est le cas ici, le ministre adopte la note d’information en tant que motifs de sa décision.
[89] Comme je l’ai dit précédemment, l’un des points d’appui de la demande de dispense ministérielle présentée par M. Al Yamani était le fait qu’il avait renoncé à la violence, outre son engagement à favoriser une solution pacifique de la question palestinienne.
Autrement dit, la note d’information à laquelle le ministre avait donné son aval devait traiter de facteurs – et non pas en faire simplement mention – qui occupaient une place centrale dans la demande de M. Al Yamani. La question soumise au ministre n’était plus l’interdiction de territoire. Il ne suffisait pas de lui envoyer les observations formulées. Il était obligatoire de traiter de manière pratique des facteurs qui se situaient au cœur de la dispense demandée.
[37] L’affaire a donc été renvoyée au ministre en vue d’une nouvelle décision. La Cour a refusé de certifier une question en vertu de l’article 74 de la LIPR.
[38] Le ministre a décidé de réexaminer l’affaire, et cela s’est soldé par un autre refus d’accorder une dispense en mars 2012. Le demandeur a fait valoir que la nouvelle décision souffrait des mêmes vices que ceux qui avaient été relevés dans la décision Al Yamani (2007). Le document de 10 pages que le président de l’ASFC a soumis au ministre disait trouver appui dans l’arrêt de la Cour d’appel fédérale Canada (Sécurité publique et Protection civile) c Agraira, 2011 CAF 103, [2012] 4 RCF 538. Le ministre a refusé une fois de plus d’accorder la dispense. La contestation faite dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire devant notre Cour a donné lieu (ordonnance de la Cour fédérale datée du 3 décembre 2013) à une entente entre les parties pour procéder à un nouvel examen de l’affaire à la suite de la décision que rendrait la Cour suprême dans l’affaire Agraira. Je signale que la demande de contrôle judiciaire a été mise en suspens par une ordonnance de notre Cour datée du 1er juin 2012, jusqu’à ce que la Cour suprême du Canada rende sa décision. Il n’existe donc aucune décision sur le bien‑fondé de la décision du ministre de refuser d’accorder la dispense.
II. La décision faisant l’objet du présent contrôle
[39] La décision du ministre suit le format employé dans le passé. Il y a un document signé par le président de l’ASFC, qui est daté du 14 mai 2018 et qui s’étend sur 24 pages. Il offre au ministre l’option suivante : accorder la dispense demandée ou non. Dans le cas présent, le ministre a refusé la dispense en ces termes : [TRADUCTION] « Je ne suis pas persuadé que la présence de M. Al Yamani au Canada ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national ». Il n’y a pas d’autre observation ou commentaire à propos de ce document qui fournit un avis et recommande que la demande de dispense ministérielle soit rejetée. La décision elle‑même est un document d’une page, qu’a signé le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile le 29 novembre 2018.
[40] Le mémoire adressé au ministre indique clairement qu’il incombe à M. Al Yamani de convaincre le ministre que sa présence au Canada ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national. C’est ce qui est écrit au paragraphe 34(2) et ce texte n’offre aucun éclairage particulier. Le mémoire présente plutôt au ministre la façon dont l’ASFC interprète l’arrêt Agraira de la Cour suprême du Canada. Cette interprétation est résumée en un seul paragraphe, à la page 3 du mémoire :
[traduction]
Dans Agraira, la CSC a décrété qu’en ce qui concerne l’évaluation de l’intérêt national les considérations primordiales sont la sécurité nationale et la sécurité publique, lesquelles devraient être interprétées dans le contexte du Canada en tant que démocratie parlementaire vouée à protéger les valeurs fondamentales de la Charte et à respecter les obligations internationales du Canada. De plus, la CSC a fait remarquer que la dispense ministérielle n’est pas conçue pour être une formule de rechange à un examen des raisons d’ordre humanitaire; néanmoins, les facteurs personnels d’un demandeur peuvent être pris en compte dans l’évaluation d’une demande de dispense, dans la mesure où ces facteurs sont liés au fait de déterminer si la présence de cette personne serait préjudiciable à l’intérêt national.
Comme je vais tenter de le démontrer plus loin, cette description est quelque peu tendancieuse, en ce sens qu’elle semble dénoter que la notion d’« intérêt national » est d’une portée plus restreinte que celle décrite dans l’arrêt Agraira, où, à mon avis, on laisse plus de place pour des facteurs autres que la sécurité nationale et la sécurité publique. Par ailleurs, vu la manière dont l’ASFC interprète l’arrêt Agraira, l’accent est mis sur l’interdiction de territoire et il reste peu de place pour quoi que ce soit d’autre que la sécurité nationale et la sécurité publique. En fait, même si la portée de l’intérêt national est essentiellement restreinte à « la sécurité nationale et la sécurité publique », on en vient à s’interroger sur la raison pour laquelle cette conclusion a été tirée en l’espèce. Que l’on se rappelle le point de vue formulé par le juge Gibson dans son jugement portant sur le second rapport du CSARS, un point de vue exprimé au paragraphe 87 de sa décision et reproduit au paragraphe 16 des présents motifs de jugement. Il reste au lecteur la fusion des motifs d’interdiction de territoire en une question d’intérêt national. En fait, le mémoire au ministre, qui constitue les motifs de la décision, juxtapose les motifs d’interdiction de territoire et les facteurs liés à « la sécurité nationale et la sécurité publique », avec le résultat que l’interdiction de territoire est la justification du refus d’accorder la dispense pour des motifs liés à la sécurité nationale et à la sécurité publique. Cela ressemble beaucoup aux raisons pour lesquelles notre Cour, dans la décision Al Yamani (2007), a décrété que la décision de l’époque était manifestement déraisonnable. Le mémoire au ministre de 2018 est plus long, mais, comme je vais tenter de le démontrer, il souffre fondamentalement des mêmes vices que les notes d’information précédentes.
[41] Le mémoire décrit avec force détails les longs antécédents du demandeur en matière d’immigration. Il s’oriente ensuite vers ce qu’il considère comme les [TRADUCTION] « éléments pris en considération ». Il s’agit en fait d’une description des antécédents du demandeur depuis qu’il s’est joint au FPLP. Le mémoire insiste sur les activités menées par le demandeur pendant qu’il était un membre reconnu du FPLP depuis 1974, même si ce dernier soutient qu’il y a eu des périodes, entre 1974 et 1991, où il s’est retiré du FPLP (lorsqu’il était inactif, par exemple pendant ses séjours à Abu Dhabi et au Ghana). Quoi qu’il en soit, le mémoire n’affirme jamais que le demandeur a été directement impliqué dans des actions violentes. Au contraire, il a été l’adjoint de George Habash, cofondateur du FPLP, pendant un certain temps en 1981, de même qu’un solliciteur de fonds pendant son séjour au Liban. Pour ce qui est du Canada, le mémoire au ministre ne fait pas état d’activités autres que celles qu’a établies la SI.
[42] Le demandeur a continué d’adhérer au FPLP après avoir immigré au Canada en 1985. Il a agi comme intermédiaire en vue du transfert de fonds au Moyen‑Orient. Les sommes d’argent étaient considérables, mais, soutient le demandeur, elles n’étaient destinées qu’à des causes humanitaires. Le mémoire signale également qu’il a agi comme passeur d’informations e